国の存立を全うし、国民を守るための切れ目のない安全保障法 制の整備

国の存立 を全うし 、 国民を守 るための切れ目のない安全保障法
制の整備 について
平成２６年７月１日
国家安全保障会議決定
閣
議
決
定
我 が 国 は 、 戦後一貫 して日本国 憲法の下 で平和国家 として歩 んできた。 専
守 防 衛 に 徹 し 、他国 に脅威を与え るよう な軍事大国と はなら ず、非核三原 則
を 守 る と の 基 本方針 を堅持しつつ 、国民 の営々とした 努力に より経済大国 と
し て 栄 え 、 安 定して 豊かな国民生 活を築 いてきた。ま た、我 が国は、平和 国
家 と し て の 立 場から 、国際連合憲 章を遵 守しながら、 国際社 会や国際連合 を
始 め と す る 国 際機関 と連携し、そ れらの 活動に積極的 に寄与 している。こ う
し た 我 が 国 の 平和国 家としての歩 みは、 国際社会にお いて高 い評価と尊敬 を
勝ち得て きており 、 これをよ り確固たるものにしなければならない。
一 方 、 日 本 国憲法 の 施行から 67 年とな る今日まで の間に 、 我が国を取り
巻 く 安 全 保障 環境は 根本的に変容 すると ともに、更に 変化し 続け、我が国 は
複 雑 か つ 重大 な国家 安全保障上の 課題に 直面している 。国際 連合憲章が理 想
と し て 掲 げた いわゆ る正規の「国 連軍」 は実現のめど が立っ ていないこと に
加 え 、 冷 戦終 結後の 四半世紀だけ をとっ ても、グロー バルな パワーバラン ス
の 変 化 、 技術 革新の 急速な進展、 大量破 壊兵器や弾道 ミサイ ルの開発及び 拡
散 、 国 際 テロ などの 脅威により、 アジア 太平洋地域に おいて 問題や緊張が 生
み 出 さ れ ると ともに 、脅威が世界 のどの 地域において 発生し ても、我が国 の
安全保障に直接的な影響を及ぼし得る状況になっている。さらに、近年で
は 、 海 洋 、宇 宙空間 、サイバー空 間に対 する自由なア クセス 及びその活用 を
妨 げ る リ スク が拡散 し深刻化して いる。 もはや、どの 国も一 国のみで平和 を
守 る こ と はで きず、 国際社会もま た、我 が国がその国 力にふ さわしい形で 一
層積極的 な役割を 果 たすこと を期待している。
政 府 の 最も 重要な責 務は、我が 国の平和 と安全を維 持し、そ の存立を全 う
す る と と もに 、国民 の命を守るこ とであ る。我が国を 取り巻 く安全保障環 境
の 変 化 に 対応 し、政 府としての責 務を果 たすためには 、まず 、十分な体制 を
も っ て 力 強い 外交を 推進すること により 、安定しかつ 見通し がつきやすい 国
際 環 境 を 創出 し、脅 威の出現を未 然に防 ぐとともに、 国際法 にのっとって 行
動 し 、 法 の支 配を重 視すること に より、 紛争の平和的 な解決 を図らなけれ ば
ならない 。
さ ら に 、 我 が国自身 の防衛力を 適切に整 備、維持、 運用し、 同盟国であ る
米 国 と の 相 互 協力を 強化するとと もに、 域内外のパー トナー との信頼及び 協
力 関 係 を 深 め ること が重要である 。特に 、我が国の安 全及び アジア太平洋 地
域 の 平 和 と 安 定のた めに、日米安 全保障 体制の実効性 を一層 高め、日米同 盟
の 抑 止 力 を 向 上させ ることにより 、武力 紛争を未然に 回避し 、我が国に脅 威
が 及 ぶ こ と を 防止す ることが必要 不可欠 である。その 上で、 いかなる事態 に
お い て も 国 民 の命と 平和な暮らし を断固 として守り抜 くとと もに、国際協 調
主 義 に 基 づ く 「積極 的平和主義」 の下、 国際社会の平 和と安 定にこれまで 以
上 に 積 極 的 に 貢献す るためには、 切れ目 のない対応を 可能と する国内法制 を
整備しな ければな ら ない。
５ 月 15 日に「安 全 保障の法的 基盤の 再 構築に関す る懇談 会 」から報告書
が 提 出 さ れ、 同日に 安倍内閣総 理 大臣が 記者会見で表 明した 基本的方向性 に
基づき、これまで与党において協議を重ね、政府としても検討を進めてき
た。今般、与党協議の結果に基づき、政府として、以下の基本方針に従っ
て 、 国 民 の命 と平和 な暮らしを守 り抜く ために必要な 国内法 制を速やかに 整
備するこ ととする 。
１
武力 攻撃に至 ら ない侵害 への対処
（ １ ） 我 が国 を取り 巻く安全保 障 環境が 厳しさを増し ている ことを考慮す れ
ば 、 純然た る平時で も有事 でも ない事態 が生じやす く、これ により更に
重 大 な事態 に至りか ねない リス クを有し ている。こ うした武 力攻撃に至
ら な い侵害 に際し、 警察機 関と 自衛隊を 含む関係機 関が基本 的な役割分
担 を 前提と して、よ り緊密に協 力し、い かなる不法 行為に対 しても切れ
目 の ない十 分な対応 を確保する ための態 勢を整備す ることが 一層重要な
課題とな っている 。
（ ２ ） 具 体的 には、 こうした様々 な不法 行為に対処す るため 、警察や海上 保
安 庁 などの 関係機関 が、それぞ れの任務 と権限に応 じて緊密 に協力して
対 応 すると の基本方 針の下、各 々の対応 能力を向上 させ、情 報共有を含
む 連 携を強 化し、具 体的な対応 要領の検 討や整備を 行い、命 令発出手続
を 迅 速化す るととも に、各種の 演習や訓 練を充実さ せるなど 、各般の分
野におけ る必要な 取 組を一層 強化することとする。
（ ３ ） こ のう ち、手 続の迅速化に ついて は、離島の周 辺地域 等において外 部
か ら 武力攻 撃に至ら ない侵害が 発生し、 近傍に警察 力が存在 しない場合
や 警 察機関 が直ちに 対応できな い場合（ 武装集団の 所持する 武器等のた
め に 対応で きない場 合を含む。 ）の対応 において、 治安出動 や海上にお
け る 警備行 動を発令 するための 関連規定 の適用関係 について あらかじめ
十 分 に検討 し、関係 機関におい て共通の 認識を確立 しておく とともに、
手 続 を経て いる間に 、不法行為 による被 害が拡大す ることが ないよう、
状 況 に応じ た早期の 下令や手続 の迅速化 のための方 策につい て具体的に
検討する こととす る 。
（ ４ ） さ らに 、我が 国の防衛に資 する活 動に現に従事 する米 軍部隊に対し て
攻 撃 が発生 し、それ が状況によ っては武 力攻撃にま で拡大し ていくよう
な 事 態にお いても、 自衛隊と米 軍が緊密 に連携して 切れ目の ない対応を
す る ことが 、我が国 の安全の確 保にとっ ても重要で ある。自 衛隊と米軍
部 隊 が連携 して行う 平素からの 各種活動 に際して、 米軍部隊 に対して武
力 攻 撃に 至らない 侵 害が発生 した場合 を 想定し、 自衛隊法 第 95 条によ
る 武 器等防 護のため の「武器の 使用」の 考え方を参 考にしつ つ、自衛隊
と 連 携して 我が国の 防衛に資す る活動（ 共同訓練を 含む。） に現に従事
し て いる米 軍部隊の 武器等であ れば、米 国の要請又 は同意が あることを
前 提 に、 当該武器 等 を防護す るための 自 衛隊法第 95 条によ るものと同
様 の 極 めて 受動的か つ限定的な 必要最小 限の「武器 の使用」 を自衛隊が
行うこと ができる よ う、法整 備をすることとする。
２
国際 社会の平 和 と安定へ の一層の貢 献
（１）い わゆる後 方 支援と「 武力の行使との一体化」
ア
い わゆる後方支援と言わ れる支援活動それ自体は、「武力の行使」に
当た らない活動である。例 えば、国際の平和及び安全が脅かされ、国際
社会 が国際連合安全保障理 事会決議に基づいて一致団結して対応するよ
うな ときに、我が国が当該 決議に基づき正当な「武力の行使」を行う他
国軍隊に対してこうした支援活動を行うことが必要な場合がある。一
方、 憲法第９条との関係で 、我が国による支援活動については、他国の
「武 力の行使と一体化」す ることにより、我が国自身が憲法の下で認め
られない「武力の行使」を行ったとの法的評価を受けることがないよ
う、 これまでの法律においては、活動の地域を「後方地域」や、いわゆ
る「非戦闘地域」に限定するなどの法律上の枠組みを設定し、「武力の
行使との 一体化」 の 問題が生 じないようにしてきた。
イ
こうした法律上の枠組みの下でも、自衛隊は、各種の支援活動を着実
に積 み重ね、我が国に対する期待と信頼は高まっている。安全保障環境
が更 に大きく変化する中で、国際協調主義に基づく「積極的平和主義」
の立 場から、国際社会の平和と安定のために、自衛隊が幅広い支援活動
で十分に役割を果たすことができるようにすることが必要である。ま
た、このような活動をこれまで以上に支障なくできるようにすること
は、我が 国の平和 及 び安全の 確保の観点からも極めて重要である。
ウ
政府としては、いわゆる 「武力の行使との一体化」論それ自体は前提
とした上で、その議論の積 み重ねを踏まえつつ、これまでの自衛隊の活
動の実経験、国際連合の集 団安全保障措置の実態等を勘案して、従来の
「後方地域」あるいはいわ ゆる「非戦闘地域」といった自衛隊が活動す
る範囲をおよそ一体化の問 題が生じない地域に一律に区切る枠組みでは
なく、他国が「現に戦闘行為を行っている現場」ではない場所で実施す
る補給、輸送などの我が国 の支援活動については、当該他国の「武力の
行使と一体化」するもので はないという認識を基本とした以下の考え方
に立って、我が国の安全の 確保や国際社会の平和と安定のために活動す
る他国軍隊に対して、必要 な支援活動を実施できるようにするための法
整備を進 めること と する。
（ア ）我が国の支援対象となる他国軍隊が「現に戦闘行為を行っている現
場」では 、支援活 動 は実施し ない。
（イ）仮に、状況変化により、我が国が支援活動を実施している場所が
「現に戦闘行為を行っている現場」となる場合には、直ちにそこで実
施してい る支援活 動を休止又は中断する。
（２）国 際的な平 和 協力活動 に伴う武器使用
ア
我が国は、これまで必要な法整備を行い、過去 20 年以上にわたり、
国際 的な平和協力活動を実施してきた。その中で、いわゆる「駆け付け
警護」に伴う武器使用や「任務遂行のための武器使用」については、こ
れを「国家又は国家に準ずる組織」に対して行った場合には、憲法第９
条が禁ずる「武力の行使」に該当するおそれがあることから、国際的な
平和協力活動に従事する自衛官の武器使用権限はいわゆる自己保存型と
武器等防 護に限定 し てきた。
イ
我が国としては、国際協調主義に基づく「積極的平和主義」の立場か
ら、国際社会の平和と安定のために一層取り組んでいく必要があり、そ
のために、国際連合平和維持活動（ＰＫＯ）などの国際的な平和協力活
動に十分かつ積極的に参加できることが重要である。また、自国領域内
に所在する外国人の保護は、国際法上、当該領域国の義務であるが、多
くの日本人が海外で活躍し、テロなどの緊急事態に巻き込まれる可能性
がある中で、当該領域国の受入れ同意がある場合には、武器使用を伴う
在外邦人 の救出に つ いても対 応できるようにする必要がある。
ウ
以上を踏まえ、我が国として、「国家又は国家に準ずる組織」が敵対
するものとして登場しないことを確保した上で、国際連合平和維持活動
などの「武力の行使」を伴わない国際的な平和協力活動におけるいわゆ
る「駆け付け警護」に伴う武器使用及び「任務遂行のための武器使用」
のほか、領域国の同意に基づく邦人救出などの「武力の行使」を伴わな
い警察的な活動ができるよう、以下の考え方を基本として、法整備を進
めること とする。
（ア ）国際連合平和維持活動等については、ＰＫＯ参加５原則の枠組みの
下 で、「当該活動が行われる地域の属する国の同意」及び「紛争当事
者 の当該活動が行われることについての同意」が必要とされており、
受 入れ同意をしている紛争当事者以外の「国家に準ずる組織」が敵対
す るものとして登場することは基本的にないと考えられる。このこと
は 、過去 20 年以上にわたる我が国の国際連合平和維持活動等の経験
からも裏付けられる。近年の国際連合平和維持活動において重要な任
務と位置付けられている住民保護などの治安の維持を任務とする場合
を含め、任務の遂行に際して、自己保存及び武器等防護を超える武器
使用が見込まれる場合には、特に、その活動の性格上、紛争当事者の
受入れ同 意が安定的 に維持されていることが必要である。
（イ ） 自衛隊の部隊が、領域 国政府の同意に基づき、当該領域国における
邦人救出などの「武力の行使」を伴わない警察的な活動を行う場合に
は、領域国政府の同意が及ぶ範囲、すなわち、その領域において権力
が維持されている範囲で活動することは当然であり、これは、その範
囲においては「国家に準ずる組織」は存在していないということを意
味する。
（ウ ）受入れ同意が安定的に 維持されているかや領域国政府の同意が及ぶ
範囲等については、国家安全保障会議における審議等に基づき、内閣
として判 断する。
（エ ）なお、これらの活動に おける武器使用については、警察比例の原則
に類似し た厳格な 比 例原則が 働くという内在的制約がある。
３
憲法 第９条の 下 で許容さ れる自衛の 措置
（ １ ） 我 が国 を取り 巻く安全保障 環境の 変化に対応し 、いか なる事態にお い
て も 国民の 命と平和 な暮らしを 守り抜く ためには、 これまで の憲法解釈
の ま までは 必ずしも 十分な対応 ができな いおそれが あること から、いか
な る 解釈が 適切か検 討してきた 。その際 、政府の憲 法解釈に は論理的整
合 性 と法的 安定性が 求められる 。したが って、従来 の政府見 解における
憲 法 第９条 の解釈の 基本的な論 理の枠内 で、国民の 命と平和 な暮らしを
守り抜く ための論 理 的な帰結 を導く必要がある。
（ ２ ） 憲 法第 ９条は その文言から すると 、国際関係に おける 「武力の行使 」
を 一 切禁じ ているよ うに見える が、憲法 前文で確認 している 「国民の平
和 的 生存 権」や憲 法 第 13 条が「生命 、 自由及び 幸福追求 に 対する国民
の 権 利 」は 国政の上 で最大の尊 重を必要 とする旨定 めている 趣旨を踏ま
え て 考 える と、憲法 第９条が、 我が国が 自国の平和 と安全を 維持し、そ
の 存 立 を全 うするた めに必要な 自衛の措 置を採るこ とを禁じ ているとは
到 底 解 され ない。一 方、この自 衛の措置 は、あくま で外国の 武力攻撃に
よ っ て 国民 の生命、 自由及び幸 福追求の 権利が根底 から覆さ れるという
急 迫 、 不正 の事態に 対処し、国 民のこれ らの権利を 守るため のやむを得
な い 措 置と して初め て容認され るもので あり、その ための必 要最小限度
の 「 武 力の 行使」は 許容される 。これが 、憲法第９ 条の下で 例外的に許
容 さ れ る「 武力の行 使」につい て、従来 から政府が 一貫して 表明してき
た見解の 根幹、い わ ば基本的 な論理であり、昭和 47 年 10 月 14 日に参
議 院 決算委 員会に対 し政府 から 提出され た資料「集 団的自衛 権と憲法と
の関係」 に明確に 示 されてい るところである。
こ の 基本的 な論理 は 、憲法第９ 条の下 で は今後とも 維持さ れ なければ
ならない 。
（ ３ ） こ れま で政府 は、この基本 的な論 理の下、「武 力の行 使」が許容さ れ
る の は 、我 が国に対 する武力攻 撃が発生 した場合に 限られる と考えてき
た 。 し かし 、冒頭で 述べたよう に、パワ ーバランス の変化や 技術革新の
急 速 な 進展 、大量破 壊兵器など の脅威等 により我が 国を取り 巻く安全保
障 環 境 が根 本的に変 容し、変化 し続けて いる状況を 踏まえれ ば、今後他
国 に 対 して 発生する 武力攻撃で あったと しても、そ の目的、 規模、態様
等によっ ては、我 が 国の存立 を脅かすことも現実に起こり得る。
我 が国としては、 紛 争が生じた場合に は これを平和的に解 決 するため
に 最 大限の外交努力 を尽くすとともに、 これまでの憲法解釈 に基づいて
整 備 されてきた既存 の国内法令による対 応や当該憲法解釈の 枠内で可能
な 法 整備などあらゆ る必要な対応を採る ことは当然であるが 、それでも
なお我が 国の存立 を 全うし、 国民を守るために万全を期す必要がある。
こ う した問題意識 の 下に 、現在の安全 保 障環境に照らして 慎 重に検討
し た結果、我が国に 対する武力攻撃が発 生した場合のみなら ず、我が国
と 密接な関係にある 他国に 対する武力攻 撃が発生し、これに より我が国
の 存立が脅かされ、 国民の 生命、自由及 び幸福追求の権利が 根底から覆
さ れる明白な危険が ある場 合において、 これを排除し、我が 国の存立を
全 うし、国民を守る ために 他に適当な手 段がないときに、必 要最小限度
の 実力を行使するこ とは、 従来の政府見 解の基本的な論理に 基づく自衛
の ための措置として 、憲法 上許容される と考えるべきである と判断する
に至った 。
（ ４ ） 我 が国 による 「武力の行使 」が国 際法を遵守し て行わ れることは当 然
で あ るが、 国際法上 の根拠と憲 法解釈は 区別して理 解する必 要がある。
憲 法 上許容 される上 記の「武力 の行使」 は、国際法 上は、集 団的自衛権
が 根 拠とな る場合が ある。この 「武力の 行使」には 、他国に 対する武力
攻 撃 が発生 した場合 を契機とす るものが 含まれるが 、憲法上 は、あくま
で も 我が国 の存立を 全うし、国 民を守る ため、すな わち、我 が国を防衛
するためのやむを得ない自衛の措置として初めて許容されるものであ
る。
（ ５ ） ま た、 憲法上 「武力の行 使 」が許 容されるとし ても、 それが国民の 命
と 平 和な暮 らしを守 るため のも のである 以上、民主 的統制の 確保が求め
ら れ ること は当然で ある。 政府 としては 、我が国で はなく他 国に対して
武 力 攻撃が 発生した 場合に 、憲 法上許容 される「武 力の行使 」を行うた
め に 自衛隊 に出動を 命ずる に際 しては、 現行法令に 規定する 防衛出動に
関 す る手続 と同様、 原則と して 事前に国 会の承認を 求めるこ とを法案に
明記する こととす る 。
４
今後 の国内法 整 備の進め 方
こ れ ら の活 動を自衛 隊が実施 す るに当た っては、国 家安全保 障会議にお け
る 審 議 等 に基 づき、 内閣として決 定を行 うこととする 。こう した手続を含 め
て 、 実 際 に自 衛隊が 活動を実施で きるよ うにするため には、 根拠となる国 内
法 が 必 要 とな る。政 府として、以 上述べ た基本方針の 下、国 民の命と平和 な
暮 ら し を 守り 抜くた めに、あらゆ る事態 に切れ目のな い対応 を可能とする 法
案 の 作 成 作業 を開始 することとし 、十分 な検討を行い 、準備 ができ次第、 国
会に提出 し、国会 に おける御 審議を頂くこととする。
（以
上）