ロン ドンにおける分散政策

ロ ン ドンに お け る分 散 政 策
一
政策の効果 と意味 一
市
目
川
宏
雄
次
1.は
じめ に
2.ロ
ン ドンに と って の分 散 政 策
3.過 去 の政 府 機 関移 転 の経 緯
4.ビ
ッグ バ ン以 後 の新 た な政 策
5.分 散 政 策 の意 義
6.お
1.は
じ め
わ りに
に
現 在,国 で 首 都 機 能 移 転 の手 続 き がす す め られ て い る。 新 都 市 に求 め られ
る基 本 的 基 準 が 示 され た国 会 等 移 転 調 査 会 の最 終 報 告 書(1995年)で,移
転 の 主 た る根 拠 と して政 経 分 離 の必 要 性 が説 か れ て い る(第5章,77頁)。
これ は,「 ア メ リカ に お け る首 都 ワ シ ン ト ンと世 界都 市 ニ ュ ー ヨ ー ク との 関
係 や 多 くの 州 都 が その 州 の 経 済 中 心 都 市 で は な い こと にみ られ る よ うに,海
外 に お いて は,政 経 分 離 シス テ ム が現 に特 段 の支 障 な'く機 能 して い る(第7
章,88頁)」
と い う表 現 に示 され て い る よ うに,東 京 に経 済 機 能 を残 し,政
治 ・行 政機 能 を 新 都 市 に移 そ う と い う もので あ るが,実
は,ア メ リカ の例 が
世 界 の す べ て の 国 家 に適 合 しう る と い う拡 大 解 釈 を した誤解 に基 づ いて い る。
地 方 政 府 の 権 限 の 強 い連 邦 国 家 を引 き合 い に だ して,中 央 集 権 型 の 日本 に あ
(197)87
政経 論叢
第68巻第2・3号
て はめ よ う と して い るの で あ る。
政 経 一体 型 の 主 要 国 の 好例 で あ るイ ギ リスの 首 都 で あ る ロ ン ドン,あ る い
は フ ラ ンスの首 都 で あ るパ リの場 合,首 都 の過 密 へ の 対 策 に は,政 府 機 関 の
一 部 移 転 と い う政 策 で対 応 して きて お り,今 回 の 日本 の よ う に,一 括 移 転 と
い う政 策 を 打 ち出 した こ とは な か った。 これ は,両 都 市 の 国 家 に お け る位 置
づ け の 重要 さを 認 識 して の こ とで あ った。 本稿 で は,そ の具 体 的事 例 と して,
ロ ン ド ンで 行 わ れ て き た分散 政 策 の実 際 と,そ の 効 果 と意 味 を考 察 す る。
2.ロ
ン ドンに と っ て の 分 散 政 策
ロ ン ドンにお け る分 散 政 策 の 歴 史 は古 い。 第 二 次 大 戦 前 の1940年
代 に初
め て分 散 政 策 の 考 え 方 が 示 され,戦 時 中 は疎 開 と い う形 で 一 時,政 府 機 関 の
移転 が 行 わ れ たが,政 策 と して 具 体 的 に実 行 に移 さ れ た の は,戦
代,60年
後 の50年
代 で あ る。 当 初,移 転 の対 象 とな った の は工 場 で あ った が,そ
れ
が 後 に は政 府 機 関 の オ フ ィス に も拡 げ られ た。 それ は世 界 の 大 都 市 の常 で あ
る よ う に,ロ
ン ドンで も業 務 機 能 の需 要 の 高 ま りと と もに,第3次
産業が増
加 し,そ れ に伴 うオ フ ィス開 発 が 顕 著 に な り,過 密 の弊 害 へ の対 応 が必 要 と
な っ た た め で あ る。
こ う した分 散 政 策 の 目 的 は,実 は,首 都 ロ ン ドンの過 密対 策 だ けで は な く,
ロ ン ドンが 位 置 す る南 東 地 域 とそ れ以 外 の地方 との地 域 間格 差 の是正 に もあ っ
た。 ロ ン ドンと南 東 地 域 の関 係 は,ち
ょ うど東 京 と関東 地 方 の 関係 に似 て お
り,関 東 地 方 が首 都 ・東 京 の趨 勢 と一 体 で あ る よ うに,ロ
ン ドン と南 東 地 域
も同 様 の位 置 づ け に あ る。
政 府 機 関 を移 転 して 遠 隔地 に新 た な 中核 都 市 を作 ろ う とい う試 み は,移 転
対 象 とな る政府 機 関 の 職 員 の反 対 に あ って,し ば しば頓 挫 して き た。 しか し
な が ら,ひ とた び経 済 が 活況 とな る と,首 都 ロ ン ドンに お け る不 動 産 経 費 の
88(198)
ロン ドンにおけ る分散 政策
高 騰,労 働 市 場 の逼 迫,職
員 の 流 出 な どの 問 題 が 生 じ,自 ず と移転 の 機 運 が
高 ま った とい う事 実 が存 在 す る。 また,鉄 道 の ア クセ ス時 間 の 短縮,高
速道
路 の建 設,航 空 機 の増 発 な どに よ る交通 ア クセ スの 改 善 や,通 信手 段 の 改 良
に よ って,利 便 性 が高 ま る こ とに よ って も移 転 が 促進 され て きた。 政府 機 関
の移 転 に よ って生 み 出 され る移 転 先 地 域 へ の経 済 波及 効 果 や 中 央政 府 との 距
離 短 縮 の効 果 は劇 的 で は な い に して も,そ れ に貢 献 す る と い う意 味 で の 重 要
性 を考 え れ ば十 分 に意 味 の あ る こ とで あ った。
す で に数 千 の政 府 関 連 の ポ ス トが ロ ン ド ンか ら移転 され て い る。 しか しな
が ら,新 た に移 転 す る機 関 に と って は,ロ
ン ドンや南 東 地 域 な どの 高 コ ス ト
地 域 か ら脱 出す る こと に よ る コス ト削 減 とい うメ リッ トが生 じる一 方 で,今
度 は移 転 先 地 域 で の賃 金 の上 昇 と不 動 産 価 格 の上 昇 を 引 き起 こす とい う新 た
な問 題 が 発 生 す る と い う副 次 的 影 響 を与 え て い る の も事 実 で あ る。
結 局,分 散 政 策 が 意 味 を持 ち え る の は,次 の2点 に集 約 され る。
・民 間 セ ク ター の企 業 行 動 に影 響 を与 え る抑 制 と誘 導 とい う形 態(例 え ば,
1960年 代 の オ フ ィス立 地 指 導 局 の 存 在)と
と もに,豊
か な地 域 か ら貧
しい地 域 へ の 政 府 機 能 の移 転 に よ って経 済 活 動 が活 発 化 され,地 域 間格
差 を是 正 す る と い う国 土 政 策 に合 致 す る。
・閣 議 決 定 で あ る た め に,省 庁 の職 員 へ の 印象 が,地 域 の振 興 に役 立 つ と
い う点 で 意 義 が あ る と み な さ れ,ま た行 政 効 率 の評 価 に あ た って の プ ラ
ス側 面 を もっ との 点 が 受 け入 れ られ や す い。
3.過 去 の 政 府 機 関 移 転 の 経 緯
1960年 代 初 頭 に,政 府 は政府 機 関 の 移 転 に着 手 した。 ギ ル バ ー ト ・フ レ
ミ ング卿 に よ る報 告 で は,移 転 に よ って メ リ ッ トが 発 生 す る と い う こ と で
57,000人 の移 転 が提 言 され た。 た だ し,そ れ には,不 動 産経 費 と人 件 費 の 削
(199)89
政経論叢
減 と 同 時 に,業
移 転 先 は,原
と し,そ
第68巻 第2・3号
務 遂 行 に重 大 な支 障 が生 じな い とい う条件 つ きで あ った 。
則 と して ロ ン ドンか ら グ ラス ゴー ま で の距 離 を越 え な い もの
の 範 囲 の 中 で,ロ
ン ド ン に 集 中 し た 政 府 機 関 と職 員 を で き る 限 り移
転 し よ う と し た 。 残 念 な が ら フ レ ミ ン グ卿 の 提 言 が,す
わ け で は な か っ た が,ロ
は,初
べ て 実 行 に移 され た
ン ド ン か ら の 政 府 機 関 の 地 方 へ の 分 散 と い う意 味 で
め て 歴 史 に 残 る も の と な っ た 。 そ の 結 果,地
方 の主 要 都 市 に は政 府 の
地 方 ブ ロ ック の オ フ ィス が多 数 建 設 さ れ る こと に な った。
1963年
か ら72年
トの 移 転 は22,500に
し,雇
ま で の10年
間 に お け る ロ ン ドンか ら地 方 へ の 政 府 ポ ス
達 し た。 移 転 先 と な っ た 地 域 は,伝
統 的 な産 業 が 衰 退
用 喪 失 に 悩 ん で き て い た と こ ろ ば か り で あ る。 移 転 さ れ た 職 務 の 内 容
表1CivicServicerelocationfromLondontotheregions,1963-88
Receivingregion
No.ofposts
relocated
1963-72
No.ofposts
created
1965-72
%
SouthEast
6222
27.6
EastAnglia
1,192
53
SouthWest
692
WestMidlands
279
2,782
一
3.1
640
1.2
一
No.ofposts
createdor
relocated
1973-8E
%
29.3
一
%
『
一
780
6.7
6.7
420
3.6
一
290
2.5
一
一
EastMidlands
211
0.9
535
5.6
Yorkshire&Humberside
783
3.5
一
一
2,337
20.1
NorthWest
4,17E
18.5
1,821
19.2
3,14E
27.0
North
3,112
13.8
265
Wales
1,174
5.2
1,652
Scotland
4,684
20.8
1,797
2.8
470
4.0
17.4
818
7.0
18.9
2,092
18.0
NorthernIreland
一
一
一
一
20
0.2
Various
一
一
一
一
1,264
10.9
22,52E
100.0
9,492
11,636
100.0
Total
Sources:Hardman,1973,HouseofCommons,1990,HMTreasury
90(200)
100.C
ロン ドンにおける分散政策
は,総 体 的 に は高 度 な処 理 能 力 を必 要 とは しな い業 務 で,例 え ば,通 常 の 経
理 処 理,年 金,統 計 作業 とい った 内容 が主 た る もの で あ る。(表1の
第1列
参 照)
また,1965年
か ら72年 まで の期 間 に,公 的 セ ク タ ーで の 雇 用 は 確 実 に 上
昇 した。 これ は,ロ
ン ド ンか らの業 務 機能 が 地 方 に移 され た こと に よ って,
移 転 先 の政 府 事 務 所 で9,500弱 の新 た な雇 用 を 誘 発 し たか らで あ る。(表1
の 第2列 参 照)
政 府 機 関 が移 転 した 後 の 跡 地 は,民 間 企 業 に よ って と って 変 られ た。 この
よ うに,分 散 政 策 に 基 づ いて 行 わ れ た 政 府 機 関 の移 転 は,結 果 的 に,民 間 企
業 の新 た な 算 入 を 促 進 し,そ れ に よ って,新
た な オ フ ィス雇 用 を生 み,分 散
政 策 の 目的 の 一 つ で あ る集 中 の緩 和 に は そ れ ほ ど役 立 た な か った。 こ う した
状 況 は,特 に,早 い時 期 の移 転 で 顕 著 で あ った。
イギ リスで は多 くの大 企 業(国 内,国 外 を問 わ ず)の 本 社 が ロ ン ドンに 集
中 し,し か も政 府 機 能 の存 在 を初 め と して,弁 護 士,専
門職,非
営 利 団体,
文 化 活 動 を行 う団 体 な ど様 々 な機 能 が 集 積 して い る。 そ れ に よ って 典 型 的 な
集 中 の メ カ ニ ズ ムが 有 効 とな る 「規 模 の経 済 」 が活 況 を呈 して い る。 そ の 点
で は,こ れ は ま さ し くパ リの ケ ー ス に類 似 して い る。 これ に 対 し1ド イ ツで
中 規 模 の都 市 が ネ ッ トワー クを組 む こ とに よ って相 互 に機 能 を補 完 して い る
の とは対 照 的 で あ る。 そ して そ の よ うな ネ ッ トワ ー ク シ ス テ ムが あ るか らこ
そ,ボ
ンは政 府 機 能 だ け に特 化 した小 都 市 の首 都 と して の 存 在 が 可 能 な の で
あ る。
分 散 政策 を そ の次 に試 み よ う と した の は,70年
代 初 頭 で あ る。1973年,
王 立 憲 法委 員会 に よ る レポー トが 出 され,中 央 政 府 の多 くの機 能 を国 内全 体
に分 散 す る こ とが提 唱 され,同
じ頃 に,1ハ ー ドマ ン報 告 が,そ
の具 体 的 な方
策 を示 した。
ハ ー ドマ ンは,中 央 政 府 の ポ ス トの う ち,86,000が
(201)91
分散 の 対 象 と な る と指
政経論叢
摘 した 。 し か し な が ら,最
31,400へ
第68巻 第2・3号
終 的 に は,ロ
ン ド ン か ら の 移 転 す べ き ポ ス トは
と 減 ぜ られ た 。 地 域 間 均 衡 と い う 視 点 か ら は,こ
対 象 の 発 表 に つ い て の 評 価 は 高 か っ た も の の,そ
は,実
の 分 散 され るべ き
の具 体 的 な実 施 の メ リッ ト
は 国 家 全 体 で の 人 的 資 源 の 配 分 と い う観 点 よ り も コ ス ト削 減 と い う側
面 に あ った 。
で は,ど
の よ う な コ ス ト削 減 の 効 果 が あ っ た の か 。 そ れ は2っ
に集 約 され
る。
・オ フ ィ ス 賃 貸 料 の 軽 減
・人 件 費 の 節 約(な
ぜ なら
,ロ
ン ド ンで の 雇 用 に は,労
働 者 の 負 担 す る高
い 家 賃 や 通 勤 費 な ど が 上 乗 せ さ れ て 高 い も の に な る か らで あ る)
分 散 政 策 は コ ミ ュ ニ ケ ー シ ョ ン コ ス トの 側 面 か ら,業
務効率の上昇を促す
と 判 断 さ れ た 。 単 純 集 計 作 業 な ど を 行 う部 門 に お い て は,特
段の フェイス ・
ト ゥ ー ・ フ ェ イ ス の コ ン タ ク トを あ ま り必 要 と しな い の で,ロ
れ た 地 域 へ の 移 転 が よ い と さ れ た 。 こ れ に 対 し て,よ
して 維 持 し な け れ ば な ら な い 管 理 職 な ど は,た
程 度 に つ い て,南
しか し な が ら,ハ
り密 な 人 間 関 係 を 持 続
と え 移 転 す る に して も,ロ
ド ンか ら近 い と こ ろ が よ い と さ れ た 。 そ の 結 果,移
の4割
ン ド ンか ら離
ン
転 の対 象 と され た ポ ス ト
東 地 域 の一 角 へ の移 転 が提 示 され た。
ー ドマ ン報 告 は,効
率 性 と,ロ
ン ドンか らの距 離 との 関
係 に お い て 逸 話 的 な レ ベ ル の も の と し て 捉 え ら れ る こ と に な る。
そ も そ もハ ー ドマ ン報 告 に お い て は,政
大 企 業 が 利 点 を 得 る と い う視 点 か ら,民
府 機 関 の 移 転 だ け で な く,民
間の
間 企 業 が ど の く らい そ の立 地 に こだ
わ る か'につ い て も分 析 し よ う と し て い た の で あ っ た 。 し か し,結
果 的 に は,
そ の も く ろ み は 必 ず し も成 し遂 げ ら れ な か っ た 。 な ぜ な ら,報
告 が既 存 の諸
機 関 の 構 成 の 分 析 に 多 く の 時 間 を 割 き す ぎ,移
の よ うな新 た
転 に よ っ て,ど
な効 果 を 生 む のか の分 析 に まで 至 らなか った か らで あ る。
政 府 職 員 の 雇 用 は1970年
92(202)
代 に ロ ン ド ン以 外 の と こ ろ で 確 実 に 増 加 して い っ
ロ ン ド ンにお け る分 散 政 策
た 。 た だ し,南
東 地 域 で は 殆 ど増 加 を 見 せ な か っ た 。1974年7月,政
26,500の
ポ ス トの 移 転 を 決 め た 。 さ ら に,そ
の 後 増 加 し,上
31,400に
数 字 は 上 げ られ た 。1974年
間 で,実
移 さ れ 始 め た 。 と こ ろ が,1979年
か ら の5年
の 統 一 選 の 後 に,経
府 は
述 の よ うに
際 に移転 が実 行 に
済 が 低 迷 し始 あ た こ
と も あ り,移
転 の ス ピ ー ドが に ぶ る こ と に な る 。 サ ッ チ ャ ー政 権 に よ る減 税,
歳 出 抑 制,政
府 の ス リム 化,民
間 産 業 育 成 な ど の 政 策 は,す
な わ ち政 府 業 務
の 再 編 成 を 目指 した もの で あ った。 結 果 的 に そ れ ま で の地 方 振 興 政策 へ の 関
心 は 薄 れ,政
府 機 能 を 縮 小 す る こ と は 分 散 政 策 の 必 要 性 を失 わ せ る こ と に な っ
た。
不 況 と い う こ と も あ り,70年
代 末 に は,ロ
ン ドン と 他 の地 域 と の オ フ ィ
ス 賃 貸 料 の 差 は 縮 小 した 。 ロ ン ド ン と 南 東 地 域 に お け る労 働 力 不 足 の 問 題 は
深 刻 で な く な り,む
こ の 結 果,移
し ろ 失 業 率 が 上 昇 した 。
転 の ス ピ ー ドは に ぶ り,1979年
に ロ ン ド ンか ら の 移 転 は5,000ポ
新 規 の 雇 用 は6,000に
み る と,ト
な る。(表1の
4.ビ
第3列
ま で の10年
ス トに 止 ま っ た 。 但 し,移
達 し た た め,1973年
ー タ ル で12,000弱
か ら1988年
か ら1988年
間
転先 地 に おけ る
ま で の15年
間で見 て
の ポ ス トが 移 転 先 地 域 に 創 り 出 さ れ た こ と に
参 照)
ッ グバ ン以 後 の 新 た な 政 策
「政 府機 関 移 転 の 次 の ス テ ップ」 と題 した報 告 が1988年
は,1972年
に だ され た。 これ
の フル ト ン報 告 で 指 摘 され なが ら も実 行 に至 らな か っ た も の に
対 す る 新 た な 視 点 か らの 分 析 で あ っ た 。 具 体 的 に は,ア
(NAO,1989)に
イ ビ ス報告 書
よ って,政 府 機 能 の 新 しい あ り方 を,受 益 者(ク
ト)の 役 割 と供 給 者(プ
ライア ン
ロバ イ ダ ー)の 役 割 の視 点 か ら見 出 す こ とが 提 言 さ
れ た。 そ の理 由 は,行 政 サ ー ビ ス は よ り効 率 的 か っ 効果 的 にな る こ と を 目的
(203)93
政経論叢
第68巻 第2・3号
と して い た か ら で あ る 。
行 政 サ ー.ビス は 受 益 者 の 役 割 を 果 た しえ る よ う に,小
そ の 核 は,一
定 の 権 限 を 持 っ た エ ー ジ ェ ン シ ー(独
さ な核 に再 構 成 さ れ,
立 行 政 法 人)と
サ ー ビス
の 供 給 に つ い て の 交 渉 を 行 う こ と が 可 能 と な る べ き も の で あ る。 そ の た め,
そ れ ぞ れ の エ ー ジ ェ ン シ ー は 民 間 企 業 の よ う な 運 営 が 必 要 と な り,そ の 結 果,
組 織 と して 自 立 す る こ と に な る 。 自 立 の 好 例 は,各
系 が,中
エ ー ジ ェ ン シー の給 与 体
央 政 府 の 等 級 制 の 給 与 シ ス テ ム か ら切 り離 して 決 め る こ と が 可 能 と
な る こ と で あ っ た 。 ま た,歩
合 給 と 奨 励 ボ ー ナ ス と い う仕 組 の 導 入 も可 能 と
な った。
1994年2月
に,新
た に94の
エ ー ジ ェ ン シ ー が 作 ら れ た 。 そ して,こ
の エ ー ジ ェ ン シ ー が 英 国 の 公 務 員 の60%を
れ ら
雇 う こ と に な っ た 。 更 に21%が
エ ー ジ ェ ン シ ー へ 移 行 す る こ と が 検 討 さ れ る こ と に な っ た 。 そ の 結 果,
585,000人
の 公 務 員 の う ち,450,000人
が こ こで 雇 わ れ る こ と に な っ たの で あ
る 。(HC,・1993)
こ う し た エ ー ジ ェ ン シ ー の 設 立 は ロ ン ド ンか らの 分 散 政 策 に 寄 与 す る こ と
を 目 的 と し た も の で は な か っ た が,結
果 か らみ れ ば,各
ら組 織 運 営 上 の コ ス ト削 減 を 目 指 し,賃 金,不
求 め,分
動 産 コス ・
トな ど の 安 い 地 域 を
散 政 策 に 寄与 す る こ とに な った。
具 体 的 数 字 で み れ ば,1988年
トは,ブ
エ ー ジ ェ ンシ ーが 自
リス トル,ベ
フ ィ ー ル ド,ミ.ッ
ン シ ー 化 は,ロ
時 点 で の 本 部 の 業 務 部 門 の20,00(人
ル フ ァ ス ト,ラ
ン コ ー ン,リ ー ズ,ニ
の ポ ス
ュ ー ポ ー ト,シ ェ
ドラ ンズに移 って い く こ とに な った。 政 府 機 関 の エ ー ジ ェ
ン ド ンか らの 首 都 機 能 の 一 部 移 転 を,労
せ ず して 行 わ せ る こ
と と な っ た の で あ る。
こ の よ う な 移 転 が 起 き た 中 で,地
域 的 に そ の 受 け 皿 と して の 差 異 が 現 れ て
は い る が,多
く の 移 転 を 受 け 入 れ た 地 域 で は,オ
る こ と と,移
転 した 政 府 諸 機 関 の 雇 用 に 耐 え る だ け の レ ベ ル の 人 材 を 豊 富 に
94(204)
フ ィ ス 環 境 と して 良 質 で あ
ロ ン ド ンにお け る分 散 政 策
供 給 で き た こ と が,そ
一 方 皮 肉 な こ とに
の 理 由 と して あ げ られ る 。
,政
府 機 関 の 誘 致 に 成 功 し た と こ ろ で は,誘
機 関 へ の コ ス ト負 担 で,逆
リー ズ に は,社
致 した政 府
に 地 元 経 済 に 悪 影 響 を 及 ぼ し て い る ケ ー スが あ る。
会 厚 生 サ ー ビ ス 関 係 の 機 能 が 移 転 して き た結 果,そ
と して の 役 割 を 担 う こ と に な っ た の で あ る が,そ
用 が 集 中 して 発 生 した た め,他
の セ ンター
れ に よ って そ の 分 野 へ の 雇
の 地 元 産 業 の 足 を 引 張 る こ と に な って し ま っ
た の で あ る。
1988年
の8月,大
蔵 省 の 小 委 員 会 と 公 務 員 特 別 委 員 会 が,「 公 共 支 出 の 情
報 公 開 報 告 書 」(HMSO,1989)で,コ
ス ト削 減 を 生 み 出 す こ と が 明 ら か で
は な い 公 務 員 の 分 散 政 策 を,政
府 は積 極 的 に 進 め る べ き で は な い と の 指 摘 を
表2CivicServicerelocationfromtheSouthEast
tootherregions,19890nwards
Receivingregion
No.ofposts
relocated
%
1989-93
No.ofposts
created
1989-93
%
Planned
relocations
1994
0nwards,at
October'93
%
EastAnglia
295
2.1
ll
0.2
640
SouthWest
925
6.6
786
15.8
3,892
WestMidlands
607
4.3
1,666
33.6
108
1.6
EastMidlands
1,280
9.2
133
2.7
900
13.1
Yorkshire&Humberside
2,793
20.0
13
0.3
1,027
14.9
NorthWest
2,847
20.4
740
14.9
249
3.6
North
1,935
138
141
2.8
一
一
0.2
一
一
15.5
60
0.9
13.1
皿
一
Wales
Scotland
NorthernIreland
Various
Total
Source:HMTreasury
(205)95
1,782
12.7
11
994
7.1
767
515
3.7
650
6
0.04
45
0.9
6
13,979
100.0
4,963
100.0
6,882
9.3
56.6
0.1
100.0
政経論叢
第68巻第2・3号
して い る。
80年 代 に入 って か らの経済 状 況 の 好 転 もあ り,サ
ッチ ャー 首 相 の 政 策 は
ロ ン ドン とそ の周 辺 で の オ フ ィス需 要 を喚 起 す る こ とに な った。 そ の た め,
都 心 部 で は金 融 セ ン ター で あ る シテ ィに隣 接 す る,広 大 な ドッ ク跡 地 で あ る
ドック ラ ン ドの プ ロ ジ ェ ク トが大 規 模 に進 め られ る こ とに な り,郊 外 で は,
環 状 のM25(関
東 地 方 で は圏 央 道 に匹 敵 す る もの)が
全 線 開 通 し,そ の 沿
道 に い くつ か の セ ン ター が立 地 す る こ と とな った。
80年 代 後 半 に は,南 東 地域 の 不 動 産 価 格 が 大 幅 に上 昇 し,公
的 セ クター
で は人 材 の流 出 と雇 用 確 保 に悩 ま され る こ とに な る。
1988年 に,大 蔵 省 は南 東地 域 か らの 政 府 機 関 の 移 転 に つ い て の 方 針 を打
ち 出 した。1989年 か ら93年 ま での 間 に約19,000の
しは再 立 地 す る こ と にな った。 さ らに,1994年
転 が 計 画 され て い た。(表2参
と こ ろが,1990年
ポ ス トが 域 外 に移 転 な い
以 降 も7,000弱 の ポ ス トの 移
照)
代 初 頭 に 入 って 経 済 が 低 迷 す る と,域 外 へ の 移 転 の メ
リッ トが意 味 を もた な くな って く る。 例 え ば,分 散 が 進 行 して い た88年
ら93年 の 時 点 で,実
か
は ロ ンFン の オ フ ィス賃 貸 料 は約 三 分 の 一 も低 下 して
い た の に対 し,そ れ以 外 の英 国 の主 要 な地 域 で は逆 に賃 貸 料 は上昇 して いた。
さ らに,南 東地 域 に お け る失 業 率 は3.9%か
ら10.2%へ
と悪 化 して い っ た の
で あ る。
政 府 機 関 の移 転 に 対 して の評 価 は長 期 の 時 間 を要 す るの に対 し,不 動 産 価
格 は敏 感 に短 期 間 で 変 動 す る とい う性 質 が あ り,両 者 の 間 の適 切 な 整 合 性 を
見 出 す の は 簡単 で は な い。
ロ ン ドンの都 市 中 心 部 で は世 界 の ト ップ レベ ル の 国 際 的 業 務 活 動 を 担 う一
方 で,そ れ 以外 の 業 種 につ い て はイ ギ リスの 他 の地 域 に比 べ て,高
い失 業 率
とな る とい う矛 盾 を か か え る こ と にな るの で あ る。
この こ とか ら分 散 政 策 の可 否 は業務 の 種 別 に よ って,そ の 評 価 が 異 な る こ
96(206)
ロ ン ド ン に お け る 分 散 政 策
表30veralltrendsinofficedecentralisationfrom
CentralLondon,1964-1992
Year
Numberofjobs
Numberofmoves
'16
1964
Averagesizeofmove
4,500
281
1965
24
6,650
277
1966
26
7,800
300
1967
27
9,200
341
1968
21
7,500
357
1969
26
6,000
231
・1970
23
6,100
265
1971
26
6,400
246
1972
27
4,800
178
1973
31
9,200
297
1974
33
9,200
279
1975
32
8,400
263
1976
26
7,350
283
1977
9
3,500
389
1978
11
5,700
518
1979
16
3,180
199
1980
is
2,350
235
1981
21
3,830
182
1982
15
3,600
240
1983
14
3,430
245
1984
15
2,725
182
1985
11
3,180
289
1986
16
5,675
355
1987
19
6,656
350
1988
24
5,743
239
1989
20
6,330
317
1990
34
11,380
335
1991
36
13,867
385
1992
23
10,938
476
F
.
Source:JonesLangWootton
(207)97
政経論叢
第68巻 第2・3号
と を 認 識 し な け れ ば な ら な い こ と が 分 か る の で あ る 。 表3は,1964年
92年
ま で の 民 間 企 業,政
か ら
府 機 関 の セ ン『
トラル ・ロ ン ド ンか らの 移 転 の 推 移
で あ る。
5.分
①
散政 策 の意 義
地域 振興への影響
過 去30年
に わ た って,製 造 業 に お け る雇 用 の減 少 は 英 国 に お け る就 業 構
造 に お け る大 き な特 徴 で あ っ た。 日本 や ア メ リカを含 む太平 洋 沿岸諸 国,ヨ ー
ロ ッパ 大 陸 か らの積 極 的 な投 資 が あ っ た ものの,こ
う した製 造 業 の雇 用 減 少
の傾 向 は変 って きて い な い。 地 域 振 興 に効 果 が あ る とい う点 で は,製 造 業 の
立 地 よ り も,商 業 系 サ ー ビ ス業 に よ る雇 用 の喚 起 に期 待 が寄 せ らて い る。 特
に,電 気 通 信 手 段 の 向上 は,今 まで 交 通 ア クセ スが 悪 く,不 利 な状 況 に お か
れ て い た地 域 に も,多 様 な ビ ジネ ス を生 み 出す 可 能 性 を持 た せ る こ とに な っ
た。 そ の意 味 で は,政 府 機 関 の移 転 は,第3次
産 業 の育 成 に寄 与 した と い う
点 で,そ の 流 れ に沿 ったも の で あ った とい え よ う。
②
グ ロ ー バ リゼ ー シ ョ ンの進 展 に よ る競 争 の激 化 へ の対 応
グ ロ ーバ リゼ ー シ ョ ンの進 展 に よ って,英 国経 済 は 自由 化 と規 模 の 縮 小 と
い う相 反 す る2っ の 側面 を もっ こ とに な った。 国 内 の投 資 が 海 外 に流 出 し始
あ た た め,必 然 的 に 海 外 か らの投 資 を誘 致 す る必 要 性 に迫 られ る こ と に な っ
た。 ロ ン ドンや 南 東 地域 か ら公 的 セ ク ターを移転 させ るこ とは,公 的 セ ク ター
に お け る直 接 的 な出 費 を 減 らす(す な わ ち,小 さな 政 府 の実 現)と
と もに,
この地 域 に お け る不 動 産 と人 材 の 民 間 セ ク タ ーへ の 供 給 を容 易 にす る こ とに
な る。 結局,そ
れ は,海 外 か らの 投 資 の 誘 致 に有 利 に は た ら く こと に な る。
しか も海外 の 投 資 家 に と って,ロ
98(208)
ン ドンと南 東 地 域 は イ ギ リス の 中 で,プ
ラ
ロ ン ド ンに お け る分 散 政 策
イ オ リ テ ィの 最 も 高 い 場 所 な の で あ る 。
③
公 的 セ ク ター の 立 地 選 択 の 是 非
公 的 セ ク タ ーの サ ー ビスの 供 給 は,例 え ば,商 業,厚 生 事 業,あ
防 や警 察 な ど直接 的 に 住 民 の 生 活 に関 わ る もの で あれ ば,人
る い は消
口の 集 中 した地
域 に立 地 して いな い と意 味 が な い。
これ に対 して,業 務 管理 機 能 は,今 まで 市 街 地 密 集 地 に近 く立 地 して き た
が,必 ず しも,そ こに 立地 しな けれ ば な らな い と い う理 由 はな いの で あ る。
しか し立 地 して きた理 由 を 考 え れ ば,基 盤施 設 の 充 実 度,十 分 な能 力 を もっ
た労 働 市 場 の存 在 な ど が,過 去 の経 緯 を 生 ん で きた と もい え よ う。
受 益 者(ク
ライ ア ン ト)の 役 割 とサ ー ビス供給 者 の 役割 の相 違 は,異 な っ
た業 務 の タイ プ に空 間 的配 置 の 多様 性 を生 み 出 す こ と にな った。
受 益 者 の役 割 の典 型 と もい え る高 度 な意 思 決定 機 関 は,政 治 家 との 密 な接
触 が 必 要 で あ るた め,中 央 政 府 の あ る と こ ろに位 置 して い る必 然性 が あ る。
これ に対 して,中 枢 で な い管 理,経 理,調 達,監 察 な どの部 署 は,す な わ ち
供 給 者 の役 割 で あ るが,地 方 に分 散 して も大 きな支 障 はな い。 この 場 合,公
的 セ ク ター の地 方 へ の分 散 は,結 果 と して効 率 性 が良 くな る こ と も含 め て,
効 率 を落 とす こと な く,受 け入 れ られ る こ とに な る。 しか し,そ の た め に は
投 入 と歳 出 の バ ラ ンス シー トで評 価 しな け れ ば な らな い。
・かか った コス トの額 の大 小 を み るの で は な く,ア
ウ トプ ッ トの 質 と量 も
評 価 さ れ ね ば な らな い。
・・
移 転 機 関 の単 一 の効 果 と して み るの で は な く,移 転 に よ って生 み 出 され
る行 政 サ ー ビス全 体 の効 果 を評 価 しな け れ ば な らな い。
・コ ス トは,事 業 者 だ け で は な く,オ ポ チ ュニ テ ィ ・コス ト,す な わ ち,
国 家 に と って の資 源 利 用 や公 共 に と って の利 益 とい った幅 広 い概 念 で捉
えね ば な らな い。
(209)99
政経論叢
第68巻第2・3号
特 に,失 業 率 が 高 く,資 源 の 有 効 利 用 が 十 分 で な い地 域 へ の移 転 につ い て
は,こ
う した社 会 雇 用 や利 益 が 重 要 と な っ て くる。 しか し,移 転 に よ って何
らか の 利 益 が 出 る ことが 予 想 は され る もの の,現 実 に社 会 費 用 の効 果 と して
数字 に して 表 そ うとす る と,デ ー タの 有 無 や,そ
もそ も客 観 的 な計 測 が 簡 単
に は出 来 な い こ と もあ って,明 確 な信 頼 あ る数 値 と して 表 わ す こ とは簡 単 で
はな い。(HMTreasury,1991a)
④
移 転 に伴 う コ ス トの発 生
移 転 の 効 果 を短 期 的 に みれ ば,賃 金 の負 担 減 少 と不 動 産 コ ス トの削 減 で あ
るが,長 期 的 に は,特 に職 員 の 確 保 と い う点 で 意 味 が あ る。
但 し,移 転 に伴 う短 期 的 な コ ス トの 負 担 の問 題 もい くつ か あ る。
・家 族 の 問 題 な ど で移 転 に同 意 しな い職 員 に対 して の 他 部 門 へ の移 動 手 続
き
・移 転 に伴 って持 ち家 が売 却 で きな い と きの 資 金 的 援 助
・移 転 に同 意 しなか った職 員 の 穴 埋 め につ いて の現 地 採 用
・移 転 の 費 用 と と もに,新 オ フ ィス にお け る新 規 家 具 事 務 用 品 の購 入
・通 信 料 金 につ い て は政 府 通 信 網(GTN)に
加 入 す る こ と に よ って ,長
距 離 通 話 の コス ト上 昇 の 問 題 は起 きな いが,人
の移 動 に つ い て は ロ ン ド
ンまで 往 復 す る必 要 が あ る た め交 通 費 が増 加
⑤
効 果 的 な移 転 とは
職 員 配 置 に つ い て は,あ
ま り公 的 な 報 告 書 で は 公 に さ れ て い な い が,移
転
に 伴 う職 員 の 最 適 ポ ス トへ の 配 置 替 え が や り や す く な る こ と が あ げ ら れ る。
ま た,具
体 的 な コ ス ト削 減 に つ い て は,40,000方
業 員 規 模200人
の 企 業 で は,仮
た 場 合 に は,約30%の
100(210)
フ ィ ー トの ス ペ ー ス で 従
に ロ ン ド ン か ら30∼270kmの
不 動 産 コ ス ト,人
件 費,交
地 点 に移 転 し
通 費 の 節 約 が 可 能 と な り,
ロ ン ドンに お け る分 散 政策
270kmを
超 し た 地 域 へ 移 転 し た 場 合 は,節
約 さ れ た 不 動 産 経 費 は,長
距 離
電 話 代 で 相 殺 さ れ て し ま う。(Marshalletal.,1991)
但 し,通
信 費 は,業
務 や 職 種 の 形 態 に よ って も 異 な り,ま
レ ビ会 議 な ど の 手 段 の 普 及 に よ っ て,コ
たe-mailや
テ
ス トの 問 題 は 解 決 さ れ て い く可 能 性
は 高 い と い え よ う。
6.お
わ り に
政 府 機 関 の 移転 に よ る首 都 機 能 の 地 方 へ の分 散 政 策 は,地 域 間 格 差 の 是 正
に効 果 が あ った との結 論 を 得 る こ とが で き る。 なぜ な ら,そ れ に よ って,そ
れ ま で衰 退 地 域 と され て 活 用 され て い なか った 各 種 資 源(人 的 資源 も含 め て)
の再 活 用 が行 わ れ る こ とに な った か らで あ る。 ま た集 中 が 激 しい地 域 で の イ
ン フ レ(各 種 価 格 の高 騰)を 抑 え る こ との 効 果 も生 み 出 した 。
さ らに,移 転 した政 府 機 関 に と って も新 た な 人 材 の 発 掘 に よ り,組 織 の 活
性 化 を図 る こ とに な る副 次 的効 果 もあ った。 例 え ば,教 育 の レベル でい えば,
ス コ ッ トラ ン ド,ウ ェー ル ズ,北
アイ ル ラ ン ドに は ロ ン ドン中 心部 よ り高 い
と ころ もあ る か らで あ る。
いず れ に して も,今 後 と も分 散 政 策 を維 持 す るの で あ れ ば,ロ
済 や 労 働 市 場 に お け る影 響 を,よ
ン ドンの 経
り詳 細 に分 析 す る必 要 が あ ろ う。 現実 に,
ロ ン ドンの失 業 率 の レベ ル は,南 東 地 域 や他 の地 域 で は下 が りつ つ あ るな か
で,依 然 と して高 い ま ま で あ る。 こ う した状 況 に お け る愁 眉 の 急 の課 題 は,
現 在 ロ ン ドンで政 府 機 関 に勤 務 す る職 員 の住 宅 を ど うす るのか であ る。 もし,
こ う した人 々が 失 業 率 の高 い地 域 に住 み続 け,徐 々 に 自 らに適 応 す る職 種 の
数 が 減 って い くの で あれ ば,分 散 政 策 は ロ ン ドンに さ らな る失 業 を生 み だ す
結 果 と な るで あ ろ う。
本 稿 は,ロ
(211)101
ン ドン ・リサ ー チ ・セ ン ター と の共 同研 究 「首 都 機 能 移 転 に関
政経論叢
第68巻 第2・3号
す る海 外 事 例 研 究 」 の成 果の 一 部 で あ る。
参 考文 献
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