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ドイ ツの地方議会と直接民主制
ドイ ツの地方議会 と直接 民主制 早稲 田大学大隈記念大学院 公共経営研究科 教授 片木 淳 は じめ に 地方議会」には、州 の議会 と郡 ・市町村 の議会 本稿 にお いて は、 ドイ ツの地方議会 を取 り上げる。 「 の双方が含 まれ る。 通常、ドイ ツの地方 自治 とい う場合、郡 ・市町村 のみ を指す ことが多 いので あるが 、本稿 にお いて 、 郡議会 と市町村議会だ けでな く、州議会 も取 り上げるの は、次 の理 由による。 まず 、国家権 力 を国 と 地方 の 間にお いて 、 いかに配分す るか との観点 か らは、わが国 の都道府県 も、ド イ ツの州 も、地方団 1。 体 が公共の事務 を分担 して い るとい う点にお いて異 なる ところはな い と思われ るか らである す なわ 究極 の地 ち、 日本 の地方制度 の改革 に資す る観 点 か ら、比較制度論 として、地球上 に現 に存在す る 「 方分権体制」 である ドイ ツの連邦制 を論 じよ うとす るもので ある。 わが国にお いて も、国民国家 の 空 洞化 とい う世界的潮流 の 中で 、基礎 的 自治体 である市町村だけでな く、広城 自治体 として都道府 県 の 役害1に対す る期待 も高ま つてい る。現在 、政府 の第 28次 地方制度調査会 にお いて都道府県制度 の改 革 として、道州制等 につい ての検討 が進 め られて い るが、 この よ うな道州制等 の検討 に当た つて も、 文字通 リメ ゾ ・レベ ル の地方団体 として EU諸 国 にお いて もモ デ ル とな つてい る ドイ ツの 16州 の制 度等 が大いに参考 となる と思われ るか らである2。 また、わが国 の地方議会 については、地方分権後 の今後 の地方 自治 を担 うもの として、大 きな期待 がかけ られ て い る反面、そ の現状 に対す る批判 も強 い。 そ こで 、 これ に代わ り、 あるい は、 これ を補 完す るもの として の住民投票 が盛 んに実施 され 、注 目され てい る。 そ こで 、本稿 にお いて は、ドイ ツにお ける直接民主制 の制度、動 向について も注 目す る こととした。 南 ドイ ツ評議会制」の 1990 特 に、市町村議会等 の解説 にあた つては、住民 が市町村長 を直接選挙す る 「 無敵 の進軍」 に焦点 をあてて論述す る こととす る3。 年代 にお ける 「 な お 、 各 州 の 憲 法 に つ い て は 、『ドイ ツ 各 州 の 憲 法 第 8版 Verfassungen der deutschen BundeslandeL8.AufLage』 (Deutscher Taschenbuch Verlag GmbH.&Co,Munchen,2005)に よつた。 また、各州 の 市町村 法 、郡法 につ いて は、オ ス ナ ブ リュ ック大学 地方 自治法研 究所 I n s t i t u t t t r ペ ー ジの リンク集 「 Kommunalrecht online」 K o m m u n a l r e c h t d e r U n i v e r s t t a t o s n a bホ r dー c kムの osnabrueck.de/instituttkr/krOnline.htm wwⅥ jura.uni‐ http:〃 か ら、それぞれ の州法 を参照 した。 片木、1985年、『地方分権の国 ド イツ』(ぎょうせい) 公営企業』2004年 11月号) 三位一体改革 と道州制」(雑誌 『 片木、2004年 、「 直接民主制」と考えられている点については、後述。 ドイツにおいて、住民による市町村長の直接選挙も 「 -43 - 1.ド イ ツの 州議 会 1.ド イツの連邦制度 ドイ ツは、16の 州 か らなる連邦国家であ り (第 1図 )、国家的な諸活動については、原則 として州 にまず無制限の所管権限が与えられ、連邦の権限は基本法に列挙 された事項に限定 されてい る (ドイ ツ基本法 S304)。 事務権限の配分についても、州を基本 として制度が組み立て られ、裁判所、警察等 を含む広範な事務 が州の権限 とされてい る。地方 自治制度を定めるの も、州 の権限である。 また、各州 の首相 と大臣等 69名 で構成 される連邦参議院が設置 され、各州 の利害 に関係する連邦 法は連邦参議院の同意な しには成立 しない。 さらに、税財政 の関係 において も、州を基本 においた考 え方が とられ、所得税、法人税、売上税 の 三税は、「 共同税」として連邦 と州がいわば共有するもの と位置付けられてい るとともに、基本的に税 の賦課徴収 は、州 の官庁である税務署が これを執行 し、徴収 された税収 が逆に連邦 に交付 される。 第 1図 ド イ ツの 16州 カカ 抑州 1為抗 抑 ” ／ ， ガ ， 一 ミ ち 々 ヵ ;;)ロ ?4r"中 ルク ′ ルクセ jtt 豆 I京 あ ィ す 漏 斡エぢ、 専 私 二 窮 」 歩ヤ 車あ 名 ォーストリア 一一 一― 州 の境 州行政 区 の境 . 州 都 4ド ィ ッ基本法第 30条 「 国家的権能 の行使及 び国家的任務 の遂行 は、 この基本法 が別段 の定めをな さない 限 り、州 の しくは 権 限に属す る。」即 ち、国家的な諸活動 については、原則 として、州 に先ず 、無制 限 の所管権限 が与 え られ (も ついて は さら の に 推 量 され)、連邦 の権 限は、基本法 に列挙 された事項 に限定 され てい る。 この州優 先 考 え方 は、立法 の ついて 92条 規定 以下 も、同法第 に基本法第 70条 で、行政 について は同法第 83条 で再確認 され る とともに、司法 に は これ を前提 として構築 され てい る。 -44 -― 2.国 民 (州民)Volk この よ うに、連邦制 を採用す る ドイ ツにお いて は、州 も 「 国家 Staat」であ り、 したがつて 、州民 は 「 国民 Volk」と呼ばれて い る。 そ して 、各州 の憲法 にお いて 、あ らゆる国家権力は国民 の 下にあ り、国民 に出来す る と定め られ て い る。民主主義 にお ける真 の 主権者 である国民 (以下、 「 州民」 とい う)は 、国家機 関を超越す る存在 であ り、三権分 立の原則 の上に立 ち、州 のす べ ての国家機関を支配す る立場 にある。 各州 の憲法 は、国民が国家機 関を通 じてだけでな く、 自ら国家権力 を行使す る手段 として、選挙 と 人的決 住民投票 を認 めて い る。選挙 とは、州 レベ ル 、 自治体 レベ ル にお ける代表 を選ぶ選挙、即 ち 「 定 PersOnalentscheidung」 である。こ れ に対 して 、住 民投票 は 「物的決定 Sachentscheidung」 と呼 ばれ る5。す なわち、ド イ ツにおいては、選挙 も、国民 Volkが 自ら国家権力 を行使す る手段 として直 接 民主主義的観 点で捉 え られ る側面 を有 して い るので ある。 この よ うな こ とか ら、議会 は、 いずれ の州 にお いて も、州 の住民 がその権力 を行使す る最 も重要な 一 市会 州議会 Landtag」、 ブ レー メ ン とハ ンブル グにおいては 「 憲法機 関 とされ てい る。 般 には 「 Btrgerschaft」 代議院 Abgeordnetenhaus」と呼ばれて い る。 、ベ ル リンにお いて は 「 3B州 議会議員 の選挙 州議会議員 の選挙権 は、州 内に住所 (または長期 の居住)を 有す る ドイツ国民に与 え られ る。非 ド イ ツ国民 (外国人お よび 国籍離脱者)の 参政権 は、認 め られて い ない6。 議員 は、普通、直接 、 自由、平等、秘密 の選挙 によつて選 出 され なけれ ばな らない。大部分 の州 に お いて 、選挙は、連邦 の場合 と同様 、比例代表制 の選挙 システムによつて行 われ る。 内容 は、州 によ つて若千 の違 いが あ り、純粋 の比例代表制 を採 る ところ と、個人選挙 を加 味 した比 例代表制 を採 ると ころに分 かれ る。 ただ し、最終的な各党 の議席数 は 、各政党等 の獲得 した票 数 に比例 して決 ま る。小 選挙 区 と比例代表制 を並立 させ る 日本 の衆議院選挙制度 とは異 な り、本質的に、比例代表制 を採用 し てい るわけである。投票 は、2票 制 の連邦議会選挙 に対 して 、 1票 制 を とる州 と 2票 制 を とる州 があ る。 議員 の任期 は、4年 制 の ところ と 5年 制 の ところがある。 選挙権年齢 は、 18歳 以 上であるが 、被選挙権 につい ては、ヘ ッセ ン州 のみが 21歳 以 上 とし、他 は 18歳 以 上 として い る。 ー 総議席数 は、最 も多 い州で 181人 (ノル ドライ ン ・ヴェス トフ ァ レン州)、最 も少な い州 で 51人 (ザール ラ ン ト州)で ある。純粋 比例代表制 を採用す る州 では、直接選挙 され る議員は い な い。全員、 名簿 か ら選 ばれ る。 どの州 にお いて も、い わゆる五%阻 止 条項 (5%‐Klausel)が原則 として適用 され てい る。す なわち、 5 DttChrおtian Pestalozza,Einftthrung,2005,「 Verfassungen der deutschen Bundeslande■8.Aunage 」 ,Mttnchen, 3 7 ペー ジ 6ブ ランデ ンブルク州 (1992年同州憲法 S3③ )と ザクセン ・アンハル ト州 (1992年同州憲法 S42②)は 、非 ドイツ 国民にも基本法が許す限 り選挙権を認めるとした。 1995年にはバーデン ・ヴュルテムベル ク州、ベル リン州およびラ Hが、そ して 1999年 にはザール ラン ト州が これに続 いた。 (注 イ ンラン ト ・プファルツ州が、1996年 にはブ レー メンナ 5の 前掲書による)。自治体 の選挙については、1990年 の連邦憲法裁判所による違憲判決 の後、1992年のマー ス トリ ヒ ト条約による EU市 民権 の創設により、選挙権 ・被選挙権 が ドイ ツに居住するEU構 成国国民に対 して付与されてい る (後述)。 -45- 5%以 上の得票数 を得 た政 党 に のみ議席 が配 分 され る。 この制度 は、連邦議会 の選挙 に もあ り、小党 乱 立が ヒ ッ トラー の 出現 を招 いた とい う苦 い経験 に基 づ き、そ の よ うな事態 を避 けるために設 け られ て い るもので ある (以上 、第 1表 参照)。 州議会 は、 この よ うに住民 によつて選 出 され た議 員 で構 成 され る。議員 と住民 の 関係 は、 い わゆる 自由委任 freies Mandatであ り、住民全体 の代表 として 自己の 良心にのみ従 う。住 民 の委任又 は指示 に服す るもので はな い。 第 1表 各 州 の選挙制度 州名 任期 選挙権 選挙制度 被選挙 権 18歳 18歳 バ イ エ ル ン州 5年 18歳 18歳 ベ ル リン州 5年 18歳 18歳 ブランデンブルク州 5年 18歳 18歳 ブ レー メ ン州 4年 18歳 18歳 ハ ンブル ク州 4年 18歳 18歳 ヘ ッセ ン州 5年 18歳 21歳 4年 18歳 18歳 ニー ダー ・ ザ クセ ン州 5年 18歳 18歳 ノル ドライ ン ・ヴェス H トファー レンナ 5年 18歳 18歳 5年 18歳 18歳 ザ ール ラ ン ト州 5年 18歳 18歳 ザ クセ ン州 5年 18歳 18歳 4年 18歳 18歳 5年 18歳 18歳 5年 18歳 18歳 ベルク州 メ ク レンブル ク ・フ ォ ア ポ ン メル ン州 ライ ン ラ ン ト・プ フ ァ ル ツ)Hヽ アンハル ト ザクセン ・ リ ‖ ‖ ホル シュレスヴィヒ・ シュタイン州 チ ュー リング ン州 (2005年 総議 簿 数 席数 個 人選 挙 を加 味 選 挙 区候 した比例代表制 補者 ( 直接 名 簿) 1 票 120 (70/50) 非拘束式 2票 180 (92/88) 拘束式 2票 130 (78/52) 拘束式 2 票 88 (44/4つ 純粋 比例代表制 拘束 式 1 票 88 (0/83) 純粋比例代表制 拘束 式 1票 121 (0/121) 拘束式 2 票 110 (55/55) 拘束式 2票 71 (36/35) 拘束式 2 票 155 (100/55) 181 (128/53) 2票 101 (51/50) 個 人選 挙 を加 味 した比例代表制 個人選 挙 を加 味 した比例代表制 個 人選 挙 を加 味 した比例代表制 個 人 選 挙 を加 味 した比例代表制 個 人 選 挙 を加 味 した比例 代 表制 個 人選 挙 を加 味 した比例代表制 個 人選 挙 を加 味 した比例代表制 個 人選 挙 を加 味 した比例代表制 純粋比例代表制 個 人選 挙 を加 味 した比例代表制 個 人選 挙 を加 味 した比例代表制 個 人選 挙 を加 味 した比例代表制 個 人選 挙 を加 味 した比例代表制 拘束式 拘束式 酉水 5年 投 票 百本 バーデ ン ・ヴュルテム 候補者名 51 拘束式 2 票 120 (60/60) 拘束式 2票 99 (49/50) 拘束式 2票 69 (40/29) 拘束式 2票 88 (44/44) 拘束 式 鴨r劇にo Zttht、http7れ wⅥ wahlrecht.de/」 に よ り作成 ) 1月 19日 現在。 「 -46- (0/51) ! ' ' r 各 州議会議員 の総数 と党派構成 は、第 2表 の とお りである。 リス ト教民主同盟)、CSU(キ CDU(キ リス ト教社会同盟)が 政権 を取 る州が、 8州 、SPD(社 会 民 主 党 )が 政 権 を取 る州 が 5州 、 両者 が い わ ゆ る大連 立 を組 ん で い る州 が 3州 とな つ て い る。 B90/Grine(緑 の党)は 、 2州 で政権 に参加 して い る。 FDP(自 由民主党)は 、 4州 で CDUま たは SPDと 組 んで 、政権 に参力日してい る。PDS(民 主社会主義党)は 、旧東 ドイ ツのメク レンブル ク ・フ ォ アポ ンメル ン州 とベ ル リン市で政権 に参力日してい る。 第 2表 各 州議会議員 の党派構成 州名 CDU SPD B90/ FDP その他 PDS 合計 「中」の党等 Griine バーデ ン ・ヴュルテムベ 45 10 ルクナ ‖ バ イ エ ル ン州 35 41 128 FDP/DVP 180 15 CSU ！ 鞭一 ベ ル リン市 1191 ■率■ 十:務至 14 13 ブランデンブル ク州 ￨133 29 ブ レー メン州 ハ ンブル ク市 ￨1爆 母￨ 12 41 17 141 6 1 DVU 83 DVU 121 GAL 25 鋭■ メク レンブル ク ・フォア 71 無党派 1110111 183 15 24 2 Ｏθ Ｏ海 88 14 一， １ ， 一 ノル ドライン ・ヴェス ト ファー レン州 63 ！ ！ ６■ 一 ユー ダーザクセン州 110 9 十 執 ポンメル ン州 12 ！ １ ！ ！ 一 一 ！ 33 孝十 ■i随￨ 無党派 88 * ヘ ッセ ン州 「 その他」、 無 党派 ライ ン ラ ン ト ・プフ ァル ツ州 38 15騒 ８ ！ 一 ！ １ ！ ザクセ ン ・アンハル ト州 481 25 30 郷一 415 15 ュタイ ン州 チ ュー リン グ ン州 6 7 ！ シュレス ヴィ ヒ ・ホルシ 3 4 にυ ザクセン州 3 101 31 12 124 NPD ！ ７ 冴一 18 8 １ ザール ラン ト州 6 115 25 2 4 28 69 SSW 88 ( 2 0 0 5 年 2 月 2 7 日 現在 各 州議会ホー ムペ ー ジによる。) イ ツ民主社会主義党、D V U = ド イ ツ民族 同盟 、G A L = 緑 ・選択 リス ト、N P D = ド イ ツ国家 民主主義党、S S W = 南 シュ レス ヴィ ヒ有権者 同盟 、D V P = 民 主 国民党 ( バー デ ン ・ヴュル テ ムベ ル ク州 のみ。 F D P と 常に組む。) D V U と N P D は 、 い わゆる右 翼政党。 国 は、政権政党 ( 「 連邦参議院ホー ムペ ー ジ 2 0 0 4 年 9 月 3 0 日 現在」等によ り作成) 注) P D S i ド -47- 4口 州議会 の権能 (ア)立 法 州議会 は、言 うまで もな く、政治的意思形成 の機 関 である。基本法第 73条 ない し第 75条 は、連邦 の 専属的 立 法権及 び競合的立法権 を認 めて い る。連邦 の専属的 立法権 の対象 には、当然州 の立法権 は 及 ばない。競合的 立法権 につい ては、州議会 は連邦 が立法権 を行使 しない場合 にのみ 立法権 を行使 で きる。今 日ま で 、連邦は、競合的 立 法 のほ とん どす べ ての分野 にわた つて立 法権 を行使 して きたた め、 設 によ り、EU委 州議会 が立法権限 を行使す る余地は、ます ます狭 ま つて きて い る。加 えて、EU倉 可 員会 と ヨー ロ ッパ議会 の方 へ も立法権 限 が移譲 された。今 日、州議会 の立法権能 は、主 として、警察、 地方 自治、文化等 の分野 で行使 されて い る。 この よ うな ことか ら、州議会 は、そ の任務 の大 きな部分 を果 た さな くな つた のではないか との批判 が生 じて い る。た とえば、 シュ レス ヴィ ヒ ・ホル シュタイ ン州議会 は、1996年 か ら 2000年 まで の第 14期 州議会 中 2,784件 の案件 を審議 したが、そ の うち法案 は 132件 にす ぎない。 そ の他 のほ とん ど は、各会派 か らの提案 または質問についての討論 であ つた。 しか し、 これ らの討論 は、直接 、州法や政令 として実 を結んだわけではないが 、非常 に重要な こと だ と考 え られて い る。 これ に よ り、政府 の立場 が明 らかに され、批判 され、問題点 が公 開 され 、与党 ー にはそ の実績 を宣伝 し、野党 に とつては政府 を批判 して政権交替 の用意 があることをア ピ ルで きる 点を明確 にす る議会 の機能 は、政治的決定を透 明に 機会 を提供 して い るか らである。討論 によつて論′ し、民主主義 を支 えるものであると考 え られて い る。議会 の機能 の重点は移 ったが 、なお重要 な機能 を担 つてい る と主張 されて い る7。 (例 :ニ ー ダー ・ザ クセ ン州議会 の立法過程) 8。 ここで 、 ニー ダー ・ザ クセ ン州議会 の場合 を例 に とつて 、実際 の立法過程 を具体的に見 てみ よ う まず 、州法律案 は、州政府 、州議会議員 または州民請求 に よつて州議会 に提案 され る。州法律案 は、 州議会 広報 に掲載 され 、公 開、配布 され る。 本会議 にお ける審議 Beratungは 、慎重審議 のため、本会議 にお いて最低 2回 の審議 が行われ る。 一 第 1審 議 では 、 般討論 が行 われ 、法律案 は委員会 に付託 され る。第 2審 議 では、委員会 の決議案 に 一 基 づ き、法律案 に対す る討議 とい う形で、個別審議 が行 われ、最終議決 が行 われ る。 定 の場合 には、 第 3審 議 が行 われ る。法律案 の可決 は、州議会議長 が これ を確認す る。最終的 に法律 は、州首相 によ つて認証、公布 され て効力 を発す る こととなる (第 2図 )。 ー ー 政治的意思形成 の舞台 として の州議会」 シュ レス ヴィ ヒ ・ホル シ ュ タイ ン州議会 ホ ムペ ジ 「 landtag.de/parlamentllandtag‐aufgaben.html http:/ATw印,sh‐ ニー ダー ザ クセ ン州議会 ホー ムペ ー ジに よる。 niedersachsen.de/Landtagsarbeit/Landtagsarbeit.htm w印印,landtag‐ http:〃 -48- 第 2図 ニ ー ダー ザ クセ ン州 の州法制定過程 対 記 義 ― 含 義 長 茅抱 晰 の 認 ( 同州議会 H P に よる。) (イ)政 府 の コン トロー ル す べ ての州 は、一種 の議院内閣制 (「 議会政府制 parlamentarisches Regierungssystem」 )を 採用 ー してい る。議会が政府 を コ ン トロ ル し、政府 は議会 の信任 を必要 とす る。今 日の政党政治 の 下にお いて は 、政府 と議会 の多数派 との意見 が一 致す るのが 常ではあるが、依然、州政府 の コン トロール は 、 州議会 の重要 な任務 と考 え られ てい る。 この意味 では、州議会 における野 党 の役割 は 、ます ます重要 な ものに な ってきてい る。「 野党は、議会制民主主義 の本質的構成要素である」9と されて い る。特 に 、 旧東 ドイ ツにおいては 、翼賛的な政党制 の弊害 を体験 した ことか ら、 この ことは重要な ことと考 え ら れ てお り、新州憲法す べ てが このよ うな規定をお い てい る10。 州政府 は、一般 に、州議会 に よつて選任 され 、解任 され、そ の任期 中 コン トロー ル を受 ける。 ① 州 政府 の選任 州首相 は、州議会が選任す る。 ベ ル リン とブ レー メンにおいては、他 の州政府 メンバ ー (参事)を 選ぶ の も、州議会 の権限 である。 9 ハ ンブル ク州憲法 S 2 4 ①、バイエルン州憲法 S 1 6 a 、ラインラン ト・プファルツ州憲法 S 8 5 b ① 等 1 0 ブランデ ンブルク州憲法 S 5 5 ②、メクレンブルク ・フォアポンメルン州憲法 S 2 6 ②、ザクセン州憲法 S 4 0 、ザクセ ン ・アンハル ト州憲法 S 4 8 、チュー リングン州憲法 S 5 9 -49- 一一 建設的不信任制度―一 ② 州 政府 の解任 す べ ての州 は、政府不信任 の制度 を有 して い る。議会政府制 の 下、州議会 は州政府 に対す る信任 を 取 り消す権能 を有す る。す なわち、政府 の側 で 、重 大な問題 が生 じた場合 に議会 に対 して 自らの信任 を問 えることは もちろん 、議会 の側 は、 自らのイ ニ シ ァテ ィブに よ り政府 を不信任 とす る ことがで き る。 ただ し、そ の場合 には、議会は後任 の州政府 の構成 につい て代替案 を同時に示 さなけれ ばな らな い。このいわ ゆる建設 的不信任投票 konstruktive Misstrauensvotum制 度 は、連邦議会 と連邦政府 の ー 間にお いて も採用 されて い る。 ワィマ ル 時代 のにがい経験 に鑑み 、文字通 り無政府 とい う危険 な状 態 の発生 を回避 しよ うとす るもので ある。 ー ③ 経 常的 コ ン トロ ル ー 州政府 の 日常的な活動 に対す る州議会 の コン トロ ル 手段 としては、州予算 に関す る権限 のほか 、 喚問権 、請願委員会 お よび調査特別委員会 の設置権限 がある。 5B議 会の組織 11、州議会組織 について説 明す ここで 、バ ー デ ン ・ヴュル テ ムベ ル クの州議会等 を参考 に しなが ら る。 (ア)議 員 議員 は、法的 には、選挙 区の代表 で も政党 の代表 で もない。議員 は、国民 (住民)全 体 の代表 とさ れ る。議員 は、議会内 で行 つた投票又 は意見表明 の故 に、議会外 で責任 を問われ る ことはない (免責 特権 Indemtttat)。 議員 の刑法 上の訴追 には、州議会 の承認 が必要である (訴追特権 Immunitat)。 議員 には、そ の独 立性 を保 障す るため議員報酬 (第 3図 )、交通費、 日当等 が支 給 され る。 ー 第3四 各州繊会強員報酬 (月額、ユ ロ) 7009 連邦議会 チ ュー リ ン ゲ ン 州 ￨ レ ン 州 シ ュレ ス ヴ イ ヒ ・ホ ル シ ュタ イ ン 州 ． ザ ク セ ン ア ン ハル ト 州 ザ ク セ ン州 ヴ ス ト フ ザ ー ル ラ ント 州 イ ン ． ラ イ ン ラ ン ト プ フ ァル ツ州 メ ク レ ンブ ル ク ・ ヘ ッセ ン 州 ハンブ ル ク 市 ブ レー メ ン 州 ブ ラ ンデ ン ブ ル ク 州 ベ ル リ ン市 バ イ エ ル ン州 ・ バ ー デ ン ヴ ュル テ ム ベ ル ク 州 フ オ ア ポ ン メ ル ン 州 ノ ル ド ￨ ダ ￨ ザ ク セ ン 州 ー ペ ー ジに よ り作成) ー ・ (2005年 2月 現在も バ デ ン ヴュルテムベ ル ク州議会 ホ ム 乱s o r d n u n g 1 1 バーデ ン ・ヴュルテムベルク州ホー ムペー ジ等による。特 に 『 Geschを Wtrttemberg』 des Landtags von Baden‐ … landtag'b‐de/dokumente/gesetzliche regelungen/geschaeftsordnung.pdf http://、 -5θ ― , , 1 ' ' 二 )議 長および議会運営委員会 (イ 議 長 Prasidentは、議会 を代表 し、法案、動議 、請願 を処理調整す るほか、議会棟お よびその周辺 にお ける建物管理権 、警祭権 を行使す る。議長 の選 出に関す る提案 は、慣例的に、議会 の多数会派 に よ り行 われ る。 なお、議長 を補佐す るため副議長 が置 かれ る。 議 会運営委員会 Prasidiumは、議長 、副議長お よび会派代表等 18名 で構 成 され 、議会 の運営、議 日程等 につい て相談、決定 を行 う機 関 である。議会予算 も、 この委員会で決定 され る。 ' 事 (ウ , 会 派は、議会 の政治的構成単位 であ り、本会議又は委員会 で論議 され る問題 につい ての政治的態度 : 決 : ン 定 を行 う。本会議 での討論 は 、会派 を単位 に して行 われ る。会派は、法律 の提案権 、各種委員会 メ バ ー の指名権 を有 してい る。会派 を権成す るためには、最低 6名 の議員 が必 要 である。 : (工 )本 会議 S北― gen des PlenuIIs , 本 会議 は 、議会 の全体集会 であ り、 ここで議会 の最終意思決定 が行 われ る。本会議 は、公的 、政治 )会 派 mtttお n 的議論 の舞台 であ り、また 、各会派 と州政府 が意見 を表明できる場で もある。 本会議 は 、議長 または副議長 が主宰す る。議事 日程 は、前述 の議会運営委員会が準備す る。 , ' (オ)委 員会 Ausschisse 委員会 は、本会議 にお ける諸決議 の ための準備 をす る機 関 である。委員会は、総会 か ら付託 された 個 々 の案件 を処理す る。 自己本来 の所掌事務 とい うもの は、原則 としてない。す べ て 、本会議 が これ を ' バ ' る 定める。 ー デ ン ・ヴュル テ ムベ ル ク州 では、次 の 8つ の常任委員会 Standiger Ausschussが設 け られ てい 。 , , , i * 財 * 経 * 内 F攻委J員会 Finanzausschuss 済委員会 Wirtschaftsausschuss 務委員会 Innenausschuss * 学 校 、青少年お よび スポー ツ委員会 Ausschuss ttr Schule,」 ugend und Spo■ t * 環 境お よび 交通委員会 Ausschuss ttr Umwelt und Verkehr * 社 会委員会 SozialausSchuss * 農 村農業委員会 Ausschuss Landhcher Raum und Landwirtschaft * 科 学、研 究お よび技術委員会 Ausschuss fiir Wissenschaft,Forschung und Kunst 6,ド イツの各州における直接民主制 ドイツ基本法 は、連邦 レベ ル にお ける直接 民主制 に慎重 である とい われ てい る。 た とえば、連邦 レ ベ ル にお い て 、国民投票 は 、 ほ とん ど許 されて い ない (基本法第 29条 の州 の再編成 の場合だけ国民 投票 を実施す る ことと されて い る)。これ に比較す る と、各州 レベ ルで は、直接民主制 に対す る不信感 は少 な い とい われ 、す べ ての州 で州民投票が制度化 されて い る。以前は慎重であ ったベ ル リン市 とハ ンブル ク市 も、 1995年 と 1996年 にそれぞれ方針 を転換 して直接 民主制 を取 り入れた 12。 貶 ベル リン州憲法 S61,62,63、ハ ンブルク州憲法 S50 -51- (ア)州 憲法 に対す る州民投票 旧東 ドイ ツか らの新州 は、それぞれ の州憲法 を制定す る際、州民投票 を実施 した。住民投票 を経 て 初 めて 、州憲 法 が効力 を発 した ので ある。州憲法 の改正 にういて は、州民投票 を認 めて い る州 と認 め ー ‖ 民投票 ‖ な い州 が分 かれて い る。ザ ル ラ ン ト州 にお いて は、州憲法 の改 正は 、州議会 のみで行 い 、り は実施 され ない 13。ベ ル リン州 にお いて も、州 民投票等 に関す る規定 の改 正の場合 を除 き、州 民投票 バ ィェ ル ン州 に ヘ ッセ ン州 にお いて は、州議会 と住民 の双方 の議決 が必要である15。 は行 われ ない 14。 16。そ の他 の州 お いては 、州 民投票だけで州憲法が改正 され るが、州議会 も、関与す る ことがで きる にお いては 、州議会 も住民 も、それぞれ別 々 に州憲法 の改正 を行 うことができる。 ノル ドライ ン ウェ ス トフ ァー レン州 にお いて は、3分 の 2の 多数 があれ ばナH議会だけで州憲法 を改 正できるが 、そ うで 17。 な い ときは州民投票 にかける。 また、州民請求 と州民投票だけによる州憲法改 正 も可能 である (イ)州 法等 に対す る州民投票等 Volksabstttmung e、州民請求 Volksbegehren、州 民投票 州民投票制度等 は、手続 の面 か ら、州民発議 Volksinitiat市 Volksentscheidとい う二つ に分 け られ る。州 民請求 の前 に、州民請 求 よ りも少 な い署名 で議会 に対 し て法案等 の直接請求 を行 う州民発議 がある 3段 階制 の州 と州民発議 の ない 2段 階制 の州 に分かれ る。 ー 古典的」制度 であ り、バ デ ン ・ヴュルテムベ ル ク州 、 後者 は、ワイ マ ール 憲法期 の伝統 を引き継 ぐ 「 バ イ エル ン州 、ヘ ッセ ン州 、 ノル ドライ ン ・ヴェス トフ ァー レン州お よびザー ル ラ ン ト州 の 5州 で採 ・ 用 され て い る。前者 は 、 シ ュ レス ヴィ ヒ ホル シュタイ ン州 が 1990年 に初 めて採用 、そ の後、 旧東 ・ ー ドイ ツの 5州 、ニー ダー ザ クセ ン州 、ブ レ メ ン州 、ベル リン州 、ハ ンブル ク州お よび ライ ン ラ ン ト プファル ツ州 で採用 され てい る。 国民 Volks」の権限 の行使 であ り、文字通 り州 ドイ ツの州 レベ ル の州民投票 の特色は、①前 述 の 「 の意思 を決定 し、拘束力 をもつ ものであること、② しか し、 あ くまで 、代表民 主制 を補完す る限定的 な制度である ことが特徴 である18。 州民投票 の対象 は、州法 の制定、議会解散 そ の他議会権限 に含 まれ る事項 である。ド イ ツの州民投 ・ ・ ・ 票 は、い わゆる拘束型 に該 当す るが、予算 租税 給与な どは除外 され てい る (ネガテ ィブ リス ト)。 19、投票 は賛否 を問 う また、州 民発議 、州 民請求及 び州民投票 の資格者 は有権者 と同様 とされてお り 形式が採用 されて い る。 州 民投 票 に よる法律 が成 立 す るためには、 一 定 の住民投票 率 を確保 し、有効投票総数 の過 半数 を得 る ことが必要である。 13ザ_ル ラン ト州憲法 S101 14ベル リン州憲法 S100 15ヘ ッセン州憲法 S123② 16バィェルン州憲法 S75 17ノル ドライン ・ヴェス トファー レン州憲法 S69 18山内健生、1997年、「ドイツ地方自治事情 (第2部 ) ドイ ツにお ける国民投票制度お よび市民投票制度 (4)」 、 80ペ ー ジ 1 9 た だ し、 ブ ラ ンデ ンブル ク州 で は、 「 居住者」発議 とされ て い る。 住 民発 議 」 は 、 広 く 「 -52- ‖.ド イ ツ の 郡 口市 町 村 議 会 1.ド イツの地方 自治制度 前述 の とお り、 ドイ ツは、16の 州 か らなる連邦国家 であ り、州 に広範 な事務 が配 分 されて い る。地 20(た だ し、 ドイ ツ基 本法第 28条 の規定 方 自治制度 につい て も、 これ を定めるの は、州 の権限 である 等 には、 したがわなけれ ばな らない21)。 各 州 は、 自治 法 Kommunalrechtと して 、市 町村 Gemeindeの 法 的 関係 を規律 す る市 町村 法 Gemeindeordnungと 郡等 の法的関係 を規律す る郡法 Landkreisordnungを それぞれ定 めて い る。 ベ ル リ ン 、 ハ ン ブル ク 、 ブ レー メ ン の 都 市 州 Stadtstaatを 除 き 、 各 州 と も、 市 町 村 連 合 Gemeindeverbandeの 一 種 である郡 Landkreis、Kreisと基礎的 自治体 として の市町村 Gemeindeか らな る二層制 の地方 自治制度 を採用 して い る。 ただ し、郡 か ら独 立 した特別市 Kreisfreie stadt(非 一 郡所属市)は 、郡 の事務 も遂行 し、そ こでは 層制 の地方 自治制度 とな つている。郡 は、州 の 出先機 関 として の性格 と地方 自治体 として の性格 の 両面 を有す る。特別市 と郡所属市町村 kreisangehbrige Gemeindeは 、住民 に最 も身近な、ド イ ツの基礎 的地方 自治体 である。 ー ーハ ー ー ー 都 市州 では 、州 が市町村 の機能 も果た して い る (ブレ メ ン州 は、ブ レ メ ン市 とブ レ マ フェン市 の 2市 か らなる)。 (以上 、第 2図 ) ドイ ツには、現在 、都市州 を含 めて 116の 特別市、323の 郡、全体 で 12,629の市町村 がある。各 州 ごとの市町村数 について は、第 3表 の とお りである。 自治体 として の郡や市 町村が実施す る事務 は州 によ り異 なるが 、郡 は職業学校 、住 宅建設 、保 健衛 ー ・ 生等 の広 域的事務 や補完事務 、市町村 は、上下水道 、小学校 、文化 スポ ツ、社会扶助 、道路等 の 事務 を実施 してい る。 20ドィ ッ基本法 S70 21ドィッ基本法 S28〔サ の憲法、市町村 の 自治〕①は、「 )H、郡お よび市町村においては、国民は、普通、直接、自由、 1‖ い。郡および市町村 の選挙においては、ヨー ロ ッパ共同体 の づ しなければならな 平等、秘密 の選挙に基 く代表機関を有 ー 構成国の国籍を有す る者 も、ヨ ロッパ共同体法に基づいて選挙権お よび被選挙権を有する。市町村 においては、市町 村集会 が、選挙 された団体に代わることができる」 と定めてい る。 市町村には、法律 の範囲内で、地域共同体 のすべての事項を自らの責任において、規 律す る権利 また、同条②は、 「 が保障 されなければならない。市町村連合 も、法律 の定める権限の範囲内で、法律に基づ き自治を行 う権利を有する。 自治の保障には、財政的 自己責任 の基盤 も含まれる。 この基盤には、市町村 に税率決定権 のある、経済力 に応 じた税源 が含 まれる」 とする。 ― 弱 ― 第 2図 ド イ ツの 自治制度 (基本 法) 広 域 州 ( 州憲法) (郡法) 蔀競品1市 1町村 (市町村法) 第 3表 ド イ ツの地方 自治体数 市町村 郡等 州名 特別市 バーデ ン ・ヴュルテムベルク バ イ エル ン 小計 郡 9 35 44 25 71 96 2,056 14 18 436 1,111 Vベノ ンソン ブランデ ンブルク ブ レー メン 4 2 2 2 ハ ンブル ク 1 ヘ ッセ ン 5 21 26 426 メク レンブル ク ・フオア ポ ンメル ン 6 12 18 964 8 38 46 1,026 ニーダーザクセン ノル ドライン ・ヴェス トファー レン 23 31 54 396 ライ ン ラ ン ト ・プフアル ツ 12 24 36 2,305 ザールラン ト ザクセン ザクセン ・アンハル ト シュレスヴィヒ ・ホルシュタイン 6 52 7 22 29 525 3 21 24 1,197 15 1,125 4 チュー リンゲン 合計 (2003年 12月 31日 現 在 、 連 邦 統 計 庁 6 6 17 23 1,006 116 323 439 12,629 "STATISTISCHES 」 -54 - AHRBUCH 2004"に よ る。) 2.ド イツのか つての 市町村制度 90年 代 の 「 南 ドイ ツ評議会制 の無敵 の進軍 」 とい われ た大 改革 によ り、 ドイ ツの 自治体 レベ ル にお ける 自治制度 は、 わずか数年 の うちに、ま つた くの変貌 を遂 げて しま つた。 ここでは 、まず 、それ以前 の ドイ ツの市町村制度 につい て略述す る。 従来 の各州 の市町村制度 は、 前述 の よ うに地方 自治制度 を定める ことは州 の権限に属す る ことか ら、 戦後 の 占領 国 の違 い等 に応 じて各州 ごとに 区々 であつた。大 き くは、北 ドイ ツ評議会制、参事会制 、 市長制お よび南 ドイツ評議会制 の 4つ のタイプに分 かれていたのである。 市町村議会 が市町村 の最高機 関 である 旨定 めて い る。 ドイ ツにおいては 、いずれ の州 の市町村法 も、 2番 目の機 関は、行政 の トップ Vettaltungsspttze(執行機 関)で ある。 この 2つ の機 関 の 関係 を どの よ うにす るかで、上 の 4つ の タイプが分かれ るとされ ていた。 まず 、 一 一 両者 の 関係 を並立的な もの とす る二 元制 の タイプ と、議会 に権力が 元化 され る 元制 の北 ドイ ツ評 議会制 が 区別 され る22。次 に、二 元制 の タイプは、そ の執行機 関 が独 任制 であるか合議制 であ るか の 観 点か ら、合議制 である参事会制 とそ の他 に分 かれ る。独任制 のそ の他 の タイプ の うち、市町村長 が 住 民に よ り直接選挙 され るのが南 ドイ ツ評議会制 であ り、市町村長 が議会 に よつて選 任 され るのが 市 長制 であ つた。 これ を執行機 関 が住民 の直接選挙 に よるか否 かの観点 か ら分 ければ、直接選挙 に よ り市町村長 を選 任す る南 ドイ ツ評議会制 とそれ以外 のタイプが区別 されて い たわけである。 また、議会 の議長 と市町 村長 の どち らが市町村 を代表す るか も、以 上の四つの タイプによつて異 な っていた (第 4表 参照)。 第 4表 ド イ ツのかつ ての市町村制度 タイプ , 執行機 関 の 選任 形態 機関 1元 制 議会 2元 制 市長制 南 ドイ ツ評議会制 の タイプーー 執 行 機 関 の 議 会 と執 行 北 ドイ ツ評議会制 参事会制 -4つ 市町村 の代表者 独任 制 議長 * 合議制 参事会 独任制 市町村長 議長兼市町村長 住民 (* た だ し、渉外、儀礼等 の政治的代表。法的代表者 は、市町村管理人である。) (ア)北 ドイツ評議会制 Norddeutsche Ratsverfassung イ ギ リスの 占領 下にあ つた ノル ドライ ン ・ヴェス トファー レン州 、 ニー ダー ザ クセ ン州等 ドイ ツ北 マ ネ ジ ャー制度 の流れ を くむ とい われ る23。 部 の州 で行 われて い た制度 である。イ ギ リスのカ ウンシル ・ 市町村議会 に権力は一 元化 され てお り、議会 は、市町村管埋人 Gemeindedirektorを選任す る。 市町 村管 埋人は、議案 を準備 し、行政 を指揮監督す るが、議会 に対 して独 立的な地位 を有 しな い。ただ し、 22ただし、南 ドイツ評議会制も、かつては、一元制といわれていた (日本都市センター、2004年、『自治体組織の多 様化』、137ページ)。 23 Ralf Xユ einfeld7 Achilm Nendza,2000,Die Reforn deutscher Gemeindeverfassungen unter besonderer Bertckstthtlgung der Entwicklung in Nordrhein― WestFalen und in den neuen Bundes‐ landern,「 Norddeutsche R a t s v e r f a s s u nの g」 項 - 55 -一 実際上 、行政 の主導権 をめ ぐって 、市町村長 と 市町村 を法的に代表す る。 この制度 の 下にお いて は、「 非効率 で住民そ の他外部 に分 か りに くい」な どの 市管理人 の二 人 の 間 に対 立 ・競合 関係 が生 じる」、 「 問題 があつた とい われて い る24。 (イ)参 事会制 Magisttatsverfassung プ ロイ セ ンの市町村制 の流れ を くむ制度 である。 ヘ ッセ ン州、 ブ レー メ ン州お よび ライ ン ラ ン ト ・ プ フ ァル ツ州 とシ ュ レス ヴィ ヒ ・ホル シュタイ ン州 の人 口規模 の大 きな市町村で行 われて い た。住民 の代表機 関 である市町村議会 は、行政 を指揮監督す る合議制 の参事会 Magistrat(市 町村長お よび各 参事 Dezernentenで 構成)を 選 出す る。今 日で も、ヘ ッセ ン州では、執行機 関 はなお合議制 の参事会 であるが 、同州 で も市町村長 が住民 に よ り直接選挙 され るな ど変容 しつつ ある25。 (ウ)市 長制 Bむ germetttewerfassung 市町村長 は、議会が選任す る。市町村長 が直接住民 か ら選挙 され ない点で、南 ドイ ツ評議会制 と異 なる。市町村長 は、市町村議会 の議長 であ り、市町村 を代表す る。 フ ラ ンスか ら来た制度 であ り、従 来、そ の 占領 地であ った ライ ン ラン ト ・プ フ ァル ツ州 とザール ラ ン ト州 で行 われていた。 (工)南 ドイツ評機会 Stddeutshe Ratverfassung もともとは、南 ドイ ツのバ ー デ ン ・ヴュル テ ムベ ル ク州 とバ イ エル ン州 の 自治制度 である。市町村 議会 も、市町村長 も、 ともに住 民に よつて直接選挙 され る。市町村長 は、議会 の議長 を務 めるととも に行政 を指揮監督す る。 一種 の大統領制 であ り、アメ リカ の市町村長 ・カ ウンシル 制 に近 い とい われ る2 6 。 以 上の 4つ の市町村制度 の タイプを 自治体 の行政 の長 の機能 に注 目して、それ らはシテ ィマ ネ ジ ャ ー制 D a s C i t y ' M a n a g Me om de en lt l‐か ら執 行 部 指 導 制 D a s Gegenmodell d e r e en x e k u t 市 Fthrerscha■にいた る連続線 の上 にある とす る考 えがある27。 高度 の専門性 を持 つて 、議会 の多数派 に 前者 は、非政治的な シテ ィマネ ジ ャー (市町村管理人)カ ミ 対 して政治的 に 中立な立場 を保持 して仕事 をす る。議会 とそ の多数 は、中心的な政治的役割 を果 たす 。 制度的 に、両者 の繋 が りは、市町村管理人 の選任 が議会 の権 限 である点 を除 き、弱 い。 これ に対 して 、 も う一 方 の極 にある後者 の執行部指導制 モ デル は、南 ドイツ評議会制 に見 られ るよ うに、権能 を一 人 の人物 に集 中 させ るのが特徴 である。 ここでは、市町村議会 は 、単な る審議機関 あ るい は承認機 関 として市町村長 に仕 えるよ うな機能 しか有 しない とされ る。 3口南 ドイ ツ評議会制の 「 無敵の進軍 Sにgeszug28」 住民が直接行 うか、 通常、直接民主制 と問接民主制の違いは、国や 自治体における意思決定を国民 ・ それ とも、国民 ・住民が選挙で選んだ代表者がこれ らに代わつて行 うか、を基準 にして考えられてい る。 したがつて、議会の議員 の選挙はもちろんのこと、市町村長等の選挙 も住民もしくは住民の代表 24 Ralf Kle血 倒 d/Achim Nendza前 掲書。人見 岡 J、2004年 、 「ドイ ツにお ける自治体組織 の現状 と課題 」、 日本都 市 セ ンター 『自治体組織 の 多様化』 141ペ ー ジ。 25人 見、前掲書、 142ペ ー ジ 26 Ralfmeinfeld/Achim Nendza前掲書、 「 の項 Stddeutshe Ratverfassung」 27 RalfKleinfeld/Achim Nendza前 t」の項。前述 のタイプの分 e Fthrerschポ City Management vs.Exekut市 掲書 、 「 一 二 元制」 の概念 との整合性 を整理す る必要があろ う。 類 に際 しての 「 元制」 と 「 28「司_上書、 「 2.4.3.lAよzeptanz der ersten Kolnlnunalverfassung itt die DDR nach der Wende in der linunalen kOェ P r a 対s 」の項 -56- 一 一 者 が選 んだ者 に意思決定 を委ね るシステ ムの 環 として、間接民主制 の 部 と考 え られ よ う。 しか しなが ら、ド イ ツにおいては、先 に述 べ た よ うに、選挙 は国民が 自ら国家権力 を行使す る手段 人的決定」 である。 また、大統領制 を採用す る と考 え られて い る。す なわち、選挙 は、住民による 「 わが国 とは異 な り、ド イ ツにおいては、 これまで大多数 の州 にお いて 、市町村長 は議会 によ り選 出 さ れてきた。 この よ うな ことか ら、市町村長等 を住民 が直接選挙す る ことも、住民 に よる直接民主制 の ひ とつの流れ として理解 された ので ある。 一 ドイ ツにお ける 1990年 代 の 自治制度 の大変革 は、まず、東西 ドイ ツ統 前後 の 旧東 ドイ ツの民主 化改革 に始 ま り、そ の後 、 旧西 ドイ ツ地域 の住 民 の地域民主主義 の強化要求 を受 けた各州 の 自治制度 改革 とい う形 で実現 した とい われ る29。 す なわち、 これ らの改革 は、ド イ ツ国民 が上 に述 べ た よ うな直接民 主主義 の実現 を希求す る中で政 党等 に迫 り、実現 させ た もの とい えよ うが30、実際にお いて政治指導者 たちが果 た した役割 も大 きか った とい われて い る。 「 政党 カルテル 」を打破 し、議会 の影響力 を低 下 させ る改革であ ったため、議員 をは じめ既存 の政治勢力 の反対 も強 かつたが 、政治指導者 た ち (多くは州首相 または野党党首)が 各 州 の住民投票等 の直接 民主主義制度 を活用 して 、党問競争 を激化 させ 、 これ を実現 させ た といわれて い る31。 この結果 、それ まで 2州 のみ であ つた市町村長 の直接選挙制 32が全広域州 に広 がった。 バ ー デ ン ・ヴュル テ ムベ ル ク州 だけだ つた直接請求、住 民投票 も同様 、全国 に広 ま つた。 バ イ エル ンだ けだ つた郡長 の直接選挙 もバ ー デ ン ・ヴュルテムベ ル ク州 とブ ラ ンデ ンブル ク州 を除 き、 11州 で導入 され てい る33。 これ を年表 でた どれ ば、次 の とお りである。 29なお、岬 M手 法の流れを汲む 「 新制御モデル」から論 じたもの として、武田公 子 、 2003年 、『ドイ ツ 自治体 の 行財 政 改革』 が あ る。 30このほか、自治体行政の効率性追求の観点からも、推 し進められたとされる (人見、前掲書、144ページ) 31 HanS HerbertvonArniin,Die po止 tischeDurchsetzung der KoHlmunalverfassungsreforBl der neunziger 592ペ ー ジ Jahre,Dtt Ottntliche Velwaltung 2002,585‐ 32市 町村長 の直接選挙 は、1945年 にバイエルン州で (郡長 も)、1955年 にバーデ ン ・ヴュルテムベルク州 で行われる ようになつたが、80年 代 の終わ りまでは、南 ドイツ評議会制のこれ らの州に限 られていた。 33 HanS Herbertvon Arnim、 Bll掲 書 -57- 第 5表 ド イ ツ地方 自治制度改革 の経緯 一 市 統一前 の ドイツ民主共和国、旧東 ドイ ツにおける民主化改革 の 環 として、「 1990年 5月 町村及び郡の 自治行政 に関す る法律」待u定34。 ①市町村長 は、市町村 の政治的代表であ り行政 の統括者 であるが、住民の直接 行政 の長 と別に市町村議会 の長」 といつた特徴 を有す る混 公選制ではない、② 「 合型。また、直接民主主義的制度 を大幅導入。 1991年 1月 ヘ ッセ ン州 で市町村長 公選等 のための住民投票実施 、82%の 驚異的 な賛成 で州 憲法改 正。90年 代 の ドイ ツにお ける自治制度改革 の大 きな推進力 とな つた。1998 年、ヘ ッセ ン州、市町村長直接 公選制導入。 4月 8月 1993 9月 ー ザ クセ ン州、南 ドイツ議会制導入。 ただ し、市町村長 の リコ ル 制創設。 チ ュー リンゲ ン州、南 ドイ ツ護会制導 入。 ただ し、市町村長 と市町村議会議長 との分離 と市町村長 の リコール 制創設。 ライ ン ラ ン ト ・プファル ツ州、 自治制度改正 (公選制 は、1994年 改 正で) 、南 ドイ ツ議会待U に近 い制度導入。 ただ し、 リコ ザ クセ ンE ア ンハル ト) ‖ 年 10月 ール 待J創設。 ブランデ ンブル ク州、市町村長 の直接公選制 と市町村長 と市町村議会議長 の分 離 、固有 の権限を有す る基幹委員会制度導入、南 ドイ ツ議会制 との混合型。 2月 メク レンブル クニ フォア ポメル ン州、 1990年 法 を基本的に継承 (ただ し、 1999年 か ら市町村長 と郡長 の直接 公選導入)。 1994 5月 年 ザール ラ ン ト州 、 自治制度改 正。 ノル ドライ ン ・ヴェス トフ ァー レン州、ヘ ッセ ン州 の州民投票 の強 いイ ンパ ク トを受 け 自治制度改正。南 ドイツ議会制 の方向に転換、北 ドイ ツ評議会制廃 止 (同年 10月 施行 、 1999年 か ら完全実施)。 1995年 12月 シュ レス ヴィヒ ・ホルシュタイ ン州、参事会を廃止 し、南 ドイ ツ評議会制へ転 換 (1998年 か ら)。直接選挙は、郡 と専任職市町村長に限定。名誉職 市町村長 の おかれてい る小規模市町村 は、従来 どお り、議会が選挙。 1996年 4月 ニーダーザクセン州、自治法改正 (1996年 から選択制、2001年 から完全実施) m e i n f e l d / A c h i m N e n d z a 、2 0 0 0 』 Hans Herbertvon Arnim 、 『 2R0a0l2f』 前掲書」、 『 人見、 ( 以上、「 年成) 等により十 Andres Bovenschulte 1996』雀 maus vogelgesang 1997』、『 Alfons Gern 1997』 、『 『 34 Gesetz tter die Selbstvewa■ ung der Gemeindes und Landkreise in DDR 一 東西 ドイ ツの統 後 、旧東 ドイ ツの各州 は、新州 とな り、それぞれ別個 の市町村法 を制定 して この法 律 は解 消 され た (人 ー 見、前掲書、 139ペ ジによる)。 -58- 一 以 上の大 改革 の結果 、 ドイ ツにお ける市町村制度 は、90年 代前半 の数年間 で様相 を 変 し、現在 に お いて は、第 6表 に示す よ うな状況 とな つてい る。 第 6表 各 州 の市町村制度 州名 市町村長 の選任 市町村長 基幹委員 と議 会等35 備考 バーデン・ヴュルテムベル 1955年 よ り 兼任 市町村長公選制 ク) ‖ 1945年 よ り バ イ エ ル ン州 議 会 が選 出 (参事会制 ベル リン市 ただ し、市長が州 を代表 36) ブランデンブルク州 基幹委員会 市町村長公選制 1993年 よ り ブ レー メン市 とブ レー マー ブ レー メン州 ハー フェン市 議会 が選出 (参事会制 市長以外のメンバー も、議会 ハ ンブル ク市 の承認が必要。 並立 ヘ ッセ ン州 市町村長公選制 (ただ 1993年 よ り し、執行機関は参事会制) メク レンブル ク ・フォアポ 1999年 よ り ンメル ン州 1996年 よ り ニー ダーザクセ ン州 行政委員会 (完全実施 2001年 ) ノル ドライ ン・ヴェス トフ ァー レン州 1994年 よ り 行政理事会 (完全実施 1999年 ) 市町村長公選制 プファルツ ラインラン ト・ 1994年 よ り 純 ‖ サ ‖ ザール ラン ト州 1994年 よ り ザクセン州 1998年 よ り ‖ ザクセン ・アンハル トす ‖ 1993年 よ り シュ レス ヴィ ヒ・ホル シュ タイ ン州 チ ュー リング ン州 市町村長 公選 制 または 市町村長公選制は、1998年 並立 基幹委員会 議会 の選任 弱 市町村長公選制 より 1993年 よ り 兼任 3 5 人 見、前掲書、 1 4 6 ペ ー ジ 36 senatと い う。 37ハ ンブル ク州 (市)と ブ レー メン市で も、Senatと い う。 38シ ュ レス ヴィ ヒ ・ホル シュタイ ン州 の小規 模市町村 (アム ト所属 か人 口 2,000人未満)に おかれ る名誉職市長 は、 なお 、市町村議会 が選任 してい る。 -5θ ― す なわち、住民に よる市町村長 の直接選挙 とい う点 か らい えば、都市州 を除 き、ほ とん ど完全 に全 州 が市町村長 公選制 を採用 して い る。 したが つて 、ド イ ツにお ける市町村制度 の分類 にあた つて は、 今 日、執行機 関 の長 として の市町村長 と市町村議会 の議長 との 関係 (並立か 、市町村長 が議長 を兼ね るか)が 重要な メル クマ ール となろ う。 この点 、第 6表 にあるよ うに、必ず しも、南 ドイ ツ評議会型 に収飲 して い るわけではない。市町村長 の地位 があま りにも強化 され る ことに反対 の州 もあるわけで ある。 また、数州 にお いて は、基幹委員会 、行政委員会 といつた第 3の 機 関を設置 して い る点 も、市 ー ー 町村長 の力 関係 を左右す る ことか ら、重要 なポイ ン トである。 た とえば、 ニ ダ ザ クセ ン州 の行政 第 2の 議決機 関」 とされ 、市長 と市町村議 会 か ら選 委員会 Vettattungsaussch工3は 、議会 に次 ぐ 「 ばれ た 2∼ 10名 の理事で構成 され る。そ の任務 として、市町村議会 へ の議案 の準備 、他 の機 関 に属 さ な い事項 の所管、議会召集 の提案権 、議会 の議決 に対す る異議 申 し立て権、市町村職員 に対す る職務 上 の上 司等 の権 限を有 して い る39。 4.ド イツの市町村の議会 (ア)市 町村議会 40。当該市町村 の行政運営 の基 市町村議会 は住 民 の代表 であ り、市町村 の最高意思決 定機 関 である 本方針 を定め、重要事項 のす べ てを決定す る。 実 際 の 名 称 は、州 に よ りさま ざま で あ り、Gemeinderat、 Stadtrat、Gemeindevertretung、 Stadtvertretung、 Stadtverordnetenversammlung等 と呼ばれて い る。 (イ)市 町村機会議員 とその選挙 議員 は、住民に よる普通 ・直接 ・自由 ・平等及 び秘密選挙 によ り選 出 され る。任期 は、4年 の州 と ー ー 5年 の州 がある。 そ の定数 は、市町村 の人 口規模 に応 じて決 まるが、た とえば 、 ニ ダ ザ クセ ン州 の場合 、6人 ∼66人 である41。 Ratsherr/Ratsfrau、 Stadtvertreter、 Gemeindevertreter、 州 に よつて さま ざまであ り、 議員 の名称 も、 Ratsmitgliedな どと呼ばれ る。 選挙権 は、18歳 以 上で 、3カ 月以上 当該地に居住す る住民に与 え られ るとす る ところが多 いが 、16 42の後、 1992年 のマ ー ス トリヒ ト条約 歳 とす る州 もある。 1990年 の連邦憲法裁判所 による違憲判決 ・ に よる EU市 民権 の創設 によ り、ド イツに居住す る EU構 成国国民 に も、地方 レベ ル の選挙権 被選 挙権 が与 え られて い る43。 なお、ヨー ロ ッパ 議会選挙、連邦議会選挙、州議会選挙 と異な る ドイ ツの市町村議会選挙 の特徴 は、 累積投票 Kumttrenと 分割投票 Panaschierenの 制度 があることである。 39 schtter/Gh遭 lI■ unalrecht」88フミーーラジ ■●‐ RedekeL 陶 Niedersachsisches Koェ 40基 本法 S28〔)￨￨の )‖ H 、郡お よび市町村においては、国民は、普通、直接、自由、平等、 憲法、市町村 の 自治〕①は、「 い。郡および市町村 の選挙においては、ヨー ロッパ共同体の構成国 づ しなければならな の く 代表機関を有 選挙に基 秘密 ー の国籍を有す る者 も、 ヨ ロッパ共同体法に基づいて選挙権および被選挙権を有する。市町村 においては、市町村集会 が、選挙 された団体に代わることができる」 と定めてい る。 41ニ ー ダーザクセン州市町村法 S32 42ド ィッにおける選挙は、国民 Staatvo比にのみ認められるとし、外国人に これを認 めたシュレス ブィ ヒ ・ホルシュタ Mbgtthketten der Pohtischen Partizipation neburg,1999,「 イ ン州 とハ ンブルク州 の 自治体選挙法 を違憲 とした。(Lよ ) vonAuslandern in der Bundesrepubttk Deutschland」 43た だ し、一部 の州においては、市町村長等 の執行機関の被選挙権が除かれてい る。EU理 事会指令 (1994年 12月 ) 一 5条 3項 が、被選挙権者 の範囲についてはその国籍保有者 のみに限定できるとしてい るためである (長尾 紘、2000 年、『外国人 の参政権』)。 -6θ 一 両者 は、 もともとは、バ ーデ ン ・ヴュル テ ムベ ル ク州 とバ イ エル ン州 だけで行われ て い た制度 であ るが、累積投票 では、選挙人 はそ の有す る複数 の票 を投票 したい候補者 に累積 (集中)し て投票す る ことが認 め られ、分割投票 では、そ の票 を複数 の候補者名簿に分 けて投票す ることができる。両者 は、 非拘束式洛 簿制度 とあい ま つて 、主権者 としての選挙人の直接 民主主義的な影響力 を強化 し、議員 を 市民に近 づ ける効果 を持 つ と考 え られて い る。 無敵 の進軍 」の波 に乗 つて 、 南 ドイ ツの 2州 でだけ行 われて いた この制度 も、南 ドイ ツ評議会制 の 「 1977年 、ニー ダー ザ クセ ン)｀ H、1988年 、ライ ン ラ ン ト ・プフ ァル ツ州 、2000年 にはヘ ッセ ン州 で導 入 され る とともに、 旧東 ドイ ツの新州す べ てが これ を導入 した44(「自由 リス トに よる比例 代表制」)。 市町村議会議員 の選挙制度 の各州 ごとの概要は、第 7表 の とお りである。 第 7表 ド イ ツ各州 の市町村議会議員 の選挙制度 州名 選挙権 倒 選挙制度 被選挙権 バーデ ン ・ヴュルテムベル ク州 5年 18歳 18歳 自由 リス トによる比例代表制45 バ イ エ ル ン州 6年 18歳 18歳 自由 リス トによる比例代表制 ブランデンブルク州 5年 18歳 18歳 自由 リス トに よる比例代表制 ブ レー メ ン州 4年 18歳 1 8 歳 比例 代 表制 ヘ ッセ ン州 5年 18歳 18歳 自由 ジス トによる比例代表制 メク レンブル ク ・フ ォアポ ンメ 5年 16歳 18歳 自由 リス トによる比例代表制 ニーダーザクセン州 5年 16歳 18歳 自由 リス トによる比例 代表制 ノル ドライ ン ・ヴェス トファー 5年 16歳 1 8 歳 個人選挙 を加 味 した比 例代表制 ライ ン ラ ン ト ・プ フ ァル ツ州 5年 18歳 18歳 ザール ラン ト州 5年 18歳 1 8 歳 阻止 条項 による比例代表制 5年 18歳 18歳 自由 リス トに よる比例代表 制 5年 16歳 18歳 自由 リス トによる比例代表制 5年 16歳 18歳 個人選挙 を加 味 した比例代表制 5年 18歳 18歳 自由 リス トに よる比例代表制 ル ン州 レン州 ザクセン州 ‖ ザクセン ・アンハル トリ ‖ シュレス ヴィ ヒ ・ホル シュタイ 自由 リス トに よる比例代表制 ン州 チュー リングン州 , ベル リン州 とハ W i l k o Z i c h th 、 t t pふ ヽ M w a h l r e c h t e d e /により 」 作成。 ( 2 0 0 4 年2 月 1 9 日 現在。 「 ンブルク州を除 く。両州については、州 の項( I . 3 ) の 第 1 表 参照。) 44 HanS Herbert vonArnin, ''ヽ Vahlen wr unsere Abgeordneten unllittelbar?`` Juristenzeitung 2002, 578‐588ペ ー ジ http://― 、L血侍‐ speyende/VONARNIMWahl.htiュ 45自 由 リス トに よる比例 代 表 制 とは 、累積 投 票 、分害J投票 を認 め る非拘 束型 の名 簿 方 式 で あ る。 ― びr ― (ウ)議 会の組織 市町村 には、自らの組織を直接 または間接的に選任する権限 (組織高権 Organisationshoheit)が あるとされてい る。各州 の市町村法 は、単に市町村 の内部組織 の外郭を定めるにすぎない。市町村 は、 の の それぞれ 自らの市町村憲章 Hauptsatzungの 中で、①市町村 の組織間の事務分掌、②議会 委員会 数お よびその所掌事務、③議会の議決事項の公示方法、④議会 の議員 の実費弁償等 を定めている。 市町村議会 の委員会 の設置時期、設置数、委員定数等を定めることは、市町村 の 自由である。 46。 ニーダーザクセン州のハー メル ン市の例をあげれば、次のよ うな委員会がおかれてい る ・財政経済委員会 Finanz‐uttd Wirtschaftsausschuss ・法律安全委員会 Ausschuss ftir Recht und Sicherheit ・教育文化委員会 Schul‐und Kutturausschuss ・建設環境委員会 Bau‐und Umweltausschuss ・青少年 スポー ツ社会委員会 Ausschuss ttr Jugend,Sport und Soziales (工)機 会 と市町村長 ニー ダーザクセン州では、任期 4年 の市町村長 が住民か ら直接選出 され、市町村を代表 し、行政委 員会 の議長を務 め、市町村行政を指揮す る。市町村長 の補佐役 として助役 が設置 される。なお、行政 委員会 は、市町村長、助役および議会議員で構成 される。 また、直接民主主義制度を採用 し、重要な地域案件 の議会での審議 を住民が求める住民発義、住民 い 投票 の実施を要求する住民請求および住民投票 の直接民主主義の制度 が設けられて る。 の ドィ ツでは、市町村長 が直接公選で選出されるようになつたことにより、議会 と市町村長 関係 に 一 で が 少なか らず変化 が生 じてきた といわれる。従来、議会 の第 党の代表 が市町村長 となること 常態 ー ル の あった 自治体 において、議会の第二党、第二党か ら市町村長 が誕生 し、あるいは、地域 市民 グ ー =ヴ ュルテンベル プに推 された、政党 に所属 しない市町村長 が誕生 してきてい る。例えば、バ デ ン 47。 ク州 の人 口 7∼8万 人規模 の都市 においては、無所属の市長が多く誕生 してい るとのことである 一部 の 自治体では市町村長 の直接公選制導入後 に市町村長 と議会の関係 が悪化す る事態 も生 じてい る。市町村長が所属す る政党 と議会与党が異なることがその最大の理由であるが、 こ うした状況 に対 処するために、例 えばヘ ッセン州では、市町村長 と議会の間に立つ 中立な立場 の調停者 (Mediator) こ取 り組 んでい る48。 を置き、議会運営を円滑 にす るための政治的調整 (polttische Mediation)ヤ 5.ド イツの郡 べ いのは、ド イ ツに 以上、主 として、ド イツの市町村 の制度 について述 てきたが、忘れてはならな おいては、依然 として、郡 が地方 自治体 として重要な役割 を果た してい るとい う点である。次 に、郡 の制度 についても、若子 の補足的説 明をする。 の ドイ ツの郡は、前述 のよ うに、基本法 S28② で地方 自治を制度的 に保障された自治体 として 性格 と州 の下級行政機関 としての性格 の二重の性格 を有 してい る。 4 6 ハーメル ン市ホームページによる。 4 7 自治体国際化協会、2 0 0 3 年、海外の地方自治シリーズ 『ドイツの地方自治』、9 3 ページ 48同上 -62- そ の事務 は、市町村 の 区域 を越 える広 域事務 (例、特別 の学校)、一 市町村 の行政能力 または財政能 力 を超 える補完事務 (例、郡図書館)お よび調 整事務 に分類 され る。 郡 の広 域事務 が郡 の専属的権 限に属す るの に対 して 、補完事務 は、補完性 原則 によつて範囲 が 限 ら れ る。す なわ ち、郡 は、市町村 の能力 を超 える場合 または事務 の統 一 的実施 が必 要 な場合 にのみ、 当 該事務 を実施す ることができる。調整事務 は 、住民 に対す る行政水準 を平等 な もの とし、生活 関係 の 統 一 をめ ざす ところか ら生 じて くる事務 である。 財政的には、郡 は、負担調整 とい う手段 に よって この調整事務 を実施 して い る。 そ の際、財政力 の ある市町村 か ら課税力 の強弱に応 じた郡分担金 が徴収 され 、財政力 の弱 い市町村 に対 して一般 的交付 金 または 目的補助金 が交付 され る。郡分担 金 のほか 、郡 は 、手数料 ・使用料、負担金お よび税 を徴収 す ることがで きるほか、州￨か ら財政補助金 の交付 も受 けて い る。 郡 の 内郡組織 は、市町村 の場合 と似 た もので あるが、地方 自治体 として の郡 の最高機 関は、郡議会 路 iatag、郡行政 を担 当す る郡長 Landrat(OberkreisdttektoDが設 け られて い る。 ニー ダー ザ クセ ン州 にお ける州郡法 と州市町村法 の 関係 を示せ ば、第 8表 の とお りである。 第 8表 ニ ー ダー ザ クセ ン州の郡法 と市町村法 項目 市町村法 条文 郡法 条文 二重 の性格 地位 Sl① 地域団体 Sl② 広 域事務 または補 完事務 S2① 全権限性 の原則 S2 自治事務お よび委 仕事務 S 3 、4 自治事務お よび委任事務 S 4 、5 S17② 定義 「 定住者」 「 住民」 S21① S17② 権利 と義務 S22 S17a‐d 特別 の権利 定住者提案 S22a‐d 地域団体 人的団体 事務 定義 「 定住者」 郡議会議員選挙 住 民 は、 「 権者」 として 定 住 者 と 権利 と義務 住民 特別 の権利 定住者提案 住民請求、住民投票 名 誉職 利 害 関係 者 の 関与 の禁 止 S18f S21 利害関係者 の 関与 の禁 止 S23f S26 条例制定権 S7 条例制定権 S6 基本条例 条例 の 内容 S8 基本条例 条例 の 内容 S7 郡議会 S6、 26 S6、 49 S6、 55 市町村議会 S31 S56 S61 名 誉職 条例制 定 権 機関 住民請求、住民投票 郡委員会 郡長 S9 行政委員会 市町村長 S8 【 e‐ Redeker「 Niedersachsisches Kommunalrecht」 、2003々 二により作月 (SchaFer/Gluユ 見) - 6 3 - 6.ド イツの自治体における直接民主制 直接民主制」 として理解 ドイツにおいては、市町村長等 を住民が直接選挙す ることも住民 による 「 べ され、1990年代 の 自治制度の大変革をもた らした ことについては、既 にの たので、ここでは、 ドイ ツあ市町村 におけるその他 の直接民主制 の動向を説明す る。 ー ドイツ各州の市町村 における住民請求 と住民投票 も、1990年代、ヨ ロッパ における直接民主主義 ・ の潮流 に乗 つて、実現 してきたものである。1990年 のシュレス ヴィヒ ホルシュタイ ン州を皮切 りに、 1997年 のザール ラン ト州を最後 とし、今 日では、すべての州がこれ らの制度を導入 してい る。ワイマ ール時代 の地方 自治制度 との強い類似性 が認 められるといわれる。 この うち、住 民請求は、住民投票 の前段階の手続きである。住民請求は、住民が市町村関係事項に ついて自ら決定 したい とする提案である。 どの州において も、住民請求や住民投票ができる場合、で きない場合を詳細 に定めてい る。 ドイツの住民投票の特徴は、州民投票 と同様、①原則 として、市町村 の意思 を拘束するものである 49。 こと、② しか し、あくまで代表民主制を補完するものと考 えられてい ることである 対象 としては、 ・ ・ い ネガテ ィブ ・リス ト方式を採用 してい ることが多 く、予算 決算 租税、財政な どが除外 されて る。 一部の州においては、ポジテ イブ ・リス ト方式 も採用 されてお り、市町村の廃置分合 ・境界変更、公 共施設 の設置等 が掲げられ ている50。住民投票 に付 された条件 が成立す るためには、有効投票数 の過 一 半数 の賛成 が必要である。 これに加 えて、多 くの州では、賛成数 が有権者全体の 定割合を超 えるこ とを条件に してい る。 49 50 92太 ―ジ 山内前掲書( 5 ) 、 ージ 「 ドイ ツ に お け る 市 民 投 票 制 度 の 特 色 」 5 1 ペ 稲葉馨 - 6 4 - 【ドイツ語 参 考文献】 ・Alfons Gern,Deutsches Ko111■ unalrecht,Baden‐ Baden,1997 ・Andres Bovenschulte,Plebiszitare Btrgermeisterverfassungen,Baden‐ Baden,1996 ・Brunn‐ Otto Bryde,E)ie ReForln der Landesverfassungen,iniHans Herbert von Arnim(Hrs,,Direkt Demokratic,Berlin,2000 ・Hans Herbert von Arniln, Die politischeDurchsetzung der KoHlinunalverfassungsreforェl der neunziger Jahre, Die Ottentliche Verwaltung 2002 httD://ww、Larnil■von.de/Buerttermeister.htm ・Hans Herbert von Arnil■ ,Werden Freie Wahlergemeinschaften iln politischen Wettbewerb diskrilniniert?,1997 hessen.de/1nteressantes/FestredeHambach.htm http:〃 ww砿 飾 質‐ eXユaus Vogelgesang,KoHll■ unalSelbstverwaltung,Berlin,1997 ・Lineburg,W16glichkeiten der Politischen Partizipation von Auslandern in der Bundesrepublik Deutschland‖ ,1999 httD://W覇印砿hausarbeiten.de/faccher/hausarbeit/p16/673.htlnl ・Ralf Kleinfeld und Achim Nendza,Die Reform deutscher 9emeindeverfassungen unter Westfalen und in den neuen besonderer Berucksichtigung der Entwicklung in Nordrhein‐ Bundes‐ landern,2000 osnabrueck.de/∼ kleinfeld/feu‐ kleinfeld‐ nendza http:〃data.sozialwiss.uni‐ ・schafer/c,lufke‐ RedekeL Niedersachsisches KoEIInunalrecht,Stuttgart,2003 ,Verfassungen der deutschen BundeslaneL8.AufLage,Munchen,2005 【日本語 参 考文献】 ・稲葉馨 、2003年 、 「ドイ ツにお け る市民投票制度 の特色」、森 田朗 ・村 上 順編 『住 民投 票 が拓 く自治』 (自治総研ブ ックス、公人社) ・片木 淳 、2003年 、『 徹底討論、決断そ して実行 地 方主権の国 ド イツ』 (ぎょうせい) 。自治体 国際化協会 、2003年 、『ドイ ツの地 方 自治』 ・竹 下譲 ほか 、 2002年 、『新版 世 界 の地方 自治制度』 (イマ ジ ン出版 ) ・武 田公 子 、 2003年 、『ドイ ツ 自治体 の行財政 改革』 (法律文化社) 。東京都議 会議 会局調査部 国際課 、 1995年 、『統 一 ドイ ツの地方 自治事情』 ・長尾 一 紘 、 2000年 、『外 国人 の参政権』 (世界思想社) ・人見 mll、 2004年 、「ドイツにおける自治体組織の現状 と課題」、日本都市センター、自治体組織の 多様化に関する調査研究報告書 『自治体組織の多様化』 ・村上英明、2001年 、『ドイツ州民投票制度の研究』 (法律文化社) 。山内健生、1997年 、 「ドイツ地方自治事情 (第2部 )ド イツにおける国民投票制度および市民投票 制度 (1)∼ (4)」、『自治研究』1997年 7月 ∼11月号 - 65 -