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資 料1−1
資料１−１ 中山間地等の集落散在地域における 地震防災対策に関する検討会 新潟県中越地震の実態調査等を踏まえた 検討課題の整理（案） 目 次 １．初動期の情報通信の確保...................................................................1 ２．救助・避難・物資供給等...................................................................7 ３．高齢者等の避難生活等 ......................................................................9 ４．孤立集落発生に係る土砂災害等 ...................................................... 11 ５．防犯対策..........................................................................................13 ６．その他 .............................................................................................14 １．初動期の情報通信の確保 1．1．市町村と県の間での連絡の状況 平成 16 年新潟県中越地震では、被災により、情報通信手段に障害が発生し（停電、 建物への被害等による県防災行政無線の不通、電話の不通等）、県との連絡に時間 を要した市町村があった。 固定電話・携帯電話の利用 固定電話等の中継伝送路は、耐震化等のために 2 ルート（ループ）化され ており、多くの市町村では施設への顕著な被害はなく、県と市町村の間の 連絡に用いられた。 しかしながら、孤立地区及び集落が発生した 7 市町村のうち 3 市町村（う ち 1 市町村は一部地域）では、2 ルート（ループ）化された中継伝送路双 方の断線により、固定電話、携帯電話が不通になった。 携帯電話も耐震化対策の結果等により多くの市町村で使用可能であり、県 との連絡に用いられた。しかしながら、固定電話と共用の中継伝送路の切 断、一部の基地局における停電・バッテリー切れの発生、また道路の遮断 による電源車の未到達により、停波となった市町村もあった。 固定電話、携帯電話は、施設・設備等に障害がなかった市町村においても、 輻輳により、一時期つながりにくい状況となった（7 市町村のうち 4 市町 村）。 携帯電話のメールは、携帯電話が使用可能なところでは、輻輳の影響を受 けず、使用が可能であった。 災害時優先電話の利用 固定電話・携帯電話の利用が可能な地域では、災害時優先電話が使用され た。しかしながら、地震直後には、強い余震のために電話が設置してある 庁舎内に立ち入れなかったり、輻輳等のためにつながらなかったりした市 町村もあった。そのような市町村でも、余震や輻輳の解消ともに、連絡に 用いることが可能となった。 1 衛星携帯電話の利用 7 市町村中 2 市町村で導入されていたが、1 市町村では導入をしていたこと を忘れ地震直後に使用されなかった、もうひとつの市町村では、地震によ り故障が発生した、等の問題があった。 地方公共団体間（県と市町村等）では、県防災行政無線（衛星通信系）を災害時 の連絡の手段として導入している。県では連絡用のファックスの一斉発信等に用 いている他、市町村では電話の輻輳時対策等のための情報伝達手段として用いて いる（7 市町村のうち 2 市町村）。 しかしながら一部の市町村では、停電時対策の不備（7 市町村のうち 3 市 町村）、庁舎等の被災に伴う県防災行政無線が設置されている建物・部屋 へ入場禁止（7 市町村のうち 2 市町村）等があり、地震時に実際には使用 することができなかった。 その他、消防無線経由、衛星携帯電話経由等で県との連絡を試みた市町村もあっ た。 A 市町村：電話の中継伝送路の切断、停電等による県防災行政無線の使用 不可 ・第 1 報は消防無線により消防署の分遣所・消防署を経由し県へ連絡。ま たその後、衛星携帯電話を導入していたことに気がつき、再度連絡。 B 市町村：電話の中継伝送路の切断、停電等による県防災行政無線の使用 不可 ・23 日夜、B 市町村長の携帯電話が D 市町村長に繋がり、伝言により県に 連絡。翌朝、救援に来た自衛隊の無線にて連絡。 ・24 日からは、ヘリコプターにより、県の地上系無線機（電源は自動車の バッテリーにより駆動） 、衛星携帯電話等を搬送し、それら機器で連絡を とった。 2 1．2．市町村と集落の間での連絡の状況 孤立集落と市町村の間での通信の途絶 中継伝送路の 2 ルート化等の耐震対策、停電対策がなされていたため、集 落と役所・役場の間で、固定電話や携帯電話により連絡を取ることができ た孤立集落も多かった（C 市町村では孤立集落 28 のうち、19 集落におい て携帯電話等で役所・役場と連絡をとった）。輻輳の発生により連絡に時 間を要したところもあるが、町会長や消防団等が市町村へ連絡を取り、集 落の状況を連絡した集落が多い。 孤立集落の中には、道路が通行止めとなり、また、固定電話や携帯電話が 不通等となったため、市町村等に対し救助要請の連絡をとることができな かった集落があった（固定電話、携帯電話の状況は「1．1．市町村と県の 間での連絡の状況」と同様）。このような集落については、消防隊員が被 害調査を行ったり、オフロードバイクによって現地へ赴き確認を行ったと ころもあった。 固定電話、携帯電話が通じず、土砂災害により車両での移動が出来なかっ たため、住民が徒歩で庁舎まで駆けつけ、救助要請を行った事例が見られ た。 土砂災害により移動が不可能であったため、地面に文字を書き、ヘリコプ ターに救助を求める事例も見られた。 ヘリコプターによる情報収集がなされた。また、夜間の状況の把握には、ヘリコ プターテレビ等が活用された。 市町村防災行政無線で情報提供を行った市町村もあったが、移動系のみで同報系 や地域防災系が整備されていなかった市町村、停電によるバッテリー切れにより 一定の時間しか情報提供が出来なかった市町村、庁舎の被災等により統制卓が利 用できなかった市町村もあり、そのようなところでは住民に十分な情報発信する ことができなかった。 3 1．3．地震発生後の施設・機器等の設置、貸与 発災後一部の被災市町村では、住民への連絡のため緊急措置として防災無線（同 報系）が設置された。 発災後、行政や防災関係機関への連絡体制確保に向けて、携帯電話事業者により、 現地対策本部等への携帯電話等の貸し出しが行われた。 1．4．安否情報の収集・情報発信に関する取り組み 官民の安否情報システムが稼働し、安否情報の収集・情報発信が可能となった。 電話による伝言ダイヤル インターネットを利用した掲示板システム NHK テレビ、ラジオ等による情報提供 伝言ダイヤルにおいては、多数の件数の利用者があったが、被災地以外の地域か らの確認録音者が 84％を占め、被災地内から情報発信としての利用がなされなか った。 1．5．初動期の情報通信の確保に必要となった体制について 各市町村では、職員はマニュアルや地域防災計画等に基づき登庁したが、被害が 激しい市町村の中には、土砂災害等による道路交通の寸断などのために、登庁で きなかった職員もいた。 市町村長の登庁後、速やかに災害対策本部が設置されたが、庁舎の耐震化の遅れ、 強い余震、停電等の理由により、災害対策本部が計画以外の場所に設置されたと ころもあった（本庁の車庫、庁舎内テント、地域消防本部前テント、消防署本部、 等）。 4 検討課題(1/2) ＜情報通信手段＞ （県と市町村との間での連絡） 地震時に、県と市町村との間での通信手段のリダンダンシーの確保が必要 パケット通信（携帯メール等）、災害時優先電話、衛星携帯電話 地震時の停電や建物の被害を考慮に入れた通信手段の整備が必要 建物外で通話が可能な可搬型の通信手段 通信手段が設置してある建築物の耐震補強 導入している通信手段の周知・使用方法等の訓練が必要 （集落と市町村の間における連絡） 集落と市町村の間において、固定電話や携帯電話の不通、停電、夜間等に対応し た、通信手段の整備が必要 市町村防災行政無線、簡易無線機、可搬型衛星携帯電話、Ku-１ch 等 （防災行政無線の整備） 防災行政無線に関しては、停電対策、設置建築物の耐震対策のより一層の推進が 必要 防災行政無線に関しては、地震を想定した訓練の機会充実が必要 住民に対する情報伝達手段が整備されておらず、住民への広報が十分に行き渡ら なかった市町村もあったため、市町村防災行政無線等のより一層の整備充実が必 要 （通信施設の耐震化等） 固定電話・携帯電話に関しては、通信施設、中継伝送路の耐震化対策のより一層 の推進、基地局の停電時対策の強化が必要 5 検討課題(2/2) ＜被害把握＞ 夜間でも被害等を把握することが可能なヘリコプターテレビ等の整備充実が必要 被害等の状況把握に向けた、行政、住民による体制づくりが必要（町内会、自主 防災組織、消防団） ＜安否情報の収集・情報発信＞ 電話の輻輳等の発生対策等として、安否情報収集や情報発信のための各種方法（伝 言ダイヤル、伝言版等）の使用方法に関する一層の普及啓発等が必要 地震時における市町村等において安否情報を収集できる体制の整備が必要（自主 防災組織、消防団等） ＜体制＞ 災害対策本部の設置場所となりうる施設、場所の耐震補強が必要 6 ２．救助・避難・物資供給等 2．1．地区及び集落の孤立が発生した市町村での救助・避難 各集落を結ぶ道路の途絶により孤立集落が発生した（県発表 61 地区）。 孤立集落では、その被害の状況に応じ、ヘリコプターをはじめとする各種の方法 で救助・避難が行われた。 ヘリコプター（自衛隊、警察、消防、海上保安庁等）の使用による救援・避 難（25 集落） 徒歩等による自主避難 重機等での道路の応急処置による対応 2．2．孤立した地区及び集落の救助・避難体制等 平成 16 年新潟県中越地震では、中山間地において、多数の孤立地区（集落）が 発生した。この状況に対し、緊急消防援助隊、警察広域緊急援助隊、自衛隊、海 上保安庁等が被害の把握、救助措置を講じた。 2．3．救助・避難におけるヘリコプターの活用 自衛隊、消防、警察、海上保安庁等のヘリコプターが活用され、被害情報の収集、 救援・避難等が行われた。 ヘリコプターが救援・避難に使用されたが、当初ヘリポート適地としていた 場所以外にも着陸した。 山古志村ではヘリコプターによる夜間救出が実施された。 阪神大震災と比較して、ヘリコプターにより多くの救急患者搬送が行われた。 道路等の復旧を行うために、ヘリコプターによる大型重機の搬送が行われた。 7 1．2．孤立地区、その他中山間集落における物資供給 初動期に、孤立集落や避難所において物資の不足が発生した。 被災地市町村では、備蓄が十分ではなく、物資が不足した。 山間地の農業集落では、稲刈りが終わっていた時期でもあり、また買い置き もあったため、食糧・水等の蓄えを有し孤立下でも自立した集落もあった。 新潟県では、隣接県と災害時に関する協定を締結しており、他県への応援要請を 行った。また、協定の有無にかかわらず、県や市町村等から物資の救援があった。 救援物資の物流の体制等を整備する必要があった。 県内・県外の地方公共団体より、物資の支援があり、救援物資の物流確保に 向け、新潟市内に救援物資の配送・保管センター等が整備されたが、積みお ろしの人手不足や避難所のニーズ把握等に課題を残した。 孤立地域の被害把握や配送に関し、バイクボランティアが機動力を発揮した。 検討課題 孤立の可能性がある集落については、連絡方法、避難方法等の検討が必要 ヘリコプターが着陸するための適地の確保が必要 集落内での孤立の継続も考慮に入れ、集落単位で避難施設・情報伝達手段の確保 や食料等の備蓄が必要 救援物資の供給に向け、小回りの効くトラックの配置、積み下ろしのための人手 確保、物流管理専門家の派遣・配置等が可能となる仕組みづくりが必要 8 ３．高齢者等の避難生活等 3．1．保健・医療 平成 16 年新潟県中越地震では、日本赤十字社、国立病院機構等から派遣された 救護班が活動した。 被災地は高齢化が進み、受療者は高齢者が多くを占めており、受診内容とし ては、風邪・不眠・熱傷等が多かった。 被災者の保健対策に係わる課題 避難所に人が多く集まったこと、避難者に高齢者が多かったこと、被災地は 夜間寒冷となったこと等により、インフルエンザ・感染症対策等の保健対策 が必要となった。 被災地市町村に、他の都道府県や市町村などから、保健師の派遣等があり、 保健対策のための体制の充実が図られた。 エコノミー症候群への対応 ｢家の中が散乱している｣、｢余震が怖い｣等から家に入れず、また、｢満員で入 れない｣等の理由から避難所に入れず、車中で生活する人が増加し、エコノミ ークラス症候群に対する対応が必要となった。 エコノミークラス症候群対策を目的として、危険性や予防方法等の周知に関 する広報等が行われた他、自衛隊のテントの敷設等が行われた。 メンタルヘルスへの対策 避難生活の長期化によるストレス発生等で健康を損なう事例も発生し、新潟 県｢こころのケアチーム｣等が、メンタルヘルスに関する活動を行った。 ｢こころのケアチーム｣への相談者は、65 歳以上が 38.6％で高年齢層の割合 が高く、主訴（相談・診療内容）は、低年齢層では不安・恐怖等の相談、高 年齢層では不眠であった。 9 3．2．要援護者等、障害者等に係る援護 要援護者の社会福祉施設や旅館ホテル等での受入の実施 要介護者に関し、介護力の不足やプライバシーの保持、周囲との関係等の問 題が発生し、社会福祉施設への入所、旅館・ホテル等への避難等が行われた。 社会福祉施設等での受入は、最大 963 名（11 月 5 日）であり、内閣府聞き取 り調査では介護ニーズの高い（要介護度が高い等）要援護者が社会福祉施設 等に入所する傾向が見られた。 要援護者の旅館・ホテル等での受入（発災後１ヶ月で実人数 608 人、延べ 8,429 人）が行われた。旅館・ホテルの受入人数は、11 月 22 日 9 時時点で、 130 施設、約 4,800 人分を提供し、526 人を受入となっており、全般的に見 れば人数的には余裕があった。 生活不活発病の発生 厚生労働省特別研究で実施した｢生活機能調査｣（高齢者を対象）によれば、 地震の影響により（屋外ないしは屋内）歩行が難しくなったとの回答割合が 約 37％あり、また、その後地震前に機能が戻っていないとの回答割合が 11.3％となっており、被災高齢者の生活機能の低下がみられ、｢生活不活発病 （廃用症候群）｣への対応が必要となった。 避難所における要援護者へ介護等 介護保険を利用している要介護者等の対応等においては、日頃介護サービス 提供の調整に携わっているケアマネージャーが、担当している要介護者の調 整等を行う等の活動を行った。 検討課題 ＜生活不活発病対策＞ 高齢者、保健医療福祉専門職、ボランティアにおける生活不活発病に関するより 一層の認識や理解度の向上が必要 生活不活発病に対する県及び市町村の対応策の検討や体制の充実が必要 ＜要援護者対策＞ 避難生活下にある要援護者に対する介護提供体制の一層の充実が必要 避難生活下にある要援護者の社会福祉施設や旅館、ホテル等の利用の促進、利用 方法に関する周知が必要 10 ４．孤立集落発生に係る土砂災害等 4．1．孤立集落の発生に係る土砂災害等の多発 孤立集落の発生は、自然斜面の崩壊等により、その集落へ至る道路交通が途絶さ れることが要因となった。 自然斜面の崩壊 ・山間部において自然斜面が、尾根部の山頂から大規模な崩壊をした箇所が 非常に多発した。 ・急峻な自然斜面を通過する道路では、斜面崩壊や地すべりによる土砂によ り道路が寸断されたり、道路自体が崩落した箇所もあった。 ・地震と豪雨の複合的な災害であった。 （資料）｢平成 16 年新潟県中越地震 社会基盤システムの被害等に関する総合調査（土木学会・ 第二次調査団）｣より作成 4．2．ライフライン関連施設の被害に係る土砂災害等 自然斜面の崩壊等といった土砂災害等の多発により道路交通が寸断され、ライフ ラインの復旧が長期化する地区が生じた。 11 検討課題 道路等の寸断に関しては、道路と土砂災害危険箇所との離隔及び道路の重要度を 把握し、広域な視点で優先順位の高いところから戦略的に耐震対策、復旧対策を 行うことが必要 地震時の道路の寸断にも備えて、車両交通に依存しない移動や輸送手段を確保し ておくことが必要 土砂災害等の応急措置のために、地元の建設業者、砂防ボランティア等と連携し、 復旧の体制を確立しておくことが必要 土砂災害は、ライフライン復旧作業に大きな影響を与えるため、土砂災害危険地 箇所等でのライフライン施設の耐震および砂防対策を進めることが必要 12 ５．防犯対策 5．1．防犯対策 孤立集落内の留守宅等を狙った窃盗等の犯罪が発生した。 警察においては、防犯体制、広報の強化等の措置を行った。 検討課題 孤立集落の留守宅地域における、警察と協力した上での防犯体制の整備、見回り 等が必要 13 ６．その他 6．1．農業施設の被害 被災地は中山地に位置し、農地、農業施設に多大な被害が発生した。 (被害額の合計) 1,304 億 9,400 万円、(被害市町村数) 58 市町村（実数） 農業施設の被災は、旧耐震施設指針に基づき施工されたものに多く見られた。 検討課題 平成 15 年 3 月の新耐震施設指針に基づき施設の耐震補強を進めることが必要 6．2．積雪による被害 被災地は、昭和 60 年度以来 19 年ぶりの豪雪となった。そのため、震災による建 物等への被害に加え、積雪による被害が見られた。 土砂災害により、雪崩なども発生しやすくなった。県では、雪崩対策等を実 施した他、小千谷市、川口町の仮設住宅の除排雪作業に自衛隊の災害派遣を 要請した。（2 月 4 日∼8 日、小千谷市と川口町の計 6 カ所） 積雪による家屋等被害（建物滅失）があった。そのほとんどは、地震による 被害認定で全壊認定を受けた建物であった。 検討課題 より早期の診断や改修に取り組むことができる体制の整備が必要 14 6．3．被災対応に関する人員、ノウハウの不足 新潟県や被災地市町村では、対応に関し、人員の不足やノウハウの不足があった。 平成 16 年 11 月末現在、消防庁調べによると、地方公共団体から新潟県及び 県内市町村への職員派遣が、延べ約 4 万 2 千名行われた。 検討課題 土木・建築、保健・医療・福祉等の専門知識を有する人材の早期派遣を可能とす る仕組みづくりが必要 6．5．計画的な復興に向けての方向性について 新潟県、被災地市町村では、復興に向けて計画作成等を行っている。また、政府 においても支援策のまとめ等を行っている。 ｢新潟県中越大震災復興ビジョン｣：平成 16 年新潟県中越地震により、新潟 県各市町村は各分野において大きな被害を受けた。その復興に向け、新潟県 では｢震災復興ビジョン策定懇話会｣を平成 16 年末から 3 回の会合を開催し、 震災復興に向けた基本的な方針について取りまとめたもの。このビジョンを 受け、新潟県では、平成 17 年 6 月を目途に、インフラ、産業、福祉、文化 など総合的な復興計画を策定することしている。 ｢山古志復興プラン｣：全村避難を余儀なくされた山古志村では、復興を目指 し、平成 17 年 3 月に｢山古志復興プラン｣を作成した。また、政府では、3 月に同｢復興プラン｣を実施する上で活用可能と考えられる国の支援措置につ いてまとめることを目的として、｢山古志復旧・復興支援プログラム｣をとり まとめた。 15