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47회 - 한국교정학회

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47회 - 한국교정학회
2014년 하반기
제 47 회 학술발표회
교정행정과 시민사회의 역할
일
시 : 2014년 11월 14일 (금) 14:00
장
소 : 이화여자대학교 법학관 405호
공동주최 : 이화여자대학교 젠더법학연구소
후
韓
원 : 법
國
무
矯
부 ⋅ (재 )교 정 학 회
正
學
會
KOREA SOCIETY FOR CORRECTION SERVICE
개 회 사
한국교정학회
회장 박 상 열
여러분! 반갑습니다.
오늘 한국교정학회 추계학술대회에 참석해 주신 여러분들을
진심으로 환영합니다.
바쁘신 와중에도 참석하셔서 자리를 빛내주신 윤 경 식 법무부
교정본부장님과 내외 귀빈 여러분, 그리고 오늘 학술대회 발표와
토론을 맡아주신 여러 교수님과 관련분야 전문가 분들께도 감사의
말씀을 드립니다.
오늘 한국교정학회가 “교정행정과 시민사회의 역할”이라는 주제를
가지고 이화여자대학교 젠더법학연구소와 공동으로 학술대회를
개최하게 된 것을 매우 기쁘게 생각합니다.
최근 빈번하게 보도되고 있는 출소자에 의한 강력범죄의 발생은
사회 불안과 교정에 대한 국민의 신뢰를 떨어뜨리는 요인이 되고
있습니다.
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 3
출소자가 다시금 범죄의 세계로 돌아가지 않도록 하기 위해서는
교정당국의 노력과 함께 갱생의지가 중요합니다. 그러나 그에 못지
않게 범죄자라는 낙인으로 출소자의 갱생의지를 꺾는 일이 발생
하지 않도록 우리 사회 구성원들의 노력이 함께해야 한다고 생각
합니다. 이를 위해 교정위원 등 자원봉사자와 시민사회의 역할이
매우 긴요하다 하겠습니다.
1967년 미국의 사법행정과 법집행에 관한 대통령위원회도 “범죄와
비행은 지역사회 해체와 실패의 증상으로 교정의 목표는 교육과
취업을 확보하여 사회적 유대를 구축 또는 재구축 하는 것이어야
한다”고 하였습니다.
오늘 학술대회가 교정행정에 있어 시민사회의 역할에 대한 외국의
사례들을 비교 고찰함으로써 우리나라 교정행정의 새로운 패러다임을
모색하기 위한 학계와 전문가들의 활발한 토론의 장이 되기를
기대합니다.
끝으로 오늘 전체사회를 봐 주실 정현미 교수님, 발표원고를
준비해 주신 후지모토 테쯔야 회장님, 조윤오 교수님, 유용원 교정
위원님과 토론을 위해 참석해 주신 각 분야 전문가 여러분, 학회
원로교수님, 그리고 일선 교정현장에서 수용자 교정교화를 위해
애쓰고 계시는 교정공무원 등 이 자리에 참석해 주신 모든 분들
께도 감사의 말씀을 드립니다.
감사합니다.
2014년 11월 14일
4 ❙
韓國矯正學會
축 사
법무부 교정본부장
윤
경
식
안녕하십니까?
교정본부장 윤 경 식입니다.
우리나라 근대여성교육의 요람이라 할 수 있는 이화여자대학교의
아름다운 교정에서 한국교정학회 제47회 학술발표회를 개최하게
된 것을 진심으로 축하드립니다.
아울러 우리나라 교정행정 발전을 위하여 애쓰고 계시는 박상열
회장님을 비롯한 한국교정학회 관계자 여러분과
오늘 발표와 토론을 위해 참석해 주신 내외 귀빈 여러분, 특히 오늘
발제를 위하여 멀리서 참석해 주신 후지모토 테쯔야 일본갱생보호협회
회장님께도 감사의 말씀을 드립니다.
한국교정학회 임원 및 교정가족 여러분!
아시는 바와 같이 올 한 해는 세월호 사고 등으로 인하여 그 어느
때보다 안전에 대한 우려와 염원이 증가된 시기입니다.
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 5
여기에 더하여 뉴스로 간간히 전해지는 출소자에 의한 범죄
소식들은 국민들의 불안감을 더욱 가중시키고 있습니다.
이러한 일련의 상황들은 우리에게 국민안전을 확보할 수 있는
실효적 교정정책을 하루 빨리 시행할 것을 요구하고 있습니다.
이에 법무부 교정본부는 ‘수형자 교정교화 종합대책’을 수립하여
‘가두는 교정’에서 ‘사람을 바꾸는 교정’으로 교정패러다임의 전환을
추진 중입니다.
인성교육의 획기적 개선, 문화예술 등 감성교육의 활성화, 가족 및
사회와의 관계 회복 지원과 좋은 일자리를 통한 실질적 사회복귀 지원 등
수형자의 인성 및 범죄성을 개선하고 출소 후 사회에 정착하는데
실질적으로 도움이 될 수 있는 교정교화정책을 시행하고 있습니다.
한국교정학회 임원 및 교정가족 여러분!
수형자들은 형기를 마치면 우리 곁으로 돌아와 함께 생활해야 할
미래의 이웃입니다.
따라서 그들이 성공적으로 사회에 정착하지 못하게 되면 그로
인한 피해는 함께 살아가는 지역사회 시민들에게 고스란히 돌아가게
됩니다.
시민사회가 수형자 및 출소자를 외면하고 방치해서는 아니되는
이유는 여기에 있습니다.
6 ❙
韓國矯正學會
수형자를 교화하여 사회에 성공적으로 정착하게 하는 일은 이제
교정당국 혼자만의 의무가 아니라 사회 구성원 모두의 책임이라는
인식의 전환이 필요합니다.
그러한 점에서 ‘교정행정과 시민사회의 역할’이라는 주제로 개최
되는 이번 학술대회는 출소자의 성공적인 사회복귀를 위한 매우
뜻 깊고 의미있는 자리가 될 것입니다.
한국교정학회 임원 및 교정가족 여러분!
오늘 학술대회 발표와 토론을 통해 교정행정이 나아갈 길에 대한
심도있는 논의와 지혜를 모아 주시기 바랍니다.
여러분의 소중한 의견들은 향후 교정행정 발전의 밑거름이 될 것
입니다.
다시 한 번, 한국교정학회 제47회 학술발표회 개최를 축하드리며,
이 자리에 함께 하신 여러분 모두의 건승을 기원합니다.
감사합니다.
2014년 11월 14일
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 7
교정행정과 시민사회의 역할
전체사회 : 정 현 미 (이화여대 법학전문대학원 교수)
시 간
진 행 과 정
14:00~14:30
◇ 참가자 등록 및 접수
14:30~15:00
◇ 개회사 – 박상열 (한국교정학회 회장)
◇ 축 사 – 윤경식 (법무부 교정본부장)
15:00~15:40
◇ 제1주제
외국 교정에서의 시민 자원봉사자 활용 사례
: 미국과 영국을 중심으로
발
제 : 조윤오(동국대 경찰행정학과 교수)
지정토론자 : 배임호(숭실대 사회사업학과 교수)
15:40~16:20
◇ 제2주제
일본 PFI교도소의 현황
발
제 : 후지모토 테쯔야(일본갱생보호협회 회장)
지정토론자 : 김학성(법무부 보안정책단장)
16:20~16:30
16:30~17:10
Break Time
◇ 제3주제
교정행정 발전을 위한 교정위원의 참여와 역할
발
제 : 유용원(수원구치소 교정위원)
지정토론자 : 양혜경(웨스트민스트신학대학원 사회복지학과 교수)
17:10~17:30
종합토론 및 질의응답
17:30
폐
회
제 1 주제
외국 교정에서의 시민 자원봉사자 활용 사례
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: 미국과 영국을 중심으로 ·
＊발
제 : 조윤오 (동국대 경찰행정학과 교수)
＊지정토론자 : 배임호 (숭실대 사회사업학과 교수)
제 2 주제
일본 PFI교도소의 현황 ·
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＊발
제 : 후지모토 테쯔야 (일본갱생보호협회 회장)
＊지정토론자 : 김학성 (법무부 보안정책단장)
제 3 주제
교정행정 발전을 위한 교정위원의 참여와 역할 ·
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＊발
제 : 유용원 (수원구치소 교정위원)
＊지정토론자 : 양혜경 (웨스트민스트신학대학원 사회복지학과 교수)
제 1 주제
외국 교정에서의 시민 자원봉사자 활용 사례
: 미국과 영국을 중심으로
▷ 사회자 :
정 현 미
(이화여대 법학전문대학원 교수)
▷ 발표자 :
조 윤 오
(동국대 경찰행정학과 교수)
▷ 토론자 :
배 임 호
(숭실대 사회사업학과 교수)
외국 교정에서의 시민 자원봉사자 활용 사례
: 미국과 영국을 중심으로
조
윤
오*
1)
Ⅰ. 서론
Ⅱ. 자원봉사자 활용 필요성 및 이론적 배경
Ⅲ. 외국에서의 시민 자원봉사자 활용 사례
Ⅳ. 결론
Ⅰ. 서론
자원봉사활동이란 특정 개인 또는 기관, 단체가 자발적 의지에 의해 개인
이나 집단을 대상으로 사회적 책임감을 갖고 제공하는 무보수 서비스라고
정의할 수 있다(고수현, 2003). 봉사활동을 통해 특정 재화나 물질적 이익을
* 동국대학교, 경찰행정학과 교수
※ 본 논문은 2014년도 한국형사정책연구원 “재범방지를 위한 교정보호의 선진화 방안 연구
Ⅱ”에서 저자가 작성한 부분을 요약⋅수정한 것임.
1)
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 15
기대하지 않고, 자발적으로 자신의 노동력을 제공하는 것이 봉사활동의 기
본적인 의의이다.
우리나라 민간 자원봉사자 인력의 특징을 보면, 교정위원의 경우 1962년
6월 중앙교화대책협의회와 지방교화대책위원회가 설치됨으로써 조직적 차
원의 시민 참여가 교정 분야에 처음 일어나게 되었다고 볼 수 있다(김학성,
2012). 교도소 시설 내 재소자들의 사회복귀를 위해 일하고 있는 교정위원
들은 크게 교화, 종교, 교육, 의료, 취업 분야에서 그 자격요건에 따라 세분
화된 활동영역을 갖고 있다.1)
반면, 지역사회 교정, 즉 보호관찰 분야에서 일하고 있는 시민 자원봉사
자들은 보호관찰 업무 외에 선도조건부 기소유예처분 청소년 선도활동과
출소자 갱생보호, 사회봉사명령 감독 등의 광범위한 활동을 담당하고 있다.
검찰 소년선도위원과 보호관찰소의 보호선도위원, 그리고 검찰의 소년선도
위원을 모두 합하면 약 2만 5천명에 달하는 지역사회 민간자원봉사자가 있
는데, 이들은 개별 특성별로 (1)학교폭력예방지도분과, (2)상담지도분과, (3)
보호관찰분과, (4)취업알선⋅재정지원분과, (5)의료지원분과로 구분되어있다
(법무연수원, 2012). 2011년 통계를 보면, 지역사회 교정 내 자원봉사자 중
4,846명만이 실제 보호관찰 활동에 참여한 것으로 나타나 범죄자 결연 상담
활동이나 사회봉사명령 감독활동에 참가한 자원봉사자 비율이 전체 위원의
29.0%에 불과한 것으로 나타났다.2)
1) 2012년 12월 31일 기준, 교화분야에는 총 1,971명이 활동하고 있고 이 중 실업가가 1,377
명을 차지하고 있다. 활동실적으로 보면, 194명이 서화, 악대 등의 특별활동지도이고, 자
매결연이 96명에 해당한다. 반면, 종교분야에는 1,942명이 있고, 교육분야에는 218명, 의료
분야에는 106명이 있는 상황이다(법무연수원, 2013).
2) 2010년에는 범죄예방위원의 참여 비율이 72.3%까지 증가하였으나, 2011년에 다시 29.0%로
급격히 감소한 것으로 나타났다. 이에 대해 2009년부터 시작된 벌금 대체 사회봉사명령
등의 제도 도입으로 범죄예방위원들이 짧은 시기에 급격히 조직화되면서 2010년에 범죄
예방위원의 참여 비율이 72.3%까지 증가했다는 의견이 있다(법무연수원, 2013). 그러나 다
시 2011년에 그 참여율이 29.0%로 감소했는바, 범죄예방위원의 안정적인 보호관찰 참여활
동을 유지시킬 수 있는 대책 마련이 시급하다고 하겠다. 법무부장관이 위촉하는 민간자원
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韓國矯正學會
본 연구에서는 자원봉사자 활용 의의를 검토하고, 미국과 영국의 시민 자
원봉사자 활용 사례를 검토해 보고자 한다. 이는 시민 자원봉사자 인력을
교정 현장에서 보다 적극적으로 활용하고 있는 외국의 사례를 검토하여, 우
리의 모범 사례로 적극 활용하기 위함이다. 비록 각 국가마다 범죄자 교정
의 역사와 국민들의 자원봉사자 참여 의지 및 문화가 상이하다 하더라도,
외국의 사례를 검토하여 우리 상황에 맡는 새로운 형태의 한국형 교정 자
원봉사자 모델을 구축하는 밑거름으로 활용할 수 있을 것이다.
Ⅱ. 시민 자원봉사자 활용의 필요성 및 이론적 배경
(1) 시민들의 범죄자 교정 업무에 대한 이해 증대
교정 분야에서의 민간자원봉사자는 매우 큰 의미를 지니고 있다. 일반 자
원봉사활동과 달리 비행청소년 및 범죄자를 위한 민간자원봉사 활동은 단
순한 무보수의 봉사 의미를 넘어서 무한한 가치를 가지고 있는 것이다. 가
장 큰 장점은 시민들의 봉사활동으로 인해 국가 교정활동이 해결할 수 없
는 범죄예방 및 범죄자 사회복귀의 일부 영역이 효과적으로 그 목적을 달
성하게 된다는 점이다(Robinson & Lindsay, 2000).
무엇보다도 일반 시민들로 하여금 보호관찰이 우리 지역사회에서 구체적
으로 어떤 업무를 담당하고 있고, 얼마나 그 업무가 중요하고 의미 있는지
봉사자(범죄예방자원 봉사위원)의 수치를 보면, 2007년에 17,720명이었던 전체 위원 수가
2011년에 16,701명으로 감소한 것으로 나타났다. 전체 자원봉사자의 수 감소보다 더 심각
한 것은 실제 보호관찰활동에 관여하는 민간 자원봉사자의 수가 감소하고 있다는 점이다.
2007년에 보호관찰활동에 참여하던 시민 자원봉사자는 12,277명으로 전체 범죄예방위원
중 69.3%를 차지하였다(법무연수원, 2013).
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 17
를 직접 체험하게 만들어준다는데 의미가 있다(김학성, 2012). 이와 관련하
여 최근 우리나라에서 발생한 일부 지역주민들의 보호관찰소 설립 기피 현
상을 생각해 볼 수 있다. 일부 시민들이 갖고 있는 보호관찰 및 지역사회
교정에 대한 과도한 두려움과 거부감으로 인해 보호관찰소의 이전과 개청
이 어려움을 겪은 바 있다.3) 따라서 회복적 사법과 사회봉사명령, 수강명령,
가택구금 업무 등에 일반 시민이 직접적으로 관여하는 것은 범죄문제와 범
죄자에 대한 시민들의 태도가 형사사법 체계 내에서 보다 효과적으로 전달
될 수 있다는 이점이 있다(손외철, 2011). 만약 시민들이 범죄예방활동에 대
한 불필요한 오해와 두려움, 분노 등을 갖고 있다면, 지역사회교정을 통한
진정한 범죄자 사회재통합은 어려운 일이 될 수밖에 없다(Ronbinson &
Lindsay, 2000).
민간 자원봉사자와의 접촉을 통해 국가는 일반 시민들의 범죄예방에 대
한 기대와 범죄 두려움 정도를 정확히 파악할 수 있고, 이를 바탕으로 범죄
통제 관리 전략과 범죄예방 활동 수위를 적절하게 정하게 된다. 즉, 자원봉
사자와의 협력을 통해 관련 범죄예방 정보를 객관적으로 시민들에게 전달
하는 기능이 증가한다고 하겠다(Lindsay, 2000). 민간자원봉사자의 보호관찰
참여로 범죄자들이 안고 있는 문제점과 욕구가 무엇인지를 일반 시민들이
정확히 알게 된다면, 보호관찰의 필요성을 보다 절실히 인식하게 될 것이고,
그들을 위한 다양한 지역사회 자원과 관심이 보호관찰소로 모이게 될 것이
다. 동시에 시민들의 보호관찰소 기피 문제는 자발적인 민간자원봉사자의
교정활동 참여 확대로 자연스럽게 해결될 수 있을 것이다.
3) http://www.kyeonggi.com/news/articleView.html?idxno=718492 신문기사 최종확인 2013년
11월 8일.
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韓國矯正學會
(2) 교정 전문 인력 부족 해소 및 교정 홍보 강화
민간자원봉사자의 활동으로 보호관찰 지도, 감독 업무가 보다 탄력적으
로 운영되고, 보호관찰관이 맡은 과도한 업무량이 해소될 수 있다(정진수,
2001). 자원봉사자들의 상담과 멘토링 프로그램 등이 기존 보호관찰에 추
가됨으로써 감독, 통제 위주의 보호관찰이 상담, 원호 중심의 업무 형태와
적절한 균형을 맞출 수 있다.
우리나라의 경우 2011년을 기준으로 보호관찰 직원 1인당 관리해야할
범죄자가 142명에 이르고 있는 상황인바, 민간자원봉사자의 보호관찰 참여
는 보호관찰관 직원들의 과도한 업무량과 인력 부족 상황을 해결하는데
큰 도움이 될 수 있다(법무연수원, 2013). 외국 보호관찰 분야에서 자원봉
사자의 활용이 계속 증가하고 있는 이유도 결국은 보호관찰소의 한정된
예산과 인원을 민간 봉사인력이 어느 정도 보조해 주고 대치해 준다는 장
점이 있기 때문이다(Chesire & Karp, 2007; 김철호, 2002).
또한, 자원봉사자들의 교정활동 참여는 보호관찰이나 가석방 업무에 활
기를 불어 넣어줄 수 있다. 범죄자 통제와 관리가 강조되고 있는 보호관찰
조직 내에서 민간 자원봉사자들의 새로운 눈과 신선한 태도는 조직을 더
욱 젊게 만드는 원동력이 되고, 내부 구성원들을 부패하지 않게 만드는 긍
정적 힘의 원천이 된다. 보호관찰 조직이 새로운 범죄예방 정책을 결정할
때, 자원봉사를 경험했던 조직 ‘내부 속의 외부인(outsiders inside)’이 큰
도움이 될 수 있다. 조직 외부의 요구도 명확히 알고 있으면서, 동시에 보
호관찰 조직 내부의 어려움과 한계점도 몸소 체험한 봉사자들이기 때문에
교정정책을 결정할 때 자원봉사자들이 보다 공정한 시각을 제공하게 되는
것이다.
또한, 민간 자원봉사인력들은 보호관찰 외부에 지역사회교정을 홍보해
줄 수 있는 훌륭한 시민 보호관찰관이라고 할 수 있다. 보호관찰이나 지역
사회교정 업무에 관심이 없던 일반인들에게 범죄예방업무의 필요성을 자
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 19
연스럽게 알려주며, 동시에 봉사자 주위 사람들을 새로운 자원봉사자로 투
입시켜 주는 훌륭한 인적 자원이 될 수 있다(Robinson & Lindsay, 2000).
(3) 범죄자 교정⋅교화 프로그램 전문화
지역사회교정 분야가 민간 자원봉사자들의 활발한 참여로 더욱 전문화,
과학화, 다양화될 수 있다(김학성, 2012). 보호관찰이 보호관찰관과 범죄자와
의 1:1 관계만을 전제로 한다면, 급변하는 지역사회 내에서 보호관찰관의
원호, 지원 활동은 제한적인 수준에 머물 수밖에 없다. 자원봉사자가 보호관
찰 업무에 관여함으로써 지역사회 내에 존재하는 다양한 인적, 물적 자원이
범죄자의 욕구(needs)에 맞게 재활용될 수 있다.
그리고 자원봉사자 인력을 통해 범죄예방과 관련된 시민단체와 복지기관,
학계, 병원, 업체 등의 다양한 연계 조직들이 범죄자의 사회 재통합에 관여
하는 새로운 자원으로 활용되게 될 것이다(Robinson & Lindsay, 2000). 이를
통해 범죄자의 사회복귀와 행동수정, 사회 재적응은 기존의 전통적인 보호
관찰 지도, 감독보다 더 긍정적인 결과를 낳을 수 있다.
자원봉사활동은 지역사회가 갖고 있는 다양한 인적, 물적 자원을 지역사
회교정 분야에 연결해 준다는 의의를 갖고 있다. 범죄자의 재범방지를 도와
주는 다양한 지역사회 자원뿐만 아니라 일반 시민들의 자원봉사활동을 통
해 지역사회교정단계에서 범죄피해자를 위한 자원들도 보다 효과적으로 전
달될 수 있다(Chesire & Karp, 2007). 피해자를 배제한 국가기관 위주의 범
죄통제 전략은 자칫 범죄피해자에게 2차 피해를 야기할 수도 있고, 피해자
의 소외감을 극대화시킬 우려도 있다.
일반 자원봉사자의 참여로 형사사법 체계 내에서 범죄피해자의 고립감과
정신적 불안감, 사후 피해보상 문제 등이 보다 효과적으로 해결될 수 있다
(Lindsay, 2000).
20 ❙
韓國矯正學會
(4) 범죄자 낙인 감소 및 사회복귀 의지 증대
자원봉사자의 자발적인 참여로 인해 범죄자가 사회를 이해하는 시야가
넓어지게 되고, 범죄자가 사회를 받아들이는 태도가 더 긍정적일 수 있다
(정진수, 2001). 즉, 범죄자는 시민 자원봉사자들과의 접촉을 통해 사회가 자
신을 어떻게 바라보는지 보다 객관적으로 이해하게 되는 것이다. 실제, 보호
관찰관이 아닌 일반 시민과 대면함으로써 보호관찰대상자는 자신이 사회에
서 어떻게 사람들에게 인식되고 있고, 사회가 자신에게 무엇을 기대하고 있
는지 정확히 이해할 수 있다(Washington State Department of Corrections,
2010).
보호관찰관의 경우, 기본적으로 지도⋅원호뿐만 아니라 범죄자를 사회에
서 통제⋅감독하는 업무를 주요 업무로 집행해야 하지만, 자원봉사자들은
보호관찰 현장에서 상대적으로 범죄자의 이야기를 경청하고 문제를 해결해
주는 “지원자”의 역할을 주로 담당하게 될 가능성이 더 크다. 따라서 무조건
적인 낙인이 아닌 진정한 이해와 관심을 범죄자가 느끼게 된다면, 보호관찰
대상자 본인이 갖고 있던 사회에 대한 원망과 분노는 줄어들 것이고, 자신
의 과거 행동을 뉘우치는 속죄의 자세는 증가하게 될 것이다.
(5) 민간 자원봉사활동을 통한 개인적 보람 및 만족감 증대
지역사회교정 분야에서 민간 자원봉사 인력의 필요성은 국가 교정 측면
에서 뿐만 아니라 시민 자원봉사자의 발전과 만족이라는 차원에서도 찾을
수 있다. 쉽게 어느 곳에서나 만날 수 있는 클라이언트가 아니라 비자발적
인 대상자에 속하는 다루기 힘든 범죄자를 만나게 됨으로써 봉사자 개인이
봉사 활동을 통해 얻을 수 있는 만족감과 보람은 더욱 극대화될 수 있다(정
진수, 2001). 다시 말해 자신이 범죄를 저지른 한 사람의 인생을 변화시키고,
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 21
어려움이 많은 클라이언트를 도와주었다는 자부심과 만족감이 다른 어떤
봉사 영역에서보다 커질 수 있다(Chesire & Karp, 2007).
처음에는 도움을 적극적으로 원하지 않는 비자발적인 클라이언트였으나,
결국 자원봉사자의 따뜻한 관심과 지원, 원조를 통해 건강한 시민으로 사회
에 재정착하게 되고, 종국적으로 봉사활동 이후의 보람이 가장 커지기 때문
에 다른 어떤 영역의 민간 자원봉사보다 교정 분야에서의 자원봉사활동이
자원봉사자에게 더 큰 만족감을 제공할 수 있다고 하겠다(함혜현, 2010).
비자발적이라는 범죄자들의 특성 상 보호관찰 업무가 가장 어렵고 위험
한 봉사 영역이라고 인식될지 모르나, 바로 그러한 점 때문에 자원봉사자들
의 학습기회와 상담 스킬이 더 증가하게 되고, 복잡한 욕구를 갖고 있는 범
죄자의 문제에 마주함으로써 그 문제해결 차원에서의 결과적 보람은 다른
일반 봉사 영역에서 느낄 수 있는 만족감보다 더 크다고 볼 수 있다
(Washington State Department of Corrections, 2010).
Ⅲ. 외국에서의 시민 자원봉사자 활용 사례
1. 미국 교정에서의 자원봉사자 활용
(1) 범죄자 리엔트리(Reentry) 차원의 상담⋅지원활동
지역사회교정은 집행유예 대상자에 대한 보호관찰 업무뿐만 아니라 가석
방, 가퇴원자를 위한 상담⋅지원 활동도 포함하고 있다. 따라서 구금시설에
서 생활하다가 다시 사회로 나오게 되는 리엔트리(reentry) 차원의 자원봉사
자 활동도 지역사회교정에서 매우 중요한 의미를 갖고 있다. 교정시설과 보
호관찰시설을 연결하는 매개체로서 자원봉사자의 역할이 리엔트리 활동에
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서 더욱 중요해졌다(Central MN Re-Entry Project, 2010). 가석방 대상자나
형기종료 후 보호관찰대상자의 특성이 집행유예대상자와는 기본적으로 다
르다. 그 기본적인 욕구나 개인이 안고 있는 문제도 장기간의 시설구금 경
험으로 인해 가석방 대상자가 더 심각하다고 할 수 있어 보호관찰관을 지
원해주는 자원봉사자의 도움은 리엔트리에서 더욱 절실하다(Semien, 2009).
실제, 미국 워싱턴 州에서는 범죄자 리엔트리 활동에 민간 자원봉사자를
대거 투입하면서 출소자들이 살고 있는 지역 인근에 거주하는 일반 시민들
을 자원봉사 “수호자”(guardians)라고 불렀다(Young, Taxman, & Byrne,
2002). 고위험군에 속하는 사례관리 대상자 중 특히 집중관리가 필요하다고
판단되는 범죄자를 감독하기 위해 인근에 거주하고 있는 자원봉사자들을
밀착 감독의 보조자로 적극 활용한 것이다. 워싱턴 州 교정국에서 지정한
자원봉사 수호자들은 출소자와 직접 만나 거주지를 관리하는 문제도 논의
하고, 구직활동이나 직업훈련 등의 문제도 함께 논의한다.
일부 미국 州에서는 출소자 리엔트리 활동에 개별 자원봉사자가 아닌 특
정 시민단체가 관여하여 가석방 및 재범방지 업무를 담당하기도 한다. 이
경우 역시, 특정 시민단체가 내부의 자원봉사자들을 모집하여 리엔트리 업
무에 동원하기 때문에 단체 내에서 무보수의 순수한 봉사자들도 어느 정도
포함되어 있다고 볼 수 있다. 그러나 기본적으로 특정 비영리 단체가 보호
관찰소나 교정기관과 연계하여 리엔트리 활동을 시행할 경우, 계약관계를
통해 일정 액수의 보수가 지급되는 경우가 더 많다. 지역사회 옹호자
(community advocates)라 불리는 시민단체들은 자원봉사 수호자들처럼 반드
시 출소자 인근 지역에 함께 거주하는 이웃 주민일 필요는 없으나, 리엔트
리 업무를 진행함에 있어서 일반 자원봉사자들이 준수해야 할 책임과 역할
을 동일하게 따라야 한다(Young, Taxman, & Byrne, 2002).
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 23
(2) 자문위원단 및 교정프로그램 인증 참여 활동
교정 업무를 진행하는데 외부 자문위원들의 의견개진과 평가결과는 교정
자체의 성패를 결정짓는 중요한 요인 중의 하나가 된다. 미국에서 지역사회
교정 자문위원단(advisory boards)이 만들어지면서, 지역사회의 참여가 더욱
증가하게 되었다고 말할 수 있다(Robinson & Lindsay, 2000). 비록 일부 학
계나 전문가들을 모시고 자문위원 회의를 개최하는 것이 일반적인 일이지
만, 여기에서도 외부 전문가들을 통해 지역사회 시민들의 참여가 자연스럽
게 지역사회교정 분야로 연결된다. 특정 개인과 보호관찰소가 일종의 계약
관계를 통해 자문위원활동이나 교정프로그램 집행이 이루어지는 것이지만,
그러한 계약관계 내부에는 특정 개인이 갖고 있는 지역사회 자원봉사자 인
력이 함께 교정프로그램 개발, 집행을 운영하면서 보호관찰 영역 쪽으로 자
연스럽게 투입될 수 있다(Lindsay, 2000). 또한, 미국의 지역사회교정 프로그
램이 주로 국가의 공식적인 인증제도를 통해 전문화되어 왔는데, 자원봉사
자들이 이러한 프로그램 개발, 집행, 평가 작업에도 관여하게 됨으로써 교정
프로그램 발전에 큰 힘이 되었다.
(3) 범죄피해자 지원 활동 및 특별준수사항 자료 제공
미국에서 자원봉사자들의 활동은 범죄자 지도⋅관리나 원호⋅지원 업무
에 한정되지 않는다. 1990년대 이후 자원봉사자들에 의한 “회복적 사법 심
사단”(restorative justice panels) 활동이 실시되면서 범죄피해자들을 지원하
는 중요한 업무도 시민 봉사자들이 맡게 되었다(Young, Taxman, & Byrne,
2002). 가해자에 대한 인권 문제와 다양한 지역사회 교정 프로그램 개발에
는 많은 사람들이 관심을 보이는 반면, 여전히 범죄피해자가 느끼는 감정과
소외감에 대해서는 대중이 쉽게 인식하지 못하는 경향이 있었다(손외철,
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2011). 자원봉사자들의 회복적 사법 심사단 활동을 통해 진정으로 피해자가
원하는 것이 무엇인지 세상에 알려지게 되었고, 이로 인해 일반 시민들이
피해자 지원문제에 더 큰 관심을 갖게 되었으며, 보다 효율적인 방식으로
피해자 구제, 지원 프로그램들이 만들어지기 시작했다(Chesire & Karp,
2007).
심지어 미국에서는 피해자 지원서비스 전문가(volunteer victim service
specialists)가 자원봉사자로 활동하면서 법원과 가석방심사위원회, 보호관찰
심사위원회 등에 피해자의 목소리를 대변해 주는 역할도 담당했다(Young,
Taxman, & Byrne, 2002). 이들의 활동으로 인해 판사의 양형 정도와 가석방
및 가퇴원 여부가 큰 영향을 받기도 했는데, 피해자가 원하는 사항들이 자
원봉사자들의 요구로 인해 특별준수사항이나 조건부 석방 등의 형태로 구
체화되기 시작했다고 말할 수 있다(Lindsay, 2000).
(4) 자원봉사자활동 센터(Volunteer Action Center)를 통한 네트워크 형성
미국의 자원봉사자 교정참여활동은 자원봉사자활동 센터(Volunteer Action
Center: VAC)를 통해 이루어지는 경우가 많다(Robinson & Lindsay, 2000).
개별적으로 보호관찰소에 신청서를 제출하여 보호관찰 봉사활동을 하게 된
사람도, 결국은 같은 자원봉사자 입장에서 자신의 봉사의 보람을 이해해주
고 지역사회에서 자원봉사자로서의 인적 네트워크를 쌓아 유익한 정보를
계속 공유해 줄 수 있는 누군가가 필요하기 때문에 다른 전문 자원봉사자
들과 쉽게 접촉할 수 있는 봉사기구를 찾게 된다. 이러한 자원봉사자들의
욕구에 부응하기 위해 미국에서는 각 지역 별로 다양한 자원봉사자활동 센
터를 건립하여 자원봉사자들의 네트워크가 보다 원활히 이루어지도록 하였
다. 즉, 지역사회교정 영역에 참여하는 봉사자들도 다른 영역의 자원봉사자
들과 함께 이 센터를 통해 자원봉사활동의 혜택과 어려움을 알게 되고, 다
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 25
양한 문제 해결방법도 배우게 되는 것이다(Lindsay, 2000).
기본적으로 미국의 자원봉사자활동 센터(VAC)는 교정 분야에서 활동하는
자원봉사자들에게 개인별 맞춤식 봉사 프로그램을 개발하도록 도와주고, 보
호관찰소의 교정프로그램 인증 및 개발정책에 맞게 그 프로그램의 집행 요
령을 자문해 주는 역할을 한다. VAC는 자발적인 봉사의지를 가진 시민들
중에서 보호관찰 분야에 적합한 사람을 찾아낼 수도 있고, 그들을 시민 보
호관찰관으로 만드는 모집, 홍보 업무도 힘께 담당한다. 사실, 지역사회 내
VAC가 적절한 예비 보호관찰 자원봉사자를 선발해내고, 그들이 할 수 있는
프로그램 개발까지 무료로 도와주기 때문에 VAC는 보호관찰소와 매우 밀접
한 관계를 맺고 있다.
실제, 미국 앨라배마 州 몽고메리 자원봉사자 정보 센터(Volunteer and
Information Center)는 법원 및 보호관찰소와 동반 관계를 형성하여 민간 자
원봉사자가 범죄자의 위험성 정도를 평가, 선별해 낼 수 있는 프로그램을
개발하도록 하였다. 이와 함께 자원봉사자 정보 센터에서는 교정 분야의 자
원봉사자들이 범죄자들의 필요와 욕구를 과학적으로 평가한 후, 그들에게
가장 적합한 취업 기회를 지역사회에서 제공해 줄 수 있는 길도 만들어냈
다(Robinson & Lindsay, 2000). 은퇴한 사업가나 노동력이 필요한 기업 운영
자들을 연계하여 적합한 보호관찰대상자들을 선별, 의뢰해 작업장에 보낸
것이다. 미국에서는 VAC와 같은 자원봉사자 정보 센터가 지역사회 자원봉
사자들의 중앙 타워 역할을 담당하며, 봉사자들이 할 수 있는 다양한 활동
영역을 개발해내는 일을 지원해 준다. 자원봉사자들의 업무를 지원해주기
위해 보호관찰소가 100% 모든 프로그램을 개발해주고, 봉사자 개개인에 대
한 고충상담 등을 담당 보호관찰관이 전부 다 도맡아 운영한다는 것은 거
의 불가능한 일이다. 따라서 자원봉사자들의 인적, 물적 네트워크를 극대화
하기 위한 VAC와 같은 기구가 보다 활발히 작동해야 하고, 보호관찰 자원
봉사 업무도 이 기구 내에서 핵심 자원봉사활동으로 인식되어야 할 것이다.
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(5) 보호관찰 자원봉사자 주식회사(Volunteer In Probation, Inc.)
보호관찰 자원봉사자(Volunteer In Probation: VIP) 주식회사란 미국 캘리
포니아 州에서 지난 30년 이상 지역사회교정 봉사활동 부분에서 활동해 온
비영리 자선단체 조직을 말한다.4) 순수한 비영리 세금면제 조직(tax-exempt
organization)으로써 지역사회 자원봉사자들과 보호관찰관 직원들이 자발적
으로 참여하여 만든 단체라고 하겠다. 기본적으로 본 주식회사의 목표는 충
분한 국가 지원을 받을 수 없는 일부 범죄자들을 돕기 위한 기금을 마련하
는데 있다. 다양한 활동을 통해 시민들의 지역사회 교정관심을 고취시키고,
봉사자들의 기부 물품들을 다시 팔아 기금을 마련하기도 하며, 일반인들을
대상으로 한 범죄예방 기념품도 만들어 수익을 낸다.
산디아고 카운티 보호관찰소는 1999년에 지역사회 의류 업체 및 관련 자
원봉사 단체와 연계하여 보호관찰대상자들에게 중고 의류를 무료로 제공해
주는 “의류 쿠폰”을 만들어 제공하기도 하였다. 자원봉사자들이 기부한 옷이
나 보호관찰소 직원들이 겨울철에 기증한 옷들을 VIP가 손질하여 생활이
힘든 보호관찰소대상자들에게 무료로 제공하게 한 것이다. 또한, VIP의 활동
으로 지역사회 안경 단체들이 자원봉사활동의 일환으로 보호관찰대상자들
에게 할인된 특별 가격으로 맞춤 안경을 제공하기도 한다.5)
VIP 주식회사는 캘리포니아 州에 합법적으로 등록된 비영리 봉사조직 기
구이다. 주식회사는 20개 위원회로 구성되는데, 생활이 힘든 보호관찰대상자
들을 경제적으로 돕는 것뿐만 아니라 지역사회 관련 단체들과의 동반 관계
4) http://www.volunteersinprobation.org/Become_A_Volunteer.html
최종확인 2013년 11월 9일.
5) 소년보호관찰대상자의 경우, 모든 준수사항을 잘 지키고 담당 보호관찰관의 추천이 있는
경우에는 VIP에서 학생 1인 당 $1,000까지 보호관찰 장학금을 지원해 줄 수 있다. 성인
보호관찰대상자 중에서도 기본적인 기초생활 자체가 어려운 빈곤한 범죄자가 있다면, VIP
가 응급자금지원금이라는 명목으로 생활비 일부와 병원비를 제공해줄 수 있다. 가정형편
이 어려워 학교에 갈 차비가 부족한 학생에게는 VIP가 “교통요금 카드”를 제공해 보호관
찰 기간 동안 대중교통을 이용해 학교에 갈 수 있도록 지원해 준다.
교정행정과 시민사회의 역할
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를 기반으로 한 범죄자 가족 후원업무도 담당한다. 범죄자를 지도, 감독하는
보호관찰관의 업무를 보조하면서도 동시에 국가 교정기관이 제대로 신경 쓰
지 못하는 범죄자 원조업무나 범죄자의 가족 후원 업무 등을 VIP가 지역사
회에서 담당하고 있는 것이다.
VIP 주식회사에는 업무 유형별로 다양한 위원회가 존재한다. 먼저 새로운
VIP 자원봉사자 멤버를 선발하고 기존 자원봉사자를 재임용하는 “회원자격
선발 위원회”가 있다. 이는 위원회 임원들의 활동을 평가하여 회장과 부회
장직을 재임명하는 일도 바로 회원자격 선발 위원회가 담당한다. 다음으로
“자원봉사활동 위원회”가 있는데, 여기에서는 봉사활동의 계획, 이행, 모집,
홍보, 교육 등을 폭넓게 담당한다. “기금모금 위원회”에서는 VIP에서 목표로
한 기금모임 활동을 준비하고, 보호관찰소와 연계하여 기금모금 활동을 실
제 실시하는 일을 담당한다. 이 밖에도 VIP 주식회사에는 “재정업무 위원회”
와 “특별활동 위원회” 등이 존재한다.
이와 함께 미국 캘리포니아 州 산디아고 카운티 VIP는 자원봉사자들을
동원해 보호관찰관 행정업무 보조도 담당하고 있다. VIP에 소속된 자원봉사
인력들이 보호관찰대상자들에게 학교교육 개인과외도 도와주고, 약물중독
등의 단주프로그램 연계 등의 활동들도 도맡아 담당하고 있다. 보호관찰소
가 개별적으로 적합한 자원봉사자를 선별하는 것도 바람직한 민간 봉사인
력 활용이 되겠지만, 미국 산디아고 카운티처럼 보호관찰소가 아닌 전문적
인 VIP 주식회사를 통해 보다 안정적인 자원봉사자 인력 투입이 이루어지
는 것도 효율성 차원에서 바람직한 일이다. 산디아고 카운티의 보호관찰소
에서는 VIP로 활동하게 되면, 6개월 동안 최소 20시간의 자원봉사활동을 반
드시 해야 하는 것으로 규정해 놓고 있다. 자원봉사 시간은 월요일부터 금
요일 오전 8시부터 오후 5시 사이이다.6)
6) http://www.sdcounty.ca.gov/probation/volunteer_opportunities.html 최종확인 2013년 11월 9일.
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2. 영국 교정에서의 자원봉사자 활용
(1) 자원봉사자 활용 배경 및 특징
2008년에 영국 정부가 출범시킨 “재범감소를 위한 국가계획” (Reducing
Re-offending National Action Plan)을 보면, TSOs 민간 섹터의 활동, 즉 교
정 민간 자원봉사자 활용이 얼마나 국가적으로 중요하게 다루어졌는지 알
수 있다. 자선단체 협의회(Charity Commission: CC)를 예로 보면, 2008년 한
해에 잉글랜드와 웨일즈 지역에서만 166,000 자선단체가 적극적으로 활동했
다고 하겠다(Ministry of Justice, 2008). 주로 “제 3의 부분”(third sector)이라
고 불리는 민간영역을 활용했는데, 교정 분야에 잉글랜드와 웨일즈에만 약
20,000개의 범죄예방 관련 시민단체가 존재한다(Gojkovic, Mills, & Meek,
2011). 영국의 보호관찰 관련 자원봉사단체를 제 3영역 조직(Third
Sector Organizations: TSOs)이라 부를 수 있는데, 여기에는 다양한 자선
단체(charities)와 사회적 기업(social enterprises), 비영리 조직(non-profit
organizations), 협동조합(cooperatives), 종교단체(faith groups), 클럽단체
(clubs) 등이 포함되어 있다. 노동 내각이 정책적으로 범죄감소를 위해 민간
자원봉사 인력과 TSOs 조직들을 적극 활용해야 한다는 의제를 내놓으면서
영국에서 자원봉사단체 활용률은 더욱 급격히 상승하였다.
영국에서 2000년대부터 지역사회교정에 큰 변화가 일어나게 된 배경은
국가가 막대한 교정 경비를 줄이기 위해 지역사회 내 자원봉사자라는 인적
자원을 더욱 적극적으로 활용해야 한다는 인식이 증가하게 된 것과 관련이
깊다(손외철, 2003). 영국에서 민간 자원봉사 인력은 단순히 보호관찰관의
업무를 보조하는 역할에 그치지 않는다. 다양한 범죄자 지원, 관리, 통제 업
무에 자원봉사자들이 자발적으로 참여하면서 국가 교정경비가 줄어들게 되
었고 민간 영역의 인적 자원이 핵심 범죄통제 자원으로 인식되게 되었다.7)
영국에서는 자원봉사 기구를 통한 홍보, 모집, 교육, 훈련이 체계적으로
교정행정과 시민사회의 역할
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잘 이루어지고 있는 편이다. 특히, 영국 “자원봉사자협의회”(The Society of
Voluntary Associates: SOVA)는 1975년에 창설된 범죄예방 관련 비영리 봉사
기구로써 자원봉사자 인력 관리를 효율적으로 잘 관리하고 있는 조직에 속
한다. 이 기구에서는 창설 이후 지속적으로 범죄자 관리 및 범죄예방에 큰
관심을 가져왔고, 적절한 자원봉사자들을 선발하여 보호관찰소와 특별 범죄
예방 프로젝트 등을 개발, 운영하는 업무에 주력해 왔다.8) 특히, 자원봉사자
모집과 관련하여 특이한 점은 영국은 개별 보호관찰소 쪽으로 자원봉사자
가 신청서를 보내는 것도 가능하지만, 자원봉사 조직을 통한 인터넷 접수
등이 더 쉽고 활발하게 이루어지고 있다는 점이다. 영국의 “Do-it, CSV,
Volunteering England and SOVA” 같은 유명한 자원봉사자 단체들은 고유한
자원봉사자 인력 모집 방법을 활용해 보호관찰 분야에서 활동할 인재들을
적극적으로 모집, 교육, 훈련시키고 있다(Prison Reform Trust, 2013).
(2) 서비스 이용자 참여(SUI) 프로그램
① 서비스 이용자참여(SUI)의 의의
보통 자원봉사자를 활용할 때는 지역사회에서 어느 정도 자원봉사 경험
이 있고, 투철한 시민의식과 사회의 모범이 되는 사람을 선발하는 것이 원
칙인데, 최근 SOVA를 비롯한 영국 내 사회봉사 기구들이 과거 범죄자였던
보호대상자를 조직 내 자원봉사자로 활용하는 추세에 있다(CLINKS, 2010).
즉, 서비스이용자 참여(Service User Involvement: SUI)로써 직접 과거에 보
호관찰소 및 자원봉사자들이 제공했던 서비스를 받아본 범죄자들이 보호관
7) http://www.cepprobation.org/uploaded_files/Summary%20information%20on%20England%20a
nd%20Wales.pdf 최종확인 2013년 11월 9일.
8) http://www.cepprobation.org/uploaded_files/Summary%20information%20on%20England%20a
nd%20Wal es .pdf 최종확인 2013년 11월 9일.
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찰 종료 후에 다른 범죄자들을 위한 자원봉사자로 활동하는 것이다. 주거부
정으로 어려움에 처했던 보호관찰대상자가 봉사단체 등이 제공했던 무료
거주지제공 서비스를 받아본 후에 자신이 다시 다른 노숙자들을 도와주는
자원봉사자로 활약하게 되는 것이라고 이해할 수 있다. 바로 이러한 자원봉
사자 활용 정책을 가리켜 영국에서는 “서비스이용자(service users) 중심의
자원봉사”활동 이라고 부른다.9)
SUI란 기본적으로 과거 범죄 전과자로서 알코올 및 약물남용 치료서비스
를 받았던 사람, 그리고 분노조절 훈련 프로그램에 참가했던 상습폭력 범죄
자나 부부치료 상담을 받았던 가정폭력사범이 다시 보호관찰대상자들을 위
한 상담 자원봉사자로 일하게 되는 것을 의미한다. 이 프로그램은 범죄자,
보호관찰소, 그리고 자원봉사자 모두에게 큰 의의가 있다고 볼 수 있다.
첫째, 보호관찰대상자 차원에서 보면 그들과 유사한 경험을 한 과거 범죄
자를 만나 그들의 프로그램 체험담을 듣게 됨으로써 상담 주체에 대한 반
감이나 심리적 위축감이 줄어들 수 있고, 그들과 공감형성을 쌓기가 더욱
쉬워진다는 장점이 있다(CLINKS, 2010). 또한, 전과자들의 성공 스토리를 통
해 자신들도 보호관찰 기간을 잘 마치고 프로그램에 잘 참석하게 되면, 곧
자신의 문제행동을 고칠 수 있고 건강한 시민이 될 수 있다는 사회복귀 의
지를 갖게 된다는 이점도 있다.10)
둘째, 보호관찰소 차원에서는 과거 전과자들을 이용해 보호관찰대상자들
에게 보다 실질적인 서비스를 제공할 수 있다는 큰 장점을 얻게 된다. 서비
스 사용자들의 구체적인 의지를 이해하지 못하고, 단순히 처벌이나 명령이
라는 이름으로 보호관찰을 강조하게 되면, 장기적 차원의 행동수정이나 범
죄억제는 불가능한 일이 될 수밖에 없다. 따라서 보호관찰 입장에서는 범죄
9) http://www.homelessactionscotland.org.uk/uploads/Service%20User%20Involvement%20-%20
report.pdf?phpMyAdmin=b26c745cdf2c5e4abfe6e2a241672a9a 최종확인 2013년 11월 9일.
10) http://www.homelessactionscotland.org.uk/uploads/Service%20User%20Involvement%20-%20
report.pdf?phpMyAdmin=b26c745cdf2c5e4abfe6e2a241672a9a 최종확인 2013년 11월 9일.
교정행정과 시민사회의 역할
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자가 원하는 욕구가 무엇이고, 어떤 보호관찰 서비스에 가장 만족하는지를
분명히 파악할 수 있으므로 과거 범죄자(service users)를 활용한 자원봉사자
중심의 보호관찰이 큰 의미가 있다고 하겠다(Prison Reform Trust, 2013).
셋째, 자원봉사자는 그들이 비록 과거에 보호관찰을 받은 범죄자이지만
자신이 다른 누군가를 위해 충고를 해줄 수 있고, 무료로 도움을 제공한다
는 사실에 다른 어떤 봉사활동보다 보호관찰 자원봉사에 큰 보람을 느낄
수 있다. 또한, 교정정책을 결정하는데 있어 자신들의 협조와 봉사활동이 결
국 국가 교정정책을 이루고 국가 업무에 영향을 미치게 된다는 사실에서
시민의식 증진과 자존감 향상이 극대화될 수 있다(CLINKS, 2010).
② 서비스 이용자참여(SUI) 운영 장점
영국의 “서비스 사용자 중심의 자원봉사활동”은 자원봉사자들이 과거의
전과자로서 이미 특정 보호관찰 서비스를 경험하였기 때문에 정확히 어떤
서비스와 처우가 가장 좋은지 분명히 알고 있다는데 큰 장점이 있다. 또한,
SUI는 다른 주변 자원봉사자들에게 서비스 이용자가 직접 어떤 접근법이
가장 범죄자들에게 적합하고, 어떤 태도로 접근하는 것이 가장 효과적인 범
죄예방 전략인지를 확실하게 알려줄 수 있다는 장점을 갖고 있다.11)
영국의 시민단체나 자원봉사 조직들이 최근 경쟁적으로 과거 서비스 이
용자들을 자원봉사자로 영입하는 이유도 바로 그들을 통해 범죄자가 원하
는 진정한 보호관찰 서비스가 무엇인지 알 수 있고, 그들의 의견을 통해 봉
사단체들의 기존 서비스 문제점을 가장 정확히 파악할 수 있기 때문이다
(Prison Reform Trust, 2013).
서비스 이용자 자원봉사 체계를 가장 적극적으로 활용하는 “클링크”
11) http://www.homelessactionscotland.org.uk/uploads/Service%20User%20Involvement%20-%20
report.pdf?phpMyAdmin=b26c745cdf2c5e4abfe6e2a241672a9a 최종확인 2013년 11월 9일.
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韓國矯正學會
(CLINKS)는 영국에서 잉글랜드와 웨일즈 지역을 중심으로 보호관찰 자원봉
사 업무를 지원해 온 자원봉사 기구이다. 회전문 단체(Revolving doors
Agency)라는 비영리 자선단체와 협력하여 클링크에서는 영국 법무부의 후
원을 통해 정기적으로 서비스 이용자 자원봉사 인력 활용 관련 보고서를
발간하였다. 2010년에 발간된 『서비스 이용자 참여: 자원봉사활동 및 멘토
링 가이드』를 보면, 체계적인 서비스 이용자 활용 접근법을 이용했을 때,
지역사회교정 현장에서 다른 어떤 자원봉사자 인력 방안보다 더 효과적인
범죄억제 및 예방 결과를 얻을 수 있는 것으로 나타났다(CLINKS, 2010).
③ 서비스 이용자참여(SUI) 운영 모델
구체적으로 서비스 이용자참여를 극대화하기 위해 지금부터 SUI 사다리
모델을 살펴본다. 운영 모델을 통해 과거 범죄자였던 사람들을 자원봉사자라
고 활용하는 것이 얼마나 세심한 접근법과 태도를 요하는지 짐작할 수 있다.
첫째, 가장 낮은 사다리 단계에 해당하는 “통제력 없음(No Control)”의 내
용을 보면, 여기에서 서비스 이용자들이 매우 수동적인 자세로 보호관찰 활
동에 대처함을 알 수 있다. 보통 많은 보호관찰 종료자들이 자신이 받은 서
비스에 대해 구체적인 의견제시나 통제력 행사를 보이지 않는다고 볼 수
있다. 사실, 대다수의 범죄자들은 일정 기간의 보호관찰만 종료되면, 다시
자원봉사자로 보호관찰소를 재방문하지 않는다(CLINKS, 2010). 자신이 범죄
자로 취급받았던 곳을 다시 방문하기 불편하기 때문이다. 하지만 민간 자원
봉사자들을 활용한 개별화된 서비스와 원호⋅지원의 혜택을 받고 만족감이
높았던 일부 보호관찰 종료자들은 다시 자원봉사를 위해 보호관찰소를 찾
아올 수도 있다.12) 중요한 점은 민간 자원봉사단체 쪽에서 어떻게 서비스
12) http://www.homelessactionscotland.org.uk/uploads/Service%20User%20Involvement%20최종확인 2013년 11월 9일.
%20report.pdf?phpMyAdmin=b26c74 5cdf2c5e4abfe6e2a241672a9a
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 33
이용자를 지속적으로 동기부여해서 보호관찰 기관 종료 후에도 자신들의
봉사활동에 동참하게 만드느냐에 달려있다고 하겠다(Prison Reform Trust,
2013).
만약 민간 자원봉사단체 쪽에서 특정 서비스 이용자에게 개인적인 의견
을 구한다면, 보다 정중하게 그들의 자발적인 의사를 강조하며 보호관찰 서
비스 이용에 대한 느낌을 자유롭게 말해 달라고 부탁해야 할 것이다.
자원봉사 단체나 기구가 자신에게 접근하여 개인적인 보호관찰 경험을
물었을 때, 서비스 이용자의 반응은 다양할 수 있다. 기쁜 마음으로 자신의
의견을 알려주는 사람도 있을 수 있고, 불편한 심정으로 과거 일을 이야기
해야 하는 사람도 있을 것이다. 자원봉사자의 성향에 따라 최대한 개인들이
원하는 분위기와 환경 속에서 과거 보호관찰 서비스 수혜 경험을 가능한
가장 편하게 이야기하도록 도와주어야 한다(CLINKS, 2010).
둘째, 두 번째 사다리는 “정보인식(Information)”의 단계이다. 서비스 이용
자로서 보호관찰을 끝마친 범죄자가 민간 자원봉사자들의 어려움을 구체적
으로 인식하게 되는 단계라고 하겠다. 수동적인 서비스 사용자의 입장에서
조금씩 서비스 제공자들의 입장을 이해하게 되는 단계라고 볼 수 있다. 여
기에서 서비스 이용자는 자원봉사자들이 자원을 발굴하고, 범죄자가 필요한
것들을 적절히 연계하기 위하여 노력하는 모습을 보고, 진심으로 자원봉사
자들의 어려움과 애로사항을 보고, 듣고, 느껴야 한다.
셋째, 민간 자원봉사자들의 근무 환경과 어려움을 듣고 서비스 이용자가
직접 그들에게 적절한 조언을 해주는 단계가 바로 세 번째 “자문
(Consultation)”이다. 어떠한 경우에도 서비스 이용자에게 봉사활동 가담을
강요해서는 안 되고 그들이 자발적으로 자신의 의견을 개진할 수 있도록
해야 할 것이다. 결국 서비스 이용자들도 자원봉사활동의 일환으로 SUI 프
로그램에 참가하게 되는 것이므로 어떠한 경우에도 그들의 감정과 상황을
무시해서는 안 될 것이다. 그리고 보다 구체적으로 서비스 이용자참여를 극
대화하기 위한 SUI 사다리 모델을 살펴보면, 과거 범죄자였던 사람들을 자
34 ❙
韓國矯正學會
원봉사자로 활용하는 것이 얼마나 세심한 접근법과 태도를 요하는지를 짐
작할 수 있다(Prison Reform Trust, 2013).
넷째, 서비스 이용자들을 향한 조언 요청에 대해 적극적으로 자신의 의견
을 개진하며 특정 사항을 아이디어로 제안하게 되면 네 번째 사다리에 해
당하는 “참여(Participation)”가 발생했다고 볼 수 있다. 이 단계에서는 단순
히 자신의 생각이나 느낌을 표현하는데 그치는 것이 아니라, 구체적으로 민
간 자원봉사단체나 보호관찰소가 앞으로 해결해야 할 방안들을 서비스 이
용자가 제안하는 행동을 보여야 한다. 중요한 것은 서비스 이용자들의 의견
제시를 통해 보호관찰 서비스 제공 방식이 변화되고 어떤 형태로든 영향을
받아야 한다는 것이다. 개인적인 느낌이나 생각에 그치지 않고, 보호관찰 서
비스나 감독 내용이 달라져야 한다는 구체적인 해결안을 제시하게 되면, 그
것이 보호관찰 운영 방식을 변화시킬 수 있게 되므로 바로 여기에 서비스
이용자들의 “참여”가 있었다고 해석할 수 있다(Prison Reform Trust, 2013).
【그림 1】 SUI 참여 사다리 모델
완벽한 통제
(Full Control)
공유하는 파워
(Sharing Power)
참여
(Participation)
자문
(Consultation)
정보인식
(Information)
통제력 없음
(No Control)
※ 서비스 이용자참여: 자원봉사 및 멘토링 가이드 by CLINKS (2010), p.17
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 35
다섯째, 서비스 이용자들이 자원봉사활동을 통해 보호관찰소 및 자원봉사
단체와 “힘을 공유(Sharing Power)”하게 되면 다섯 번째 사다리에 올랐다고
볼 수 있다. 단순히 참여하는데 그치는 것이 아니라 서비스 이용자들이 자
신의 아이디어가 구체적으로 현실화되고 이러한 영향력을 발휘함으로써 자
원봉사자로서 책임감을 갖게 되는 것이 공유된 힘의 핵심이라고 볼 수 있
다.
자원봉사자로서 자신의 노력이 많은 사람들과 공유된 책임을 갖고 있
다고 인식하게 되면, 서비스 이용자들은 더욱 만족스런 결과를 얻어내기 위
해 최선을 다해 자원봉사활동에 전념하게 될 것이다. 만약, 사람들과 공유하
는 책임이나 파워가 자신에게 전혀 없다고 생각하면, 그들이 담당하는 자원
봉사활동은 자칫 피상적인 수준에 머물 수 있다. 그러나 봉사활동의 의사결
정이나 책임 면에서 다른 자원봉사자나 보호관찰관들과 자신이 힘을 공유
하고 있다고 인식하게 되면, 주인의식을 가지고 더욱더 범죄예방활동에 적
극적으로 매진하게 된다(CLINKS, 2010).
여섯째, 사다리의 최종단계는 서비스 이용자들의 참여가 “완벽한 통제
(Full Control)”에 이르는 것이다. 과거에 보호관찰 감독 및 처우 서비스를
경험했던 범죄자들이 자원봉사자로 활약하면서 자신의 역할을 충분히 해내
면서 직접 다른 범죄자들을 지도하고, 감독하는데 독자적으로 판단하고 행
동할 수 있는 수준에 이르게 되면, 서비스 이용자는 최종 단계에 올랐다고
말할 수 있다(Prison Reform Trust, 2013). 일반 자원봉사자들처럼 자신이 어
느 정도 범죄자를 돕고, 범죄자의 복잡한 문제를 해결하는데 자신감을 갖게
되고, 보호관찰소나 자원봉사단체에서도 100% 완벽한 신뢰를 보여주게 되
면 서비스 이용자 참여가 완벽하게 이루어졌다고 말할 수 있다.
결국, 서비스 이용자참여 프로그램은 영국에서 많은 보호관찰 종료자들이
새로운 자원봉사자로서 거듭날 수 있도록 해주는 새로운 방식의 자원봉사
자 인력활용 방안이라고 하겠다. 자원봉사자들이 과거 범죄 전과자이기 때
문에 한편으로는 비공식적인 보호관찰종료 후 지도 프로그램에 속한다고
말할 수 있다. 처벌이나 강제적인 명령에 기초한 봉사활동이 아니라 지역사
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회에서 전과자들의 자발성을 기초로 건강한 시민의식을 향상시키는데 도움
이 되는 새로운 형태의 바람직한 자원봉사 모델이라고 하겠다.
④ 서비스 이용자참여(SUI) 활용 방법
영국에서 SUI를 활용하는 방법은 다양하다. 첫째, 자원봉사자 단체 및 기
구는 SUI를 이용하여 자신들이 진행하고 있는 봉사활동 및 범죄자 지원활
동이 얼마나 효과적인지 재점검해보고 평가하는 일을 수행할 수 있다. 실제
클링크와 같은 영국의 자원봉사단체는 서비스 이용자들을 훈련시켜 특정
봉사서비스가 클라이언트들에게 끼친 영향력을 보다 예리하게 평가하고 있
다(CLINKS, 2010).
또한, 서비스 이용자들이 일종의 “패널” 위원회를 형성하여 자신들이 과거
에 겪은 보호관찰 서비스 경험담을 공유하며 공통적으로 나타난 문제점들
을 정리해 나갈 수 있다. 이를 통해 민간 자원봉사 인력들은 자신들이 반복
적으로 저지르는 실수나 문제점들을 객관적으로 파악해 낼 수 있고, 이를
보호관찰소 측과 공유하여 범죄자 관리 및 지원 서비스 개선방안에 적극
활용할 수 있다.
서비스 이용자들은 범죄예방위원 교육이나 기타 보호관찰소 및 자원봉사
자 합동 회의 등에도 참석할 수 있다. 과거 보호관찰을 받았던 서비스 이용
자들이 자원봉사자 교육이나 회의에 참가함으로써 성공적인 사회복귀 이야
기를 실무자들과 공유하게 되고, 참신한 아이디어도 많은 사람들과 나눌 수
있다. 심지어 영국에서는 서비스 이용자들이 새로운 자원봉사자들을 선발하
는 일에도 참여하게 된다. 누가 적절한 자원봉사자 인력이 될 수 있을지 자
원봉사자로서 과거 서비스 이용자가 모집 및 선발 단계에 참가하여 자신의
의견을 개진할 수 있게 되는 것이다(Prison Reform Trust, 2013).
교정행정과 시민사회의 역할
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(3) 온라인 활용 시민 참여 활동
영국에서 자원봉사자들의 참여는 단순히 오프라인에 한정되지 않는다. 사
회봉사명령을 집행하는 방법 면에서도 광범위한 수준의 일반 시민들의 참
여를 독려하고 있다. 바로 사회배상명령을 집행하는데 있어 어떠한 방식으
로 범죄자 사회봉사명령이 이행되는 것이 가장 바람직한지 시민들의 의견
을 온라인으로 수렴하는 것이다.13)
기존의 사회봉사명령을 새로운 형태의 무보수 노동(unpaid work)으로 부
르기 시작하면서 영국은 “사회배상”(Community Payback)이라는 용어도 새롭
게 사용하기 시작했다. 사회배상이 가진 특징은 사회봉사명령을 집행하는데
무조건 범죄자에게 처벌 식의 강제 봉사활동을 요구하는 것이 아니라, 시민
들에게 어떤 방식의 봉사이행이 범죄로 인한 피해를 원상복구 시키는데 가
장 도움이 되는지 의견을 물어 범죄자 사회봉사명령의 집행방식을 정한다
는데 있다.
범죄자가 야기한 문제는 피해자에게도 직접적인 고통을 안겨 주었지만,
결국 우리 지역사회 모든 구성원에게 간접적인 피해와 불편함을 야기하였
다. 따라서 그 해결방법이나 봉사명령 이행방법도 지역사회 전체가 정하는
것이 타당하다고 본 것이다. 영국에서는 2009년 4월부터 이러한 사회배상제
도가 본격적으로 대중의 관심을 얻게 되었는데, 2013년 11월 현재까지도 법
무성 홈페이지 등을 통해 시민들이 사회배상 집행방법에 관한 의견을 개진
하고 있다.14)
실제, 영국에서는 시민들의 의견을 통해 사회배상 명령을 집행하는데 있
어 범죄자들에게 노란색 조끼를 입혀 어느 곳에서나 그들이 범죄행위로 사
회봉사명령을 이행 중임을 많은 대중에게 알려야 한다는 의견이 채택되기
13) https://www.gov.uk/nominate-community-payback-project 최종확인 2013년 11월 9일.
14) http://www.cepprobation.org/uploaded_files/Summary%20information%20on%20England%20and
최종확인 2013년 11월 9일.
%20Wales.pdf
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도 하였다. 범죄자가 낙후된 지역의 건물을 수리하거나, 거리의 불법낙서를
지우거나, 상하수도 정화시설을 닦는 일을 할 때 그들은 반드시 보호관찰소
가 지정한 노란색 조끼를 입고 사회봉사명령을 이행해야만 한다.
사회배상명령을 이행하는데 보통 영국에서는 40시간에서 300시간 정도의
봉사 시간이 필요한데, 그 경우 범죄자의 근로상황을 고려하여 야간 시간대
집행이나 휴일 및 주말근무를 허용하고 있다.15) 물론 이 경우에도 자원봉사
자들이 배상명령 이행 감독에 큰 역할을 담당하고 있다. 영국의 민간 인력
활용방안이 의미 있는 것은 그것이 단순히 범죄자 감독 업무나 상담일을
보조하는데 그치는 것이 아니라, 실제 범죄자의 배상명령 집행방식 및 방법
을 결정하는데 일반시민들과 자원봉사자들이 참여해 그들의 의견을 바탕으
로 교정정책을 결정하는 시스템을 갖추고 있기 때문이다.16) 영국의 이러한
방식은 민간 자원봉사자 및 일반 시민들의 의견 및 참여가 지역사회교정
발전에 직접 결부되는 바람직한 지역사회교정 활동이라고 하겠다.
Ⅳ. 결론
교정 업무가 “민간 자원봉사자”의 협조와 참여로 이뤄졌다고 해서 무조건
바람직한 일이라고 볼 수는 없다. 그보다 중요한 것은 자원봉사자의 참여로
범죄예방 차원에서 어떤 긍정적 결과가 나타났는가를 효과성 차원에서 객
관적으로 밝히는 일이다. 자원봉사활동의 평가성 분석은 다양한 차원에서
실시될 수 있다. 상담 결과 재범률이 어느 정도 감소했는가를 추적 연구 방
식으로 밝히는 영향력 분석(impact analysis)도 가능할 것이고, 보호관찰대상
15) https://www.gov.uk/nominate-community-payback-project 최종확인 2013년 11월 9일.
16) http://www.cepprobation.org/uploaded_files/Summary%20information%20on%20England
최종확인 2013년 11월 9일.
%20and%20Wales.pdf
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 39
자의 심리적 만족도와 자존감 회복 등을 조사하는 질적 연구방식의 과정
평가(process evaluation)도 가능할 것이다.
중요한 것은 주기적으로 자원봉사자들과 교정 담당자가 만나 서로의 근
무상황을 확인하고, 특히 자원봉사자들이 느끼는 어려움 등을 담당자가 자
주 경청해주고 해결해줘야 한다는 것이다. 평가라는 이름으로 만나는 모임
이지만, 그럼에도 불구하고 서로의 문제점을 보완해 주고 자원봉사자가 느
끼는 보람과 즐거움을 극대화시켜주기 위해 담당자는 최선을 다해야 한다
(Chesire & Karp, 2007). 특정 프로그램이 끝나는 경우에는 반드시 자원봉사
자들이 만나 적절한 피드백을 공유해야 발전적인 다음 봉사활동을 기대할
수 있다. 미국에서는 적어도 3개월에 한 번 정도는 모든 자원봉사자들과 담
당자가 규칙적으로 만나 봉사활동에 대해 이야기하도록 권고하고 있다.
사소한 일처럼 보일지 모르지만, 자원봉사자들이 이용하는 교정시절의 주
차 공간 협소 문제, 상담 장소 및 공간의 부적절성 문제, 생수공급 불만 문
제, 시설 출입 확인증 문제 등에 대해 담당자는 세심하게 다루어야만 한다
(Robinson & Lindsay, 2000). 동시에 보호관찰소가 자원봉사자들의 활동을
통해 무엇을 요구하는지 정확히 전달하여 프로그램 및 상담활동 평가가 보
다 긍정적인 결과를 도출할 수 있도록 해야 한다. 일명 “품질관리”(quality
control)라고 부르는 평가 방식이 민간 자원봉사활동 평가 영역에도 도입되
어 모집, 선발, 교육, 활동, 결과 평가 전반에 사용되어야 할 것이다. 교도관
의 자원봉사자 평가방법 역시 최대한 과학적이고 객관적인 방법을 사용해
야 하는데, 미국에서는 대학원생이나 대학교 연구소에 의뢰하여 장기간의
활동을 평가하는 방식을 사용하기도 한다(Lindsay, 2000).
향후 우리나라에서도 교정 분야 내 자원봉사자들의 활동 결과가 무엇인
지 보다 객관적으로 평가하는 과정이 필요하며, 어떤 분야의 자원봉사활동
이 개선, 보완되어야 할지를 분석하는 사후작업이 필요하다고 하겠다. 우리
나라 지역사회 교정에 있어서, 민간자원봉사 인력이 하나로 통합된 이후 예
상과 달리 범죄예방위원들의 지역사회 교정 참여도는 그다지 활발하지 못
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했다. 기본적으로 우리나라의 경우 오래 전부터 범죄자 관리나 감독, 갱생보
호의 문제는 지역사회 전 구성원이 함께 해결할 문제가 아니라 형사사법
업무를 담당하는 국가기관이 법의 테두리 내에서 해결해야 할 국가의 ‘범죄
통제’라는 인식이 계속 팽배해 있었다. 그리고 보건복지부나 지방자치단체,
교육부 등의 협조도 충분치 않았고, 사회복지사업법 등의 사회복지 관련 법
률도 지역사회 자원 동원에 있어서 범죄자 지원에는 무관심한 편이었다(정
진수⋅김기환⋅유병철⋅이창한, 2009).
물론, 일부 자원봉사자들은 범죄자들에게 경제적 도움을 주거나 상담 업
무를 하는 일에 최선을 다했으나, 자원봉사자들의 실질적인 교정 업무 기여
도는 과거의 개별 기구 때보다 훨씬 더 저조한 것으로 나타났다(법무부,
2009). 즉, 민간자원봉사 인력이 하나로 통합된 이후 지역사회 내 일부 지역
유지들이 대거 범죄예방위원으로 참여하면서 순수한 자원봉사 본연의 의미
는 퇴색되어 버린 것이다(이성칠, 2003). 경제적 차원에서 지역 유지형 인사
들이 지역사회교정 활동에 참여하는 것은 매우 바람직한 일일 수 있다. 그
러나 대다수의 봉사자가 지역 유지형으로 채워지면서 강제적 회의 참석과
과도한 회비 책정, 소수 인맥에 의한 봉사기구 내 인사 결정 등이 나타나면
서 평범한 일반 자원봉사자들의 참가 의욕은 급격히 줄어들게 되었다(천정
환, 2012).
지금까지 외국의 서비스 이용 참여자 활용사례와 시민들의 온라인 의견
수렴 방안, 리엔트리 및 피해자 지원 상담, 자원봉사자센터 네트워크 활용
방안 등에 대해 살펴보았는바, 위에서 논의한 미국 및 영국의 시민 민간자
원봉사 자원 활용 사례를 탄력적으로 적극 도입하려는 이론적⋅실무적 검
토가 필요하다고 하겠다.
교정행정과 시민사회의 역할
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韓國矯正學會
토 론 문
<외국 교정에서의 시민 자원봉사 활용사례>에 대한 토론
배 임 호
교수
(숭실대학교 사회복지학부)
자원봉사에 관해서는 1990년대 중후반과 2000년대에 들어와 아주 많이
다루어진 연구주제이었지만 최근에 와서 소홀해지기는 했지만, 매우 중요하
고 근본적으로 다루어져야 할 연구주제이다. 특히 발표자가 논문에서 언급
하고 있는 것들과 다음에 언급되는 내용들로 인하여 그 중요성을 아무리
강조해도 지나치지 않는다.
조윤오 교수님은 국내는 물론 국제적으로도 가장 활발히 연구와 발표활
동을 하고 있는 대표적인 학자로서, 이처럼 중요한 주제를 연구해주신 것을
감사하게 생각한다. 간결하고 짜임새 있는 연구를 잘 해주었기 때문에 연구
된 대부분의 내용에 전적인 공감을 갖게 되었으며, 어려운 내용이 아니기
때문에 크게 토론할 내용은 없다고 보아진다.
연구자는 큰 틀에서 보면, 시민 자원봉사활동의 필요성을 언급하고, 영국
과 미국의 실례를 살펴보았다. 추측컨대 본 논문의 최종목적은 우리사회에
서 시민자원봉사활동이 ‘어떤 방향으로 어떻게 활성화 되어야 할 것인가’의
고민에서 출발되었지 않았는가 생각되어, 이점에 보탬이 되었으면 하는 바
램에서 본 토론내용을 전개해보고자 한다.
발표논문에서는 연구자가 아마도 시간의 제약때문에 우리사회에서 ‘어떻
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 45
게’ ‘무엇을’할 것인가를 충분히 밝히지 않았지만, 차후에 이러한 부분을 더
욱 고민해주기를 부탁드린다.
왜냐하면, 각 국가의 정부가 교정분야에서 골격을 세우고, 해야할 적절한
역할을 하면, 결국 교정선진국가를 위해서는 시민과 민간의 기여가 따라야
한다고 생각된다. 이러한 관점에서 시민 봉사활동의 활성화가 중요하다.
1. 정부통계에 따르면 2,000년대에 들어와 매년 200만건 이상의 범죄가
발생되고 있다. <안전국가>를 지향하는 국정목표로 볼 때, 절대 간과해서는
안되는 시점에 와있다. 눈데 띄게 범죄가 증가하거나 특별한 사건들이 연속
적으로 일어나지 않는다고 별문제 없는 것으로 생각한다면 ‘데워지는 가마
솥에 누워있는 개구리’격이 될 것이다. 특히 5대 강력범죄와 소년범죄들의
양적측면과 질적인 면을 살펴보면 교정의 절대적 필요성을 나타낸다.
2015년 복지예산은 100조원 이상이 될것이라고 하는데 아무리 복지예산
을 증액을 하더라도 범죄와 비행의 부정적 영향이 우리사회를 뒤덮게 된다
면 복지사회의 실현은 사실상 불가능하다.
2. 범죄에 의한 부정적 영향과 복지사회는 서로 상극에 해당된다. 다시말
해서 교정되는 만큼 체감복지도 향상된다. 그러므로 교정을 복지개념으로서
간주되어야 한다.
범죄로 인한 사회적 비용은 너무나 크다. 2007년 한해동
안 발생되 범죄로 인한 사회적 비용은 약23조원이었다 (조흥식, 2009). 여기
에 가해자와 피해자, 그들의 가족이 치러야 할 심리적 정신적 비용까지, 때
로는 평생동안, 포함시킨다면 과연 범죄의 사회적 비용은 천문학적인 숫자
가 될 것이다.
3. 논문에서 보고하고 있는 것처럼 교정분야에서 개별기구가 각자의 자원
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봉사자들을 활성화할 때보다, 민간자원봉사 인력을 하나로 통합하여 운영하
면서부터 순수한 자원봉사 본연의 의미는 사라지고, 그들의 실질적인 교정
업무 참여와 기여는 훨씬 축소된 것으로 보인다.
발표된 논문에서 보면 영국과 웨일즈에만도 약2만개의 범죄예방관련 시
민단체가 존재한다고 한다. 전체를 하나로 통합하여 본부를 만들고 중앙집
권적 체제가 시민 자원봉사활성화를 가져올 수 있는지는 의문시 된다.
4. 여러 차원의 다양한 자원봉사 단체들이 협력하는 체계는 필요하다. 필
요할 때마다 서로 유기적으로 협조하여 시너지 효과를 낼 필요도 있다. 반
면에 각 단체마다 개별성과 자율성도 필요하다. 특히 자원봉자사자들이 긴
밀한 신뢰와 협력을 바탕으로 활동하며, 보람을 느끼는 ‘관계’중심의 집단이
라는 점을 간과하지 말아야 하며, 그들의 교정대상자들에게 도움을 주고자
하는 순수한 마음을 최대한 촉진시켜주고 지속되도록 지지체계가 필요하다.
5. 현재보다 시민 자원봉사자의 양적 증가는 물론이거니와 봉사활동의 내
용이 교정대상자의 사고와 행동변화를 갖여올 수 있도록 그 방향이 모색되
어야 한다. 월1회 혹은 필요시에 전화통화, 식사제공 혹은 약간의 경제적 도
움 등도 중요하지만, 교정대상자가 필요로 하는, 채워지기를 원하는 부분의
실질적 도움이 시기적절하게 전달되도록 최선의 방법이 모색되어야 한다.
국제적으로나 국내적으로 시설내처우에서 사회내처우가 강조된다는 것은
그만큼 자원봉사자들의 활동의 영역이 넓어지고 그들의 참여와 지원이 더
요청됨을 의미한다.
6. 시민 자원봉사자의 활동은 교정을 위한 비공식 체계(informal mechanism)
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 47
로서 매우 의미있는 역할을 수행할 수 있다. 교정을 위한 일반적인 정부의
개입은 감시, 통제, 혹은 억압으로 인식되기도 하기 때문에, 자원봉사자는 범
죄자나 재소자가 가지고 있는 사회와의 거리감을 줄여주고, 교정시설과 사법
체계에 대한 거부감을 해소시켜줌으로써 범죄자가 일차적으로는 비자발적
클라이언트가 되기 쉽지만, 이들을 자발적 클라이언트 (voluntary client)로 변
화시켜줌으로 그들의 교정교화를 촉진시킬 수 있을 것이다.
연구논문에서 영국의 경우 과거 범죄경력이 있는 사람을 자원봉사자로
참여케한다고 보고되고 있는데, 아주 신중하게 선별하여, 예들 들어, 알코올
중독 혹은 약물중독 경험이 있는 범죄경력소지자가 자원봉사활동을 전개할
경우 생각보다 효과적인 결과도 있을 수 있어 지속적인 연구를 제안한다.
7. 선진교정국가가 되기 위해서는 사법체계에서 ‘사법’보다도 ‘사람’에 더
욱 초점을 맞추어야 한다. 소년사법에서 ‘사법’보다 ‘소년’이 더욱 관심의 대
상이 되어야 한다. 사건 ‘처리’ 위주가 되다보면, 어떠한 교정활동도 교정대
상자의 참다운 교정교화와는 무관할 수 있다. 교정선진국이라 함은 정부 뿐
아니라, 결국 시민과 민간단체들의 참여와 기여를 통하여 지역사회와 가정
생활에 정착하기까지 최선을 다하는 국가이며, 국가와 시민이 협력하여 교
정서비스가 지속적으로 주어져, 완전한 사회복귀를 이루어 내는 그러한 국
가이다.
8. 교정관련 분야에서 연구하고 교육하고 현장에서 수고하는 여러분부터
현직에 있을 때와 은퇴 후에도 자원봉사활동에 참여하여 교정활동에 기여
해주기를 부탁드린다.
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韓國矯正學會
제 2 주제
일본 PFI교도소의 현황
▷ 사회자 :
정 현 미
▷ 발표자 :
후지모토 테쯔야
▷ 토론자 :
김 학 성
(법무부 보안정책단장)
▷통 역 :
강 경 래
(대구카톨릭대 경찰행정학과 교수)
(이화여대 법학전문대학원 교수)
(일본갱생보호협회 회장)
일본 PFI교도소의 현황
후지모토 테쯔야(藤本哲也) 교수
강 경 래 교수 (번역)
*
**
Ⅰ. 서 론
2014년 4월1일 현재, 일본의 형사시설은 본소 77개 기관(교도소 62개소
(사회복귀촉진센터 4개소를 포함), 소년교도소 7개소, 구치소 8개소), 지소
111개 기관(교도지소 8개소, 구치지소 103개소)이다.
1946년 이후의 형사시설의 피수용자의 수용인원 및 인구비의 추이는 다음
과 같다. 2006년에 1956년 이후 최다인 81,255명을 기록하였으나, 2007년부터
감소하여 이후 매년 감소하였고, 2012년 현재 67,008명이 수용되어 있다.
Ⅱ. PFI의 의의
먼저, 지금부터 소개하는 것은 PFI교도소의 「PFI」라는 용어로, PFI
(Private Finance Initiative)란 공공시설 등의 건설, 유지관리, 운영 등을 민간
* 일본 추오(中央)대학 법학부 교수, 현 명예교수, 메이지(明治)대학 법학전문대학원 겸임교
수. 현재 일본갱생보호학회 회장
** 대구카톨릭대 경찰행정학과 교수
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 51
의 자금과 경영능력 및 기술적 능력을 활용하여 실시하는 새로운 수법으로,
효율적이고 효과적인 사회자본을 정비하는 것을 목적으로 1999년에 제정된
「PFI법(민간자금 등의 활용에 의한 공공시설 등의 정비 등의 촉진에 관한
법률(1999년 법률 제117호))」에 의해 추진된 제도이다.
지금까지 일본법무성이 실시하였던 PFI교도소의 정비·운영사업에 대해서
살펴보면, 2007년 4월에 개소한 야마구치현(山口県)미네시(美祢市)의 「미네
(美祢)사회복귀촉진센터정비·운영사업」, 동년 10월의 토치기현(栃木県)사쿠
라시(さくら市)의 「카츠레가와(喜連川)사회복귀촉진센터 등 운영사업」, 효
고현(兵庫県)　카코가와시(加古川市)의 「하리마(播磨)사회복귀촉진센터 등
운영사업」, 그리고 2008년 10월에 개소한 「시마네아사히(島根あさひ)사회
복귀촉진센터정비·운영사업」등의 4가지의 사업이다.
이 가운데 「미네사회복귀촉진센터」와 「시마네아사히사회복귀촉진
센터」는 시설의 설계와 건설, 그리고 운영을 사업대상으로 하고 있는 것
에 반하여, 「카츠레가와사회복귀촉진센터」와 「하리마사회복귀촉진센
터」는 시설의 설계와 건설은 국가가 실시하고 운영만을 민간에게 위탁
한 것이다.
Ⅲ. 외국교도소의 PFI사업
사회자본의 정비와 운영에 민간자금 등을 활용하는 것에 대해서는 이미
다른 국가에서는 널리 채용되고 있었으며, 철도, 도로, 교각, 학교, 병원 외
에, 교도소의 건설과 운영에 있어서도 민간의 자금 등을 활용하여 왔다.
이러한 외국의 교도소 PFI사업의 내용과 방식은 크게 2가지로 구분된다.
먼저, 미국, 영국 등의 영미법계 국가와 같이 운영사업의 전부를 포괄적으로
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韓國矯正學會
민간에 위탁하는 소위 「민영교도소형」이며, 반대로 프랑스, 독일 등의 대
륙법계 국가와 같이 보안업무 등은 종래와 같이 정부가 실시하고, 시설의
설계·건설 및 유지관리 외에, 급식, 세탁, 청소, 직업훈련 등의 서비스 업무
를 민간에 위탁하는 「혼합운영시설형」이 있다.
이것을 보다 세밀하게 분류하면, ⑴시설·관리운영전체의 민영화(미국, 영
국, 호주), ⑵시설은 국가, 관리운영은 민간(영국의 2개 시설, 캐나다, 뉴질랜
드), ⑶시설은 민간, 관리운영은 국가(미국의 콜로라도 주, 호주의 빅토리아
주, 서 오스트레일리아 주), ⑷시설은 민간, 관리운영은 관민협동(독일, 프랑
스, 일본의 미네사회복귀촉진센터, 시마네아사히사회복귀촉진센터), ⑸시설은
국가, 관리운영은 관민협동(일본의 키츠레가와사회복귀촉진센터, 하리마사회
복귀촉진센터) 등으로 세분화할 수 있다.
물론, 미국과 같이 완전민영화의 형태를 도입하는 경우라도 연방 또는 주
정부에게 일정한 책임과 역할이 부여되고 있으므로 이러한 구별은 정부의
관여가 가장 적은 것부터 많은 것이라고 하는 단계적인 차별이 있을 뿐, 완
전한 민영교도소 등은 존재하지 않는다고 할 수 있다.
그렇다고 하여도 영미법계의 국가에서는 권한위임의 이론에 따라 모든
권한은 그것이 정당하게 행사되는 한 사인에게도 위임할 수 있다고 보고
있으며, 경험적·실무적으로 적절하지 않다고 판단되는 것을 제외하고 다양
한 행정분야에서 민간위탁이 이루어지고 있다.
영국에서는 19세기 후반에 이르기까지 교도소는 귀족 또는 교회의 사유
재산이었으며, 미국에서는, 특히 남북전쟁말기의 남부의 주 등에서 민간사업
자가 정부의 위탁을 받아 수형자를 사유의 시설에 수용하여 의류와 식사
등을 제공하는 대신에 교도작업에 종사시켜 이익을 얻을 수 있었으며, 종래
의 노예를 대신하는 노동력으로서 철도, 광산, 농장의 건설과 운영에 이용되
었던 역사적인 경위가 있다.
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 53
한편, 민영교도소형은 영국, 미국 외에 캐나다, 호주, 뉴질랜드 등의 다른
영미법계 국가에서도 채용되고 있는데, 영미법계 국가의 형태가 아닌 것으
로 한국에서 채용되고 있는 것 또한 이러한 유형의 민영교도소이다1).
이에 반하여 대륙법계의 국가에서는 형벌권의 행사는 국가의 배타적전권
사항으로 인식되어 국민의 권리와 자유에 관계되는 권한의 행사에 대해서
는 쟁의행위 및 신용실추행위가 금지되어 직무전념의무를 갖는 관리에게
유보됨에 따라 국민의 권리와 자유가 보호된다는 개념이 확립되어 있다2).
프랑스에서는 교도소 업무 중에 관리, 명부(기록), 보안업무는 국왕대권
(Regalien: 본래적으로 국가가 행사해야 하는 권한)으로 보아, 이러한 업무의
민간위탁은 헌법에 위반한다고 보고 있다. 1986년 당시에 미국을 모델로 교
도소의 모든 운용을 포괄적으로 민간에 위탁하는 것이 논의되었으나, 위헌
이라는 국무원(Conseil d’Etat)의 견해에 따라 결국 부분적으로 교도소업무를
민간에 위탁하는 법률이 성립하게 되었다3).
또한, 독일에서는 독일연방공화국기본법 제33조 제4항에서 고권적 권한의
행사는 관리에게 유보된다고 규정하고 있어 기본법 및 행형법에 저촉하지
않는 범위에서 민간에 위탁하는 업무의 범위를 정하도록 하여, 수형자의 권
리와 의무에 직접 관계되는 보안업무는 대상으로 하지 않도록 하였다4).
일본에서는 이러한 프랑스와 독일유형의 관민협동에 의한 혼합운영시설
의 정비를 하였다.
1) 藤本哲也⋅姜景來「韓国における民営刑務所に関する法律とその現況」『法学新報』
第110巻７⋅8号(2003年)49-86頁.
2) 柳本正春「刑事施設民営化の問題点」『刑政』第106巻第9号(1995年)29頁.
3) 이와 관련해서는 赤池一将「フランスにおける刑事施設民営化論：1986ー1987　-政治的ス
トラテジーと刑事政策論の位相-」『犯罪社会学研究』第12号(1987年)105-122頁.
4) 독일에 대해서는 本庄武「ドイツにおける刑事施設民営化の法的許容性」『龍谷大学矯正⋅
保護研究センター研究年報』第2号(2005年)55-68頁.
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韓國矯正學會
Ⅳ. 일본의 교도소 PFI사업의 도입배경
1. 과밀수용
일본의 교도소 PFI사업도입의 배경으로서 먼저 생각할 수 있는 것은
「과밀수용」이다. 교도소, 구치소 등의 형사시설에서의 수용률은 1998년 이
후부터 급격한 증가추세가 계속되었으며, 2001년 10월말에 100%를 넘은 이
후 현저한 과밀수용상태가 지속되었다. 2000년도에는 55,000명이었던 형사시
설의 1일 평균수용인원은 6년간 약 22,000명이 급격히 증가하여 수용시설이
부족이라는 문제를 초래하였고, 이에 따른 직원의 근무부담과 수형자의 처
우환경의 악화를 초래하는 결과를 가져왔다5). 먼저, 직원의 업무부담의 증
가에 대해서 살펴보면 다음과 같다.
직원 1명당 수형자의 수를 직원부담률이라고 하는데, 1996년도에는 2.9였
던 부담률은 2005년도에는 4.5로 증가하였다. 이러한 부담률은 미국의 3.0
영국의 1.6, 프랑스의 1.9, 독일의 2.1과 비교하면 현저히 높다는 것을 알 수
있다.
또한, 과잉수용의 영향에 따라 수용자의 생활환경의 악화를 가져왔는데,
예를 들어 6명 정원의 혼거실에 새롭게 침대를 넣어 8명의 수형자를 수용
하는 등, 정원을 넘은 수용이 지속되었다. 이러한 생활환경의 악화 등의 영
향으로 수용자의 규율위반행위에 따른 징계건수가 1996년의 약 26,000건에
서 2005년에는 약 2배인 56,000건으로 큰 폭으로 증가하였고, 직원폭행사범
도 1996년의 570건에서 2005년에는 1,080건으로 증가하는 등 직원의 업무부
담이 가중됨에 따라 수형자를 위한 적절한 처우를 하는 과정에서 많은 어
5) 藤本哲也「わが国の矯正処遇の現状と今後の課題」『法律のひろば』第58巻第8号(2005
年)39-47頁.
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 55
려움이 증가하였다.
이러한 수용인원의 증가는 범죄정세 등에 영향을 받은 것으로, 당시의 증
가경향에 대해 살펴보면 신수형자 수의 증가와 평균형기의 장기화가 현저
히 증가하였다. 구체적으로는 2004년의 신수형자 수는 1992년에 비하여 1.6
배인 약 34,700명이었으며, 유기형의 평균형기도 1992년에 비하여 6.3개월이
늘어난 29.0개월이었다. 또한, 종래까지 교도소에 수용되지 않았던 자가 수
용되는 경우도 증가하였으며, 이 당시의 증가율을 보면 폭력단관계자 및 상
습누범자의 증가는 1.13배가 증가한 것에 반하여 처음으로 교도소에 수용되
는 수형자는 남자가 1.45배, 여자가 1.62배로 높은 증가율을 나타냈다.
PFI교도소가 초범의 수형자를 대상으로 하고 있는 이유 중 하나는 이러
한 「초범수형자의 증가」라는 상황이 있었다. 즉, 현저한 과잉수용을 완화
시키기 위한 방책으로써 민간자금 등을 활용하게 되었다는 시대적 상황이
있었다.
2. 규제개혁
다음으로 교도소 PFI사업의 도입배경이 된 것은 「규제개혁」이다. 2002
년도의 종합규제개혁회의에서는 관제시장에의 민간참가가 하나의 주제로
상정되었다. 여기에서 말하는 관제시장이란 운영주체의 제한을 하는 등 공
적관여가 강한 시장 및 공공서비스분야를 의미하는 것으로, 병원의 주식회
사化, 국공립학교의 공설민영, 주차위반단속업무의 민간위탁 등이 당시의 논
의대상이었다.
이러한 과정 중에서 논의되었던 것이 교도소업무의 민간위탁이었으며,
2003년 3월의 「규제개혁추진 3개년 계획」에서는 「교도소에서는 민간위
탁이 가능한 범위를 명확히 하여 PFI기법의 활용 등에 따라 민간위탁을 추
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韓國矯正學會
진하여야 한다」고 정하였으며, 이것을 2003년도 중에 조치할 것이 의무화
되었다.
법무성에서는 2004년 3월에 PFI법에 기초하여 미네사회복귀촉진센터정
비·운영사업의 실시방침을 공표하는 과정에서 민간위탁이 가능한 대상업무
를 정리하는 등, 규제개혁추진 3개년 계획을 이행하였다.
3. 행형개혁
또 다른 교도소 PFI사업도입의 배경으로 볼 수 있는 것은 「행형개혁」이다.
나고야(名古屋)교도소에서 발생한 수형자에 대한 폭행사건에 따라 법무성
에서는 내부검토위원회와 함께 외부의 전문가에 의한 회의를 실시하여 2003
년 12월에는 「국민에게 이해받고 지지를 얻는 교도소」를 목표로 하는 제
언내용을 발표하였다.
전문가회의의 논의 중에서 지적된 것이 「교도소 직원이 외부의 시선을
의식할 수밖에 없도록 교도소의 운영이 국민과 협동하여 이루어질 수 있는
개혁」이 필요하다는 것이었다. 그러한 하나의 해결책으로서 PFI기법을 활
용한 교도소의 정비·운영을 추진하는 방침이 타당한 방향이라는 결론이 도
출되었다.
이상과 같이 일본에서는 「과잉수용대책」「규제개혁」「행형개혁」과
같은 배경을 바탕으로 PFI기법을 활용한 교도소의 정비·운영사업을 추진하
게 되었다.
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 57
Ⅴ. 민간에 위탁하는 업무의 범위
한편, 이러한 PFI교도소에서 민간사업자에게 위탁하는 업무의 내용과 관
련하여 일본의 교도소 PFI사업에서는 시설의 설계·건축만이 아니라 운영업
무에서도 많은 부분을 민간에 위탁하도록 하고 있다.
형사시설에서는 피수용자의 수용과 처우에 관한 사무를 실시하고 있으며,
그 내용으로서는 수용의 목적을 달성하기 위하여 피수용자에 대한 처분 등
을 실시하는 권력적인 사무로부터 급식, 세탁, 청소 등의 비권력적인 사무까
지 광범위한 사무를 실시하고 있다. 법령상 이러한 사무에 대해서는 형사시
설의 장 또는 교도관이 처리하는 것을 전제로 하고 있으며, 그 처리의 권한
을 형사시설의 장 또는 교도관 이외의 자에게 위임하는 것을 인정하지 않는
다. 하지만 비권력적인 사무에 대해서는 계약에 따라 그 처리의 권한행사의
일부인 사실행위를 위탁할 수 있다고 보아, 종래까지도 전국의 형사시설에
서 차량의 운전 및 총무계 사무, 청소 등의 부분적인 사무에 대한 위탁은 이
루어져 왔었다.
한편, 급식과 세탁, 시설내의 청소에 대해서는 종래의 형사시설에서는 수
형자가 실시하고 있으나 PFI교도소에서는 이러한 비권력적인 업무에 대해서
는 급식 및 세탁, 시설내의 청소를 포함하여 모두 민간사업자에게 위탁하는
것으로 하였다.
이에 반하여 무기의 사용 및 계구의 사용, 징벌의 부과, 보호실에의 수용,
피수용자에 대한 지시, 제지 및 제압 등의 사무는 수형자의 권리 및 의무에
직접 관계되는 권력성이 높은 사무이다. 이러한 사무는 수형자의 신체 및
재산을 직접 침해하는 실력행사 및 피수용자에 대해서 직접적으로 의무를
부과하거나 또는 권리를 제한하는 처분 등을 동반하는 사무라는 점에서 형
사시설의 장 또는 교도관 이외의 자가 이러한 사무를 처리할 수 없다고 보
아 PFI교도소에서도 이러한 사무에 대해서는 민간사업자에게 위탁하지 않고
국가의 직원이 실시하도록 하였다.
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한편, 시설의 경비, 수용감시, 소지품 및 거실의 검사, 신서의 검사보조,
직업훈련의 실시, 건강진단의 실시, 영치물의 보관 등, 처분 등에 해당하는
사무의 준비행위 또는 그 집행으로서 이루어지는 사실행위는 무기의 사용
및 계구의 사용, 징벌의 부과 등의 사무와 비교하여 권력성이 낮기 때문에
이러한 사무에 대해서는 법률에 따른 통제가 이루어진다면 민간사업자에게
위탁할 수 있다고 보았다. 즉, 이러한 사무는 사무의 권한을 종래와 마찬가
지로 형사시설의 장 또는 교도관에게 유보하면서 민간사업자는 그 권한의
행사를 보조하는 형태로, 그 사실행위를 위탁하는 것이 가능하도록 법률에
위탁의 근거규정을 두고, 이와 함께 비밀유지의무, 공무원간주규정, 감독규
정 등의 사무처리의 공정성과 사무처리 판단의 객관성, 그리고 국가의 감독
체제를 확보하는 것이 필요하였으므로, 이를 위하여 구조개혁특별구역법
(2002년 법률 제189호, 이하, 구조개혁특구법이라 한다)에 필요한 법률제도
를 규정하였다.
이와 같이 교도소 PFI사업에서는 일부의 권력적인 사무를 포함하여 민간
에 위탁하도록 하였다(미네, 시마네아사히센터의 경우에는 약 50%의 사무
를, 키츠레가와, 하리마센터에서는 약 30%의 사무를 민간에 위탁하고 있다.).
Ⅵ. 구조개혁특구제도의 활용
교도소 PFI사업에서는 광범위한 민간위탁이 가능하도록 구조개혁특구제
도를 활용하도록 하고 있는데, 그 내용에 대해 개관하면 다음과 같다.
경제의 활성화를 위해서는 규제개혁의 실시로 민간의 활력을 최대한 도
출하여 민간업무를 확대하는 것이 중요하다는 것은 주지의 사실이다. 일본
의 경제사회가 인구감소·초고령화 사회의 도래와 세계규모에서의 글로벌화
교정행정과 시민사회의 역할
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의 진전 등의 환경변화에 직면하고 있다는 것을 감안하면 보다 빨리 규제
개혁을 통한 구조개혁을 실시하는 것이 필요하지만 전국적인 규제개혁의
실시는 여러 가지 사정에 따라 개혁이 늦어지는 분야가 있을 수밖에 없다.
이에 지방공공단체 등의 제안에 따라 지역의 특성에 부합하는 규제의 특
례를 도입하는 특정의 구역을 설정함으로써 지역이 자발성을 갖고 구조개
혁을 진행하는 것이 특구제도의 도입의의이다.
한편, 그 절차로서는 먼저 지방공공단체 혹은 민간사업자 등으로부터 규
제완화의 제안을 내각관방특구실에 제출한다. 실제로 교도소업무를 민간이
실시하기 위한 규제의 특례조치의 제안에 대해서는 미네사회복귀촉진센터
정비·운영사업의 사업지역인 야마구치현 미네시가 실시하였다. 제안을 받은
특구실은 규제를 소관하는 성청과 조정한 다음, 특구제도의 활용이 필요한
경우에는 각의결정하고, 그 내용이 구조개혁특별구역기본방침에 포함된다.
그 후에 정부에서 필요한 법률상의 조치를 강구하게 되는데, 구체적으로는
구조개혁특구법을 개정하는 것이 일반적이다. 이에 따라 특구제도를 활용하
여 실시하는 규제의 특례조치가 된다.
다음으로 그러한 특례조치를 활용하고자 하는 자치단체는 특례조치를 활
용한 사업계획인 특구계획을 책정하여 특구의 인정신청을 한다. 그리고 정
부에서 계획을 살펴보고 특구로서 인정하는 것이다. 시마네아사히사회복귀
센터정비·운영사업에서는 시마네현과 하마다시(浜田市)가 각각 공동신청을
하여 2007년 3월에 인정되었다.
이상이 특구제도전체에 대한 설명으로, 다음으로 교도소업무를 민간이 실
시하기 위한 규제의 특례조치에 대해서 설명할 필요가 있다.
교도소 운영에 대해서 규정하고 있는 법률은 「형사수용시설법」으로, 법
률에서는 민간위탁의 근거가 규정되어 있지 않아 형사시설에서는 차량운전
과 청소 등 사적 경제작용에 해당하는 비권력적인 업무를 제외하고 시설의
경비 및 수용자의 처우 등 공권력의 행사에 해당하는 업무를 민간에 위탁
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할 수 없다.
따라서 구조개혁특구법에 민간위탁의 근거를 규정함과 동시에 수탁자의
비밀유지의무, 공무원간주규정, 감독규정 등의 업무의 적정하고 원활한 실시
를 확보하기 위한 조치가 강구되었다.
구체적으로는 경찰 등의 관계기관과의 긴밀한 연계의 확보, 그 외의 사정
을 감안하여 민간위탁이 이루어져도 시설의 운영에 지장이 발생할 우려가
없는 것 등, 법무대신이 정하는 요건에 해당하는 시설에서 ⑴사무를 수행하
기 위한 기술적 능력과 경영처리의 기초를 갖고 있을 것, ⑵과거에 등록의
취소처분을 받지 않았을 것, ⑶회사의 임원 가운데 형벌을 받은 경험이 있
는 자 또는 폭력단원 등이 없을 것 등의 요건을 충족하여 형사시설을 담당
하는 교정관구장의 등록을 받은 민간사업자에게 업무를 위탁할 수 있다.
위탁이 가능한 업무는 ⑴수용자의 의류 및 ,소지품의 검사, 건강진단, 사
진의 촬영 및 지문의 채취, ⑵분류조사, ⑶수용감시, 시설의 경비, ⑷수용자
의 의류, 소지품 및 거실의 검사, 건강진단, ⑸교도작업의 기술상의 지도감
독, 직업훈련, ⑹도서의 검사, ⑺신서의 검사, ⑻휴대물 및 차입물품의 검사,
⑼영치물의 보관, ⑽수형자에 대한 교육의 실시 등이다.
한편, 수용자의 신체·재산을 직접적으로 침해하는 실력행사 및 수용자에
대해서 직접적으로 의무를 부과하거나 또는 권리를 제한하는 처분 등을 동
반하는 업무에 대해서는 민간위탁의 대상으로부터 제외된다.
그리고, 업무의 적정성을 확보하기 위하여 민간직원의 비밀유지의무를 규
정하였고, 공정하고 원활한 업무가 수행될 수 있도록 공무원간주규정을 두
고 있다. 또한, 업무처리판단의 객관성을 확보하기 위하여 형사시설의 장은
위탁에 있어서 실시의 기준을 제시하고 이에 위반한 경우 등에는 필요한
지시를 할 수 있는 것, 형사시설의 장의 지시에 위반한 경우 등에는 교정관
구장이 등록의 취소 또는 업무의 정지를 명령할 수 있는 등의 감독규정을
두고 있다.
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 61
Ⅶ. 교도소 PFI사업의 기본구상
PFI기법에 따른 새로운 교도소의 설치를 위하여 법무성은 2004년 3월에
기본구상을 공표하였다. 기본구상의 주요내용은 미네사회복귀촉진센터에 대
한 것이지만, 기본적 개념과 관련해서는 시마네아사히사회복귀촉진센터에서
도 같다.
PFI교도소는 「관민협동의 운영」과 동시에 「지역과의 공생」을 도모함
으로써 「국민에게 이해받고 지지를 얻는 교도소」를 정비한다는 방침에서
개선갱생의 가능성이 높은 초범의 수형자에 대해서 다양하고 유연한 처우
를 실시하는 것으로 하였다. 그리고 이와 같은 시설운영의 특성을 기초로
시설의 명칭에 대해서도 「사회복귀촉진센터」라는 종래의 교도소와는 상
이한 명칭을 부여하였다. 시마네아사히사회복귀촉진센터에서는 이러한 「지
역과의 공생」을 더욱 중시하여 사업자선정에서도 지역과의 공생에 관계되
는 제안을 중시하였다.
시설의 운영에 있어서는 민간의 아이디어와 경험을 활용함으로써 수형자
의 교정교육과 직업훈련이 충실하게 이루어지는 것을 특징으로 하였으며, 교
정교육에서는 프로그램의 작성에 있어서도 효과적이라고 평가되는 해외의
사례를 적극적으로 도입하였다. 또한, 직업훈련에서는 종래의 자격취득에 집
중하는 것이 아니라 사회의 노동수요에 합치된 직업능력을 습득할 수 있는
다양한 훈련과목을 실시하도록 하였다.
한편, 수형자의 개선갱생과 사회복귀를 위한 정책에 대한 국민의 이해를
얻기 위해서는 수형자의 활동을 통하여 속죄의 마음을 사회에 대해 표현할
수 있는 활동도 필요하다고 생각하였으므로, 예를 들어 도서의 점자번역작
업 등 사회공헌으로서 의의를 갖는 활동을 실시하도록 하였다.
의료에서는 사후적인 치료를 중시하는 체제로부터 예방을 중시하는 체제
로 변화하여 입소초기의 건강진단의 진단항목은 생활습관병 진단에 준거한
충분한 내용으로 하였고, 이후의 건강관리도 철저하게 하는 것으로 건강한
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신체로 사회복귀가 이루어지는 것을 목표로 하였다.
그리고 이와 같은 활동을 효율적으로 실시한다는 관점에서 수용은 일정
수의 집단(60명)을 단위로 하며, 단위의 행동과 관리에 효율적인 시설정비가
이루어지도록 하였다. 또한, 수형자의 처우에서도 야간, 휴일 이외에는 공용
의 공간에서 자주성을 존중한 생활을 할 수 있는 처우형태를 채용하여 수형
자의 자주성과 자립성을 함양하여 보다 원활한 사회복귀를 목표로 하였다.
시설의 설비 및 구조에서는 주위의 경관과 조화시켜 가능한 한 「수용시
설」이라고 느낄 수 없는 부드러운 외관을 조성하도록 하였으며, 콘크리트
의 높은 외벽과 철문을 대신하는 보안시스템을 구축하도록 하였다. 또한, 각
국의 민영교도소에서 알 수 있듯이 운영에 적합한 효율적인 동선의 구조로
하고, 전자장치에 의한 위칙정보파악시스템, 원격조작에 의해 개폐가 가능한
문, 수형자가 거실 내에서 상시적으로 감시실 근무의 교도관과 연락이 가능
한 선별호출(SELCAL)시스템 등 IT를 활용한 효과적인 기기를 도입함으로써
효율적인 운영을 목표로 하였다. 또한, 이후에 수용동의 증개축이 필요하게
되는 경우라도 관리기능을 활용하면서 수용동의 증개축이 가능하도록 유연
한 시설구조로 하도록 하였다.
Ⅷ. 선행사례 : 미네사회복귀촉진센터
1. 선정사유와 사업방식
여기에서는 일본에서 최초로 운영이 개시된 「미네사회복귀촉진센터정
비·운영사업」을 선행사례로 소개하고자 한다.
사업지로서는 50개소의 유치를 받은 지방자치단체 중에서 야마구치현 미
네시의 「미네테크노파크」를 선정하였는데, 미네테크노파크는 종래의 탄광
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 63
주택이 있었던 지역이 정비된 공업단지로 ⑴시설의 기반정비가 이루어져
있는 점, ⑵토지가 원형에 가깝고 비교적 시설정비가 용이한 점, ⑶주변에
종합병원이 있으며 수용자의 의료체제가 확보하기 쉬운 점, ⑷시가지에 가
까운 점, ⑸학교가 가까운 곳에 있다는 점, ⑹시장, 시의회를 시작으로 주민
의 반대가 없다는 것 등의 이유로부터 선정되었다6).
사업방식으로서는 민간사업자가 시설을 설계·건설하고, 사업기간 중의 유
지관리를 하며, 사업기간의 종료 후에 무상으로 국가에 양도하는 BOT(Build,
Operate and Transfer)방식을 채용하고 있다.
교도소 PFI사업에서는 운영업무도 포괄적으로 민간사업자에게 위탁하기
때문에 민간사업자는 시설의 설계·건설에서 다양한 아이디어가 발휘되며,
최신의 IT기기와 경비기기 등을 도입함으로써 효율적인 운영과 사업운영상
의 위험성의 경감을 도모하도록 하였다.
이러한 민간사업자가 정비하여 운영에 활용하는 시설과 설비를 국가가
소유하게 되면 시설소유자인 국가와 유지관리업무를 하는 민간사업자 사이
의 위험분담이 애매하게 될 우려가 있다. 이에 BOT방식을 채용하여 민간사
업자가 정비한 시설 및 설비를 민간사업자에게 소유·운영하도록 함으로써
시설과 설비에 관계되는 민간사업자의 책임의 명확화가 도모되며, 나아가서
는 유지관리업무에 있어서 민간의 창의성이 촉진되어 효율적이고 안정적인
시설운영이 확보된다고 보았다.
사업기간은 2007년 4월부터 2025년 3월까지의 20년간 민간사업자에게 유
지관리 및 운영을 위탁하는 것으로 하고 있다. 본 사업은 서비스구입형의
사업으로 사업비는 약 517억 엔, 운영기간인 18년간에 걸쳐 정액을 지불하
도록 하였다.
수용대상으로서는 남녀의 초범수형자가 각각 500명으로 합계 1,000명(현
재는 남성 500명, 여성 800명)을 수용하는 것으로 하였다7).
6) 藤本哲也「我が国初の民営刑務所 : 美祢社会復帰促進センター」『戸籍時報』 第616号
(2007年) 76ー82頁.
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2. 미네사회복귀촉진센터정비·운영사업 : 사업계획안
다음으로 사업계획안으로, 교도소 PFI사업에서는 상당히 광범위한 업무를
민간에 위탁하고 있으며, 구체적으로는 설계, 건설, 유지관리, 총무사무, 정
보시스템사무, 경비, 급식, 세탁 등의 수용관련서비스, 교도작업, 직업훈련,
교육, 분류, 건강관리 등이다.
이와 같이 업무분야가 상당히 넓기 때문에 본 사업에의 입찰참가에서는
참가를 희망하는 기업들이 컨소시엄을 구성하여 낙찰 후에 신속하게 특별목
적회사(Special Purpose Company: SPC)을 설립하는 것으로 하였다. 그리고 정
부는 SPC와 사업계약을 체결하는 것으로 하였다.
결과적으로 사업계약에 따라 시설의 정비부터 운영까지 모든 업무를 SPC
에게 위탁하는 것이 된다. SPC는 각 업무를 담당하는 기업과 개별의 건설계
약 혹은 운영계약을 체결하고, 이에 따라 SPC는 각 업무를 담당기업에 재위
탁하는 것이다.
컨소시엄은 SPC에 출자하는 구성기업과 SPC에는 출자하지 않고 업무만
을 수탁하는 협력기업으로 구성되는데, 본 사업에서는 업무의 중요성을 고
려하여 건설업무, 정보시스템관리업무 및 경비업무를 담당하는 기업에는
SPC에의 출자를 의무화하였다.
이와 같이 본 사업은 광범위한 업무를 사업내용으로 포함시키고 있으며,
또한 수형자를 처우하는 사업이므로 그 실시에 확실성을 담보하기 위한 조
치를 강구할 필요가 있었다. 그 대책의 하나로 사업자의 귀책사유에 의해
요구수준 등의 내용을 충족하지 못한다고 판단되는 경우의 감액조치를 사
업계약에 규정하였다.
7) 西田博 「PFI手法による刑務所の整備⋅運営事業」 『犯罪と非行』 第144号 (2005年)
吉野智「PFI手法による官民協働の新たな刑務所の整備について」『ジュリス
156-170頁.
ト』 第1333号(2007年) 219頁.
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 65
이러한 감액조치에 대해서는 위약금과 벌칙점수의 축적에 기초하는 감액
의 2종류가 있다. 먼저, 위약금으로 도주사고 및 폭동사고, 화재 등 시설운
영상의 중대사고가 사업자의 귀책사유에 의해 발생한 경우에는 그 사고의
정도에 따라 최대 매년도의 PFI사업비의 3%를 위약금으로서 부과하도록 하
였다. 또한, 수형자에의 식사의 미제공 및 교도작업의 미실시 등 사업자의
귀책사유에 의해 요구수준을 충족하는 업무를 실시하지 않았다고 판단된
경우에는, 이러한 각 사실이 1회 발생하는 경우에 10점을 부과하며, 사업비
의 지불시기인 4분기별로 누계 100점을 초과한 경우에는 사업비를 감액하
는 것으로 하였다.
한편, 요구수준의 내용을 충족한 사업계속을 위한 장려책을 민간사업자에
부여하기 위하여 운영개시 후 일정기간에 걸쳐 위약금의 지불 또는 벌칙점
수의 누적에 따른 감액이 없는 경우에는 그 다음의 달 이후의 1회에 걸쳐
벌칙점수를 감액이 없는 기간에 따라 경감하는 것으로 하고 있다. 또한, 본
사업에서는 시설의 완성 후에 PFI사업자의 귀책사유에 의해 계약이 해제된
경우에는 PFI사업자가 금융기관으로부터 대출받은 금액의 잔고의 97%로 국
가가 시설을 매입할 수 있도록 하였다. 이에 따라 PFI사업자는 시설정비비
등의 초기투자비용을 금융기관으로부터 PF( Project finance)방식에 따른 융
자에 의하도록 하여 융자금액의 회수가 곤란한 경우를 회피하도록 함으로
써, 결과적으로 사업기간의 종료까지 PFI사업자로부터 안정적이고 계속적인
서비스의 제공을 받을 수 있도록 하였다.
또한, PFI사업자에게 융자를 한 금융기관과 국가와의 사이에도 직접협정
을 체결하여 PFI사업자가 채무불이행이 된 경우에 금융기관이 개입권을 행
사하여 새롭게 지명한 사업자에게 사업을 계속할 수 있도록 하는 구조를
채용하였다.
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3. 미네사회복귀촉진센터정비⋅운영사업 : 시설구조
다음으로 시설구조로 시설의 중앙에는 청사, 면회동, 관리, 의무, 병실동,
그리고 주방 및 세탁실이 있는 서비스 동, 우측에 여성수형자의 생활공간,
좌측에 남성수형자의 생활공간을 명확하게 구분하고, 광장에는 이후의 남성
수형자 1,000명을 수용하기 위한 시설의 증축이 가능한 공간(초기의 계획과
는 달리 이후에 여성수형자 300명을 수용하는 시설을 증축하였다)으로 되어
있다.
관리업무를 효율적으로 집약화하고 무인화를 추진하기 위하여 남성·여성
수형자의 생활영역 중간에 관리업무영역을 배치하여 명확하게 영역을 분리
하고 있다. 또한, 남성·여성 수형자의 생활영역을 관리동을 중심으로 동서대
칭으로 배치하고 있으므로 수용자 및 직원의 동선이 단순화되어 수형자의
관리를 효율적이고 효과적으로 실시할 수 있게 되었다. 또한, 수형자는 일정
한 교도작업을 하는 것이 의무화되어, 이를 위하여 매일 수용동으로부터 교
육·직업훈련동으로 이동하여 교도작업 및 직업훈련을 실시하게 되는데, 수
용동과 교육직업훈련동의 사이의 이동거리도 최대로 단축하였다.
수형자가 일상생활을 하는 수용동은 부메랑형태로 되어 있으며, 중앙부분
이 감시실로 되어 있다. 이에 따라 수용동의 거실내의 감시가 가능하다.
본 시설에서도 외국의 PFI교도소와 마찬가지로 시설정비에 민간의 지식
과 경험이 충분하게 발휘되고 있다8).
8) 大田幸充 「美祢社会復帰促進センターについて①」『ジュリスト』 第1333号 (2007年)
34-37頁.　進藤憲治「美祢社会復帰促進センター②新しい運営プログラムに適応する収容施設の実現」
『ジュリスト』第1333号 (2007年) 38-43頁.
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 67
4. 콘크리트 외벽을 대신하는 보안구조
본 시설은 다중의 보안시스템에 의해 안전이 확보되고 있으며, 수형자는
기본적으로 경계지역에서 일상생활을 하게 된다. 즉, 수용실, 각 복도, 수용동
과 3중의 경계지역이 있으며, 출입구는 2중문으로 엄중하게 관리되고 있다.
일반적으로 교도소에 대한 이미지는 철문과 콘크리트의 높은 외벽이라고
할 수 있으나, 본 시설에서는 수용실의 창문은 구속감을 주지 않도록 철창
이 아니다. 하지만 깨지지 않는 강화유리와 12센티밖에 열리지 않는 창으로
만들어져 있다. 문은 원격제어·감시되고 있다. 또한, 콘크리트제의 외벽도
없으며 대신에 보안망으로 구성되어 있다.
보안망은 센터와 사회와의 경계선으로 4중 5중의 보안설비로 구성되어
있다. 센터외부는 CCTV카메라에 의해 중앙경비실에서 감시되고 있다. 적외
선센서를 가로지르면 중앙경비실에 통보되어 직원이 출동하도록 하고 있다.
펜스의 높이는 4.5미터이며 넘을 수 없는 구조로 되어 있다. 또한, 펜스에
접촉하는 경우에는 펜스에 설치된 진동센서가 작동한다.
이와 같이 센터 내에는 순회 및 감시 등의 사람에 의한 경비와 각종의
센서와 IT감시시스템 등의 기기에 의한 경비를 중복하여 실시하고 있고, 사
람, 차량, 물건의 출입의 관리는 엄격하게 실시하고 있다9).
5. 위치정보파악시스템
다음으로 위치정보시스템으로, 국영의 교도소에서 수형자가 이동하는 경
우에는 반드시 교도관이 함께 움직이도록 하고 있으나, 본 시설에서는 업무
9) 掛河誠 「美祢社会復帰促進センター⑥最先端技術の刑務所運営への応用」 『ジュリスト』
第1333号 (2007年) 59-66頁参照.
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의 효율화를 도모함과 동시에 수형자에게 자주성을 함양시키기 위하여 시
설내의 이동은 원칙적으로 독자적이며 그 대신에 수형자에게 장착된 무선
장치로 위치정보를 파악하도록 하고 있다.
위치정보파악시스템은 무선LAN을 활용한 위치검출기술을 활용한 것으로
수형자는 수형복의 가슴부문에 특수한 기구를 붙여 무선LAN으로부터 발출
하는 전파를 시설내의 각 장소에 설치된 안테나가 수신하여 전파의 착신시
간차를 응용한 측량으로 그 위치를 실시간으로 중앙감시실에서 파악하도록
하고 있다. 이동 중에도 중앙감시실의 모니터화면에 수형자의 현재위치를
파악할 수 있어 적절치 못한 행동은 신속하게 파악이 가능하도록 되어 있다.
무선장치는 수형자만이 착용하는 것이 아니라 직원과 방문객 등 시설에
출입하는 모든 자에게 착용하는 것이 의무화되어 있다10).
6. 생체인증시스템
위치정보파악시스템에 대해서는 외국에서도 채용되고 있으나 그 대부분
이 팔찌방식 또는 발찌방식으로 구속감이 있다는 것은 부정할 수 없다. 또
한, 인권의식을 감안하면 현시점에서 팔찌와 발찌로 수형자를 관리하는 것
은 저항감을 가질 수 있을 가능성이 있기 때문에 의복에 착용하는 방식이
채용되었다.
여기에서 문제가 되는 것은 수형자가 무선장치를 착용한 것처럼 하여 다
른 수형자에게 갖고 있도록 하거나 옷을 갈아입을 때에 서로 무선장치를
바꿀 우려가 있다는 것이다. 이러한 문제로부터 무선장치 장착시의 본인확
인수단으로서 교육·직업훈련동의 실내에 생체인증시스템을 설치하였다. 구
체적으로는 지정맥(指靜脈)인증방식을 채용하고 있으며, 지내부(指內部)의
10) 前掲論文, 61-62頁.
교정행정과 시민사회의 역할
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정맥유형은 지문과 마찬가지로 만인부동(萬人不同) 종생불면(終生不變)이라
고 하고 있으며 위조가 매우 곤란하다. 또한, 비접촉센서에 올리는 것만으로
간단한 조작으로 가능하기 때문에 문제발생이 적으며, 한번에 많은 수의 인
증이 가능하다는 점에 장점이 있다11).
7. 교육체제
수형자이 개선갱생을 위한 교육에 있어서도 민간의 경험을 활용하고 있
다. 먼제, 체제로서는 법무성, 츠쿠바(筑波)대학, 지역대학, 그리고 교육업무
를 담당하는 Shogakukan-Shueisha Productions(小學館集英社프로덕션)으로
구성된 교정교육위원회를 설치하여 교육전반에 대해서 조언 등을 함과 동
시에 수형자에 대해서 실시하는 각종의 프로그램의 효과검증, 개선, 감독을
하도록 하고 있다.
또한, 츠쿠바대학의 감수에 따라 반범죄성사고프로그램과 재범방지프로그
램을 개발하였다. 그리고 그 외의 각종의 교육 등이 이루어지고 있다12).
8. 교도작업·직업훈련
다음으로 교도작업·직업훈련으로, 수형자는 소정의 작업을 하는 것이 의
무화되어 있으나 현실적으로 교도작업의 확보가 매우 중요한 과제가 되고
있다. 특히 미네시와 같은 지역에서는 1,300명분의 작업을 확보하는 것은 매
11) 前掲論文, 64頁.
12) 喜田力「美祢社会復帰促進センター③社会復帰をサポートする教育」『ジュリスト』
第1333号(2007年)44-48頁.
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우 곤란하다. 이에 교도소 PFI사업에서는 교도작업의 확보도 민간의 업무범
위로 하고 있으며, 민간의 네트워크를 활용하여 다양한 교도작업을 안정적
으로 확보하는 것을 기대하고 있다. 구체적으로 교도작업에 있어서는 참가
기업의 광범위한 네트워크를 활용하여 100개 기업으로부터 작업을 안정적
으로 확보하는 체제를 갖고 있으며, 컴퓨터에 의한 데이터입력 및 디자인작
업 등, 종래까지의 교도소에서는 그다지 실시되지 않았던 다양한 작업을 실
시하고 있다.
직업훈련에
있어서는
IT기술양성과,
Technical
IT과,
DTP(desktop
publishing)전공과 등 주로 IT관련의 직업훈련이 충실을 도모하고 있으며,
직업훈련으로 습득한 기능을 교도작업에 활용함으로써 작업의 질과 효율의
향상에 노력하고 있다13).
9. 새로운 교정처우의 실시
그 외에도 민간의 경험을 활용한 다양한 시책이 실시되고 있다. 예를 들
어 수형복에서도 기존의 교도소에서는 쥐색의 수형복이었으나 본 사업에서
는 민간사업자의 아이디어에 따라 밝은 색으로 기능성을 향상시키면서 동
시에 강도도 확보한 수형복을 수형자가 착용하고 있다. 또한 거실에서도
거주성과 보안성을 향상시킨 거실로 구성되어 있으며, 면회에서도 집단면
회 및 가족면회 등 차폐장치가 없는 면회실에서의 면회를 실시하도록 하고
있다.
13) 落合暢之「美祢社会復帰促進センター④職業訓練の新たな試み」『ジュリスト』
第1333号(2007年)49-51頁.
교정행정과 시민사회의 역할
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Ⅸ. 일본의 PFI교도소의 발전과정
한편, 일본의 PFI교도소의 발전과정을 다음의 5단계로 구분할 수 있다.
제1단계는 2007년 4월에 운영을 개시한 「미네사회복귀촉진센터」와 2008
년 10월에 개소한 「시마네아사회사회복귀센터」와 같이 시설의 설계와 건
설, 운영전체를 PFI의 사업대상으로 하여 시설은 민간이 건축하고 관리운영
은 관민협동으로 하는 것이다.
제2단계는 2007년 10월에 운영을 개시한 「키츠레가와사회복귀촉진센
터」와 「하리마사회복귀촉진센터」와 같이 시설은 국가가 건축하고 관리
운영은 관민협동으로 하는 것이다. 이러한 것은 「구조개혁특구법」에 따른
것이다.
그리고 제3단계는 「경쟁의 도입에 의한 공적서비스의 개혁에 관한 법률
(2006년 법률 제51호, 이하, 공적서비스개혁법)」에 기초하여 종래의 교도소
의 「총무업무 및 경비업무」 및 「작업업무, 직업훈련업무, 교육업무 및 분
류업무」를 민영화하는 것으로, 민영화의 대상이 된 것으로 「총무업무 및
경비업무」는 시즈오카(静岡)교도소와 카사마쯔(笠松)여성교도소이며, 「작
업업무, 직업훈련업무, 교육업무 및 분류업무」는 쿠로바네(黒羽)교도소, 시
즈오카교도소, 카사마쯔여성교도소이다.
이러한 종래의 교도소의 업무의 일부의 민영화는 종래까지의 PFI교도소
의 실적을 평가한 결과로서 형사시설의 운영에 관한 업무를 민간경쟁입찰
의 대상으로 함으로써 수용자의 교정처우에 민간의 창의성이 발휘되어 수
형자의 재범방지책의 충실을 도모하는 것이 가능하게 되는 것, 또한 민간위
탁의 확대에 따라 교도관의 부담을 경감하고 전체적으로 형사시설에서 수
용자의 처우의 질을 향상시킬 수 있다는 것, 그리고 결과적으로 공공이 안
전과 질서의 유지를 도모함과 동시에 사회를 보호하고 공공의 복지를 증진
시킨다는 목적을 달성할 수 있다고 보았기 때문이다. 이러한 본 업무의 실
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시기간은 2010년 5월부터 2017년 3월까지의 7년으로 되어있다14).
제4단계는 2014년도 사업으로서 후츄우(府中)교도소와 타치가와(立川)구
치소에서의 총무업무의 일부에 대해서 약 5년간의 민간위탁을, 오오사카(大
阪)구치소, 카코가와(加古川)교도소, 이와쿠니(岩国)여성교도소 및 코치(高知)
교도소에서 수용자에 대한 급식업무에 대해서 약 10년간 민간위탁을 하는
것이다. 이러한 제4의 형태로는 급식업무를 민영화한 것에 그 특색이 있다
고 할 수 있다15).
제5의 단계는 현재 법무성이 2017년까지 완성예정인 「국제법무종합센터
(가칭)」에서 그 유지관리 및 운영의 일부를 PFI기법을 활용하여 민간에 위
탁하는 것이다. 「국제법무종합센터（가칭）」는 교정시설 및 연수시설을
이전·집약하여, 새롭게 설치를 계획하고 있는 것이다. 대상이 되는 것은 하
치오지(八王子)의료교도소, 칸토우(関東)의료소년원, 카나가와(神奈川)의료소
년원, 하치오우지(八王子)소년감별소, 도쿄부인보도원, 교정연수소, 교정연수
소토쿄지소, 공안조사청연수소 및 UN아시아극동범죄방지연수소이다16).
「국제법무종합센터(가칭)」에서는 이전·집약함으로써 일원화된 관리에
따른 행정의 효율화를 도모함과 동시에 교정의료의 충실을 도모하고자 하
는 것으로 민간위탁을 실시하여 민간의 자금과 경험을 적극적으로 활용함
으로써 수용관련서비스 및 인공투석의 충실 등 보다 낮은 비용으로 질 높
은 서비스의 실현을 목표로 하는 것이다.
특히, 교정시설의 의료체제에서는 의료교도소를 포함하여 의료관련 직원
이 부족하며, 또한 수용자의 고령화, 생활습관질병 등의 증가, 의료의 고도
화·전문화 및 의료시설의 노후화 등으로부터 일반사회의 의료수준을 유지
하는 것이 곤란하며, 의료요청에 대응할 수 없는 현실에 따라 「국제법무
종합센터(가칭)」를 설치하여 민간의 자금과 경험을 활용함으로써 교정의
14) 法務省矯正局「刑事施設の運営業務民間競争入札実施要項」2009年11月4日.
15) 法務省矯正局「刑事施設の運営業務民間競争入札実施要項」2014年2月3日.
16) 法務省「国際法務総合センター(仮称)維持管理⋅運営事業基本方針」2014年10月3日.
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 73
료의 충실을 도모하는 것을 목적으로 하고 있다.
의료교도소, 소년원, 소년감별소에서 PFI기법을 활용한 사업은 일본에서
는 처음으로 실시하는 것으로 민간위탁의 새로운 전개라고 할 수 있다. 본
사업에서는 「국제법무종합센터(가칭) 유지관리·운영사업기본방침」에서 민
간위탁에 따라 「행정의 효율화」「잘 높은 수용관련서비스의 실시」 및
「교정의료의 충실」을 도모하는 것을 목적으로 하는 것을 열거하고 있다.
1. 행정의 효율화
국제법무종합센터에서는 복수의 행정기관을 이전·집약함으로써 각 행정
기관의 기능의 충실·강화를 도모함과 동시에 물적·인적자원을 유효하게 활
용함으로써 전체로서 효율적인 운영을 목표로 하고 있으며, 민간위탁을 실
시함으로써 더욱 효율적인 업무수행이 이루어질 것이 기대되고 있다.
시설설비의 유지관리업무(건축설비운행관리, 에너지관리, 각종 보수점검
등), 시설주변의 순회경비업무 및 청소·환경정비업무에서는 이전·집약하는
각 행정기관에 공통되는 업무이기 때문에 이러한 업무를 PFI사업으로서 일
괄하여 사업을 진행함으로써 이전·집약의 장점을 활용하면서 보다 효율적인
업무수행을 목적으로 한다.
또한, 총무계 업무(경리사무, 운전사무 등), 수용관련서비스(급식, 세탁, 의
류·침구의 제공 등) 등에 있어서는 이전·집약하는 각 교정시설에 공통되는
업무이기 때문에 이러한 업무를 일원화하여 사업을 수행함으로써 이전·집약
에 따른 기능확충을 도모함으로써 국가공무원의 증원을 억제하면서 보다
효율적인 업무수행이 가능하다.
74 ❙
韓國矯正學會
2. 질 높은 수용관련서비스의 실시
형사시설에서 수용자에 대한 급식, 세탁 등의 업무의 현황을 살펴보면,
현재 형사시설에서 실시되고 있는 관용작업(경리작업(급식, 청소, 그 외의
형사시설의 운영에 필요한 작업)) 및 영선작업(신영, 개수, 그 외의 형사시설
의 직영공사에 필요한 작업), 특히 급식 및 세탁에서는 수용인원이 절감에
따라 취업가능한 수형자의 확보가 곤란한 상황이다. 또한, 수용자에 대한 식
사를 조리하는 시설의 위생관리에도 각 형사시설은 곤란을 느끼고 있으며,
식중독이 매년 몇 몇의 형사시설에서 발생하고 있으므로 재발방지책의 실
시가 요구되고 있다.
이에 수용자에 대한 급식업무 및 세탁업무 등의 수용관련서비스에서 소
년시설과 함께 민간위탁함으로써 일반사회에서 대량조리시설 및 세탁시설
과 동등한 높은 수준의 위생관리를 실현하고, 특히 본 사업에서는 의료전문
시설을 포함하기 때문에 의료이념의 실시 및 병원식의 제공 등 전문적인
지식이 요구되므로 병원 등에서의 급식과 세탁의 실적·경험을 갖고 있는 민
간사업장에게 위탁함으로써 보다 안전하고 질 높은 업무수행이 이루어질
것이 기대된다.
3. 교정의료의 충실
현재, 교정시설에서는 수용자의 급격한 고령화, 생활습관질병의 증가, 질
병의 복잡화·다양화, 인공투석 및 특수한 치료를 요하는 수용자의 증가, 일
반사회의 의료수준의 고도화 등의 의료수요가 증가하고 있다. 그러나 대부
분의 형사시설에서는 의사와 간호사 등의 의료종사자의 부족 등에 의해 요
구되는 수요에 충분히 대응할 수 없는 것이 현실이다.
이에 법무성으로서는 교정의료의 수준을 유지·향상시키고자 의료교도소
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 75
와 의료소년원의 의료기능을 유기적으로 통합함과 동시에 그 확충을 도모
하고 또한 민간의 자금, 경험의 활용에 따라 보다 효율적이고 질 높은 교정
의료의 실현을 목표로 하고 있다. 사업실시기간은 사업계약체결 후(2015년
12월)부터 2027년 3월의 약 12년간이다.
Ⅹ. 일본의 교도소 PFI사업의 과제
21세기에 들어서 본격화된 일본의 교도소 PFI사업의 과제를 살펴보면 다
음과 같다. 일본의 교도소 PFI사업은 운영이 개시되어 아직 10년에 달하지
않기 때문에 협동운영주체로서의 국가와 민간기업으로서도 아직 과제가 명
확하지 않은 것이 현실이라고 할 수 있으나, 그래도 과제로서 생각되는 점
을 열거하면 다음과 같다.
1. 관민의 역할분담의 철저
⑴ 일본의 교도소 PFI사업은 관민협동의 혼합운영시설이라는 점으로부터
관민 각각이 역할을 명확히 인식하여 업무수행을 하고 있으나, 직원 개
개인이 명확히 인식하고 있지 못한다는 것이 현실이다. 그러므로 업무
에 따라서는 국가의 직원이 수행하여야 할 업무를 민간에게 수행하도
록 하거나, 관민 모두가 담당하지 않는 업무가 발생할 가능성이 있다.
⑵ 이러한 의식을 개선하기 위해서라도 관과 민의 활발한 의사소통과 동
시에 처음 PFI교도소에 근무하는 직원에 대해서 관민의 역할분담을
명확하게 인식시키기 위한 연수의 충실을 도모할 필요가 있다.
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韓國矯正學會
2. 실효성 있는 관찰 및 검증체제의 확립
⑴ 관찰에 대해서는 미네사회복귀촉진센터도 아사히시마네사회복귀촉진
센터도 운영개시 초기년도에는 벌칙의 계상은 이루어져도 벌칙누적에
따른 감액을 하지 않도록 하였다. 따라서 제1차 년도의 시기에 민간
사업자의 업무수행상황을 기초로 관찰 및 검증체제를 확립할 필요가
있다. 하지만 이러한 관찰과 검증이 민간사업자의 업무수행의 「결점
또는 과실」을 찾는 것으로 이루어진다면 민간사업자 측에 사업계속
의 의욕을 잃게 만들 수 있다는 점을 주의하여야 한다.
⑵ 이에 민간사업자 측에게 사업계속의 의욕을 상실하지 않도록 하며 또
한 요구수준을 충족하는 업무를 실시할 수 있도록 하는 관찰 및 검증
체제를 확립할 필요가 있다. 또한, 문제가 발생한 경우에 감액하는 것
만이 아니라 민간사업자가 시설운영의 질적 향상에 공헌하는 시책을
한 경우에는 이에 대한 포상을 부여하는 등의 시책도 검토할 필요가
있다.
3. 물가변동의 위험성에의 대응
⑴ 교도소 PFI사업에서는 사업기간이 15년 내지 20년으로 장기간이기 때
문에 사업기간에 걸쳐 앞으로 물가가 어떻게 변동하는가를 민간사업
자가 입찰단계에서 예측하는 것은 매우 곤란하다. 이에 물가변동위험
을 민간사업자가 과도하게 부담하지 않도록 일정한 조건을 충족한 경
우에는 사업비를 개정하는 것을 사업계약에서 규정하고 있다. 즉, 사
업비 개정의 기준이 되는 지표를 설정하여 당해 지표에 대해서 매년
6월 1일 현재로 확인가능한 지표가 전회 개정당시의 지표에 대해서 3
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 77
포인트 이상 변동된 경우에는 다음연도 4월 1일 이후의 시설의 유지
관리·운영에 필요한 비용의 지불에 반영하도록 하고 있으며, 그 지표
로서는 일본은행조사통계국이 작성하는 「「기업용 서비스 가격지
표」-그 외의 여러 서비스-」를 채용하고 있다.
기업용서비스 가격지표란 기업간에 거래되는 서비스의 가격변동을 측
정하는 것으로, 그 외 여러 서비스로서 대상으로 되고 있는 품목은 교
육훈련서비스 및 건물서비스(청소, 시설관리 등), 노동자파견서비스, 경
비, 숙박서비스, 세탁 등이다. 교도소 PFI사업에서는 운영업무전체를
하나의 서비스로 파악하여 본 지표를 채용하였다.
⑵ 하지만 사업운영비용에 직결되는 광열비 및 식재료비 등은 개개의 물
가변동에는 대응하지 못하고, 이러한 물가변동위험성은 각각의 업무를
수탁하는 민간사업자가 부담하고 있다. 특히 광열비와 식재료비에 대
해서는 물가변동의 폭이 매우 크다. 예를 들어 미네사회복귀촉진센터
에서는 입찰시의 A중유의 기업물가지수는 78.5였으나 운영기간의 평
균에서는 147.5로 되었으며, 입찰시의 식재료비의 식료가격지표는
117.0이었던 것이 운영기간 평균에서는 190.0이 되는 등, 민간사업자에
있어서 커다란 부담이 되고 있다.
4. 관민의 경비부담
⑴ 교도소 PFI사업의 사업비에 있어서는 광열비를 포함한 유지관리·운영
에 관계되는 모든 비용을 민간사업자에게 부담하고 있으므로 전술과
같이 광열비는 물가변동이 크기 때문에 입찰에 참가하는 민간사업자
로서는 광열비 증가의 위험성을 회피하기 위하여 국가가 상정하는 것
보다 다액의 광열비를 입찰금액으로 계상할 경향이 있다. 따라서 입찰
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韓國矯正學會
금액이 압박되어 국가가 기대하고 있는 교육 및 직업훈련 혹은 경비
기기의 도입에서 비용을 요하는 제안이 이루어지기 어렵게 된다.
⑵ 또한, 교도소 PFI사업에서는 차량운전업무 및 호송업무를 사업범위로
하고 있으므로 시설간의 이동 및 병원이송의 빈도에서 민간사업자가
통제할 수 없으며, 또한 입찰단계에서 예측하기가 곤란하기 때문에 광
열비 및 인건비가 당초 예상을 넘는 상태가 계속되어 민간사업자에게
는 커다란 부담으로 되고 있다.
이상과 같은 과제가 있으나 일본의 교도소 PFI사업은 비교적 성공을 거
두고 있다고 평가할 수 있다. 앞으로 이러한 PFI교도소에서 얻어진 성과와
지식을 어떻게 기존의 교도소에 접근시킬 수 있는가가 중요하다. 관계자의
적극적인 노력이 요망된다.
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 79
【 후지모토 테쯔야(藤本哲也) 】
⋄ 학력
1963년 일본 추오(中央)대학 법학부 법률학과 졸업
1963년 일본 추오(中央)대학 대학원 법학연구과 형사법전공 법학석사
1969년 일본 추오(中央)대학 대학원 법학연구과 형사법전공 박사수료
1970년 Florida State University 대학원 범죄학전공 범죄학석사
1975년 University of California, Berkeley 대학원 범죄학전공 범죄학박사
- 교육경력
1976년~ 2011년 일본 추오(中央)대학 법학부 교수, 현 명예교수
2004년~ 현재 메이지(明治)대학 법과대학원 겸임교수
2011년~ 현재 Tokiwa(常磐)대학 대학원 피해자학연구과 교수
국제피해자학연구소 교수
2012년~현재 일본갱생보호학회 회장
- 공적기관
1983년~1988년 가정재판소조사관 연수원 객원교수
1989년~2000년 동경고등검찰청 객원교수
1993년~1997년 관동관구 경찰학교 객원교수
1993년~1996년 일본비교법연구소 소장
1981년~현재 일본법무성교정연수원 교수
1987년~현재 국제연합(UN) 아시아극동 범죄방지연수원 객원교수
1989년~현재 법무성교정연수원 동경지소 강사
2001년~현재 최고재판소 사법연수원 외래교수
2000년~현재 청소년유해환경대책추진사업 기획분석위원회 위원장
2008년~2010년 법무성 민영교도소 설립연구회 위원장
(법무성 형사시설에서의 업무의 위탁에 관한 연구회)
2011년~현재 동경 제1 법률사무소 변호사
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韓國矯正學會
「日本のＰＦＩ刑務所の現状について」
犯罪学博士 藤本 哲也*
一 はじめに
二 ＰＦＩとは
三 諸外国における刑務所ＰＦＩ事業
四 日本における刑務所ＰＦＩ事業導入の背景
五 民間に委託する業務の範囲
六 構造改革特区制度の活用
七 刑務所ＰＦＩ事業の基本構想
八 先行事例：美祢社会復帰促進センター
九 日本のＰＦＩ刑務所の発展過程
十 日本の刑務所ＰＦＩ事業の課題
一 はじめに
2014年4月1日現在､ 日本の刑事施設は､ 本所77庁(刑務所62庁(社会復帰促進
センター4庁を含む)､ 少年刑務所7庁､ 拘置所8庁)､ 支所111庁(刑務支所8庁､ 拘
置支所103庁)である｡
* 中央大学名誉教授⋅常磐大学大学院教授
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 81
1946年以降の刑事施設の被収容者の年末収容人員及び人口比の推移は､
パ
ワーポイント4のとおりである｡ 2006年に1956年以降最多となる8万1､ 255人を
記録したが､ 2007年に減少に転じて以降毎年減少し､ 2012年末現在は6万7､ 008
人であった｡
二 PFIとは
まず､ これから紹介するPFI刑務所の「PFI」という用語であるが､ PFI
(Private Finance Initiative)とは､ 公共施設等の建設､ 維持管理､ 運営などを民間
の資金､ 経営能力及び技術的能力を活用して行う新たな手法であり､ 効率的か
つ効果的な社会資本を整備することを目的に､ 1999年に制定された､ いわゆる
「PFI法」(「民間資金等の活用による公共施設等の整備等の促進に関する法
律」1999年法律第117号)により推進されている制度である｡
次に､ 法務省が実施するPFI刑務所の整備⋅運営事業についてであるが､ 具体
的には､
2007年4月に運営を開始した山口県美祢市の「美祢社会復帰促進セン
ター整備⋅運営事業」､ 10月に運営を開始した栃木県さくら市の「喜連川社会
復帰促進センター等運営事業」､
兵庫県加古川市の「播磨社会復帰促進セン
ター等運営事業」､ そして､ 2008年10月開所した「島根あさひ社会復帰促進セン
ター整備⋅運営事業」の4事業である｡
このうち「美祢社会復帰促進センター」及び「島根あさひ社会復帰促進セ
ンター」については､ 施設の設計⋅建設､ 運営を事業対象にしているのに対し､
「喜連川社会復帰促進センター」及び「播磨社会復帰促進センター」につい
ては､ 施設の設計⋅建設は国が実施し､ 運営のみを民間に委託するものである｡
82 ❙
韓國矯正學會
三 諸外国における刑務所PFI事業
社会資本の整備⋅運営に民間資金等を活用することについては､
すでに諸
外国においては広く採り入れられており､ 鉄道､ 道路､ 橋､ 学校､ 病院などの
ほか､ 刑務所の建設⋅運営についても民間の資金等を活用することが行われて
いる｡
こうした諸外国における刑務所PFI事業の事業内容や仕組みについては､ 大
きく2つの潮流がある｡ 一方は､ アメリカ､ イギリス等の英米法系諸国のように
運営業務のすべてを包括的に民間に委託するいわゆる「民営刑務所型」であ
り､ 他方は､ フランス､ ドイツ等の大陸法系諸国のように､ 保安業務などはこ
れまでどおり政府が行うこととし､ 施設の設計⋅建設や維持管理のほか､ 給食､
洗濯､ 清掃､ 職業訓練などのサービス業務を民間に委託をする「混合運営施設
型」である｡
もう少し細かく分類すれば､ ①施設⋅管理運営全体の民営化(アメリカ､ イ
ギリス､ オーストラリア)､ ②施設は国､ 管理運営は民間(イギリスの2施設､ カ
ナダ､ ニュージーランド)､ ③施設は民間､ 管理運営は国(アメリカのコロラド
州､ オーストラリアのビクトリア州､ 西オーストラリア州)､ ④施設は民間､ 管
理運営は官民協働(ドイツ､ フランス､ 日本の美祢社会復帰促進センター⋅島根
あさひ社会復帰促進センター)､ ⑤施設は国､ 管理運営は官民協働(日本の喜連川
社会復帰促進センター⋅播磨社会復帰促進センター)に細分化することも可能で
あろう｡
もちろん､ そうは言っても､ アメリカのような完全民営化の形態を採るもの
であっても､ 連邦あるいは州政府に一定の役割と責任を負わせているのである
から､ このような区別は､ 政府の関与が最も少ないものから多いものへという
段階的な差別があるだけであって､ 完全な民営刑務所など存在しないというこ
ともできよう｡
それはそれとして､ 英米法系の国では､ 権限の委任の理論により､ すべての
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 83
権限は､ それが正当に行使される限りにおいて私人にも委任できると整理され
ており､ 経験的⋅実務的に適切ではないと判断されるものを除き､ 様々な行政
分野で民間委託が行われている｡
イギリスにおいては､ 19世紀後半に至るまで､ 刑務所は貴族や教会の私有財
産であり､ またアメリカでは､ 特に南北戦争末期の南部諸州などにおいて､ 民
間事業者が政府の委託を受けて受刑者を私有の施設に収容して衣類や食事を
提供する代わりに刑務作業に従事させて収益を上げることが行われ､ 従来の奴
隷に代わる労働力として､ 鉄道､ 鉱山､ 農場の建設や運営に利用されていたと
いう歴史的経緯がある｡
なお､ 民営刑務所型は､ イギリス､ アメリカのほか､ カナダ､ オーストラリ
ア､ ニュージーランドなど他の英米法系諸国でも採用されているが､ 英米法系
諸国ではないものの､ 韓国で採用されているものも､ このタイプの民営刑務所
である｡ 1)
これに対して､ 大陸法系の国では､ 刑罰権の行使は国家の排他的専権事項と
考えられ､ 国民の権利⋅自由にかかわる権限の行使は､ 争議行為や信用失墜行為
が禁止され､ 職務専念義務を負う官吏に留保されることにより､ 国民の権利⋅自
由が保護されるとの考え方が採られている｡ 2)
フランスでは､
刑務所業務のうち､
管理､
名籍､
保安業務は国王大権
(Regalien:本来的に国家が行使すべき権限)であるとの整理がなされ､ これらの
業務の民間委託は憲法に違反すると考えられている｡ 1986年当時に､ アメリカ
をモデルに刑務所の運営すべてを包括的に民間委託することが議論されたが､
違憲であるとの国務院(Conseil d’Etat)の見解に基づき､ 結果として､ 部分的に
刑務所業務を民間委託する法律が成立したという経緯がある｡ 3)
1) 藤本哲也⋅姜景來｢韓国における民営刑務所に関する法律とその現況｣『法学新報』110巻7⋅
8号(2003年)49-86頁｡
2) 柳本正春 ｢刑事施設民営化の問題点｣『刑政』106巻9号(1995年)29頁｡
3) この間の事情については､赤池一将 ｢フランスにおける刑事施設民営化論: 1986-1987―-政治
的ストラテジーと刑事政策論の位相――｣ 『犯罪社会学研究』12号1987年) 105-122参照｡
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韓國矯正學會
また､ ドイツでは､ ドイツ連邦共和国基本法第33条第4項において､ 高権的
権限の行使は官吏に留保される旨規定されていることから､ 基本法や行刑法に
抵触しない範囲で民間委託する業務の範囲を定めることとし､ 受刑者の権利⋅
義務に直接関わる保安業務は対象としないこととされている｡4)
日本では､ このフランス⋅ドイツ型の官民協働による混合運営施設の整備を
行ったのである｡
四 日本における刑務所PFI事業導入の背景
(一) 過剰収容
日本における刑務所PFI事業導入の背景として､ まず考えなければならない
のは､ 「過剰収容」である｡
刑務所､ 拘置所などの刑事施設は､ 1998年以降､ 急激な増加が継続してお
り､ 2001年10月末に100%の収容率を超えて以来､ 著しい過剰収容状態となっ
ていた｡ 2000年度には､ 5万5､000人弱であった刑事施設の1日平均収容人員は､
6年間で約2万2､000人も急激に増加し､ 収容施設の不足は､ 職員の勤務負担や
受刑者の処遇環境の悪化を招く結果となった｡ 5)
まず､ 職員の勤務負担の増加について考えてみよう｡
職員1名当たりで受け持つこととなる受刑者数を職員負担率と呼んでいるが､
1996年度には､ 2.9であった負担率は､ 2005年度には4.5と増加している｡ この負
担率は､ アメリカ合衆国の3.0､ イギリスの1.6､ フランスの1.9､ ドイツの2.1と
比べると著しく高いことが分かるであろう｡
また､ 過剰収容のもたらす影響により､ 被収容者にとっては生活環境が悪化
4) ドイツについては､本庄武 ｢ドイツにおける刑事施設民営化の法的許容性｣『龍谷大学矯正⋅
保護研究セン当ー研究年報』2号(2005年) 55-68頁参照｡
5) 藤本哲也「我が国の矯正処遇の現状と今後の課題『法律のひろば』58巻8号 39-47参照｡
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 85
しており､ たとえば､ 6名定員の共同室にベットを設けて､ 8人の受刑者を収容
するなど､ 定員を超えた収容は常態化しており､ 規律違反行為に対する懲罰
件数は､ 1996年の約2万6､000件から､ 2005年には約2倍の約5万6､000件へと
大幅に増加し､ 職員暴行事犯についても､ 1996年の570件から2005年には1､
080件に増加するなど､ 職員の業務負担は増加し､ 受刑者のために適切な処遇
を行う上で苦労が大きくなってきていたのである｡
このような収容人員の増加は､ 犯罪情勢等に影響されたものであることは言
うまでもないが､ 当時の増加傾向について見てみると､ 新受刑者数の増加と平
均刑期の長期化が顕著になっており､
1992年に比べ1.6倍の約3万4､
具体的には､
700人となり､
2004年の新受刑者数は､
有期刑の平均刑期についても､
1992年に比べ6.3月長い29.0月となっていた｡
また､
これまで刑務所に収容されることのなかった者が収容される場合
も増えており､ この頃の増加率を見ると､ 暴力団関係者や常習累犯者が1.13倍
しか増加していないのに対し､ 初めて刑務所に収容された受刑者は､ 男子が
1.45倍､ 女子が1.62倍と高い増加率を示しているのである｡
PFI刑務所が初犯の受刑者を対象としている理由の1つには､ このような「初
犯受刑者の増加」という現状があった｡ つまり､ このような著しい過剰収容を
緩和するための方策として､ 民間資金等を活用することとなったという背景事
情があるのである｡
(二) 規制改革
次に､ 刑務所PFI事業導入の背景となったのは､ 「規制改革」である｡
2002年度の総合規制改革会議で､ 官製市場への民間参入が1つのテーマとし
て取り上げられた｡ ここで言う官製市場とは､ 運営主体の制限を行うなど公的
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韓國矯正學會
関与の強い市場及び公共サービス分野のことであって､ 病院の株式会社化､ 国
公立学校の公設民営､
駐車違反取締業務の民間委託などが当時議論の対象と
なった｡
この流れの中で議論されたのが､
刑務所業務の民間委託についてであり､
2003年3月の「規制改革推進3か年計画」では､ 「刑務所においては､ 民間委
託が可能な範囲を明確化し､ PFI手法の活用等により､ 民間委託を推進すべき
である」と定められ､ これを2003年度中に措置することが義務付けられたので
ある｡
法務省としては､ 2004年3月に､ PFI法に基づき､ 美祢社会復帰促進センター
整備⋅運営事業の「実施方針」を公表する際に､ 民間委託が可能な対象業務を
整理し､ この規制改革推進3か年計画における義務を果たすこととなった｡
(三) 行刑改革
もう1つ､
刑務所PFI事業導入の背景として考えなければならないのは､
「行刑改革」である｡
名古屋刑務所において発生した受刑者に対する暴行事件を受け､ 法務省では､
内部の検討委員会とともに､ 外部の有識者による会議を設けて議論が行われ､
2003年12月には､ 「国民理解され､ 支えられる刑務所」を目指すべきであると
の提言が出された｡
この議論の中で指摘を受けたことが､ 「刑務所の職員が外部の目を意識せざ
るを得ないよう､ 刑務所の運営が国民と協働して行われるような改革」が必要
であるということであった｡ その1つの解決策として､ PFI手法を活用した刑務
所の整備⋅運営を推進する方針が妥当な方向であるとの結論が出されたので
ある｡
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 87
以上のように､ 日本では､ 「過剰収容対策」､ 「規制改革」､ 「行政改革」
といったような背景事情があって､ PFI手法を活用した刑務所の整備⋅運営事
業を推進することになったのである｡
五 民間に委託する業務の範囲
ところで､ このPFI刑務所において民間事業者に委託する事務の内容につい
てであるが､ 日本の刑務所PFI事業では､ 施設の設計⋅建築のみならず､ 運営業
務についても大幅に民間に委託することとしている｡
これは説明するまでもないことかもしれないが､ 日本の刑事施設においては､
被収容者の収容及び処遇に関する事務を実施しており､ その内容としては､ 収
容の目的を達成するために被収容者に対し処分等を行う権力的な事務から､ 給
食､ 洗濯､ 清掃などの非権力的な事務まで幅広い事務を行っているところであ
る｡
これらの事務については､ 法令上､ 刑事施設の長又は刑務官により処理する
ことが前提とされており､ その処理の権限を刑事施設の長又は刑務官以外の者
に委任することが認められていないのである｡
しかしながら､ 非権力的な事務については､ 契約によりその処理の権限行使
の一部である事実行為を委託することは可能と考えられ､ これまでにも､ 全国
の刑事施設において､ 自動車の運転や総務系事務､ 清掃等の部分的な事務の委
託は行われていた｡ なお､ 給食や洗濯､ 施設内の清掃については､ 既存の刑事
施設では受刑者が実施しているが､ PFI刑務所では､ これら非権力的な業務に
ついては､ 給食や洗濯､ 施設内の清掃を含め､ すべて民間事業者に委託するこ
ととした｡
これに対し､ 武器の使用や戒具の使用､ 懲罰の賦課､ 保護房への収容､ 被収
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容者に対する指示､ 制止及び制圧等の事務は､ 受刑者の権利⋅義務に直接か
かわる権力性の高い事務である｡ これらの事務は､ 受刑者の身体⋅財産を直
接侵害する実力行使や被収容者に対して直接に義務を課し､
する処分等を伴う事務であることから､
又は権利を制限
刑事施設の長又は刑務官以外の者が
これらの事務を処理することはできないと考えられ､
PFI刑務所においても､
これらの事務については､ 民間事業者に委託せず､ 国の職員が実施することに
なっている｡
一方､ 施設の警備､ 収容監視､ 所持品や居室の検査､ 信書の検査補助､ 職業
訓練の実施､ 健康診断の実施､ 領置物の保管など､ 処分等に当たる事務の準備
行為又はその執行として行われる事実行為については､ 武器の使用や戒具の使
用や懲罰の賦課などの事務に比べ権力性が弱いことから､ これらの事務につい
ては､ 法律によるコントロールがあれば､ 民間事業者に委託することは可能で
あると考えられている｡
すなわち､ これらの事務については､ 事務の権限はこれまでどおり刑事施設
の長又は刑務官が留保しつつ､ その権限の行使を補助するものとしてその事実
行為を委託することを可能にする仕組みとして､ 法律に委託の根拠規定を設け
るとともに､ 守秘義務､ みなし公務員規定､ 監督規定などの事務処理の公正性
や事務処理の判断の客観性､ さらには国の監督体制を確保することが必要であ
り､ そのために必要な法制度については､ 構造改革特別区域法(2002年法律第
189号､ 以下､ 構造改革特区法とする)で規定したところである｡
このように､ 刑務所PFI事業では､ 権力的な一部の事務も含め民間に委託す
ることとしており､ 約半数のポストを民間が受託することとなっている(美祢､
島根あさひの両センターにおいては約半数のポストを､ 喜連川､ 播磨の両セン
ターにおいては約3割のポストを民間に委託)｡
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 89
六 構造改革特区制度の活用
刑務所PFI事業においては､ 大幅な民間委託を可能とするために構造改革特
区制度を活用することとしているが､ その内容について説明する必要があるで
あろう｡
経済の活性化のためには､ 規制改革を行うことによって､ 民間活力を最大限
に引き出し､ 民業を拡大することが重要となることは言うまでもない｡ 日本
の経済社会が人口減少⋅超高齢社会の到来や､
地球規模でのグローバル化の
進展などの大きな環境変化に直面していることを踏まえると､
制改革を通じた構造改革を行うことが必要となるが､
一刻も早く規
全国的な規制改革の実
施は､ 様々な事情により進展が遅い分野があるのが現状である｡
そこで､ 地方公共団体等の提案により､ 地域の特性に応じた規制の特例を導
入する特定の区域を設けることで､ その地域において､ 地域が自発性を持って
構造改革を進めることが､ 特区制度を導入する意義ということになる｡
ところで､ その手続であるが､ まず地方公共団体あるいは民間事業者等から
の規制緩和の提案を､ 内閣官房特区室が受け付けることになる｡ 実際には､ 刑
務所業務を民間が行うための規制の特例措置の提案については､ 美祢社会復帰
促進センター整備⋅運営事業の事業地である､ 山口県及び美祢市が行った｡ 提
案を受けた特区室は､ 規制を所管する省庁と調整の上､ 特区制度を活用して行
うべき規制の特例措置とすべき場合には､ 閣議決定し､ その内容は､ 構造改革
特別区域基本方針に盛り込まれるのである｡ その後､ 政府において必要な法制
上の措置を講じることになるが､ 具体的には構造改革特区法を改正することと
なるのが普通である｡ これにより､ 特区制度を活用して実施する規制の特例措
置となるのである｡
次に､ その特例措置を活用しようとする自治体は､ 特例措置を活用した事業
計画である特区計画を策定し､ 特区の認定申請を行う｡ そして､ 政府内で計画
を吟味し､ 特区として認定するのである｡ 島根あさひ社会復帰促進センター整
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韓國矯正學會
備⋅運営事業では､ 島根県と浜田市がそれぞれ共同申請をしており､ 2007年3
月に認定を受けた｡
以上が特区制度全体についての説明であるが､ 次に､ 刑務所業務を民間が行
うための規制の特例措置について説明する必要があろう｡
刑務所の運営について規定している法律は「刑事収容施設法」であるが､ こ
の刑事収容施設法では､ 民間委託の根拠規定が設けられていないことから､ 刑
事施設においては自動車運転や清掃など私経済作用に当たる非権力的な業務
を除き､ 施設の警備や被収容者の処遇など公権力の行使に当たる業務を民間に
委託することはできない｡
このため､ 構造改革特区法に､ 民間委託の根拠規定を設けるとともに､ 受
託者の守秘義務､ みなし公務員規定､ 監督規定など､ 業務の適正かつ円滑な実
施を確保するための措置が講じられているのである｡
具体的な内容であるが､ 警察等の関係機関との緊密な連携の確保その他の事
情を勘案し､ 民間委託を行っても施設の運営に支障を生じるおそれがないこと
等､ 法務大臣が定める要件に該当する施設において､ ①事務を遂行するための
技術的能力と経理的基礎を有すること､ ②過去に登録の取消処分を受けてい
ないこと､
③役員に刑罰を受けたことがある者や暴力団員等がいないこと､
の要件を満たして､ 刑事施設を所管する矯正管区長の登録を受けた民間事業
者に業務を委託できるとするものである｡
委託できる事務は､ ①被収容者の着衣及び所持品の検査､ 健康診断､ 写真
の撮影及び指紋の採取､ ②分類調査､ ③収容監視､ 施設の警備､ ④被収容者
の着衣､ 所持品及び居室の検査､ 健康診断､ ⑤刑務作業の技術上の指導監督､
職業訓練､ ⑥図書の検査､ ⑦信書の検査､ ⑧携有物及び差入れ品の検査､ ⑨
領置物の保管､ ⑩受刑者に対する教育の実施､ である｡
なお､ 被収容者の身体⋅財産を直接侵害する実力行使や被収容者に対して直
接に義務を課し､ 又は権利を制限する処分等を伴う業務については､ 民間委託
の対象から除外している｡
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 91
そして､ 業務の適正を確保するため､ 民間職員の守秘義務規定を設けるとと
もに､ 公正かつ円滑に業務が遂行されるよう､ みなし公務員規定を設けている｡
さらに､ 業務処理の判断の客観性を確保するため､ 刑事施設の長は､ 委託に
際して実施の基準を示し､ これに違反した場合等には､ 必要な指示ができるこ
と､ 刑事施設の長の指示に違反した場合等には､ 矯正管区長は登録の取消し又
は業務の停止を命令できることなどの監督規定を設けている｡
七 刑務所PFI事業の基本構想
PFI手法による新たな刑務所を整備するに当たり､ 法務省は2004年3月､ 基
本構想を公表した｡ この基本構想については､ 美祢社会復帰促進センターにつ
いてのものであるが､ その基本的考え方については､ 島根あさひ社会復帰促進
センターにおいても変わるところはない｡
PFI刑務所は､ 「官民協働の運営」を行うとともに､ 「地域との共生」を
図ることにより､ 「国民に理解され｡ 支えられる刑務所」を整備するとの方針
の下､ 改善更生の可能性が高い､ 初犯の受刑者に対し､ 多様で柔軟な処遇を実
施することとした｡ そして､ このような施設運営の特性を踏まえ､ 施設の名称
についても「社会復帰促進センター」といった､ 従来の刑務所とは異なる名称
を付したのである｡ 島根あさひ社会復帰促進センターについては､ この「地域
との共生」を美祢社会復帰促進センター以上に重視し､ 事業者選定に当たって
も､ 地域との共生にかかる提案を重視した｡
施設の運営については､ 民間のアイデアやノウハウを活用することで､ 受
刑者の矯正教育や職業訓練を充実させることを特徴とし､ 矯正教育については､
プログラムの作成に当たっても効果的と考えられる海外の事例も積極的に採
り入れ､ また､ 職業訓練については､ 従来の資格取得にとらわれることなく､
社会の労働需要に合致した職業能力を身に付けることができる多種多様な訓
練科目を実施することとした｡
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さらに受刑者の改善更生や社会復帰に向けての取組に対する国民の理解を
深める上では､ 受刑者の活動を通じ､ 贖罪の気持ちを社会に対して表すこと
ができる活動も必要であると考えられることから､ たとえば､ 図書の点訳作業
など社会貢献として意義のある活動を実施することとした｡
医療については､ 事後的な治療を重視する体制から予防を重視する体制に変
え､ 入所時健康診断の診断項目は､ 生活習慣病健診に準拠して十分な内容のも
のとし､ その後の健康管理も徹底することで､ 健康な体で社会復帰させること
を目指すこととした｡
そして､ こういった活動を効率的に実施する観点から､ 収容は一定数の集団
(60人)を単位(ユニット)として行うこととし､
ユニット毎の行動⋅管理に効率
的な施設整備を行うこととした｡ また､ 受刑者の処遇についても､ 夜間､ 休日
以外は共用スペースで自主性を尊重した生活を行う処遇形態を採り入れ､ 受刑
者の自主性⋅自立性を涵養し､ より円滑な社会復帰を目指すこととしたのであ
る｡
施設の設備や構造については､
周囲の景観と調和してできる限り「収容施
設」と感じられないようなソフトな外観とすることとし､ コンクリートの高い
外塀や鉄格子に変わる新たな保安システムを構築することとした｡
また､ 諸外国の民営刑務所に見られるように､ 運営に適した効率的な動線の
構造とするとともに､ 電子タグによる位置情報把握システム､ 遠隔操作による
開閉可能な扉､ 受刑者が居室内において常時､ 監視室勤務の刑務官と連絡が取
れるようにするセルコールシステムなど､ ITも活用した効果的な機器を取り入
れることで､ 効率的な運営を目指すこととした｡
さらに､ 将来､ 収容棟の増改築が必要となった場合であっても､ 管理機能を
いかしながらの収容棟の増改築が可能となるような､ 柔軟性のある施設構造と
することとしたのである｡
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 93
八 先行事例:美祢社会復帰促進センター
(一) 選定理由と事業方式
それでは､ 日本で最初に運営が開始された､ 「美祢社会復帰促進センター整
備⋅運営事業」を先行事例として紹介したいと思う｡
事業地としては､ 50数か所の誘致を受けた自治体の中から､ 山口県美祢市の
「美祢テクノパーク」を選定したが､ この美祢テクノパークは､ かつての炭住
(炭坑住宅)跡地に整備された工業団地であって､ ①施設の基盤整備が整ってい
たこと､ ②土地が円形に近く比較的施設整備が容易であったこと､ ③近隣に総
合病院があり被収容者の医療体制が確保し易いこと､ ④市街地に近いこと､ ⑤
学校が近くにあること､ ⑥市長､ 市議会を初め､ 住民の反対がないことなどの
理由から選定された｡ 6)
事業方式としては､ 民間事業者が施設を設計⋅建設し､ 事業期間中の維持
管理を行った上で､
事業期間終了後に､
無償で国に譲渡するBOT(Build,
Operate and Transfer)方式を採用している｡
刑務所PFI事業では､ 運営業務も幅広く民間事業者に委託するので､ 民間事
業者は､ 施設の設計⋅建設において様々な工夫を凝らすとともに､ 最新のIT機
器や警備機器などを導入することにより､ 効率的な運営と事業運営上のリスク
の軽減を図ることとした｡
これらの民間事業者が整備し､ 運営に用いる施設⋅設備を国が所有すること
となると､ 施設所有者である国と､ 維持管理業務を行う民間事業者の間のリス
ク分担が曖昧になるおそれがある｡
そこで､ BOT方式を採用し､ 民間事業者が整備した施設⋅設備を民間事業者
に所有させ､ 運営させることにより､ 施設⋅設備に係る民間事業者の責任の明
6) 藤本 哲也｢我が国初の民営刑務所 : 美祢社会復帰促進セン当ー｣『戸籍時報』616号(2007
年) 76-82頁｡
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確化が図られ､ ひいては､ 維持管理業務における民間の創意工夫が促され､ 事
業期間を通じた効率的かつ安定的な施設運営が確保されるものと考えられた
のである｡
事業期間は､ 2007年4月から2025年3月までの20年間､ 民間事業者に維持管理
⋅運営を委託することとしている｡
本事業はサービス購入型の事業であり､ 事業費は約517億円､ 運営期間であ
る18年間にわたり定額を支払うこととなっている｡
収容対象については､ 男女の初犯受刑者それぞれ500人ずつ合計1､000人(現
在は､ 男性500人､ 女性800人)を収容することとしている｡ 7)
(二) 美祢社会復帰促進センター整備⋅運営事業 : 事業スキーム
次に､ 事業スキームについてであるが､ パワーポイント27に示されているご
とく､ 刑務所PFI事業では､ 非常に幅広い業務を民間に委託することとしてお
り､ 具体的には､ 設計､ 建設､ 維持管理､ 総務事務､ 情報システム事務､ 警備､
給食､ 洗濯などの収容関連サービス､ 刑務作業､ 職業訓練､ 教育､ 分類､ 健康診
断などがある｡
このように業務分野が非常に幅広いことから､
本事業への入札参加に当
たっては､ 参加を希望する企業間でコンソーシアムを組成し､ 落札後､ 速や
かに特別目的会社(Special Purpose Company: SPC)を設立することとした｡ そし
て国は､ このSPCと事業契約を締結することとしたのである｡
結果として､ この事業契約により､ 施設の整備から運営までのすべての業務
をSPCに委託することとなる｡ SPCは､ 各業務を担当する企業とそれぞれ建設
7) 西田博｢PFI手法による刑務所の整備⋅運営事業｣『犯罪と非行』一四四号 (2005年)
156-170頁｡ 吉野智｢PFI手法による官民協働の新たな刑務所の整備について｣『ジュリスト』
1333号(2007年)219頁｡
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❙ 95
契約あるいは運営契約を締結し､ これにより､ SPCは各業務を担当企業に再委
託するのである｡
コンソーシアムは､ SPCに出資する構成企業と､ SPCには出資せず､ 業務のみ
を受託する協力企業とで構成されているが､ 本事業では､ 業務の重要性にかん
がみ､
建設業務､
情報システム管理業務及び警備業務を担当する企業には､
SPCへの出資を義務付けているところである｡
このように､ 本事業は非常に幅広い業務が事業内容となっており､ また､ 受
刑者を扱う事業でもあるので､ その遂行には確実性を確保するための措置を講
ずる必要があることは言うまでもない｡
その一方策として､ 事業者の責めに帰すべき事由により､ 要求水準等の内容
を満たしていないと判断される場合の減額措置を事業契約で定めることとし
た｡ 減額措置については､ 違約金と罰則点の蓄積に基づく減額の2種類がある｡
まず､ 違約金についてであるが､ 逃走事故や暴動事故､ 火災など施設運営上
の重大事故が事業者の責めに帰すべき事由により発生した場合には､ その事故
の程度に応じ､ 最大毎年度のPFI事業費の3%を違約金として賦課することとし
ている｡
また､ 受刑者への食事の未提供や刑務作業の未実施など､ 事業者の責めに帰
すべき事由により､ 要求水準を満たす業務を実施していないと判断された場合
には､ これら各事実が1回発生するごとに10ポイント計上することとし､ 事業
費の支払い時期である四半期ごとの累計で100ポイントを超過する場合には､
事業費を減額することとしている｡
その一方で､ 要求水準の内容を満たした事業継続のためのインセンティブを
民間事業者に付与するため､ 運営開始後一定期間にわたり､ 違約金の支払い又
は罰則点の累積による減額がない場合には､ その翌月以降の1回当たりの罰則
点のポイントを､ 減額がない期間に応じて軽減することとしている｡
さらに､ 本事業では､ 施設の完成後､ PFI事業者の責めに帰すべき事由によ
り契約が解除された場合には､ PFI事業者が金融機関から借り受けた額の残高
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の97%で､ 国が施設を買い取ることができることとしている｡ これにより､
PFI事業者は､ 施設整備費などの初期投資費用を､ 金融機関からのプロジェク
ト⋅ファイナンス方式による融資によらざるを得ず､ この借り受け金額の回収
が困難となるようなことは努めて回避しようとするインセンティブが働くこ
ととなり､ 結果として､ 事業期間の終了までPFI事業者から安定的⋅継続的に
サービスの提供を受けることができるようになると考えられたのである｡
加えて､ PFI事業者に融資を行う金融機関と国との間にも直接協定を締結し､
PFI事業者が債務不履行となった場合において､ 金融機関が介入権を行使し新
たに指名した事業者に事業を継続させる仕組みを採り入れている｡
(三) 美祢社会復帰促進センター整備⋅運営事業 : 施設構造
次に､ 施設構造についてであるが､ パワーポイント29に見られるように､ 施
設の中央にあるのが､ 庁舎､ 面会棟､ 管理⋅医務⋅病室棟そして厨房や洗濯室
があるサービス棟､ 向かって右側に女性受刑者の生活エリア､ 左側に男性受刑
者の生活エリア(後に増築するに当たり､ 男女の生活エリアを入れ替えた)と明
確に区分けし､ アドベンチャー広場については､ 将来男性受刑者 1､000名を収
容するための施設の増築を可能とするエリア(当初の計画とは違い､ 後に､ 女性
受刑者300名を収容する施設を増築した)となっている｡
管理業務を効率的に集約化し省人化を推進するため､ 男性⋅女性受刑者生活
領域の中間に管理業務領域を配置し､ 明確に各領域を分隔している｡ また､ 男
性⋅女性受刑者生活領域を､ 管理棟を軸に東西対称に配置しているので､ 受刑
者や職員の動線が短縮かつ単純化され､ 受刑者の管理を効率的かつ効果的に行
うことができるのである｡
また､ 受刑者は､ 一定の刑務作業に就くことが刑法上義務付けられ､ そのた
め､ 毎日､ 収容棟から教育⋅職業訓練棟に移動し､ 刑務作業や職業訓練を行う
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 97
こととなるが､ 収容棟と教育職業訓練棟の間の移動距離も極力短縮化している｡
受刑者が日常生活を送る収容棟は､ ブーメラン型となっており､ 真ん中の部
分が監視室になっている｡ これにより収容棟の居室内の一望監視が可能となっ
ているのである｡
本施設においても､ 諸外国のPFI刑務所と同様､ 施設整備に民間のノウハウ
が十二分に活かされている｡ 8)
(四) コンクリート製外壁に代わる保安構造
本施設は､ また､ 多重の保安システムによって安全⋅安心が確保されており､
受刑者は､ 基本的に警戒ブロックの中で日々生活することになる｡ すなわち､
収容室､ 各フロア､ 棟と三重に警戒ブロックがしかれており､ 出入り口は二重
扉によって厳重に管理されている｡
我々が､ 刑務所と言われて思い浮かべるイメージは､ 鉄格子とコンクリート
製の高い外塀ではないかと思うが､ 本施設では､ 収容室の窓側は拘束感を与え
ないように鉄格子はない｡ しかしながら､ 割れない強化ガラスと12センチしか
開かない窓となっている｡ 扉は電気錠によって遠隔制御⋅監視されている｡ ま
た､ コンクリート製の外壁もなく､ 代わりにセキュリティ⋅ベルトで囲われて
いるのである｡
セキュリティ⋅ベルトは､ センター内と外の社会との境界線であり､ 四重､
五重の保安設備によって構成されている｡ センター外周部はCCTVカメラによ
り中央警備室で監視されている｡ 赤外線センサーを横切ると中央警備室に通報
され､ 職員が急行することになっている｡ ハイフェンスは高さが4.5メートルあ
8) 大田幸充 ｢美祢社会復帰促進セン当ーについて①｣ 『ジュリスト』1333号(2007年)34-37頁｡
進藤憲治｢美祢社会復帰促進セン当ー②新しい運営プログラムに適応する収容施設の実現｣
『ジュリスト』1333号(2007年)38-43頁｡
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り､ 足がかからないメッシュ壁で登れない構造となっている｡ また､ フェンス
に触れた場合には､ フェンスに設けられた振動センサーが作動するのである｡
このように､ センター内には､ 巡回や目視による「人」による警備と､ 各種
センサーやIT による監視システムなどの「マシン」による警備を複合してお
こなっており､ 人､ 車､ 物の出入りの管理は厳格におこなわれている｡ 9)
(五) 位置情報把握システム
次に､ 位置情報システムについてであるが､ 国営の刑務所において､ 受刑者
が移動する場合には､ 必ず刑務官が付き添うこととなっているが､ 本施設では､
業務の効率化を図るとともに､ 受刑者に自主性を涵養するため､ 施設内の移動
は､ 原則として､ 独歩とし､ その代わり､ 受刑者に装着した無線タグで位置情
報を把握することとしている｡
この位置情報把握システムは､ 無線LANを活用した位置検出技術を用いるも
のであり､ 受刑者は､ 受刑服の胸元に特殊な器具を用いなければはずれないピ
ンで取り付けており､ 無線LANから発出する電波を施設内の各所に設置された
アンテナが受信し､ 電波の着信時間差を応用した三辺測量でその位置をリアル
タイムで中央監視室で把握することになっている｡ 移動中も中央監視室のモニ
ター画面で受刑者の現在位置とその軌跡を把握でき､ 異常な行動は素早く察知
できるのである｡
この無線タグは､ 受刑者のみが着用するものではなく､ 職員や来訪者等､ 施
設に入る全ての者に着用することが義務付けられている｡ 10)
9) 掛川誠｢美祢社会復帰促進セン当ー ⑥最先端技術の刑務所運営への応用｣ 『ジュリスト』
1333号(2007年) 59-66頁参照｡
10) 前掲論文⋅61-62頁｡
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(六) 生体認証システム
位置情報把握システムについては､ 諸外国においても採用されているが､ そ
のほとんどがブレスレット方式あるいはアンクレット方式であり､ 拘束感があ
ることは否めないところである｡
また､ 人権意識に鑑みると､ 現時点において､ 腕輪や脚輪で受刑者を管理す
ることは､ 多くの人から抵抗感をもって受けとられる可能性があると考えられ
たことから､ 受刑服に着用する方式を採用したわけである｡
そこで問題になるのは､ 受刑者が無線タグを装着したふりをして他の受刑者
に持たせたり､ 着替えの際に互いに無線タグを取り替えるおそれが生じるとい
うことである｡
そのため､ 無線タグ装着時の本人確認手段として､ 教育⋅職業訓練棟の室内
に生体認証システムを設置したのである｡
具体的には､ 指静脈認証方式を採用しており､ 指内部の静脈パターンは指紋
と同様､ 万人不同､ 生涯不変であると考えられており､ 偽造によるなりすまし
が極めて困難であるとされている｡ また､ 非接触センサーにかざすだけの簡単
な操作であることからトラブルも極めて少なく､ 一度に大人数の認証が可能と
なるところにメリットがある｡ 11)
(七) 教育体制
受刑者の改善更生のための教育についても､ 民間のノウハウはフルに活用さ
れている｡
まず､ 体制としては､ 法務省､ 筑波大学､ 地元の宇部フロンティア大学､ そ
して教育業務を担当する小学館集英社プロダクションで構成される矯正教育
11) 前掲論文⋅64頁｡
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委員会を設置し､ 教育全体について助言等を行うとともに､ 受刑者に対し実施
する各種プログラムの効果検証⋅改良､ スーパーバイズを行うこととなっている｡
また､ 筑波大学の監修により､ 反犯罪性思考プログラムとアディクション⋅
コントロールプログラムを新たに開発している｡ そして､ その他各種の働きか
けを行うこととしているのである｡ 12)
(八) 刑務作業⋅職業訓練
次に刑務作業⋅職業訓練についてであるが､ 受刑者は､ 所定の作業に就くこ
とが義務付けられている｡ しかしながら､ 現実には､ 刑務作業の確保は非常に
大きな課題となっている｡ 特に山口県美祢市のような過疎地域においては､ 1､
300人分の作業を確保することは非常に困難であると言える｡
そこで､ 刑務所PFI事業においては､ 刑務作業の確保も民間の業務範囲とし
ており､ 民間のネットワークを活用し､ 多様な刑務作業を安定的に確保するこ
とを期待しているのである｡
具体的には､ 刑務作業については､ 参加企業の幅広いネットワークを活用し､
100社近くから作業を安定的に確保する体制を整えており､ パソコンよるデー
タ入力やデザイン作成作業など､ これまでの刑務所ではあまり実施されなかっ
た様々な作業を実施することとしている｡
職業訓練については､ ITスキル養成科､ テクニカルIT科､ DTP(desktop
publishing)
専攻科など主にIT関連の職業訓練の充実を図っており､ 職業訓練で得た技能
を刑務作業に活用することにより､ 作業の質や効率の向上に勤めている｡ 13)
12) 喜田力｢美祢社会復帰促進セン当ー③社会復帰をサポートする教育｣ 『ジュリスト』
1333号(2007年) 44-48頁｡
13) 落合暢之｢美祢社会復帰促進セン当ー④職業訓練の新たな試み｣ 『ジュリスト』1333号(2007
年)49-51頁｡
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(九) 新しい矯正処遇の実施
このほかにも､ 民間のノウハウを活用した様々な取組を行うこととしている｡
たとえば､ 受刑服についても､ 既存の刑務所では､ ネズミ色の陰気な感じのも
のであるが､ 本事業では､ 民間事業者のアイデアにより明るい色で機能性に優
れつつ､ 同時に強度も確保した受刑服を受刑者は着用することとなっている｡
また､ 居室についても､ 居住性､ 保安性を向上させた居室とすることとして
おり､ 面会についても､ 集団面会や家族面会など､ 遮蔽構造のない面会室での
面会を実施することとしているのである｡
九 日本のPFI刑務所の発展過程
ところで､ 私は､ 日本のPFI刑務所の発展過程は､ 5段階に分けられるであろ
うと考えている｡ 第1段階は､ 2007年4月に運営を開始した山口県美祢市の「美
祢社会復帰促進センター」と2008年10月に開所した「島根あさひ社会復帰促
進センター」のように､ 施設の設計⋅建設､ 運営全体をPFIの事業対象にして､
施設は民間が作り､ 管理運営は官民協働とするものである｡
第2段階は､ 2007年10月に運営を開始した､ 栃木県さくら市の「喜連川社会
復帰促進センター」､ 兵庫県加古川市の「播磨社会復帰促進センター」のよう
に､ 施設は国が作り､ 管理運営は官民協働とするものである｡ これらは､ 「構
造改革特区法」に基づくものである｡
そして､
第3段階は､
「競争の導入による公共サービスの改革に関する法
律」(2006年法律第51号､ 以下､ 公共サービス改革法)に基づき､ 既存の刑務所
の「総務業務及び警備業務」及び「作業業務､ 職業訓練業務､ 教育業務及び分
類業務」を民営化するもので､ 対象となったのは､ 「総務業務及び警備業務」
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が静岡刑務所と笠松女性刑務所､ 「作業業務､ 職業訓練業務､ 教育業務及び分
類業務」が､ 黒羽刑務所､ 静岡刑務所及び笠松女性刑務所である｡ これら既存
の刑務所の業務の一部の民営化は､ これまでのPFI刑務所の実績を評価した結
果として､ 刑事施設の運営に関する業務を民間競争入札の対象とすることによ
り､ 被収容者の矯正処遇に民間の創意工夫が発揮され､ 受刑者の再犯防止策の
充実を図ることが可能となること､ また､ 民間委託の拡充により､ 刑務官の負
担を軽減し､ 全体として刑事施設における被収容者の処遇の質を向上させるこ
とが可能となること､ そして､ その結果､ 公共の安全と秩序の維持を図るとと
もに､ 社会を保護し､ 公共の福祉を増進させるという目的を達成することがで
きると考えたからである｡ この本業務の実施期間は､ 2010年5月から2017年3月
の7年間となっている｡ 14)
第4段階は､ 2014年度事業として､ 府中刑務所と立川拘置所における総務業
務の一部について､ 約5年間にわたる民間委託を､ 大阪拘置所､ 加古川刑務所､
岩国女性刑務所及び高知刑務所における被収容者に対する給食業務について､
約10年間にわたる民間委託を行うものである｡ この第4の形態のものは､ ケー
タリングを民営化したことに特色があると言える｡ 15)
第5の形態は､ 現在､ 法務省が2017年までに完成予定である「国際法務総合
センター(仮称)」について､ その維持管理及び運営の一部を､ PFI手法を活用し､
民間に委託するものである｡ この「国際法務総合センター(仮称)」とは､ 矯正
施設及び研修施設を移転集約して､ 米軍跡地である東京都昭島市に新たに設置
を計画しているものである｡ 16)
対象となるのは､ 八王子医療刑務所､ 関東医療少年院､ 神奈川医療少年院､
八王子少年鑑別所､ 東京婦人補導院､ 矯正研修所､ 矯正研修所東京支所､ 公安
14) 法務省矯正局 ｢刑事施設の運営業務民間競争入札実施要項｣ 2009年11月4日｡
15) 法務省矯正局 ｢刑事施設の運営業務民間競争入札実施要項｣ 2014年2月3日｡
16) 法務省 ｢国際法務総合セン当ー(仮称)維持管理⋅運営事業基本方針｣ 2014年10月3日｡
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 103
調査庁研修所及び国連アジア極東犯罪防止研修所である｡
「国際法務総合センター(仮称)」については､ 移転集約することにより､ 一
元管理による行政の効率化を図るとともに､ 矯正医療の充実を図ることとして
いるが､ 民間委託を実施し､ 民間の資金､ ノウハウを積極的に活用することに
より､ 収容関連サービスや人工透析の充実など､ より低廉かつ質の高いサービ
スの実現を目指すものである｡
取り分け矯正施設における医療体制については､ 医療刑務所も含め､ 医療ス
タッフが不足するとともに､ 被収容者の高齢化､ 生活習慣病等の増加､ 医療の
高度化⋅専門化及び医療施設の老朽化等から､ 社会一般の医療水準を維持する
ことが困難であり､ 医療ニーズに対応できないという現状にあるため､ 「国際
法務総合センター(仮称)」を設置し､ 民間の資金､ ノウハウの活用により､ 矯
正医療の充実を図ることを目的としている｡
この医療刑務所､ 少年院､ 少年鑑別所でPFI手法を活用した事業は､ 日本に
おいては初めてのことであり､ 民間委託の新たな展開と言えるであろう｡
本事業については､ 「国際法務総合センター(仮称)維持管理⋅運営事業基本
方針」において､ 民間委託により､ 「行政の効率化」､ 「質の高い収容関連
サービスの実施」及び「矯正医療の充実」を図ることを目的とすることが掲
げられている｡
(一) 行政の効率化
国際法務総合センターについては､ 複数の行政機関を移転集約することによ
り､ 各行政機関の機能の充実⋅強化を図るとともに､ 物的⋅人的資源を有効活
用することにより､ 全体として効率的な運営を目指しており､ 民間委託を実施
することにより､ 更に効率的な業務遂行を目指すこが期待されるとしている｡
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韓國矯正學會
施設設備の維持管理業務(建築設備運行管理､ エネルギーマネジメント､ 各
種保守点検等)､ 施設周囲の巡回警備業務及び清掃⋅環境整備業務については､
移転集約する各行政機関に共通する業務であるところ､ これらの業務をPFI事
業として一括して複数年次にわたる事業とすることにより､ 移転集約のメリッ
トを活かしつつ､ より効率的な業務遂行を目指すことができるとする｡
また､ 総務系業務(経理事務､ 運転事務等)､ 収容関連サービス(給食､ 洗濯､
衣類⋅寝具の提供等)などについては､
移転集約する各矯正施設に共通する業
務であるところ､ これらを一元化し､ 一括して複数年次にわたる事業とするこ
とにより､ 移転集約による機能拡充を図ることに伴い必要となる国職員の増員
を抑制しつつ､ より効率的な業務遂行を目指すことが可能である｡
(二) 質の高い収容関連サービスの実施
刑事施設における被収容者に対する給食､ 洗濯などの業務の現状について見
てみると､ 現在､ 刑事施設において実施している自営作業(経理作業(給食､ 清
掃､ その他の刑事施設の自営に必要な作業)及び営繕作業(新営､ 改修その他の
刑事施設の直営工事に必要な作業)をいう)､ 取り分け給食及び洗濯については､
収容人員の漸減に伴い就業可能受刑者の確保に各刑事施設は苦慮していると
ころである｡ また､ 被収容者に対する食事を調理する厨房施設の衛生管理にも
各刑事施設は苦慮しており､ 食中毒が毎年いずれかの刑事施設で発生している
ことから､ 再発防止策の確実な実施が求められている｡
そこで､ 被収容者に対する給食業務や洗濯業務などの収容関連サービスにつ
いて､ 少年施設も併せて民間委託することにより､ 一般社会における大量調理
施設や洗濯施設と同等の高水準の衛生管理を実現するとともに､ 特に本事業に
おいては､ 医療専門施設を含むことから､ 医療リネンの実施や食事せんに基づ
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 105
く病院食の提供など､ 専門的知見が求められているところ､ 病院等での給食や
洗濯の実績⋅ノウハウを有する民間事業者に委託することにより､ より安全で
質の高い業務遂行を目指すこととしているのである｡
(三) 矯正医療の充実
現在､ 矯正施設では､ 被収容者の急激な高齢化､ 生活習慣病の増加､ 疾病の
複雑化⋅多様化､ 人工透析や特殊な治療を要する被収容者の増加､ 一般社会に
おける医療水準の高度化などの諸事情があいまって医療需要が増加している
一方､ 大半の刑事施設においては､ 医師や看護師等医療従事者の不足等により
かかる需要に十分対応することが困難な現状にある｡
そこで､ 法務省としては､ 矯正医療の水準を維持⋅向上すべく､ 医療刑務所
と医療少年院の医療機能を有機的に統合するとともにその拡充を図り､ さらに
民間の資金､ ノウハウの活用により､ より効率的かつ質の高い矯正医療の実現
を目指すこととしている｡
事業実施期間は､
事業契約締結後(2015年12月)から2027年3月の約12年間で
ある｡
十 日本の刑務所PFI事業の課題
ところで､ 21世紀に入って本格化した日本の刑務所PFI事業の課題について
であるが､ 運営が開始されてまだ10年も経っていないことから､ 協働運営主体
としての国や民間企業としても､ まだ課題が明確になっていないのが現状であ
ると思うが､ あえて課題と思われるものを挙げるならば､ 以下のようなことが
考えられる｡
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韓國矯正學會
(一) 官民の役割分担の徹底
(1) 日本の刑務所PFI事業は､ 官民協働の混合運営施設であることから､ 官民
それぞれが役割を明確に認識し､ 業務遂行すべきところであるが､ 職員
一人ひとりが必ずしも明確に認識していないのが現状である｡ そのため､
業務によっては､
国の職員がやるべきことを民間に押しつけてしまっ
ていたり､ 官民どちらも担当しない業務がでたりする可能性がある｡
(2) こうした意識を改善するためにも､ 官と民のコミュニケーションを充実
させるとともに､ 初めてPFI刑務所に勤務する職員に対し､ 官民の役割
分担を明確に認識させるための研修の充実を図る必要がある｡
(二) 実効性あるモニタリング体制の確立
(1) モニタリングについては､ 美祢社会復帰促進センターも島根あさひ社会
復帰促進センターも､
運営開始初年次はペナルティの計上は行っても､
ペナルティの累積に伴う減額は行わないこととなっている｡ したがって､
第1年目の時期に民間事業者の業務の遂行状況を踏まえ､ モニタリング
体制を確立していく必要があるが､ モニタリングが民間事業者の業務遂
行の「あら探し」に終始してしまうと､ 民間事業者側が事業継続のイン
センティブをなくしてしまうおそれがあることは言うまでもない｡
(2) そこで､ 民間事業者側に事業継続のインセンティブを失わせることなく､
かつ要求水準を満たす業務を実施させることのできる実効性のあるモ
ニタリング体制を確立する必要がある｡ 併せて, 問題が発生した場合に
減額するだけでなく, 民間事業者が施設運営の質の向上に貢献するよう
な優れた取組を行った場合には, ボーナス⋅フィーを付与するなどの仕
組みも検討する必要がある｡
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 107
(三) 物価変動リスクへの対応
(1) 刑務所PFI事業については, 事業期間が15年ないし20年と長期であるため,
事業期間にわたり物価がどのように変動するか, 入札段階で民間事業者
が予測することは非常に困難である｡
そこで物価変動リスクについて,
民間事業者が過度に負担することのないよう, 一定の条件を満たす場合
には, 事業費を改定することを事業契約において規定している｡ すなわ
ち, 事業費改定の基準となる指標を設定し, 当該指標について毎年6月1日
現在で確認できる指標が前回改定時の指標(改定していない場合は事業
開始時の指標)に対して, 3ポイント以上変動した場合には, 翌年度4月1日
以降の施設の維持管理⋅運営に必要な費用の支払いに反映することとし
ており, 指標としては, 日本銀行調査統計局が作成する「「企業向けサー
ビス価格指数」-その他諸サービス」を採用している｡
企業向けサービ
ス価格指数とは, 企業間で取引されるサービスの価格変動を測定するも
のであり, その他諸サービスとして対象としている品目は, 教育訓練サー
ビスや建物サービス(清掃,施設管理等),
労働者派遣サービス,警備,宿泊
サービス,洗濯等である｡ 刑務所PFI事業においては, 運営業務全体を一つ
のサービスと捉え, 本指標を採用した｡
(2) このため, 事業運営コストに直結する光熱水費や食材費など個々の物価
変動には対応しておらず,これらの物価変動リスクはそれぞれの業務を
受託する民間事業者が負担している｡
とりわけ光熱水費(A重油)と食材
費については物価変動の幅が大きく,たとえば,
美祢社会復帰促進セン
ターにおいては, 入札時のA重油の企業物価指数は78.5であったものが運
営期間の平均では147.5となっており, 入札時の食材費の食料価格指数は
117.0であったものが運営期間平均では190.0となっているなど,
業者にとって大きな負担となっている｡
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韓國矯正學會
民間事
(四) 官民の経費負担
(1) 刑務所PFI事業における事業費については, 光熱水費も含めた維持管理⋅
運営に係るすべての費用を民間事業者の負担としているところ,前述の
ように光熱水費については物価変動が大きいことから,入札に参加する
民間事業者としては,光熱水費の上振れリスクを回避するため, 国が想定
しているよりも多額の光熱水費を入札金額に計上する傾向にある｡ この
ため入札金額が圧迫され,国が期待している教育や職業訓練,あるいは警
備機器の導入について, コストを要する提案がしにくくなってしまう｡
(2) また, 刑務所PFI事業では, 運転業務や護送業務を事業範囲としていると
ころ, 施設間移動や病院移送の頻度について民間事業者でコントロール
できず, また入札段階において予測を立てることが困難であることから,
燃料費や人件費が当初想定を上回る状態が続き, 民間事業者にとって大
きな負担となっている｡
以上のような課題はあるものの､ 日本における刑務所PFI事業は比較的に成
功を収めていると評価できるであろう｡ 今後は､ このPFI刑務所で得られた成
果と知見をどのように既存の刑務所に移し植えていくかであろう｡ 関係者の一
層の努力が望まれる｡
藤本哲也⋅姜景來「韓国における民営刑務所に関する法律とその現況」『法学新
報』110巻7⋅8号(2003年)49-86頁｡
柳本正春「刑事施設民営化の問題点」『刑政』106巻9号(1995年)29頁｡
この間の事情については､ 赤池一将「フランスにおける刑事施設民営化論: 19861987―-政治的ストラテジーと刑事政策論の位相――」『犯罪社会学研
究』12号1987年)105-122参照｡
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ドイツについては､ 本庄武「ドイツにおける刑事施設民営化の法的許容性」『龍
谷大学矯正⋅保護研究センター研究年報』2号(2005年)55-68頁参照｡
藤本哲也「我が国の矯正処遇の現状と今後の課題『法律のひろば』58巻8号
39-47参照｡
藤本
哲也「我が国初の民営刑務所:美祢社会復帰促進センター」『戸籍時報』
616号(2007年)76-82頁｡
西田博「PFI手法による刑務所の整備⋅運営事業」『犯罪と非行』一四四号(2005
年)156-170頁｡ 吉野智「PFI手法による官民協働の新たな刑務所の整備に
ついて」『ジュリスト』1333号(2007年)219頁｡
大田幸充「美祢社会復帰促進センターについて①」『ジュリスト』1333号(2007
年)34-37頁｡ 進藤憲治「美祢社会復帰促進センター②新しい運営プログラ
ムに適応する収容施設の実現」『ジュリスト』1333号(2007年)38-43頁｡
掛川誠「美祢社会復帰促進センター⑥最先端技術の刑務所運営への応用」『ジュ
リスト』1333号(2007年)59-66頁参照｡
前掲論文⋅61-62頁｡
前掲論文⋅64頁｡
喜田力「美祢社会復帰促進センター③社会復帰をサポートする教育」『ジュリス
ト』1333号(2007年)44-48頁｡
落合暢之「美祢社会復帰促進センター④職業訓練の新たな試み」『ジュリスト』
1333号(2007年)49-51頁｡
法務省矯正局「刑事施設の運営業務民間競争入札実施要項」2009年11月4日｡
法務省矯正局「刑事施設の運営業務民間競争入札実施要項」2014年2月3日｡
法務省「国際法務総合センター(仮称)維持管理⋅運営事業基本方針」2014年10月3日｡
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韓國矯正學會
토 론 문
일본 PFI교도소의 현황
김
학
성
법무부 보안정책단장
Ⅰ. 서
우리나라에는 2010년 12월 1일 소망교도소가 개청되어, 1개 민영교도소가
운영되고 있습니다. 직원정원은 124명, 수용자는 정원 350명에 2014년 11월
6일 현재 356명이 수용되어 있습니다. 소망교도소 수용기준은 2범 이하 형
기 7년 이하 잔형기 1년 이상 남자수형자를 수용하고 있습니다.
Ⅱ. 우리나라 민영교도소 운영실태와 평가
우리나라의 소망교도소는 미국이나 영국 등과 같이 운영사업의 전부를
포괄적으로 민간에 위탁하고 있는「민영교도소형」으로 운영되고 있습니다.
특히, 소망교도소에서는 IPIR(Individualized Programs for Interchange and
Restoration)이라고 하는 수용자의 내적변화와 회복을 위한 프로그램을 운영
하고 있습니다. IPIR은 수용자의 개별화된 특성에 맞도록 설계된 소망교도
소의 종합프로그램 운영시스템으로 ‘입소 및 변화로의 첫걸음 → 여럿이 함
께 → 치유와 회복 → 레인보우프로젝트 → 새로운 시작’ 등 각 주제에 따
라 모두 5단계로 구성되어 있습니다. 1단계에서는 입소 환영식 오리엔테이
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 111
션, 2단계에서는 기초 및 집중인성교육을 실시하고, 3단계에서는 맞춤형 전
문프로그램, 교도소내 학교, 직업훈련, 작업, 취미활동 등을 실시하며, 4단계
에서는 출소직전 프로그램을 실시하고 있습니다.
지금까지의 운영성과를 보면 수형자 인성교육 프로그램 참여율이 우수하
고 만족도가 높아 수형자의 안정적인 사회복귀에 기여하고, 예산절감효과가
크다는 점 등을 들 수 있습니다.
그러나 문제점으로는 수형자에 대한 사회적 처우 미흡, 의료서비스 부족,
민영교도소 운영재단인 아가페의 재정건전성 등이 거론되고 있습니다.
Ⅲ. 일본의 PFI교도소의 현황에 대한 질문사항
교정시설 민영화와 관련하여 교수님께서 말씀하신 분류에 따르면, 우리나
라는 미국이나 영국 등과 같이 운영사업의 전부를 포괄적으로 민간에 위탁
하고 있는「민영교도소형」인 반면, 일본은 프랑스와 독일 등 대륙법계 국
가와 같이 보안업무 등은 기존과 같이 국가가 담당하고 그 외 급식, 세탁,
청소, 교육 및 직업훈련 등의 서비스 업무는 민간에 위탁하는「혼합운영시
설형」입니다.
일본 PFI교도소의 운영과 관련하여 수형자의 관리를 효율적이고 효과적
으로 실시할 수 있는 건물배치, 위치정보파악시스템과 생체인증시스템 등
IT기술 활용, 교정교육에 있어서 민간의 축적된 경험활용, 반범죄성사고프로
그램과 재범방지프로그램 개발, 교도작업의 확보와 관련한 민간네트워크 활
용 등은 우리나라의 민영교도소를 포함한 교정행정 운영에 많은 참고와 시
사점을 준다고 생각합니다.
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韓國矯正學會
이와 관련하여 궁금한 몇 가지에 대하여 질문 드리고자 합니다.
먼저 첫 번째, PFI교도소에 수용되는 수형자의 선정기준과 관련하여 우리
나라의 경우 수용기준은 범수 2범 이하, 연령 20세 이상 60세 미만, 형기 7
년 이하이고 잔형기 1년 이상 남자수형자가 그 대상자입니다. 일본 국가운
영교도소와 비교하여 PFI교도소에 수용되는 수형자의 범죄경력, 형기 등 선
정기준에 대하여 알고 싶습니다. 또한 4개 PFI교도소에 수용되는 수형자 가
운데 정신질환자, 노인수형자, 성폭력범죄자 등 특이한 수형자가 수용되는
시설이 있습니까?
두 번째, 현재 일본에서 운영되는 4개의 PFI교도소의 운영성과와 관련하
여 재입소률이나 재범률 등이 일본 국영교도소와 비교하여 어느 정도 차이
가 있는지요? 4개의 PFI교도소에 수용되는 수용자 선정시 개선갱생의 가능
성이 높은 초범수형자 등 죄질이 양호하고 범수가 낮은 수형자가 수용된다
면 비교적 죄질이 나쁘고 범수가 많을 뿐만 아니라 조직폭력, 마약 등 약물
범죄자 등이 수용되는 국영교도소에 근무하는 직원들이 그만큼 업무부담이
커질 뿐만 아니라 재입소률이나 재범률에 대한 단순비교의 의미가 작아진
다고 생각합니다. 이에 대한 학계나 실무에서의 비판 등에 대하여 교정당국
은 어떻게 대처하는지요?
세 번째는 미네사회복귀촉진센터에서는 교정교육위원회를 설치하여 교육
전반에 대한 조언 등을 함과 동시에 수형자에 대하여 실시하는 각종프로그
램의 효과검증, 개선, 감독을 하고 또한 반범죄성사고프로그램과 재범방지프
로그램을 개발하여 교육을 실시하고 있는 것으로 알고 있습니다. 위와 같은
프로그램은 구성 내용과 실시 뿐만 아니라 개발과정에서 민간자원의 활용,
수형자에 대한 적용에 있어서 특별한 내용 등은 우리나라에도 많은 참고가
될 것임은 분명하다고 생각합니다. PFI교도소에서 운용되는 위 프로그램과
관련하여 그 동안 운영결과에 대한 평가가 실시되어 효과가 어느 정도 나
타났는지 알고 싶습니다.
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 113
네 번째는 일본에서 PFI 교도소 도입의 가장 큰 이유였던 과밀수용이
2007년 이후부터 점차 해소되어 PFI 교도소는 더 이상 확대되지 않겠지만,
PFI 운영방식 즉 의류 및 소지품검사, 건강진단, 분류조사 등 민간에 위탁
가능한 업무의 민간위탁은 점차 확대 되어야 한다는 취지로 말씀하셨는데,
이러한 PFI 운영방식의 확대에 대한 일본 국민들의 반응은 어떤지 알고 싶
습니다.
Ⅳ. 결어
교정에서의 시민사회의 역할은 건전한 비판과 견제, 그리고 실현가능한
대안제시를 통하여 수형자의 사회복귀라는 교정의 목적을 달성하는 데 있다
고 생각합니다. 범죄자의 재사회화는 교정에서의 노력을 바탕으로 국가와
사회 모두가 힘을 합쳐야 성공할 수 있다고 생각하며 일본에서 PFI교도소
운영의 형태와 구체적인 프로그램 등을 통한 독창적이고 우수한 성과는 우
리나라 소망교도소의 운영뿐만 아니라 교정에서 민간참여에 많은 참고가 되
고 우리나라 교정행정의 운영방향에도 많은 도움이 될 것으로 생각됩니다.
앞으로 일본과 우리나라의 민영교정분야에서의 성과에 대한 교류를 통하
여 국영교정시설의 한계를 극복하고 시너지효과를 높임으로서 진정한 수형
자의 재사회화가 달성될 수 있기를 기대합니다.
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제 3 주제
교정행정 발전을 위한 교정위원의
참여와 역할
▷ 사회자 :
정 현 미
(이화여대 법학전문대학원 교수)
▷ 발표자 :
유 용 원
(수원구치소 교정위원)
▷ 토론자 :
양 혜 경
(웨스트민스트신학대학원 사회복지학과 교수)
교정행정 발전을 위한 교정위원의 참여와 역할
- 종교위원 중심 -
유
용
원*
Ⅰ. 서론
Ⅱ. 교정행정의 변화
Ⅲ. 교정과 종교인
Ⅳ. 종교위원회의 참여와 역할에 대한 활성화 방안
Ⅴ. 결론
Ⅰ. 서론
행정조직은 사회적 여건과 정치, 경제적인 변화에 맞추어서 추진되어야
한다. 하지만 교정행정은 산업화, 도시화, 전문화 및 국제화에 따른 국민의
식과 사회여건의 변화에 적절하게 대처하지 못하고 있는 것 같다. 교정행정
의 목표는 궁극적으로 수용자의 처우향상과 사회복귀를 원활하게 하는 것
* 수원구치소 교정위원
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 117
이다. 하지만 현재의 교정행정은 소극적, 방어적이며 폐쇄적 체제에서 벗어
나지 못하고 단순히 집행기관으로서 인식되는 경우가 많다. 그뿐만 아니라
교정행정에 있어 교정시설에 있는 수용자도 과거에 비해 증가되었고, 범죄
자의 범죄양상 및 욕구도 다양해져 그들의 재범죄율을 낮추고 재사회화를
높이기 위해 다양한 방안이 모색될 필요가 있다.
결국 범죄자들은 사회로 돌아가야 하기 때문이다. 과거에는 교정에 있어
응보위주였지만, 최근에는 사회복귀 내지 재사회화로 발전되어 왔으며, 이는
세계 공통의 현상이다. 전통적으로 교정시설은 범죄자에 대해 엄격하게 격
리하여 형벌이 진행되어 민간이 참여할 기회가 매우 제한적이었다. 하지만,
1960년대 범죄자의 인권보장과 사회복귀가 강조되면서 민간의 참여가 확대
되어 가고 있다.
우리나라 행형법 제1조에서 “이 법은 수형자를 격리하여 교정교화하며,
건전한 국민사상과 근로정신을 함양하고 기술교육을 실시하여 사회에 복귀
하게 하며...”라고 규정하고 있다. 즉, 교정을 통해 범죄자를 개선·갱생시켜
사회복귀를 가능하게 하는 것이라 할 수 있다. 이러한 목적을 실현하기 위
해서는 교정시설 교정직원들의 노력은 물론 일반시민의 이해와 참여 없이
는 수용자의 사회복귀가 불가능하다.
형사사법 내지 행형분야는 최근까지 사적부문의 개입을 허용하지 않았던
대표적인 영역이라 할 수 있다. 특정한 부문에 일부 민간의 참여가 있지만,
수형자의 권리, 형기의 감축과 석방시기의 결정과 같은 형벌의 핵심적 측면
을 구성하는 부분은 결코 민간의 개입을 허용하지 않고 있다.
하지만, 최근 교정시설의 수용인구의 과밀화가 장기화되면서 국가자원의
부족 등으로 교정시설의 직원의 업무량이 증가되고 적절하게 개입이 어려
워지면서 교정시설이 ‘범죄학교’라는 문제점도 나타나고, 또한 사회복귀를
위한 처우행형 부분에서 민간의 참여가 많이 나타나게 되었다. 교정공무원
들이 모든 방면에 익숙한 것이 아니며 관련 자원을 다 동원할 수 있는 것
118 ❙
韓國矯正學會
도 아니기 때문에 수용자에게 필요한 처우나 서비스를 제공하기 위해서는
민간부문과의 협력과 상호역할 분담이 필요하다.
범죄자의 범죄 양상과 범죄자의 특성이 다양하고 그에 맞춤 교정처우가
있어야 하기 때문에 교정처우가 다양화, 개방화, 사회화 추세에 따라 교정행
정을 지역사회의 시민들에게 적극적인 개방함으로써 시민들의 참여를 이끌
어내고 시민과 함께 선진 교정을 만들어나가야 할 것이다.
오늘날과 같이 교정기관에서 사회복귀 내지 재사회화를 교정이념으로 하
고 있는 상황에서는 교정행정과 관련된 모든 자원을 어떻게 효율적으로 배
분, 활용하여 사회복귀를 성공시키는 것이 중요한 관건이고 또한, 범죄 예방
을 위한 자원을 어떻게 활용할 것인가에 대한 부분도 중요한 부분이다(김안
식, 2004). 범죄자의 사회복귀와 재사회화를 하기 위해서는 교정시설과 교정
직원들의 노력만으로는 소기의 성과를 거두기 어렵고 민간 시민들의 참여가
절대적으로 필요하다고 하겠다.
교정행정의 내용은 크게 구금과 처우로 구분할 수 있는데, 구금은 교정시
설의 안정 및 질서유지를 위한 각종 조치를 말하며, 처우는 교정시설 수용
자의 사회복귀 촉진을 위한 프로그램 수립 및 시행이다. 교정행정에서 구금
보다는 처우에 있어 민간 참여의 역할이 더 중요할 것이다. 본고에서는 교
정행정의 발전방안에 있어 민간 종교위원의 참여와 역할에 대해 논하고자
한다.
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 119
Ⅱ. 교정행정의 변화
1. 교정행정의 변화
교정행정은 대한민국 정부수립이후 법무부에 형정국이 시작되었다. 1962
년에 형정국은 교정국으로 명칭을 변경하였으면 소년과를 교정국으로 이관
하였다. 이 시기에 수용자 인권신장과 사회복귀 지원으로 변화되었다. 1981
년에는 보호국을 신설하고 보호과, 조정과, 심사과 설치하였으며, 1984년에
는 교정국 소속의 소년과를 보호국 소속으로 하고 심사과를 관찰과로 명칭
을 변경하였다. 1991년에는 지방교정청을 서울, 대구, 대전, 광주 4개 권역에
설치함으로써 중간감독기구를 두었으며, 2007년에는 교정국이 교정본부로
확대되었다. 1995년에는 소년감별소를 소년분류심사원으로 명칭을 변경하였
고, 이 해에는 교정행정의 전문화를 위하여 교정국장의 직급을 검사장에서
검사장, 교정이사관 또는 교정부이사관으로 복수직화하였다. 2008년에는 보
호국을 범죄예방정책국으로 개편하였다. 교정기관은 1963년 19개에서 2013.
12. 31. 현재 38개의 교도소, 11개의 구치소, 3개의 지소 등 총 56개로, 교정
직원의 수는 3,938명에서 2013. 12. 31. 현재 15,476명의 교정공무원이 수용
관리와 수용자 교정교화를 위해 힘쓰고 있다.
위의 보호국과 교정국의 주요연혁 중 특이한 사항은 보호국을 신설하면
서 교정국 소속의 소년과를 보호국 소속으로 이관한 점은 보호국의 부족한
조직증원을 위한 일종의 위인설관식 행정의 난맥상으로 지적할 수 있다(이
영근, 2010).
권해수(2014) 연구에서 교정행정의 큰 특징을 살펴보면, 첫째, 법무부 본
부내에 자리를 잡은 이후 조직의 큰 변화 없이 현재에 이르고 있다. 다만,
2007년 국체제가 본부체제로 전환되면서 승격화 되었다는 것밖에 큰 변화
가 없다.
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둘째, 교정국장을 교정직 공무원으로 보임하고 있다. 1995년 교정국장직
을 현직 교정공무원도 맡을 수 있도록 직제를 개편한 것은 교정행정의 전
문화를 기하는데 획기적인 직제 개편이라 할 수 있을 것이다. 교정공무원의
사기진작을 위해서도 크게 이바지한 개혁이라 볼 수 있다.
셋째, 교정본부와 범죄예방정책국으로 이원화하여 진행되고 있다. 아직도
연령에 차이가 있을 뿐이지 교정행정과 그렇게 큰 업무상의 상이점이 없는
소년보호행정을 최근 범죄예방정책국 소속 등으로 명칭을 변경하면서까지
이원화 및 차별화 시키고 있는 사항은 행정의 효율성 제고 차원에 있어서
문제점으로 지적할 수 있다.
넷째, 중간감독기구로서 4개 권역의 지방교정청을 설치했다. 교정본부와
지방교정청체계의 문제점은 오래 전부터 유기적 연대가 약화고 지방교정청
의 역할구분 모호성 등을 지적하고 있다. 이 문제점에 대한 근본적인 해결
책을 마련하지 못하고 다만, 교정국에서 교정본부체계로 전환해서 명칭만
변경되었을 뿐 큰 틀의 변화를 보여주지 못하고 있다. 현행 교정본부체제로
는 방대한 교정행정조직에 대한 효율적 지휘감독체계의 구축 및 교정정책
의 개발과 집행에 한계가 있다. 해방이후 교정행정의 수요가 증가되어 지방
교정청을 신설하였지만, 지방교정청은 중간관리기능, 교정사고의 예방과 대
처, 산하교정공무원의 복무감독기능에 치우쳐 있어 지역별 교정행정기관의
기획기능 및 지방자치단체와의 협력기능, 다른 사법집행기관과의 협력체계
의 구축 등은 적절하게 이루어지지 않고 있다.
마지막으로 교정행정조직의 독립청(교정청)으로 전환이슈는 1982년 대통령
의 지시에 따라 검토되기 시작한 이후 전문위원회에서 교정청의 신설안이 제
기되었지만 최종 확정되지 못한 채 현재에 이르고 있다.
현재의 교정행정체계는 종합적 전문적 기획기능수행보다는 일선 감독기능
에 치우쳐 교정정책의 선진화를 위한 정책개발을 하기 어렵다. 그리고 소극
적, 방어적이며 폐쇄적 체제에서 교정행정의 패러다임을 벗어나지 못하고 있
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 121
다. 교정행정의 본연의 목적인 범죄자의 사회복지지원 기능과 재범율을 낮추
고 범죄로부터 안전한 사회를 구축하기 위한 범죄예방을 도모하는 것에 대
해 어려움이 있는 행정체계이다.
2. 행정수요의 변화
교정행정체계의 변화는 중앙교정조직이 1국 6과에서 1본부 2정책단 7과
로 변화되었고, 19개에서 56개, 교정직원은 3,939명에서 15,973명, 수용자는
22,279명에서 48,000여명으로 크게 변화되었다.
<표1> 교정행정수요의 변화
연도
중앙교정조직
교정기관
교정직원
수용자
1948
1국 6과
19개
3,939명
22,279명
2014
1본부 2정책단 7과
56
15,973명
48,000명
출처: 권해수(2014). 우리나라 교정행정의 발전방안 연구.
교정행정수요의 변화 양상에서 보면, 교정직원 1인당 수용자를 예전(1948
년)에는 5.7명, 현재(2014년)는 3명 정도를 관리해야 하는 것으로 확인할 수
있고, 교정기관 평균 교정직원 예전에는 207명, 현재는 285명, 수용자는 예
전에는 1,173명, 현재는 857명로 나타났다. 1교정기관에 800명 이상 수용되
어 있어 대규모의 수형자를 수용하기 때문에 다양한 수형자를 적절하게 관
리할 수 있을지, 교정기관 운영의 재원 등의 행정적인 문제가 발생할 것으
로 생각되고, 교정직원 1인당 수용자를 3명 정도 관리해야 하는데 수형자
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심사하고 분류하는 업무와 개인별 교정교화 업무를 적절하게 할 수 있을지
는 의문이다. 이러한 문제점을 해결하기 위해서는 교정직원의 업무를 도와
주고 다양한 수형자의 관리를 적절하게 하기 위해 민간 시민들의 참여가
필요할 것이다.
3. 수용자의 현황
2014년 법무연감에서 교정시설 1일 평균 수용인원은 47,924명, 기결구금자
32,278명, 미결구금자 15,646명이었다. 수형자의 연령대 중 대부분이 30~50대
의 연령대가 대부분을 차지하고 있다. 30세 이상 7,677명, 40대 이상 9,714명,
50대 이상 7,362명이다. 수형자의 죄명을 살펴보면, 사기 및 횡령, 절도, 살인,
강도 등의 순이었다.1) 또한, 수형자의 형기간은 1년 미만 5,078명, 1년 이상
10,344명, 3년 이상 6,613명, 5년 이상 4,912명, 10년 이상 3,299명, 20년 이상
550명, 무기징역, 1,288명이다. 1년 이상, 3년 이상 형 기간을 받은 수형자가
많다는 것을 알 수 있다.
수형자의 입소경력을 살펴보면, 무경험자가 17,483명, 유경력자 14,654명
으로 약 50%가 재범자자라는 것을 알 수 있다. 재범죄율이 높다는 것을 의
미한다. 교정시설의 교정목표인 건강한 시민으로 사회적 복귀가 적절하게
되지 못하였다는 것을 의미한다. 사회적 복귀가 적절하지 못하여 범죄를 저
지르게 되어 다시 수형자가 되었기 때문에 민간 시민들의 참여를 통해 수
형자가 사회복귀가 안정화가 될 수 있도록 도와줄 수 있는 여건이 만들어
져야 할 것이다.
1) 사기 및 횡령(5,024), 절도(4,650), 살인(3,675), 강도(3,276), 폭력행위 등 처벌법(1,693), 과실
범(1,315), 폭력 및 상해(889), 기타(11,615)
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 123
Ⅲ. 교정과 종교인
1. 교정과 종교
교정시설 내 있는 수형자 교정교화 및 사회복귀 촉진을 위해 각종 프로
그램을 제공한다. 교정프로그램은 주로 작업, 직업훈련, 교육 및 종교활동이
주요한 골격이다. 특히 수용자의 종교활동은 감옥의 태동시부터 최근에 이
르기까지 수형자의 교화 개선에 중요한 역할을 담당하였다.
종교는 반사회적 행위에 대한 금지의 윤리를 강조함으로, 그리고 이것을
지키지 않는 것을 죄로 규정함으로 종교는 사람들의 일탈행위를 억제하고
사회통제에 기여할 수 있다(이원규, 2009). 실제로 모든 종교는 사회적 일탈
을 막기 위한 기본적 규범을 가지고 있다. 예를 들면 살인, 강도, 절도, 거짓
말 등을 하지 말라는 것이다. 종교적인 기준은 공격적인 행위에 대해 정죄
하고 있다. 따라서 종교적인 사람들은 일반적으로 사람들과의 상호작용에서
공격적 경향이 약하다.
그러면 종교는 범죄율을 낮추는데 기여하고 있는가? 이에 대한 경험적
자료를 살펴보면, 종교적 가치관, 신앙에 기초한 규범, 종교 공동체 안의 사
회적 네트워크, 종교 구성원들이나 성직자로부터 정서적, 영적지지 등에 대
한 영향을 받아 개인의 도덕성을 향상시켜 범죄를 억압하는 기능을 갖게
된다. 즉, 종교활동을 하는 사람이 범죄적인 가능성이 낮다는 사실을 밝혀내
고 있다(Benda, B.B. & Corwyn, R.F., 1997; Krause et al, 2001; 김안식, 2003;
이원규, 2009; 유병철, 2011). 종교는 도덕공동체로서 범죄적, 폭력적 행위와
불일치하는, 신앙에 기초한 규범과 가치를 만들어내고 강화시키기 때문에,
전체적으로 종교 참여 비율을 높여 사회적 범죄율이 낮아진다고 본다(Lee,
M.R., 2006). 또한, 종교와 같은 제도에의 참여는 지역 공동체 안에서 규범적
일관성의 수준을 공고히 하고 사회적 네트워크를 강화시켜서 사회통제에
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공헌한다(Lee, M.R., & Bartkowski, J.P., 2004). 공동체에의 참여는 사람들이
만날 기회를 증진시키고, 따라서 새로운 사회적 연계를 형성하고 서로 관계
의 질을 향상시키게 한다. 이러한 제도적 참여가 일탈의 의지를 약화시키는
데는 다른 참여보다 종교 참여가 효과적이다(Tolbert et al, 1998). 이는 종교
는 개인적인 이해관계를 넘어서서 공동체적 연대감을 강화시켜 이기적이며
일탈적인 행위를 억제하는데 크게 도움이 되기 때문이다.
종교가 바람직한 사회적 규범, 가치, 기대를 유지하고 전달하는 중요한
수단으로 작용하는 것은 범죄율을 낮추게 하는 것이다. 이는 종교가 사회에
서 생겨나는 아노미적 상황에 대응할 수 있는 가치와 규범의 중요한 전달
자다. 종교는 받아들여질 수 있거나 받아들여질 수 없는 행위에 관한 중요
한 규범적 기대를 전달하는 탁월한 능력이 있다. 여러 선행연구에서 종교적
사회화가 도덕적 가치와 가르침에 대한 개인의 동조에 영향을 미치는, 적절
하고 지속적인 능력을 가지고 있다고 밝혔다.
Krause 등의 연구자는 종교가 일탈을 예방하는데 사회적 도움을 통해서
가능하다고 보고 있다. 사람들은 긴장상황에 직면하면 흔히 중요한 타인에
게 도움을 청하는 경향이 있다. 이때 종교 구성원들이나 성직자로부터 정서
적, 영적 도움을 받을 수 있다. 특히 중요한 것은 영적 도움이다. 이것은 종
교적 규칙들을 택하고 지키도록 서로 격려하고, 신앙으로 문제에 대처할 수
있도록 권유하는 것인데, 어려움을 극복하는데 결정적으로 도움이 된다
(Krause et al, 2001).
한편, 교정시설내 수용자의 종교활동은 수용자의 재범방지와 수용생활 적
응 및 사회복귀에 도움이 되는 것을 보여주는 선행연구가 많다(박선영,
2009; Kerley, K.R., & Copes, H., 2009; Kerley et al, 2005; Maruna, S.,
Wilson, L., & Curran, K., 2006; Thomas, J., & Zaitaow, B. H, 2006). 실제연구
를 살펴보면, 종교활동을 통해 수용자들은 죄책감과 자유의 박탈과 같은 부
정적인 감정들을 효과적으로 처리할 수 있다는 결론을 내렸고, 종교활동 참
여를 통해 수용자들의 교정시설 내 폭력성이 감소했다는 사실은 종교가 스
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 125
트레스와 갈등을 해소시키는 기능을 한다는 결과를 뒷받침해준다(Kerley et
al, 2005). Thomas와 Zaitzow(2006)는 수용자들이 박탈감을 극복하고 소속감
을 느끼기 위해 교정시설 내 갱단에 합류하기 보다는 종교단체에 가입하기
때문에 종교활동은 수용자들이 타인과의 건전한 관계성을 가질 수 있는 기
회를 제공한다고 주장한다. 또한, Andrews와 Bonta(2010)는 종교인의 자원봉
사자들을 통해 수용자의 좋은 역할 모델이 될 수 있다고 주장한다. 사우스
캐롤라이나 주립 교도소의 종교 자원봉사자들을 연구한 결과, 자원봉사자들
이 높은 교육을 받았으며 일, 가정, 신앙, 사회에서 성공한 모범적인 시민인
자원봉사자들과 수용자가 교제를 하면서 수용자가 친사회적 성향을 학습할
기회를 가지게 되고 성공적인 사회복귀를 위한 준비를 하게 된다고 주장한다.
위의 내용을 통해 종교는 일탈을 예방하거나 범죄를 억제하는 사회통제
기능을 수행하는 것을 확인할 수 있다. 종교는 믿음이나 수행을 통해, 관계
나 네트워크를 통해 사람들로 하여금 범죄 행위를 하지 않도록 하는 역할
을 감당한다. 범죄를 예방하기 위해 아닌 범죄자의 재범을 막기 위해서는
높은 종교성을 갖도록 해야 할 것이다. 따라서, 종교인은 당연히 더 높은 종
교성을 가지려 노력하여야 하는 의무를 가져야 할 것이다.
2. 종교인의 교정참여
종교인의 교정참여에 관해 우선적으로 국외 종교인의 참여 실태를 파악
하고 교정에서의 종교인의 역할에 관한 선행연구를 살펴보고자 한다.
교정시설의 국외 종교인의 참여 실태에 대해 미국, 일본, 호주에 대해 살
펴보았다. 우선, 미국의 경우, 교정직원에 의한 교정운영이 한계에 부딪히게
되어 다양한 형태로 민간 자원봉사자들이 교정에 참여하게 되었다. 미국은
종교인의 자원봉사자로는 구세군이 처음 시작되었다. 이 단체는 1898년
Kansas주의 리브워쓰 교도소에서 종교봉사활동을 하였다. 1999년말 연방교
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정국에 참여하는 민간종교인은 총 15,136명이 108,307시간의 자원봉사를 하
였으며, 이는 금전적으로 1,607,193달러(한화1,732,714,773원)에 이른다(홍남
식, 2003). 미국은 형사사법의 거의 모든 단계에서 자원봉사자들이 상담, 레
크레이션, 1대1 형식의 결연 등 다양한 형태로 활동을 하고 있어 재범률을
낮추는데 기여하고 있다.
다음으로 가까이에 있는 일본의 경우는 교정에 있어 종교인, 즉 교회사를
1881년부터 시행하였다. 교회사는 목사, 신부, 승려 등 종교관계자이다. 교회
사는 1881년부터 시행되었는데 1947년까지 공무원의 신분이었으나 이후 민
간자원봉사자의 신분으로 행형시설내에서 확고한 위치를 차지하고 있다. 전
국조직으로는 재단법인인 ‘전국 교회사연맹’이 결성되고 있다. 교회사들은
수용자의 요청에 의해 종교행사를 지원하고 기본권 보장, 종교자유의 보장
을 목적으로 한다. 수용자들은 정신적 고통, 정서불안, 가족에 대한 걱정, 미
래에 대한 불안 등으로 고통을 받는 경우가 많은데, 종교적 활동은 이들의
고통을 경감하고 그들에게 미래에 대한 희망을 주는 역할을 하고 있다(김안
식, 2004).
호주의 경우, 종교인 개인이 직접 참여하거나 단체로 참여하는 경우가 있
는데 대부분이 종교단체를 결성하여 참여하고 있다. 즉, 지역사회에서 교정
에 관심이 있는 종교인들이 단체를 결성하고 그 구성원들이 자신의 능력과
소질에 따라 필요한 봉사활동을 펼치고 있다. 교정국에서는 “지역사회 수여
프로그램(Community Grants Program)”을 통해 수용자, 전과자 및 그 가족들
을 지원하는 기관들에게 예산을 제공하고 있다. 예산을 지원 받은 단체는
그 활동상을 정기적으로 교정국에 보고하여야 하며, 예산의 지출에 대하여
책임을 져야 한다. 특히, 종교단체들은 성직자들을 보냄은 물로, 종교적 서
비스와 지원을 하고 있다. 예를 들면,
노던 테리토리(Northern Territory)에
서는 노던 데리토리 교회연합회(NT Council of Churches)에서 각 교정시설
에 성직자를 파견하여 종교적 활동 및 생활적응 능력 배양 등을 돕고 있다.
그리고 교정시설에서 활동하는 성직자들은 관심사를 논의하기 위해 교정국
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 127
사무실 등에서 정기적으로 회의를 개최하고 있다.
한편, 미국 등 다른 나라의 교정시설에는 수용자 종교관련 업무 등을 담
당하는 목사(prison chaplain)를 배치하고 있다. 미국의 경우에는 각 교정시
설에 최소한 1명씩이 종교담당관이 배치되어 있다(Sundt & Cullen, 1988).
종교담당관은 교도관과 수용자 사이의 교량적 위치에 있고, 세속적인 것과
신앙적인 분야 중에서 어느 것에 보다 더 중점이 두어졌는지가 불확실했을
정도로 세속적인 업무까지 다양하게 수행한다(Sundt & Cullen, 1988). 이런
종교담당관에 관한 Glaser(1964)와 Murphy(1956)는 교정시설에서 종교담당관
의 역할에 관한 연구를 실시하였고, 2004년에 Smith가 종교담당관의 역할에
관하여 연구하였다. 이들의 연구에서 종교담당관의 역할은 매우 유사하게
나타났다. 종교담당관은 수용자의 사회복귀 성공에 중요한 역할을 하고 있
으며, 그들은 수용자의 교정시설의 적응, 반성, 수용자 가족 상담, 가석방을
위해 옹호자의 역할, 종교활동 등 역할을 하고 있다고 주장하고 있다.
Glaser(1964)는 종교담당관이 교정직원의 수에 비해 1%도 되지 않지만 사회
복귀에 성공한 수용자 중에서 6분의 1의 수가 그 공로를 종교담당관에 돌
리고 있다고 주장했다. 수용자의 사회복귀 성공에 중요한 역할을 담당한 것
을 알 수 있다.
종교담당관의 역할에 대해 Murphy(1956)의 연구에서 종교담당관은 종교
적인 업무를 수행하는 업무는 종교담당관 역할 중 4분의 1 수준이고 그 외
의 역할로 수용자가 교도소에 적응하도록 돕고, 참회하도록 하며, 수용자의
가족을 상담하고 도와주고, 가석방을 위한 생활계획을 수립하는데 도와주는
역할이 대부분을 차지하였다. Murphy의 연구가 1956년에 실시되었는데 최
근 미국의 종교담당관의 역할도 비슷하다고 한다. Smith(2004)의 연구에서는
종교담당관의 업무 영역을 5가지로 설명하였다. 첫째, 행정 및 조직관리 임
무이다. 종교 프로그램 조정, 서무, 자원봉사자 모집 및 관리, 관련 위원회
참여, 서신·서적·영상물 검열 등이 여기에 속한다. 둘째, 수용자 관련 업무
이다. 수용자 상담, 수용생활 적응 지원, 징벌·격리중인 수용자 방문상담, 수
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韓國矯正學會
용자 가족 상담 및 지원, 환자 방문, 무기수·사형수 상담, 문맹자 등 교육
등이다. 셋째, 종교활동으로서 종교의식 거행(세례 등), 종교 교리지도, 수용
자 참회 집전, 직원에 대한 종교의식 진행 등이 여기에 속한다. 넷째, 직원
지원이다. 기관장 등 간부에서부터 일반직원에 이르기까지 필요한 협조를
하는 것과 환자인 직원을 방문하여 위로하는 것 등이다. 다섯째 지역사회와
의 유대관계 유지이다. 지역사회의 종교계에 대해 교도소의 업무를 대표하
고, 외부 종교계 인사의 참관시 교정시설을 안내하는 것이다(유병철, 2011).
우리나라의 교정시설에서의 종교인의 역할에 대한 유병철(2011)은 종교인
은 감동의 봉사자, 수용자 마음의 피난처, 수용생활 적응 도우미, 갱생의 인
도자 등의 긍정적인 모습과 본인을 위한 봉사자로써의 부정적인 모습에 대
해 논하였다. 종교인의 감동의 봉사자로 교정시설에서 활동하는 종교인은
범죄성 치료 등 형사정책적인 부분에 관심이 없고 사람 그 자체로 존중하
고 힘들어하는 부분을 도와주고 고충을 들어주고 해결하는 종교인의 모습
그대로였고, 수용자가 신앙생활을 잘 영위하는데 큰 영향을 끼쳐 수용자는
물론 직원들까지 진심으로 감동하게 되었다고 보고하고 있다. 한인섭(1993)
은 열악한 환경에 있어 지속적으로 수용자를 도와줄 수 없는 경우에도 종
교인들은 종교적 심성으로 세속적 보상도 없는 교화사업에 헌신적으로 봉
사한다고 하였다. 그뿐 아니라 종교인들은 수용자 마음의 피난처 역할을 해
주고 있다고 하였다. Maruna 외(2006) 연구자는 종교인이 종교를 매개로 수
용자가 저질렀던 범죄에 대한 이질적이고 불명예스러운 상황에 대하여 보
다 긍정적인 방향으로 이끌어주고 수용자가 자신의 과거의 행동에 반성을
하면서 미래에 대한 희망과 바람을 가질 수 있도록 도와준다. 특히, 수용자
들은 종교인에게 보다 쉽게 마음을 열고, 긍정적인 지원과 격려를 받으면서
자신들의 소망과 희망을 함께 이야기 하게 된다고 한다(Kerley
& Copes,
2009). 즉, 수용자는 종교인을 멘토로 생각하여 잘 따르고 그들이 이끄는 방
향대로 가려고 노력한다. 이는 출소 후에 수용자가 사회적응 시에도 종교인
이 멘토가 되어 도움을 제공한다(유병철, 2011).
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 129
수용자들이 교정시설에 적응하기 위해서 다양하고 복잡한 감정과 행동에
대해 대처해야 한다(Sykes, 1958). 교정시설이라는 폐쇄된 공간에서 과거의
부정적 행동으로 모인 사람들이 함께하는 곳이라 수용자들이 교정시설에
적응하지 못하면, 분노, 우울, 비통함 등의 부정적 태도와 행동으로 이어질
가능성이 높다(Kerley, Allison, & Graha, 2006). 수용자들은 구금과 자유의 박
탈로 인해 어쩔 수 없는 고통을 가지게 된다. 구금의 고통을 줄여주기 위해
외부 일반인과의 만남과 접촉을 늘려야 한다는 의견들도 있다(Richards,
1978). 유병철(2011) 연구에서 수용자들이 종교인들을 만나면서 일상생활의
어려움, 신체 및 심리적 고통, 외로움, 좌절감 등을 극복하였다고 보고하고
있다. 이렇듯 종교인들은 수용자를 있는 그대로 존중해주면서 그들의 어려
움을 공감 받으면서 종교인에게 마음 문을 열어 교정시설의 부정적 감정과
행동에 대해 스스로 잘 대처 할 수 있게 된다. 또한, 교정시설에서 수용자들
은 직원들을 적대시하고 관리 및 감독 받는 것 자체를 힘들어 한다. 이에
반해 종교인들은 수용자들을 옹호해주고 도와주는 사람으로 인식하여 겉으
로는 직원과 잘 지내는 것처럼 보이나 속으로는 거부감을 갖고 있는 경우
종교인이 직원과 수용자 사이에서 갈등을 조정하는 역할도 해줄 수 있다(유
병철, 2011).
외국의 종교인의 교정참여 실태와 문헌고찰을 통해 아래의 내용을 인식
할 수 있었다. 국외 종교인들이 교정에 참여 형태를 보면, 교정시설에 파견
되는 경우, 1대 1 결연을 통해 멘토 역할, 종교활동, 상담 등을 하게 되는데
개인보다는 종교단체를 형성하여 실시되고 있는 것을 확인할 수 있다. 또한,
국내외 선행연구 고찰을 통해 종교인이 교정에 참여하면서, 수용자의 심리
적 안정, 수용생활적응, 갱생의 인도자, 친사회적 행동 증가 등의 긍정적 영
향을 미치고 있다는 것을 확인할 수 있었다. 교정에서의 종교인의 역할로는
수용자의 교정시설의 적응, 반성, 수용자 및 수용자 가족 상담, 가석방을 위
해 옹호자의 역할, 종교의식 거행, 종교 교리지도 등 종교활동이다. 이와 더
불어 종교 프로그램 조정, 자원봉사자 모집과 관련된 행정 및 조직관리 업
130 ❙
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무, 교정직원 지원, 지역사회의 종교계에 대해 유대관계 유지 등의 역할을
하고 있다는 것을 확인할 수 있었다. 이런 종교인의 역할과 더불어 종교인
의 교정참여의 문제점을 확인하고 교정참여에서의 종교인의 역할을 활성화
하는 방안에 대해 알아볼 필요가 있다.
3. 교정참여 종교인의 문제점
교정시설에서 교정에 참여하는 종교인의 문제점은 크게는 교정시설의 규
칙 준수 및 직원 무시하는 행동, 종교인의 역할에 대한 모호성, 민간 종교인
의 인력 구성 등으로 선행연구에서 언급하고 있다.
유병철(2011) 연구에서 종교인의 문제점에 대해, 교정시설의 규칙을 준수
하지 않고 무시하는 행동에 대해 실제 사례를 들어 설명하고 있다. 교정시
설에서 종교행사에 일부 음식을 반입을 허용하는데 외부에서 반입되는 물
품에 있어 일부는 차단하고 식중독 등으로부터 수용자의 건강을 보호하기
위해 최소한의 규제를 하고 있다. 직원들이 이런 상황에 대해 민간 종교인
들에게 안내해주고 교정시설의 규정과 보안요청을 협조를 요청하지만 일부
종교인들의 경우 협조해 주지 못하는 경우도 있다. 게다가 일부 종교위원들
이 직원에 대해 권위적이거나, 소장 등 간부와의 인연을 무기로 담당직원을
무시하는 태도를 보이는 경우도 있다. 또한 종교인에 따라서는 오직 교정시
설 수용자에 대한 선교, 포교 등을 목적으로 활동하거나 스스로의 직분을
주변에 과시하는 방편으로 자원봉사활동을 하는 경우도 있다고 한다(유병
철, 2011).
임봉기(2003) 연구에서 교정시설의 교정사업에 참여하는 데 있어 공간적,
시간적으로 많은 제약을 받게 되기 때문에 참여할 수 있는 부분에 한계가
있다. 특히, 뜻을 가지고 있지만 그들의 역할에 모호해지면서 교정참여가 줄
어드는 현상이 나타난다고 하였다. 그로 인해 지속적인 교정참여가 되지 못
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 131
한다고 주장하고 있다. 이와 더불어 종교위원을 신규로 위촉하기 위해서는
적격자를 추전하게 되는데 기존위원의 추천 및 다른 종교위원과 함께 활동
하거나 직원 등의 권유 또는 본인의 희망에 의하여 추천되는 경우 등을 들
수 있다. 이들을 법무부에 위촉 상신하려면 규정상 6개월 이상 활동한 자를
각 기관 교도관회의의 심의를 거쳐 해당 교정청장에게 추천하며 교정청장
이 검토 심의하여 법무부에 위촉 상신하도록 함으로써 부적격자가 위촉되
지 않도록 여러 단계의 검증 절차를 거치게 되어 있다. 특히 신규위촉의 경
우에는 범죄경력까지 조회함으로써 위촉에 신중을 기하고 있다. 그러나 당
사자나 추천자 및 기관장 등의 여러 가지 이해관계가 결부되어 대부분 빠
른 위촉을 선호하고 있기 때문에 충분한 검증절차를 거치지 못하고 형식에
치우침에 따라 위원자질에 대해 검증 오류를 가져오는 경우도 있다. 많은
위원들이 종교위원으로 참여하고 있지만, 실질적 활동을 하는 위원은 부족
한 상황이다(임봉기, 2003, 한인섭, 1993). 일부 종교위원의 경우에는 실질적
인 교정에는 참여하지 않고 명목상 종교위원도 있고, 처음에는 열정을 가지
고 들어왔는데 교도관과의 사이에서 역할이 모호하게 되면서 열정이 줄어
드는 경우도 있다. 어떻게 보면, 종교위원의 역할에 대해 충분한 이해 없이
참여하고 위촉 이후에도 체계적인 교육이나 연수가 없어 교정에 참여를 어
려워하는 경우도 있다.
또한, 교정시설에서 민간 종교인의 참여 형태의 문제점에 대해 한인섭
(1993), 임봉기(2003)의 연구자는 종교적 차원의 참여는 대체적으로 비체계
적으로 이루어지는 경우도 많고, 종교행사 중 상당수는 감성에 호소하는 방
식의 행사 위주이며 음식 제공에 치중하는 일시적 위로방문의 형태라는 것
을 지적하고 있다. 또한, 종교의 수용과 종교적 개심만으로 새 사람이 될 것
이라고 믿는 안이한 자세도 문제이다. 인간의 내적 구원과 함께 그러한 결
심을 지원하고 뒷받침 할 수 있는 사회적 지원에는 상대적으로 소홀하다.
그리고 종교교회는 교정당국의 요청과 허가에 따라 선교, 봉사활동을 수행
하게 되는 수동적 지위에 머무르는 경우가 많다.
132 ❙
韓國矯正學會
이렇듯 교정시설의 종교인들이 교정참여의 여러 가지 문제점이 있는데
이러한 문제점을 개선해 나가면서 교정에서의 종교인의 위상을 높일 필요
가 있다.
4. 종교위원회의 현황
우리나라 교정시설에서 민간인의 활동이 시작된 것은 1963년부터이고
1975년 독지방문위원제도 강화방안을 마련하여 일반인의 교정참여를 활성
화하였고, 1983년 ‘독지방문위원제도’의 위원을 ‘교화위원 및 종교위원제도’
로 명칭을 개정하였다. 2011년 현재 각 기관별 교정위원 협의체인 교정협의
회는 50개이며, 각 지방교정청별 교정위원 협의체는 4개, 전국 교정위원 협
의체인 교정위원 중앙협의회가 1개 존재한다. 중앙협의회에는 각 종교별로
분과가 구성되어 종파별 활동을 하게 된다.
교정위원은 교화, 종교, 교육, 의료, 취업 분야로 나뉘어 구성되어 있다.
교정위원 중 종교위원은 교리지도, 신앙상담, 종교집회, 자매결연 등의 방법
으로 수용자 교화활동을 펴고 있다. 전체 1,942명의 종교위원은 교정시설에
서 수용자 교화 및 사회복귀 등을 위해 주도적으로 활동하는 자원봉사자이
다. 활동하고 있는 인원은 기독교 934명(48.1%), 불교 644명(33.2%), 천주교
335명(17.3%), 기타 29명(1.5%)이다.
종교위원의 구체적인 활동으로는 교화강연, 인성교육, 종교집회, 교리지도,
특별활동 지도, 자매결연 상담, 영치금 지원, 도서기능 등이 있다. 수용자 상
담이 다른 교정위원들보다 상대적으로 많다. 유병철(2011) 연구에서, 교화위
원이 연 271회 1,454명의 수용자에 대해 상담을 실시한데 비해 종교위원은
연 3,971회 29,820명을 실시했다. 또한, 자매결연은 교화위원이 363명에 비해
종교위원은 3,989명이고 수용생활지원에 있어서도 교화위원이 4,619명에 비
해 종교위원은 24,780명으로 상대적으로 많았다.
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 133
교정시설에서 활동하는 종교활동을 기독교, 불교, 천주교 등으로 보면, 천
주교의 경우 40여년 전부터 체계적인 교화사업을 추진하고 있다. 2003년 법
무부에서 ‘사단법인 천주교사회교정사목위원회’로 활동할 수 있도록 인가를
내주기도 하였다.
불교는 주로 개별 사찰과 개인 승려 주도로 교화에 참여해 온 것이 대세
이나, 각 지역별로 사암연합회가 구성되어 있어 서로 협력하여 인근지역의
교정시설에서 활동하고 있다. 2011년에는 조계종에서 전국 교정시설에서의
포교활동을 지원하기 위하여 ‘대한불교조계종 교정교화 전법단’을 출범시키
고 전법 지원단 포교사와 후원단 모임 등을 구성하였다.
기독교는 다양하여 단일한 시스템을 구축하지 못하였지만, 2010년 소망
민간교도소를 설립하는 획기적인 역할을 하였다. 전반적으로 볼 때, 기독교
의 활동은 아주 활발하여 일부 지역 교정시설에서는 경쟁적으로 선교활동
이 이뤄지고 있다. 예수교장로회 등 일부 교단에서는 ‘교정선교위원회’ 등의
조직을 두어 전국적인 교화활동 지원에 나서고 있으며 개별 교회나 성직자
를 중심으로 하는 활동이 대부분이다.
Ⅳ. 종교위원회의 참여와 역할에 대한 활성화 방안
교정시설에서 수용자가 사회복귀를 위해 교도작업, 직업훈련, 학과교육
등의 다양한 프로그램을 제공하고 있지만, 가장 중요한 수용자의 마음의 변
화가 없으면, 출소 후 사회에 잘 적응하지 못하고 범죄를 저지를 우려가 크
다. 따라서, 상담이나 종교활동 등을 통하여 마음의 변화 및 깨달음이 있어
야 한다. 심적 변화를 할 수 있는 것은 종교의 역할이 크다. 수용자의 심성
변화와 친사회적 행동을 증진하기 위해 민간 종교인의 역할과 교정에서의
참여가 활성화 되어야 할 것이다. 본고에서는 교정에서의 종교위원회의 참
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韓國矯正學會
여와 역할의 활성화 방안에 대해 종교위원의 전문성, 종교위원의 다양한 인
력풀 구성 및 종교위원의 다양한 인력풀 구성을 위한 교정에 대한 홍보, 교
정시설 직원과 종교위원들 간의 유대관계와 종교위원들 간의 소통방안 등
에 대해 언급하고자 한다.
우선, 우리나라의 종교인의 교정참여에 있어 단체보다 개인으로 하는 경
우가 많다. 각 교정시설마다 교정위원으로 구성된 교화협의회가 있고 전국
적으로 ‘법무부 교정위원 중앙협의회’가 설치되어 활동하고 있지만, 아직 법
인체로 등록하지는 않은 상태이다. 미국이나 호주 등에서는 종교단체에서
각 교정시설에 성직자를 파견하고 있고, 일본에서는 전국 교회사연맹에서
유사한 활동을 하고 있다. 이렇듯, 종교인의 교정참여하는데 있어 개인보다
는 단체 중심으로 이루어져 각 지역 교정시설마다 종교인들이 배치되어 수
용자의 종교심을 높이는데 상담, 교리지도, 종교적 활동을 할 수 있도록 해
야 할 것이다. 또한, 각 교정시설마다 교정위원으로 구성된 교화협의회가 앞
으로는 법인체로 등록하고 자발적으로 교정교화에 관심이 많은 전문가들을
자체 모집하여 보다 체계적으로 활동할 필요성이 있다(김안식, 2004).
둘째, 실질적인 교정에 참여할 수 있는 종교위원을 확보하기 위해 교도소
선교의 필요성을 알릴 필요가 있다. 현재 각 교정시설별 교정위원의 수는
수용인원에 따라 정해져 있다. 즉, 수용인원 500명 미만 기관은 40명 이상,
수용인원 1,000명 미만 기관은 80명 이상, 수용인원 1,000명 이상 1,500명 미
만 기관은 90명 이상, 수용인원 1,500명 이상 기관은 100명 이상으로 인원의
상한을 두지 않음으로써 교정의 사회화와 개방화를 발맞추어 민간인의 교
정참여를 제도적으로 확대할 수 있게 마련하고 있지만, 실제적 교정활동을
하는 민간인 수는 의문이라고 하였다. 실제 종교위원으로 교정시설의 활동
을 원하게 하기 위해서는 교도소 선교의 필요성과 봉사에 대해 알릴 필요
가 있다. 세계의 모든 종교는 도움이 필요한 사람들에 대한 자비의 중요성
을 강조한다(Batson et al. 1993; Schroeder et al. 1995). 즉, 가난하고 약하고
병들고 사회에서 소외당한 자들을 돌보는 것은 사랑, 자비, 동정을 보여주는
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 135
종교들의 중심적 부분이 되고 있다. 교정시설에 대한 선교에 대해 기독교
구약성경에는 요셉이 갇혔을 때 신앙을 북돋우며 격려하고(창세기 39장 19
절-23절), 여호와가 갇힌 자를 해방하여 갇힌 자를 형통케 할 것임을 설파
하고(시편146편7절), 갇힌 자에게 놓임을 전파하며(이사야 61장 1절-2절) 등
의 설명이 기록되어 있다. 구금시설에 갇힌 자에게까지 선교하라는 종교적
사명을 밝히고 있는 것이다(유병철, 2011) 채한욱(2009)은 교도소 선교의 모
델을 사도바울이 빌립보에게 구금되었을 때 직원과 그 가정을 전도하고 빌
레몬의 종 오네시모가 출소 한 후 전도하여 새사람이 되어 다시 주인 빌레
몬에게 돌아가게 하였는데 이를 교도소 선교와 출소자의 보호라고 소개하
고 있다. 성경은 여러 군데에서 교도소 선교의 필요성과 봉사를 강조하고
있다(채한욱, 2009; 유병철, 2011). 이렇듯 교도소 선교의 필요성에 대한 종
교인들의 홍보를 통해 교도소 선교를 해야 하는 동기 부여를 일으켜야 할
것이다.
셋째, 다양한 자원을 가지고 있는 신앙공동체의 종교인이 교정참여에 활
성화 하여 수용자들의 통합적 지원하도록 한다. 사실상 종교기관은 다양한
문제 집단을 위해 자원봉사를 할 수 있는 가장 큰 사회적 자본을 가지고
있다(Putnam 2000). 종교기관은 신앙공동체로 형성된 곳이다. 특히, 기독교
는 국가라는 정치제도를 제외하면 가장 많은 인적, 물적, 시설 자원을 가지
고 있는 조직이다. 그러나 국가와는 다르게 기독교는 자발적인 참여와 헌신
이 가장 잘 이루어지고 있는 공동체를 형성하고 있다. 엄청난 인구와 돈과
시설을 가지고 있기 때문에, 그 자원이 도덕적 실천(특히 이타적 행위)에 돌
려지면 그 영향력은 대단히 크다. 그래서 교회는 교인들뿐만 아니라 이웃이
나 지역 공동체에 속해 있는 사람들의 신체적, 물질적, 정서적, 사회적 복지
를 뒷받침하는 프로그램을 가지고 있으며, 교인들로 하여금 이러한 활동에
참여하도록 권장하게 되면 파급효과가 대단하다. 빈곤, 도움이 필요한 사람
의 경우에도 사회에서 통합적으로 사례관리를 실시하고 있는데 교정시설에
있는 수용자들 또한 통합적 사례관리가 필요하다. 교정시설 수용자의 통합
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韓國矯正學會
적 사례관리를 하기 위해서는 다양한 영역의 종교위원들 간의 유기적인 관
계를 형성하여 신앙으로 수용자들의 정신과 마음을 움직여 적절한 교정 프
로그램을 제공되어야 할 필요가 있다. 그렇기 때문에 다양한 영역의 전문적
인 자격을 갖춘 종교인 인력풀을 구성되고 그들 간의 소통이 원활하게 되
어 수용자들에게 도움을 제공해야 할 것이다.
넷째, 교정시설에 종교위원의 활동에 대해 각 교정시설에서 관할 종교위
원을 담당하는 제도가 있으면 좋을 것 같다. 수용자의 경우 마음 문을 열기
가 힘든데 종교인을 통해 마음을 열고 자신의 이야기를 하면서 자신을 반
성하고 새사람이 되는 과정이 많다(Kerley, K.R., & Copes, H., 2009). 전담 종
교위원이 있어 매 주일 성직자를 만나 설교(강론)를 듣고, 설교(강론)을 통
해 반사회적 행위를 하지 말라고 친사회적 행위에 대해 적극적으로 권면을
반복적으로 자주 윤리적 가르침 듣게 된다면 분명히 수용자들에게 자극이
될 것이다. 이런 의미에서 적어도 일주일에 한 번씩 정기적으로 모여 예배
(미사)를 드리고 말씀을 듣게 된다면 도덕성을 고양시키는데 커다란 역할을
한다고 할 수 있다(이원규, 2009). 뿐만 아니라 사적으로도 성직자는 수용자
들에게 중요한 도움 제공자일 수 있다. 즉 상담이나 고해를 통해 수용자들
을 위로하고 권면함으로 그들로 하여금 교정시설에 적응과 마음의 안정을
찾는데 힘이 될 수 있는 것이다. 실제로 개인적인 문제가 생겨날 때 신자들
은 정신건강 전문가보다는 성직자로부터의 도움을 추구하는 경향이 있다는
연구도 있다(Chalfant et al. 1990). 이렇듯 수용자의 친사회적 행동을 향상시
키기 위해서는 교정시설별 전담 종교위원을 지정할 필요가 있다. 최소한
1-2년은 전담 종교위원제도를 만들어 수용자들을 지속적으로 관리하는 것
이 수용자를 교정교화 시키는데 도움이 될 것이다. 이 제도가 국가에서는
지정하기는 어려울 경우에는 종교교화협의회를 구성하여 협회에서 지정하
는 형태로 이루어져도 좋을 것이라고 생각된다.
다섯째, 종교위원의 교정에 대한 전문성을 교육시킬 필요가 있다. 최근
들어 법무부 주관행사로 교정위원들에 대해 자질향상을 위한 교육이 실시
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 137
되고 있지만, 교육시간을 극히 제한된 시간으로 한계가 있고, 교육내용도 체
계적이지 못한 실정이다. 최근 범죄의 원인이 다양해지고, 강력범죄 및 지능
범죄도 증가하는 추세이지만 실질적인 전문 교정교육훈련에 대한 구체적인
미비한 상황이다. 종교위원으로 위촉이 되었지만 교정시설에 가서 종교를
매개로 교정프로그램을 어떻게 수행해야 할지 파악을 하지 못하는 종교위
원들도 많은 상황이다. 이웃 일본의 경우에는 보호관찰활동을 지원하는 보
호사의 경우 신임연수(신임자), 제1차연수(경력2년 미만자), 제2차연수(경력2
년 이상 4년 미만자), 지역별정례연수(전체보호사대상), 특별연수(특정보호사
대상)등으로 단계별, 분야별 교육이 체계적으로 이루어지고 있다. 이웃 일본
의 보호사 교육체계에 대해 알아보고 우리나라 실정에 맞는 종교위원 교육
체계를 구성할 필요가 있다.
교정위원의 전문성을 위해 천정환(2012) 연구자는 한국교정학회 등 권위
있는 관련 단체가 기존의 종교위원들을 1년에 2회 지역별로 연수교육을 시
키도록 한다는 주장을 하였다. 범죄학, 교정학, 상담기법, 교정복지 등의 교
정교화에 필요한 내용들을 해당 지역별로 평일 저녁에 실시하여 참여율을
높이고 교육의 효과성은 제고되어야 한다고 하였다. 또한 신규 종교위원이
되기 위해 교정학회 등 관련 단체의 사전 연수교육은 반드시 받은 자로 하
도록 교정위원 운영지침에 근거를 마련하는 방안도 고려하였다. 이 때 소요
되는 교육비는 해당 지역 교정협의회의 예산에서 충당하도록 제안하였지만,
종교위원의 경우에는 종교단체에서 교정 선교비를 모아 소요되는 교육비를
감당하는 방안도 있을 것 같다. 의 증가, 범죄를 저지르게 된 다양한 원인
등에 대해 전문적 지도가 필요하다.
여섯째, 종교위원과 교정직원간의 소통이 원활이 될 수 있도록 다양한 장
을 만들 필요가 있다. 호주의 경우 교정시설에서 활동하는 성직자들은 관심
사를 논의하기 위해 교정국 사무실 등에서 정기적으로 회의를 개최하는 경
우가 있다. 임봉수(2003), 김진영(2011)의 연구자들은 수용자들의 교정교화를
담당하는 교정직원과 교정교화에 열의를 가지고 참여하는 종교위원들간의
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韓國矯正學會
세미나, 부문별 토론 등 모임을 수시로 열어 수용자들을 바라보는 교정직원
의 시각과 종교위원의 시각을 토론이나 세미나를 통해 상호 보완하여 고정
관념의 틀에서 벗어나 효율적인 교정교화를 할 수 있도록 종교위원과 교정
직원간의 상호교류 확대가 필요하다고 제시하고 있다. 종교위원과 교정직원
들 모두 수용자의 사회적 복귀를 돕기 위해 구성된 인력일 것이다. 이 인력
들은 모두 수용자들을 위해 구성되었지만 수용자에게 비치는 모습은 다를
것이다. 그리고 종교위원과 직원이 바라보는 수용자의 모습도 다를 것이다.
우선적으로 교정직원은 수용자가 교정시설에서 문제없이 적응하고 지내길
원하고 그들을 관리하는 입장이라면 종교위원은 그들도 신 앞에서 동등한
존재로 생각하고 있는 그대로 그들을 바라보려고 할 것이다. 수용자의 시각
이 종교위원과 직원간의 차이가 있어 어떤 부분에는 갈등도 발생할 수 있
을 것이다. 이런 갈등을 수용자의 교정교화를 하는데 있어 합의가 되지 않
고 노출되면 문제점이 생기고 수용자에게 부정적인 영향을 미칠 수 있기
때문에 종교위원은 수용자와의 관계도 중요하지만 교정직원과의 관계를 잘
유지하고 갈등의 소지를 미연해 방지하기 위해 직원들과 수용자들만큼이나
자주 만나 그들과 소통하는 시간도 필요할 것이다.
그 외에서 지역별 종교위원들 간의 소통을 할 수 있는 장을 만들고 종교
위원들이 하는 종교상담, 종교활동, 신앙기반의 교정프로그램들을 교류가 원
활하게 되어 수용자들이 어느 지역에 있든 유사한 종교 교정 프로그램을
지원 받을 필요가 있다.
Ⅴ. 결론
교정시설의 교화기능의 성공적 수행을 위해 교정기관과 교정공무원만의
노력만으로는 성과를 거두기는 어렵다. 사회가 더욱 다양해지고 수용자가
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 139
원하는 프로그램도 다양해짐에 따라 기존 교정자원만으로 수용자의 요구에
부응하기 어려우므로, 교정에 관심 있는 민간인들의 적극적인 참여가 필요
하다.
수용자는 자신의 범죄에 대한 죄책감, 장래에 대한 불안감, 구금생활이
주는 고립감과 소외감 등으로 심정의 안정을 찾지 못하는 경우가 적지 않
아 종교에 대한 욕구가 일반인보다 더욱 강하다(담안선교회, 1990; 한인섭,
1993). 게다가 신앙심은 수용자 교정교화의 필수불가결한 부분처럼 인식되
고 있다(한인섭, 1993). 이러한 측면에서 교정시설에서 종교인의 역할은 더
욱 중요하다고 할 수 있다.
교정시설에 있는 수용자를 교화하여 사회에 복귀시키는 것은 이제는 국
가만의 책임이 아닌 지역사회 전체의 책임이다. 범죄문제를 해결하는데 국
가만의 책임을 주장하는 것은 바람직하지 않으며, 오히려 민간부분의 전문
적인 역량이 보완되어야 할 것이다. 사회와 가족으로부터 격리되어 도움이
필요한 자에게 필요한 지원을 하는 것은 종교의 사회적 책임과 일맥상통하
다. 그렇기 때문에 도움이 필요한 수용자들에게 종교위원들의 참여와 역할
이 활발하게 이루어져야 한다.
본고에서는 교정행정에 있어 종교위원의 참여와 역할에 대해 논하기 위
해 선행연구에서 종교위원의 역할을 우선 살펴보고, 종교위원의 참여와 역
할의 활성화 방안에 대해 제시하였다.
종교인들은 종교를 매개체로 수용자의 심리적 안정, 수용자 생활 적응,
사회 복귀 등의 영향을 주고 있다. 많은 연구에서 종교활동을 통해, 종교위
원을 통해 수용자들이 긍정적으로 변화되었다는 결과를 확인할 수 있다. 이
렇듯, 종교는 교정교화에 있어서 중요한 역할을 한다. 그렇기 때문에 종교심
을 높이기 위한 종교위원들의 역할이 중요하다.
교정에서의 종교위원회의 참여와 역할의 활성화 방안에 대해 종교위원의
전문성, 종교위원의 다양한 인력풀 구성 및 종교위원의 다양한 인력풀 구성
을 위한 교정에 대한 홍보, 교정시설 직원과 종교위원들 간의 유대관계와
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종교위원들 간의 소통방안 등에 대해 언급하였다. 우선, 종교인의 교정참여
하는데 있어 개인보다는 단체 중심으로 이루어져 각 지역 교정시설마다 종
교인들이 배치되어 수용자의 종교심을 높이는데 상담, 교리지도, 종교적 활
동을 할 수 있도록 해야 할 것이다. 또한, 각 교정시설마다 교정위원으로 구
성된 교화협의회가 앞으로는 법인체로 등록하고 자발적으로 교정교화에 관
심이 많은 전문가들을 자체 모집하여 보다 체계적으로 활동할 필요가 있다.
둘째, 실질적인 교정에 참여할 수 있는 종교위원을 확보하기 위해 교도소
선교의 필요성을 알릴 필요가 있다. 셋째, 다양한 자원을 가지고 있는 신앙
공동체의 종교인이 교정참여에 활성화 하여 수용자들의 통합적 지원하도록
한다. 넷째, 교정시설에 종교위원의 활동에 대해 각 교정시설에서 관할 종교
위원을 담당하는 제도가 있으면 좋을 것 같다. 다섯째, 종교위원의 교정에
대한 전문성을 교육시키기 위해, 이웃 일본의 보호사 교육체계에 대해 알아
보고 우리나라 실정에 맞는 종교위원 교육체계를 구성할 필요가 있고, 천정
환(2012) 연구자 제안처럼 한국교정학회 등 권위 있는 관련 단체가 기존의
종교위원들을 1년에 2회 지역별로 연수교육실시하도록 하는 방안을 제안하
였다. 여섯째, 종교위원과 교정직원간의 소통이 원활이 될 수 있도록 수용자
들의 교정교화를 담당하는 교정직원과 교정교화에 열의를 가지고 참여하는
종교위원들간의 세미나, 부문별 토론 등 모임을 수시로 열어 수용자들을 바
라보는 교정직원의 시각과 종교위원의 시각을 토론이나 세미나를 통해 상
호 보완하여 고정관념의 틀에서 벗어나 효율적인 교정교화를 할 수 있도록
종교위원과 교정직원간의 상호교류 확대가 필요하다. 이외도 지역별 종교위
원들 간의 소통을 할 수 있는 장을 만들고 종교위원들이 하는 종교상담, 종
교활동, 신앙기반의 교정프로그램들을 교류가 원활하게 되어 수용자들이 어
느 지역에 있든 유사한 종교 교정 프로그램을 지원해야 한다고 제시하였다.
본고에서는 교정행정의 종교위원의 참여와 역할을 제시하는데 있어 문헌
고찰로만으로 작성되어 현직 종교위원들의 목소리를 반영하지 못한 것과
수용자들이 원하는 종교위원의 역할에 대해 반영되지 못한 한계점이 있다.
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 141
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교정행정과 시민사회의 역할
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토 론 문
교정행정 발전을 위한 교정위원의 참여와 역할
- 종교위원 중심 양
혜
경
웨스트민스터신학대학원대학교 사회복지학과 특임교수
고려대학교 공공정책연구소 책임연구원
본 발제문은 교정시설이 교화 기능을 성공적으로 수행하기 위해 교정기
관과 함께 민간, 특히 종교 기관의 참여가 중요함을 여러 가지 근거를 제시
하여 설명하였습니다. 수용자의 특성상 일반인보다 미래의 불안감, 심리적
낙인감, 죄책감 등의 심리정서적인 문제를 느끼며, 교정시설에서 수용자의
교화를 효과적으로 일으키기 위해서는 종교적 접근이 필요함을 제시하였습
니다. 교정행정을 종교적 관점에서 바라보는 것은 앞으로 교정행정의 민관
협력 활성화를 진행하는데 도움이 될 것이라 사료됩니다. 본 발제문을 토대
로 다음의 질문을 제시하는 바입니다.
1. 본 발제문에서는 “수용자에게 필요한 처우나 서비스를 제공하기 위해 민
간부문과의 협력과 상호역할 분담이 필요”하다고 제시하였습니다. 교정의
경우 그 특성상 폐쇄적일 수밖에 없는 구조를 가지고 있으며, 특정 프로
그램을 개설하거나 종교 관련 자원봉사자를 파견하는데 엄격한 절차와
시간이 뒤따릅니다. 이런 구조 속에서 교정행정에서 민간과 교정행정의
협력, 상호역할 분담은 어떤 형식으로 진행하는 것이 바람직한 것인지가
궁금합니다.
교정행정과 시민사회의 역할
❙ 147
2. 본 발제문에서는 교정행정을 시민들에게 적극적으로 개방하고, 시민들의
참여를 이끌어 내어야 함을 언급하고 있습니다. 수형자들의 경우 오랫동
안 사회와 단절되기 때문에 형기를 마친 후 사회적응을 하는데 많은 어
려움을 경험하고 있습니다. 교정 행정에 있어 시민들의 참여는 수형자들
이 사회적응을 하는데 많은 도움이 될 것이라 생각합니다. 그러나 교정
행정은 그 특성상 시민들이 접근하기 어렵습니다. 교정행정에 있어 시민
참여는 어떤 수준까지 허용되어야 하는지, 시민참여의 내용은 어떤 것을
제안할 수 있는지 궁금합니다.
3. 대부분의 교정시설에는 개신교, 불교, 천주교 등 다양한 종교 프로그램이
있는 것으로 알고 있습니다. 현재 우리나라 교정시설에서 진행되고 있는
종교 프로그램이 실제 수용자에게 어떤 영향을 미치고 있는지가 궁금합
니다. 또한 현재 우리나라 종교 프로그램의 한계와 지향해야 할 방향은
무엇인지 제시 부탁드립니다.
4. 본 발제문에서는 Smith(2004)가 제시한 종교 담당관의 업무영역을 제시하
고 있습니다. 종교담당관은 종교 프로그램뿐만 아니라 행정 및 조직 관리
까지 담당하고 있습니다. Smith(2004)가 제시한 종교 담당관을 우리나라
에 접목시키게 될 때 어떤 범위까지 담당해야 하는지 발제자의 의견을
듣고 싶습니다.
5. 교정시설에서의 종교 프로그램의 주된 목적은 무엇인지 궁금합니다. 종교
활동은 기본적으로 선교, 포교를 목적으로 하고 있습니다. 개인의 신앙,
종교성은 사적 영역이며, 교정은 공적 분야에 속합니다. 사적 분야인 종
교가 공적 분야에 들어서게 될 때 이 두 분야가 상충되는 경우도 있을
것이라 생각합니다. 이런 상황 속에서 종교 프로그램이 가지고 있어야 할
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목표와 방향은 무엇인지 궁금합니다.
6. 교정시설에서의 종교 행사들은 일시적인 위로 방문의 형태이거나, 수용자
가 종교를 수용하고 개종한다고 하더라도 교정이 실제로 성공할 가능성
은 낮은 것이 현실입니다. 발제문에서는 종교를 통한 내적 구원과 함께
이를 지속할 수 있는 사회적 지원이 필요함을 제안하고 있습니다. 현재
종교 단체에서 수형자의 출소 후 사회적 지원은 어떤 형태로 지원할 수
있는지 궁금합니다.
7. 발제자는 수형자에 대한 통합 사례관리를 제안하고 있습니다. 사회복지
현장에서 사례관리는 전문적 교육을 받고 수년간 그 분야에 지식을 쌓은
사람이 주로 담당하고 있습니다. 통합 사례관리가 진행되기 위해서는 종
교기관뿐만 아니라 사회복지기관, 직업교육 기관 등 다양한 민간단체가
협력해야만 수형자에게 적합한 사례관리 및 서비스가 제공될 수 있을 것
입니다. 또한 종교기관이 수형자에게 필요한 모든 서비스를 제공하는 것
은 무리가 있을 것이라 생각합니다. 교정행정을 보다 효과적으로 진행하
기 위해 종교기관과 다른 민간 기관은 어떻게 협력해야 하는지 발제자의
의견을 듣고 싶습니다.
교정행정과 시민사회의 역할
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