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リーダーシップ発揮のための首相公選論 - DSpace at Waseda University
127 ソシオサイエンス Vol.17 2011 年３月 論 文 リーダーシップ発揮のための首相公選論 ─ 官僚統制の議論を中心として ─ 岡 田 大 助＊ 第１章 問題の所在 あるいは除去してゆけばよいのであろうか。と りわけ，行政府内が問題であろう。 現代においておよそ先進国と呼ばれる国家 憲法学者はその行政府内の構造について無頓 は，行政国家である。行政国家とは行政権が他 着か楽観的である。首相公選論であろうと「国 の国家権力と比較して，主体的役割を演ずる国 民内閣制」論であろうと，さも行政権の長であ 家である。日本にとって行政国家化が抗うこと る首相を国民の意思によって選び民主的正統性 ができないならば，そこでは「民意の統合」， 「内 を付与さえすれば，行政権全体が首相の思うと 閣機能の強化」そして「首相のリーダーシップ」 おりに動くであろう，と想定しているかのよう を必要とする。それらを充足させ必要条件とし である。行政学者である，西尾勝は「憲法学界 て成り立つ理論が首相公選論である。このうち での議論は高橋教授のそれも含めて，専ら議会 「内閣機能の強化」と「首相のリーダーシップ」 と内閣の関係に関心を集中させていて，任命職 は特に密接な関連性をもつ。ともに憲法 65 条 （官僚・行政職員）から構成されている官僚制 における行政権の所在を端緒とする議論であ に対する統制の問題をほとんど完全に無視して る。 いる点が遺憾に思われる」としている［西尾 「内閣機能の強化」の議論は，合議制である 0 0 0 0 1995:29］。 内閣の構造を変革することにより，その役割を 憲法学界での議論のように考えてよいのであ 強化しようというものである。そして， 「首相 ろうか。否，たとえどうであろうと，西尾の言 のリーダーシップ」の議論は，日本国憲法にお 及するとおり，官僚制に対する統制の問題を無 ける首相の権限がもし強いのに抑制されている 視するべきではない。現実に官僚の役割は大き とするなら，抑制しているものを除去しようと いであろう。それを検討してみる価値は高い。 いう議論になる。本稿では「首相のリーダーシッ 本稿において，なぜ首相公選制を導入しなけ プ」を扱う。 「首相のリーダーシップ」には，さまざまな 抑制がかかっている。それをどのように変革し， ＊早稲田大学社会科学総合学術院 助手 ればならないのかということの一端を明らかに し，そして，首相のリーダーシップにより，と りわけ官僚を統制できるか否かを論じたい。 128 第２章 首相のリーダーシップ 第 1 節 首相と内閣 きる」とされ，いわゆる内閣補助部局を含むと し，「広義の内閣」の存在が考えられる［稲葉 1999:114-115; 稲 葉 2005:136-137; 藤 田 2005:116- 憲法 66 条 1 項には，「内閣は，法律の定める 123］。すなわち，憲法の内閣と法律の内閣が存 ところにより，その首長たる内閣総理大臣及び 在するということである（以下で使用する「内 その他の国務大臣でこれを組織する」とあるた 閣」は，憲法の内閣を指す。）。 め，首相は内閣という合議制の組織における首 憲法 65 条によれば，行政権は内閣にある。 長である。首相については，憲法で「首長」と 独任制としての首相にあるわけではない。なる していることから独任制を要請しているという ほど大日本帝國憲法（以下「旧憲法」とする。） ことになる。首相は国会議員の中から国会の議 と行政権の所在の違いはあるものの，合議制と 決で指名される（憲法 67 条）。憲法において， しての内閣を重視することは，それ以来の伝統 国務大臣を任免でき（68 条），行政各部を指揮 である。旧憲法においては，「國務各大臣ハ天 監督する権限（72 条），国務大臣の訴追に同意 皇ヲ輔弼シ其ノ責ニ任ス」（55 条 1 項）と定め する権限（75 条）等を有し，首相が欠けたと るのみで，内閣についての規定も，首相に関す きにはその他の国務大臣が総辞職すること（70 る規定もなく，首相は天皇から任命される「國 条）が規定されているのである。 務各大臣」の一人として，他の国務大臣と同格 一方， 「内閣」の権限は，首相の権限とは別に， に位置づけられていた。そして，旧憲法と同年 憲法 73 条で「他の一般行政事務の外」に行う に制定された「内閣官制」では「各大臣ノ首班 ものとして， 「法律の誠実な執行と国務の総理」， トシテ機務ヲ奏宣シ旨ヲ受ケテ行政各部ノ統一 「外交関係の処理」，「条約の締結」，「官吏に関 ヲ保持ス」（2 条）とされ，「首班」が「同輩中 する事務の掌理」 ，「予算の作成と国会への提 の主席」とされていた。しかし，このような組 出」， 「政令の制定」 ， 「恩赦の決定」と例示され 織がとられたのは，天皇を中心とした国政運営 ている。66 条 1 項から合議制であることは導 という構想に相応しいと考えられたためである けるが， 「内閣」の採り方には幅がある。憲法 ［渡邊 2009:286］。 でいうところの内閣は「内閣総理大臣及びその 国民主権（前文及び 1 条）を掲げる日本国憲 他の国務大臣」ということであり，内閣法 2 条 法では首相は「内閣の首長」であるので，閣内 2 項に具体的に数を明示した規定があることか においては遥かに重要な地位が与えられている ら首相を含めて 14 人以内最大 17 人まで，とい ［藤田 2005:116］。内閣における「一体性」と「統 うことになる。そして，内閣法 4 条 1 項の「内 一性」は内閣総理大臣という首長を中心とした 閣がその職権を行うのは，閣議による」のであ 「合議制の独任制的構成」として具体化すると る。ここまでが「狭義の内閣」である。ところ する学説もある［日笠 2008:226］。しかし，合 が同じ内閣法 12 条 4 項で「内閣官房の外，内 議制であることは踏襲している。憲法に明文規 閣に，別の法律の定めるところにより，必要な 定がないものの慣習とされる，閣議での全会一 機関を置き，内閣の事務を助けしめることがで 致を求めることもそのひとつである。 リーダーシップ発揮のための首相公選論 129 首相としての意思はあっても，内閣としての 内閣法 6 条がそのように首相の権限を抑制し 明確な意思がない場合はどうであろうか。ロッ ていることについて藤田宙靖は憲法上，内閣が キード事件に関する最高裁平成 7 年（1995 年） 合議制であることに加えて，現行法上，各大臣 2 月 22 日大法廷判決の法廷意見では，首相が が行政各部の主任の大臣として，行政事務を「分 閣議による方針なしでの権限行使したことにつ 担管理すること」（内閣法 3 条 1 項及び国家行 い て 肯 定 し て お り［ 刑 集 1995:1; 吉 田 政組織法 5 条 1 項）――憲法上は「分担管理」 2007:398-399］ ，学説で支持する見解も多い［菊 という言葉はないが――とされていることを挙 井 1987:40-43; 岡田 2000:74-75; 稲葉 1997:166- げる［藤田 2005:117-118］。そして，この「分 167］。また，学説では多数決も許容されるとす 担管理」をめぐっては議論がある。先に憲法 73 る説［有倉 1977:234］も存在はするが，実際 条の内閣の権限の例を挙げたが，内閣は行政の の運用では，全会一致が求められている。 全般に対して自ら執行する権限を有するのか 1997 年 12 月 3 日の行政改革会議（橋本龍太 （以下「①説」とする。），それとも憲法 74 条の 郎会長）の最終報告書では閣議の議決方式につ 「法律及び政令には，すべての主任の国務大臣 いて，本来内閣自らが定めるべきものであって， が署名し，内閣総理大臣が連署することを必要 必要とあらば，多数決の採用も考慮するべきで とする」の規定を援用し内閣法 3 条 1 項「各大 あ る と さ れ た［ 行 政 改 革 会 議 1997: Ⅱ ―2］。 臣は，別に法律の定めるところにより，主任の 議院内閣制を採用する諸国の閣議では必ずしも 大臣として，行政事務を分担管理する」の規定 全員一致の原則がとられているわけではないこ から内閣のそれには限界があってそれ以外の行 とから，旧憲法下の内閣の慣行がこんにちに至 政権の行使は各大臣が分担管理するのか（以下 るまで続いているものとみるべきであろう［渡 「②説」とする。），ということである［藤田 2005:123-125］。すなわち，②説は内閣の役割を 邊 2009:291］ 。 しかし，憲法に規定された首相の権限は，そ 「統括」する権能のみと理解するのである［塩 れによって他の国務大臣を任免できることなど 野 2006:60］。従来の通説でこれは「分担管理 から，旧憲法との比較でいえば強い。高橋和之 原則」と呼称された。 によれば，憲法は強い首相の地位を定めたが， 藤田によれば，内閣がどのように行政権の行 首相が行政各部を指揮監督するには「閣議にか 使をするかは立法政策の問題であるとする説 けて決定した方針に基」づかねばならないと規 （以下「広義説」とする。）も存在し，1999 年の 定し（内閣法 6 条），首相の独走を抑制してい 中央省庁再編立法においては，この立法政策の る［高橋 2010:338-339］。首相の優越的地位が 問題であるとする説の立場が強く現れたのであ 合議制の理念と矛盾する面は否定できないが， る［藤田 2005:124-125］。 行政権の主体である内閣が強固な一体性を実現 ただ，従来からの 2 つの説であろうと，広義 し迅速に行動しうることを保障するために，合 説であろうと，内閣が合議制であることは維持 議制を基本としつつも独任制的要素をもとり入 しているため，やはり抑制が掛かっていること （1） れたのである［高橋 2006:160］ 。 に変わりはない。「分担管理」の意味を広義説 130 のようにとった中央省庁再編立法の存在によっ （本府）の外局が首相の指揮監督を受けないと て，抑制の軽減はなされたとはいえる。従来か するなら筋が通らないため，外局も「行政各部」 らの 2 つの説は， 日笠完治のいうところの「リー ということになる。 ダー型（強い）内閣総理大臣」か「調整型（穏 また，内閣府は内閣補助事務のほか，分担事 健な）内閣総理大臣」かの峻別が当てはまる。 務をも所掌する。藤田宙靖によれば，「内閣府」 すなわち，行政権が合議制である内閣にあるこ には，「内閣の補助部門」としての側面と，首 とを強調すれば後者になり，内閣の独任制的合 相を主任の大臣とする「行政各部」としての側 議 制 を 強 調 す れ ば 前 者 に な る［ 日 笠 面があるので，この後者を切り離した意味での 2008:227］ 。 「中位の内閣」概念，言い換えれば「実質的（な しかし，いずれにせよ合議制であることによ いし機能的）意味での内閣」という言葉を用い り，首相の権限は旧憲法との比較でいえば強い る の が 可 能 で あ る か も し れ な い［ 藤 田 ものの，抑制されているのである。 2005:115-116］。だとするなら，内閣府の職務の うち，分担事務は行政各部としての側面という 第 2 節 首相と行政各部 憲法 72 条は「内閣総理大臣は，内閣を代表 して議案を国会に提出し，一般国務及び外交関 ことになり，内閣府すべてが行政各部ではなく， 各府省すべてが行政各部でもないということに なる。 係について国会に報告し，並びに行政各部を指 ほかに，性質上，独立性が求められる「独立 揮監督する」とする。そこにおける，行政各部 行政機関」である会計検査院及び人事院がその とはそもそも何であろうか。「『行政各部』とし 射程から外れるであろう。そして，行政各部そ て従来（主に）念頭に置かれてきたのは， 『内 れぞれのトップは国務大臣が主任の大臣となる 閣の統括の下』にある各府省であった」［稲葉 （憲法 72 条及び 74 条）。それを受けて内閣法 3 2005:136］り， 「内閣の統括の下に行政事務を 条 1 項では，各大臣は内閣を構成する閣僚であ つかさどる機関である『省』，その外局として るとともに，「主任の大臣」として行政事務を 置かれる『委員会』および『庁』を指している」 分担管理するとしている。しかし，同 2 項では ［渡邊 2009:288］であったりする。 外局が「行政各部」に含まれるか否かである 行政事務を分担管理しない，いわゆる無任所大 臣の存することを妨げないとしている。 が，外局の設置理由が本省又は本府の所掌事務 仮に「分担管理」の意味を前節の①説か広義 の中に，その事務内容に鑑み，本省（本府）の 説のように捉えたとする。そうだとしても，憲 主任の大臣とは別の責任者を設け，事務処理に 法で「行政各部」と「主任の国務大臣」と定め ある程度の独立性をもった事務処理を行わせる ている以上，憲法は法律の立案・運用について ような単位組織を設けた方が合理的であると考 所管するものの存在を予定している［佐藤 えられる場合があるからであること［藤田 1999:219］，といえるのである。 2005:139］を考えれば，本省（本府）が憲法 72 そもそも法律は国会単独立法の原則（憲法 41 条により首相から指揮監督をされるのに，本省 条）により，国会が独占するはずであるが，こ リーダーシップ発揮のための首相公選論 131 こで問題となることとして，内閣に法律案提出 ること，そして内閣法 5 条には「法律案，予算 権があるか否かがある。憲法にはその規定はな その他の議案」と規定されており，憲法改正案 いが，内閣法 5 条に定められている。また，国 は含まれていないこと，さらに，ドイツのよう 会の審議の対象となる案件を広く「議案」とい に憲法改正法律の形をとる国とは違い日本では い，もっとも重要な議案は法律案であるとされ 立法権の延長線上には位置づけられないことを る［大山 1997:69］。 考えれば，憲法改正案の提出までは含まれない これについては，憲法上の明文の不存在と憲 ［ 永 田 2008:241］。 そ し て，2010 年 5 月 18 日 法 41 条の国会は唯一の立法権であるとする消 に施行された「日本国憲法の改正手続きに関す 極説と，内閣による法律案の提出権を否定する る法律」（いわゆる国民投票法）においては， 規定がないことと憲法 72 条の「議案」に含ま 内閣による憲法改正案の提出は認められていな れることとそれに国会による修正・否決が可能 い。 であることから許容されるとする積極説がある さて，法案はその提出機関の違いによってわ ［藤井 2009:111］ 。芦部信喜は，憲法 72 条前段 けられ，内閣が提出した法案が内閣提出法案で の「議案」に含まれると解されること，議院内 あり，議員が提出した法案は，それぞれ衆議院 閣制の下では国会と内閣の協働が要請されてお 議員提出法案と参議院議員提出法案である。そ り，また国会は法律案を自由に修正・否決でき れぞれ国会用語で，順に「閣法」，「衆法」，「参 ることなどの理由から違憲とは考えられていな 法」と略称されている［大山 1997:69-70; 大石 いとする［芦部 2007:281］。通説も許容される 2001:83-84］。旧憲法においては 38 条で「両 としている。すなわち，ここで問題となってい 議院ハ政府ノ提出スル法律案ヲ議決シ及各ゝ法 るのは，憲法 72 条の「議案」の言葉から内閣 律案ヲ提出スルコトヲ得」とされ，憲法の規定 提出法案を導き出せるかどうかである。 により明確に内閣提出法案が定められていた。 憲法 41 条の国会単独立法の原則は，国会の 議決によってのみ法律が成立し法律としての効 一方で，議員提出法案の成立率は 1 割にも満た なかった［永田 2008:240］。 果が発生するという趣旨のことであり，内閣が 現在においても成立した法律のうち，圧倒的 法律案を提出したとしても，結局のところ国会 多数を占めるのが，内閣提出法案である。第 で審議と議決をしているわけであるから，その 165 回臨時会が始まる 2006 年 9 月 26 日から第 規定とは対立しない。 174 回常会が終わった 2010 年 6 月 26 日までの ただ，憲法改正案が憲法 72 条の「議案」に 間に，提出された法案の総数では内閣提出法案 含まれるか否かについては議論がある。憲法改 が 359，議員提出法案（衆法及び参法）が 353 正は国の基本法の改正で滅多にあるものではな とほぼ拮抗しているのに対して，成立件数では いこと，その改正規定である憲法 96 条が「国 内閣提出法案 291，議員提出法案 89 である。成 会の発議」についてのみ規定していること，憲 立 件 数 に 占 め る 内 閣 提 出 法 案 の 割 合 は， 約 法改正権の主体は国民であり，発案権も国民に 76.58％を占める。 直結する国会議員に留保されていると考えられ 大山礼子によれば，55 年体制の崩壊後，首 132 相の指導力強化の方向に舵を切った一方，国会 確かに内閣提出法案が法律として成立するま 側も短期間にさまざまな改革を行った。1997 年 での過程では修正が入ることもあるが，叩き台 末の国会法改正により，衆議院では決算行政監 すなわち法案を提出する時点における内容を作 視委員会の新設等，1999 年に国会審議活性化 成しているのは，官僚である。 法が制定され，政府委員制度の廃止，党首討論 の導入などの動きがあった。しかし，もともと 諸外国に比べて短い本会議での審議時間に変化 第 3 節 小括 議院内閣制における首相のリーダーシップに はなく，むしろ減少気味というぐらいであった。 は類型として，行政府の最高指導者という側面 その一方で，内閣提出法案の成立率は向上して と，国会の多数勢力の指導者という側面が存在 いる。① 55 年体制崩壊まで，②細川内閣成立 する。前者の場合，リーダーシップを振るう対 後小泉内閣まで，③小泉内閣が始動した第 152 象は官僚機構であり，後者の場合は与党の政治 回から小泉退陣までの三期に分けて比較する 家となる。そして，政に対するリーダーシップ と， 順 に 83.7 %，93.2 ％，92.2 ％ と 高 く，2004 と官に対するリーダーシップを総合した形で， 年 12 月 3 日までに限定すると，94.3％にも達す 国民に対するリーダーシップが生まれてくる。 る。この時期は小泉政権下において，テロ特措 これは首相の政治的正統性や権威に関わる問題 法，有事法制およびイラク人道復興支援法，国 であるとする意見もある［山口 2002:88-89］。 民保護法制など重要な案件があったことも関係 首相公選制というのは必ずしも大統領制の亜 するのではないか。内閣提出法案のうち 8 割は 種ではない。首相公選論には国会と内閣の関係 修正することなく国会を通過しているのである から大統領制型や議院内閣制型，そしてイスラ ［大山 2007:110-112］。 内閣提出法案の成立過程は，担当省庁（課・局） エルのように首相の「罷免」と「不信任」（イ スラエル「基本法（2）: 政府」27 条及び 19 条）と における起案，次官・大臣の了解による省庁案 いう大統領制の要素と議院内閣制の要素の双方 の確定，内閣法制局の下審査，担当省庁と関係 の特徴を包含した折衷型も考えられる。首相の 省庁との法令協議，各省大臣による閣議請議， 独裁の抑制と国会与党とのねじれ防止のために 内閣法制局の法案審査・内閣への上申，事務次 は，国民による直接公選であるにしてもその候 官会議等会議の調整，与党審査，そして法案の 補者を与党の国会議員に限りさらに内閣不信任 閣議決定・国会提出という順番になっている［大 制度をもった議院内閣制型が必要になる。そう 石 2001:84］また，それより前からみるなら， だとすると，たとえ首相公選制といえども，議 法案の立案にいたるきっかけは与党の公約等に 院内閣制を維持したとするなら，首相のリー もとづく政治家主導型，各省庁の日常業務のな ダーシップの理論も当てはまるであろう。 かからの発想による官僚主導型，外国からの批 そうすると，国内においてリーダーシップを 判を受けての外圧など，さまざまあるが，法案 発揮すべき対象として考えらえるのは , 国民， を実際に起草するのは各省庁の主として中堅職 国会，官僚であり，国民に対するリーダーシッ 員の役割である［大山 1997:72］。 プは政に対するリーダーシップと官に対する リーダーシップ発揮のための首相公選論 133 リーダーシップの合成によって生じるため，先 び→政権成立に対する国民の欲求不満がある。 に重要になるのは国会と官僚ということにな しかし，小泉政権発足後の首相公選論議には， る。 こうした政治的コンテクストに加えて，1994 年 このうち法律の立法・運用によって主体的役 の選挙制度改革・1999 年の行政改革（3） と共通 割を果たしているのは官僚である。官僚の領域 する首相・内閣の統治能力向上の要請もあると には殆んど政治家が関与できない。関与が可能 考えてよいだろう［赤坂 2003:51-52］。 であるのは各省庁でもトップの数人のみであ る。 憲法 72 条と 74 条は，法律の立法・運用につ いて，所管するものの存在を予定している。す それは戦前の超然内閣の伝統が戦後の議院内 なわち，抑制されたリーダーシップで指揮監督 閣制にも引き継がれたもので，その根底には行 されるものが，官僚である。首相・内閣の統治 政府における政治任用を，立法府による行政府 能力を向上させることを考え，政党政治・派閥 の侵害として排除した日本官僚制の憲法解釈が の発達が日本の政治文化であるとするなら，む 存在したのである［山口 2002:96-97］。 しろ官僚について考えてみる必要が出てくるの 法律の制定の決定権は国会にあるが，政党政 治や派閥が発達し党議拘束が掛かる。かつて中 曽根康弘の「首相公選論の提唱」は主として派 閥の弊害の除去という文脈ででてきたもので である。 第３章 官僚制 第 1 節 日本官僚制の特徴 あった［中曽根 1962:7-9］。首相公選論につい 「官僚」「官僚制」という用語は法律用語では ての座談会でも（首相をどう決めるかというこ ない。「官僚制」の概念は多義的である。官僚 と，すなわち）政党をどう立て直すかというこ 及び官僚制という言葉は，フランスで生まれ， とについて「法制度外の，まさに政治文化その ドイツを経て，ヨーロッパ諸国に普及した。辞 ものの問題」ということがでている［安念ほか 書類に登場したのはフランスには 1798 年，ド 2001:24］ 。 （日本における政党は）「基本理念 イツには 1813 年，イタリアには 1828 年，イギ で一致してはいても，それぞれの選挙区や支援 リスでは 1837 年であった。そして，ウェーバー 団体の利益を代表する議員からなる寄り合い所 によって官僚制の概念は整えられた。ウェー 帯となっている。･･･ 強権でまとめることは容 バーは家産官僚制と近代官僚制を明確に区別 易ではない」のである［永久 2001:202-203］。 し，身分の不自由な官吏で構成されているのが 日本においては派閥の集合体が政党を形成して 家産官僚制であり，官吏が自由意志に基づく契 いる。派閥の発生を防ぐのはなかなか難しい。 約によって任命されているのが近代官僚制とす 「政治家が首相公選論を唱える動機には，憲 る。そして，支配の正統性という観点から，支 法改正の突破口をねらうとか，自民党の少数派 配の類型を 3 つにわける。すなわち，制定され 閥を基盤として政権獲得をねらうなど，様々な た規則にもとづく「合法的支配」，昔から存在 政治的思惑があり，メディアがそれを大きく取 する秩序と支配権力の神聖さに対する信念に基 り上げる背景には，自民党内の不透明な総裁選 づく「伝統的支配」，そして支配者の持つ天与 134 の資質とりわけ呪術的能力・啓示や英雄性そし の処理方針についての文書案を，まず単位組織 て弁舌の力に対する情緒的帰依によって成立す の最末端に位置する担当職員（補助機関）が作 る「カリスマ的支配」である。その中で近代官 成し，それを順次上位の機関へと回覧して行き， 僚制は合法的支配に分類されるのである［西尾 その都度点検・修正を受け，最後に本来権限を 2001:161-170; 真渕 2009:456-459］。 有するものの決裁を受けることにより，当該組 日本が明治維新後，官僚制を構築するに際し 織内部での最終的意思形成がなされたこととす て参考にしたのは，イギリスとアメリカと同様 るシステムであった。それ自体は 1 つの文書処 に，プロシャであった。その特徴は公開任用試 理方式である［藤田 2005:89］。稟議制のよう 験の採用，官僚養成大学の設置と官僚養成のた なものをボトムアップ型調整とよぶ［宇賀 めの学問体系の形成のセットであった。戦前に 2010:76］。辻清明は，稟議制のデメットとして， おいて元老がいる間は近代化の推進力として大 能率の低さ，責任の分散そして指導力の不足を きな役割を果たしたが，いなくなってからは政 挙げ，メリットとして，各省単位における組織 治的分裂を引き起こした。戦後は試験の合格認 の内部意思の一致が可能なこと，後見的な上下 定と採用を分離する国家試験制度をその原因の の秩序関係が維持されやすいことを挙げる。そ ひとつとして，公務員のエネルギーは内閣に向 のうえで，日本では執行権ないし命令権がなく かっているが，それが省庁でとまっているので 単なる勧告権しか持たなく，スタッフ強化の充 ある［村松 1994:11-21］。 実がないから，結果に対しての実体的責任が何 藤井俊夫によれば，「官僚制とは，最広義に 人（ママ）に帰属するかを明白にする「わりつ おいては一定の団体・組織における階層組織を け方式」よりも稟議制の再検討が望ましいとす さすものとして用いられることもあるが，一般 る［辻 1966:77,121-122］。 的には，国家の活動とくに行政を遂行するため 次に，行政指導である。行政指導とは「行政 の人的組織，すなわち，国家の行政機構および 庁が行政目的を達成するために，助言・指導と それを担う各種の官吏の総体をいう」［藤井 いった非権力的な手段で国民に働きかけてその 2009:186］。したがって，日本におけるそれにつ 協力を求め，国民を誘導し，行政庁の欲する行 いて，歴史的沿革等と藤井の定義を合わせて考 為 を な さ し め よ う と す る 作 用 」［ 原 田 えると，この文脈では藤井のいうところの「一 2010:195］や，「行政庁が助言，勧告，奨励など 般的」に近いもので，「官僚」とは政策決定に という非権力的な形で国民にはたらきかけ，そ 影響を与える公務員という程度になるであろ の同意，協力に基づく国民の行為によって，一 う。 定の行政目的をはかること」［藤井 2010:227］ 日本官僚制の特徴は以下の 3 つに収斂され る。 まず，稟議制である。明治以来の慣行であり， であったりする。かつては官僚と業界の双方に とって柔軟な活動ができるというメリット，不 透明な行政活動になるというデメリットがあっ 法律用語ではない。稟議制とは，或る行政機関 たが，メリットの重視で多様された［高木ほか に与えられている権限の行使につき，その事案 2007:136; 原 田 2010:197-198; 藤 井 2010:228- リーダーシップ発揮のための首相公選論 135 229］ 。新藤宗幸は，大手 ･ 準大手・中堅証券会 ており，その成果については，今後，判断が下 社による大口投資家への損失補填のような官僚 される［加藤 2008:138-139］。日本官僚制が行 と業界の構造が出来上がっているのは，大蔵省 政指導など先に挙げたように，ほぼ法的根拠も の行政指導がひとつの要因ではあるもののそれ 曖昧な独特の制度を維持してきたのだとするな を生み出しているのではなく，行政指導を可能 ら，そもそも日本における政治は官僚が牽引し としている日本の行政や政治の構造や業界の構 てきたといえなくもないのではないだろうか。 造 が 究 明 さ れ る べ き で あ る と す る［ 新 藤 その検討が必要になる。 1992:3-14］ 。そのような弊害を是正するため， 行政運営における「公正の確保」と「透明性」 第 2 節 官僚優位論と政党優位論 を図り，それによって国民の権利・利益の保護 日本は官僚優位であるのか，政党優位である をはかるため，ようやく 1994 年に行政手続法 のか。緊張関係にある 2 つの学説が存在する。 が定められ，その 2 条 6 号で明確に明文化され， 辻清明は 1960 年代に官僚優位論を説き，村松 行政指導の「任意」性が確認されたのである［原 岐夫は 1980 年代に政党優位論を説いた。 田 2010:229］ 。 さらに，セクショナリズムである。これにつ 辻によれば，先進的な近代民主制国家と通常 呼ばれているイギリスやアメリカは，行政官僚 いて，辻清明は「割拠性」［辻 1969:59］という 制が常備軍とともに絶対主義を支えた官僚制， 言葉を使い，西尾勝は「分立割拠性」［西尾 政治の「侍女」たることを理念とした市民社会 2001:100,111,148,235］という言葉を使っている の官僚制，そして社会的責任と権力を拡大した 。また，今村都南雄はその定義について，英語 現代の官僚制，と官吏制度の 3 つの過程を歩ん の sectionalism にならっているのは明らかであ できたが，わが国はそれとは異なり正常な歩調 るものの英語の意味と異なり「権限や管轄をめ で経過することなく現代の変革期に当面してい ぐる省庁間の対立・競争」であるとする［今村 るため，第 2 の過程の公務員制を 1960 年代の今， 2006:5］。その原因は，一党優位体制，省庁別 実現しなければならないという困難な状態が生 採用，行政の鉄格子，融和的中央地方関係など じている［辻 1969:5-23］。日本の場合は，敗 である［真渕 2009:577-578］。 戦の結果として，民主化と能率化という 2 つの このように独特の特徴を有する日本における 課題に同時に直面した［辻 1969:26］。そして， 官僚制であるが，2001 年 1 月 6 日に従来の 1 府 永い「官尊民卑」思想によって浸潤されている 22 省庁から 1 府 12 省庁への大改革が行われた。 わが国の政党は 1960 年代現在近代議会の運用 その根拠法である中央省庁等改革基本法（平成 に最適の資格を有しているかどうか甚だ疑わし 10 年 6 月 12 日） の第 1 条で目的が謳われている。 いだけではなく，官僚制の民主化を担当する重 具体的には，内閣機能の強化，縦割り行政の弊 要な役割をひとり代議制の古典的形態を象徴し 害の除去などであるが，その中での最大の目標 ている国会にのみ振りあてることは，一種の時 は政策決定の仕組みを従来の「官僚主導」から 代錯誤である［辻 1969:37］。そのような官僚 「政治主導」（首相主導）に転換することとされ が戦前戦後を通じて終始官僚が国家利益の唯一 136 の護持者であり国家意識の無二の体現者である がその組織としての存続・成長を社会の他の要 という自負意識が可能であったのは，ＧＨＱに 素（とくに政治勢力）からは独立して行ってい よる占領政策が「間接統治」であったこと，国 る能力であり，官僚集団の場合，法的裁量権， 民意識の裡における官僚制の中立性格に対する 人事権，専門的知識・情報等が自律性の程度を 幻想の潜在，そして，現代行政の知識と遂行能 きめるリソースになるとしている。また「活動 力 に お け る 政 党 の 無 力 さ， で あ る［ 辻 量」とは，官僚がその持てるリソースを利用し 1969:270-281］ 。 「明治以来のわが国統治構造の てうみ出す出力であり，法案，政省令などを通 中枢は，占領政策の唯一の代行機関となること じての政策でみることができるとしている［村 によって補強され，あたかも利用されたかのご 松 1994:202］。（Ａ）「活動量が大きく，かつ自 とく外観の下に，逆に一切の政治勢力を利用で 律性も高い」，（Ｂ）「活動量は大きいが，自律 きたのである。戦前と同じく，戦後の国会も政 性が低い」，（Ｃ）「活動量は小さいが，自律性 党も，華々しく衣裳は纏っていても，けっきょ が高い」である。そして，官僚の自律性は減退 く精緻な官僚機構の舞台で，踊っていたといえ の方向をたどっておりそれにより（Ａ）は消去 るであろう。まことに，わが国の官僚機構は， される。（Ｃ）については，実際の社会では自 強靭な粘着力の所有者であった」 ［ 辻 己の属する省庁の活動量を増大させて自分で制 1969:281］。したがって，今なお，日本は官僚が 御できるリソースや価値を増殖させ同時に組織 優位である国家であるというのである。 の存続・拡大を願うのが通常であることから， 対して，村松は，辻への批判から理論を始め 自律性の確保のために活動量拡大の欲望を抑え る。官僚についての理論である，官僚論には特 るのは困難なこと。国民の行政期待は続いてい 権的官僚論と官僚私兵論があり，前者である特 るので，官僚制は自律性を多少譲っても活動量 権的官僚論は，行政学，政治過程論，公法学の をとること。そして官僚側に消極的態度が現れ 3 つの研究分野で現れている［村松 1981:141- れば政党は明示的な要請を次々に打ち出してく 147］ 。もちろん，村松のいう特権的官僚論にお る可能性があること。それらのために官僚は活 ける行政学分野の最も代表される論者は辻であ 動量を増やさなければならないため，消去され る。辻のいわゆる官僚制優位論を村松は戦前戦 る。したがって，日本の官僚制を説明できるの 後連続論と呼称している［村松 1981:10］。村 は（ Ｂ ） だ け で あ る と す る［ 村 松 1994:202- 松によれば，官僚制優位論は 55 年体制では， 207］。したがって，官僚制が優位ではないとす 自民党の長期政権化などによって，自民党の政 るのである。そうであっても，村松は官僚制が 治家も次第に政策能力をみにつけ大きな影響力 絶対的に優位な状況から５５年体制のもとで絶 をもつようになっており，また政策過程も多元 対的に政党が優位な状況に変化したといってい 的になってきている［村松 1981:153-168,285- るのではない。あくまで相対的に，政党の影響 324; 村松 1994:207-208］。 力が増して優位になりつつあるとするにとどま 自律性と活動量という 2 つの要素で 3 つの る。1990 年代においても「現在，官僚制の影 ケースを考えられる。「自律性」とは官僚集団 響力が大きいとしつつも，政党の影響力拡大を リーダーシップ発揮のための首相公選論 137 認める認識が一般的である」としている［村松 かの方式で与党の政治的指導力を政権の内に実 1994:194］ 。 質的に取り込み，政権の政治指導力を格段に強 また，辻の理論は 1960 年代，村松の理論は 化することが肝要であるとし，そのための解決 ――1990 年代において補強はしているが―― 策として背反する 2 つを提示する。ひとつはイ 基本は 1980 年代である。その後において，真 ギリスのように行政府の頂点に与党政治家を大 渕勝と山口二郎によって，辻と村松の理論の検 量に送り込み，この政権が結束して官僚制を指 討がなされ，政策領域によって，力関係は異な 導し統制する方式であり，今ひとつはフランス・ るという主張がなされている［真渕 1981:123- ドイツなどのように高級官僚を政治任用の対象 128; 山口 1987:10］。 にし，これを梃子にして内閣・首相・各省庁大 日本における政治において政党が強いか官僚 臣が官僚制を指導し統制する方式である。その が強いかは時期や政党を構成する政治家の資質 うえで前者の方が日本には合っているとする にもよる。しかし，政党優位論であろうと，官 ［西尾 1995:42］。 僚優位論であろうと，必ずしも対立関係にある どちらの方式を採用するにしても，少数では わけではない。また，政策領域によって異なる 効果が見込めず，最低でも官僚のトップ数百人 という主張があるが，たとえそうだとしても官 は入れる必要がある。そして，それぞれを検討 僚の影響力の強いところは依然，存在するとい すると，イギリスのように与党の政治家を大量 うことである。憲法論における，憲法が最も強 に送り込む方法であるが，現在民主党政権のも い効力をもつという意味での「最高規範性」， とで，副大臣，政務官等のスタッフの拡充をし 憲法が立法者に権限を授けるという意味での ている。確かに政権交代後，僅か 1 年で評価を 「授権規範性」 ，憲法が権力を制限するという意 するのは時期尚早ではあるが，目に見えて効果 味での「制限規範性」を考えるなら，主権者で ある国民から選ばれたわけではない，また別の が上がっているとはいえない。 さらに現在衆議院と参議院の定数の合計が （4） 観点から，メリットシステム（資格任用制） 722 でしかないにもかかわらず，数百単位で行 を採用しているため主権者である国民が選んだ 政府の中に入り込んだとしたら，議会統治制に 国会議員から選ばれたわけでもない官僚が，な なるのではないだろうか。 ぜそれでもなお影響力を保持しているのか疑問 が残る。 第４章 処方箋としての首相公選論 「 議 会 統 治 制 」 と は 会 議 政（assembly government）とも呼ばれ，議会が内閣を完全 に従属させてしまい，すなわち内閣は議会の一 委員会にすぎなく権力が議会に融合する体制で 日本の政治の欠陥について，西尾勝は，これ あり，内閣は辞職の自由を持たず，つねに議会 まで繰り返し提言され試みられたような内閣官 の指令に従う必要がある政治制度であり，代表 房および総理府に属する諸機関を強化拡充する 的な国としては，フランス第一共和制，第四共 方策などで解決できる性質のものではなく，与 和制，スイスなどである［高橋 2010:27; 長谷 党機関と内閣の二元的分立体制を克服し，何ら 部 2008:375; 辻村 2008:428］。 138 「イギリスでは三百数十名から四〇〇名程度 一方で行政府のトップ数百人を政治任用の対 の与党議員のうち，およそ一三〇名程度が大臣， 象にする方法であるが，行政刷新会議で民間人 副大臣の役職について，行政府の中に入ってい を採用しある程度の成果があがっていることか る」 ［山口 2002:96］。1911 年議会法（Parliament ら，方法としては肯定できる。 Act 1911）7 条によって，下院である庶民院の 2001 年 1 月 6 日の省庁再編制以降の各省庁 任期は 5 年と定められているが，解散は任期ぎ の幹部職員人事について，辻隆夫は再編統合 4 りぎりにしか殆んどできない。もし日本におい 省庁（総務省・文部科学省・厚生労働省・国土 て数百人の行政府内部に入る国会議員もいれ 交通省）における襷がけ人事・棲み分け人事（5） ば，それらは保身のために，内閣不信任案への は予想以上に徹底して行われていることと，い 賛成をする可能性は低くなり，また憲法 69 条 わゆる省名審議官の役割と位置づけの明確化の によらない首相の裁量による解散への抵抗も相 必要性をあげ，それらへの対応として，第一に 当激しいものになるため，首相は基本的に議会 果たされるべき公務の内容を明示し，第二にそ を解散できなくなる。したがって，議会統治制 れに対応する組織編成がなされ，第三にそこに になってしまう。 最適な人材が配置されるという手順を踏む必要 さらに，この方法は政治家の専門的能力に対 があるとする。その「最適な人材の配置」につ する過信がある。たしかに「族議員」という言 いて具体的には，局長以上を政治任用にする。 葉で例証されるとおり国会議員においても各分 新たに設置が予定されている内閣人事局では幹 野の専門家は存在する。しかし，そうであるの 部職員の一元化を実現するために，内閣官房長 に何故かつて政府委員制度を採用していたので 官による候補者長官による候補者名簿の作成と あろうか。官僚の方がより専門的であるからで 首相及び閣僚との協議による人事の決定の仕組 ある。官僚はスペシャリストであり，国会議員 みが導入されることが決定されている。その前 は基本的にはジェネラリストである。どちらの 提として，各省の人事に関する情報とデータが， 能力が上であるかは比較のしようがない。 組織とそれが担うべき職務内容との関連性を踏 行政指導での文脈で，かつて大手 ･ 準大手・ まえて統一的に整備される必要がある，とする 中堅証券会社による大口投資家への損失補填の ［辻 2009:64-67］。たしかに，たとえ政治任 時に， 「損失の負担」について「損失負担の保証」 用をするにしても，政治任用の前の段階として （「損失の負担」を約した文章を前もって交わす ことで構成すること）ではないとして，証券取 の手続き整備しなければ政治任用する意義がな い。 引法 50 条 3 号の「損失の全部又は一部を負担 ただ，前の段階としての手続きを整備したと することを約して勧誘する」に該当しないとし しても，問題は残る。現行議院内閣制で首相は た［山口 1987:6］ 。官僚はそのような，客観的 国会から選ばれているため，主権者である国民 にはわからない，詐欺まがいの運用をする可能 による直接投票で選ばれているわけではない。 性すらある。 そのような状況で，数百人も政治任用してよい したがって，この方法には無理がある。 のかどうか。少なくともこの方式であるフラン リーダーシップ発揮のための首相公選論 139 スにおいては官僚における高級職の任命権者で 呼称される。イギリスの議会制をモデルとする ある，大統領を国民によって直接公選している 一元的民主政（monistic democracy）や，ドイ （フランス第 5 共和制憲法 6 条）。ドイツでは大 ツ連邦共和国基本法のように民主的な決定に 統領は連邦議会と 16 の州議会から比例代表で よっても侵害することができない基本的権利の 選出された代表からなる連邦会議から選出され 存在を規定する考え方である権利基底主義 るため国民による直接公選ではない（ドイツ連 （rights foundationalism）と区別される。その 邦共和国基本法 54 条）。ヴァイマル憲法下の う え で リ ベ ラ ル・ デ モ ク ラ シ ー（liberal 1933 年 3 月 24 日の授権法による議会制民主主 democracy）の政治制度として，大統領制，イ 義の解体によるヒトラーへの権力集中［村上ほ ギリス型議院内閣制，そしてドイツや日本のよ か 2008:20］が影響している――ただしヒト う な「 制 約 さ れ た 議 院 内 閣 制 」（constrained ラーは議会制民主主義・議院内閣制によって権 parliamentarianism）を挙げ，アメリカ型は議 力を手中に収めた――のであろう。 会と行政府の対立のため閉塞状況に陥り，イギ ドイツは例外であるものの，政治任用がもと リス型は議会と行政府が与えられた権限をほし もとは主として，大統領選挙における戦利品と いままにして行使して人々の基本的人権を侵害 して生成しており，現在残っている政治任用の する危険すなわち「選挙された独裁」（elected システムがその残滓であるため，むしろ任命権 dictatorship）に陥る。そして，新興国が採用 者を直接公選した方が論理がすっきりするので するべきだとするのが日本・ドイツ型の「制約 はないだろうか。だとするなら，憲法政策論・ された議院内閣制」であり，議会や行政府の権 憲法改正論として，議院内閣制を維持したとし 限を制約するための仕組みが違憲審査制度な ても，首相公選論なのである。 ど，さまざまな形で存在している［Ackerman 民主主義による憲法原理の変更の限界を考え る た め の ひ と つ の 例 が ア ッ カ ー マ ン（Bruce 1991:230-294; 阪口 2001:72-83; 長谷部 2006:92-95; 大江 2010:159-178］。 A,Ackerman）の理論である。アメリカ憲法の それに関連して，長谷部恭男は議会のメン 民主プロセスを，日常的な利害調整に関わる政 バーとは独立に首相を選出する首相公選論は， 治過程である「通常政治」（normal politics）ま アメリカ型にあたり，最悪の政治体制になると たは「低次の法形成」（lower lawmaking）と， する［長谷部 2006:106］。また，「抑制された 政治過程を国の根本原理を変革する政治過程で 議院内閣制」は議会下院の役割を重視している ある「憲法政治」 （constitutional politics）また ため，首相公選論には批判的なのは無論である は「高次の法形成」（higher lawmaking）とに が，内閣の権限強化を図る議論に対しても警戒 わけ，前者に人々が私的市民として行動する議 的になるかもしれないとするものもある［大江 会制民主主義，後者に人々が私的市民として行 2010:175］。そもそもアッカーマンは日本を， 動 す る 討 議 デ モ ク ラ シ ー（deliberative 官僚を統制する規則制定監視部門（reguratory democracy）を通じた憲法改正を挙げる。これ branch），官僚機構の中立性などの特徴を兼ね らは二元的民主政理論（dualist democracy）と 備えた「抑制された議院内閣制」［孝忠ほか 140 2000:110-111; 長 谷 部 2006:106-109; 大 江 2010:167］であるとするが，日本の官僚機構は 中立であるとする根拠はないし，それを監視す る。 第５章 まとめ る部門も機能していない。そして，官僚機能の 現行における首相の抑制されたリーダーシッ 変革は過去幾多も試みられたができなかったの プで指揮監督されるのは官僚であるが、日本に である。 おいては選挙で選ばれているわけでもない官僚 上記のことは西尾の言及した，従来の方策な の影響力は依然強い。さらにいえば、そもそも どで解決できる性質のものではない，というこ リーダーシップを発揮するのは議会に対しても とを前提として，議論を進めてきた。しかし， 難しく，官僚に対しても難しい。しかし，官僚 従来の方法ではなぜ駄目であるのか。 の方がスペシャルな領域で身分が保障された 従来の方法で提示しているのは，松下圭一の 人々である――議員は選挙で落ちる可能性を 「 国 会 内 閣 制 」［ 松 下 1998:43-110; 松 下 もっており落ちればただの人である――ので， 2009:147-196］と飯尾潤の「議院内閣制」［飯尾 比較の問題でいえば，リーダーシップを発揮す 2007］であろう。松下，飯尾ともに日本は戦 るのは難しい。これに対抗するには究極のとこ 前も戦後もずっと官僚内閣制であり，憲法運用 ろ，官僚制のトップ数百人を政治任用し，それ の改革により，国会による内閣の統制を論じて に民意の正統性を獲得する必要がある。立憲的 いる。しかし，松下の理論は内閣と省庁を明確 意味の憲法である日本国憲法が定めるところ に区別し，国会によってそれらを統制し，国会 の，国民主権の実体をプープル主権（人民主権） 自身の変革もする必要があるとするものである であると考え，純粋代表，半代表制，半直接制， が，そこにおいては，国会議員が憲法上は選挙 そして直接制へと読み込んでいくべきである 民の代表でかつ全国民の代表ではあるものの， ［杉原 1983:362; 辻村 2008:364］。必要である 結局のところ自らの選挙区への我田引水になり のは，「立法権までの民主主義」ではなく「行 やすい。また，飯尾の理論は高橋和之の「国民 政権までの民主主義」である。半直接制を超え 内閣制」論［高橋 1994］に近似したものであ るもので，直接制以下のものである，首相公選 るが，選挙が首相選択や政党，マニフェストだ 制を導入して，数百人の官僚の政治任用につい けに投票するものではなく，日本においては候 て，民意に裏打ちされた正統性を獲得するべき 補者個人への投票も多いという点が欠落してい である。 る。 主権者である国民全体から選ばれた者が，身 首相公選論においても議会との関係が中心で 官僚との関係においては殆んど未開であった。 分が保障されたスペシャリストである官僚を統 特に，政党優位論と官僚制優位論は現在でもな 制することができる，スペシャリスト数百人を お，古色蒼然とせず，杜撰な官僚による管理の 政治任用する必要があるので，首相公選制の導 結果の年金記録問題や，官僚のための多くの天 入が必要になるのである。すなわち，官僚の政 下り団体の存在等と連関し，問題意識を先鋭化 治任用のための首相公選制を導入するべきであ させてくれる。今後さらにどう官僚を統制する リーダーシップ発揮のための首相公選論 のかを具体的に追究したい。 〔投稿受理日 2010.9.25 ／掲載決定日 2011.1.27〕 141 決と全会一致」清水睦編『文献選集日本国憲法 （10）』（三省堂）。 安念潤司ほか［2001］「首相公選論をめぐる論点」 『ジュリスト No.1205 号』（有斐閣）。 注 飯尾潤［2007］『日本の統治構造』（中公新書）。 ⑴ 高橋和之は憲法運用の面では，首相が必ずしも 稲葉馨［1997］ 「内閣・国家行政組織制度」 『公法研 優越的地位を生かしてきたのではなく，首相公選 制の提案もそのような文脈から生じたものである とする［高橋 2006:160-161］ 。 ⑵ イスラエルは不文憲法の国家であり，11 の基 本法（Basic Law）が代わりの役割を果たしてい る［ビンーナン 1996:172］ 。 ⑶ 1994 年の選挙制度改革とは，二大政党制の実 究 59 号』（日本公法学会）。 ――［1999］ 「行政組織の再編と設置法・所掌事務 および権限規定」 『ジュリスト 1161 号』 （有斐閣）。 ――［2005］ 「内閣と行政各部」芝池義一ほか編『行 政法の争点［第 3 版］』（有斐閣）。 今村都南雄［2006］ 『官庁セクショナリズム』 （東京 大学出版会）。 現のための公職選挙法の改正による衆議院議員選 宇賀克也［2010］ 『行政法概説Ⅲ［第 2 版］』 （有斐閣）。 挙における小選挙区比例代表並立制の導入を指 大江一平［2010］「ブルース・アッカーマン We the し，1999 年の行政改革とは 1996 年から始まった People の高次法形成とアメリカ合衆国憲法の変 行政改革会議による 1997 年 12 月 3 日の最終報告， 動」駒村圭吾ほか編『アメリカ憲法の群像 理論 それを受けての 1998 年の中央省庁等改革基本法， 家編』（尚学社）。 そしてこれに基づく 1999 年 7 月の中央省庁等改 大山礼子［1997］『国会学入門』（三省堂）。 革関連の 17 の法律のこと指す。 ――［2007］ 「国会改革の目的―内閣主導と国会の ⑷ 公務員の採用・昇進は，大きくメリット・シス テム（資格任用制）とパトロネージ・システム（情 審議権―」土井真一編『憲法４ 変容する統治シ ステム』（岩波書店）。 実任用制）の 2 つにわかれる。メリット・システ 大石眞［2001］『議会法』（有斐閣アルマ）。 ムは，人事は任務遂行に必要とされる資格・専門 岡田信弘［2000］「内閣総理大臣の地位・権限・機能」 的能力に基づいて行われ，採用は筆記試験など客 『公法研究 62 号』（日本公法学会）。 観的な基準によって行われる。パトロネージ・シ 加藤秀治郎［2008］『政治学 第 3 版』（芦書房）。 ステムは選挙で勝利した政党や政治家によって指 菊井康郎［1987］ 「わが国の内閣制の展開」 『公法研 名された人が採用される。そしてアメリカではこ れをスポイルズ・システム（猟官制）と呼称して いる。 究 49 号』（日本公法学会）。 行政改革会議［1997］ 『行政改革会議最終報告書平 成 9 年 12 月 3 日』。 ⑸ この文脈における「襷がけ人事」は事務次官と 刑集［1995］『最高裁判所刑事判例集』49 巻 2 号。 官房長をそれぞれ統合前の別の省庁から任命する 孝 忠 延 夫 ほ か［2000］「 論 文 紹 介 Bruce ことであり， 「棲み分け人事」とは再編後の省に A.Ackerman,“The New おける内局人事において，再編前の旧省庁別の内 Powers”113 Harv. 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