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ベトナム社会主義共和国 人身取引対策ホットライン
ベトナム社会主義共和国 人身取引対策ホットラインにかかる体制整備 プロジェクト 詳細計画策定調査報告書 平成 24 年 5月 （20 12年） 独立行政法人国際協力機構 基 盤 経済基盤開発部 JR 12-140 序 文 日本国政府はベトナム社会主義共和国政府の要請に基づき、労働傷病兵社会省を実施主体とす る技術協力プロジェクト「人身取引対策ホットラインにかかる体制整備プロジェクト」を実施す ることを決定し、独立行政法人国際協力機構がこのプロジェクトを実施することになりました。 ベトナムは経済発展が進み、国内外の人の移動が活発化し、国境を越えた労働や国際結婚を目 的とした海外移住が増加しています。一方で、悪質な勧誘や仕事の紹介等によって人身取引の被 害者の数も年々増加しています。こうした状況において、人身取引対策や安全な移住に関するカ ウンセリングや情報を持続的に提供できる公的機関が存在しないという課題があります。そこで、 ベトナム政府より人身取引予防・被害者社会復帰支援のためのホットラインの運営と関係機関と の連携も含めた体制整備を目的とする本プロジェクトが要請されました。 当機構では協力の開始に先立ち、2011 年 10 月 11 日から 10 月 28 日までの日程で詳細計画策定 調査団を派遣しました。調査団は、要請プロジェクトの背景と内容を確認し、先方政府実施機関 と協力計画を策定するとともに、当該プロジェクトの事前評価を行うために必要な情報の収集、 分析を実施し、協力に関する協議議事録（ミニッツ）に署名しました。本報告書は、同調査団の 調査・協議結果を取りまとめたものです。 ここに、本調査にご協力頂いた関係機関の方々に深く謝意を表すとともに、引き続き一層のご 支援をお願いする次第です。 平成 24 年 5 月 独立行政法人国際協力機構 経済基盤開発部長 小西 淳文 目 序 次 文 プロジェクト対象図 写 真 略語表 事業事前評価表 第１章 詳細計画策定調査の概要 ·················································································· 1 １－１ 要請の背景 ································································································· 1 １－２ 調査目的 ···································································································· 1 １－３ 調査団の構成 ······························································································ 2 １－４ 調査団派遣日程 ··························································································· 2 １－５ 主要面談者 ································································································· 3 第２章 ２－１ プロジェクト実施の背景と開発課題の現状 ·························································· 6 ベトナムにおける人身取引の現状と課題 ·························································· 6 ２－１－１ 人身取引を引き起こす要因 ··································································· 6 ２－１－２ 人身取引の被害の概要 ········································································· 7 ２－１－３ 人身取引の主なルート ········································································· 8 ２－１－４ ジェンダーと人身取引 ········································································ 10 ２－２ ベトナム政府の政策上の位置づけ ·································································· 11 ２－３ 日本政府の政策上の位置づけ ········································································ 12 ２－４ JICA 事業における位置づけ ·········································································· 12 第３章 調査結果 ······································································································ 13 ３－１ 調査の概要 ································································································ 13 ３－２ ベトナムの人身取引予防、及び被害者保護・自立支援に関する取り組みと課題 ······ 13 ３－３ 労働傷病兵社会省（MOLISA）の体制 ····························································· 14 ３－３－１ 児童保護局 ······················································································· 15 ３－３－２ その他関連部局（社会悪予防局、社会保護局、海外労働局） ····················· 15 ３－４ 各関連機関の人身取引対策への取り組み ························································· 15 ３－５ ターゲット省の人身取引対策の体制と取り組み ················································ 16 ３－５－１ ターゲット省の選定 ··········································································· 16 ３－５－２ アンザン省 ······················································································· 17 ３－５－３ ハザン省 ·························································································· 19 ３－６ 人身取引対策ホットラインの現状と課題 ························································· 20 ３－７ 人身取引対策分野（特にホットライン関連）における他機関の取り組み ··············· 22 ３－７－１ プラン・ベトナム ·············································································· 22 ３－７－２ UNIAP ····························································································· 22 第４章 プロジェクトの基本構想 ················································································· 24 ４－１ プロジェクトの基本方針 ·············································································· 24 ４－２ プロジェクトの概要 ···················································································· 24 ４－３ 人身取引対策ホットラインの枠組み ······························································· 26 ４－４ プロジェクトの実施体制 ·············································································· 28 第５章 ５－１ 事前評価結果 ································································································ 30 評価 5 項目の評価結果 ················································································· 30 ５－１－１ 妥当性 ····························································································· 30 ５－１－２ 有効性 ····························································································· 31 ５－１－３ 効率性 ····························································································· 31 ５－１－４ インパクト ······················································································· 32 ５－１－５ 持続性 ····························································································· 32 ５－２ プロジェクト実施上の留意点 ········································································ 33 ５－２－１ PDM 指標のターゲット値の決定 ··························································· 33 ５－２－２ ターゲット省のコネクティングユニット設置 ·········································· 33 ５－３ 第６章 結 論 ······································································································ 33 団長・団員所感 ····························································································· 34 ６－１ 団長所感 ··································································································· 34 ６－２ 団員所感 ··································································································· 35 第７章 R/D の署名 ··································································································· 38 付属資料 １．ミニッツ ········································································································· 41 ２．R/D ················································································································ 64 ࣉࣟࢪ࢙ࢡࢺᑐ㇟ᆅᅗ ࣁࢨࣥ┬㸸㒊ࢥࢿࢡࢸ ࣥࢢࣘࢽࢵࢺᑐ㇟┬ ࣁࣀ ࣥࢨࣥ┬㸸༡㒊ࢥࢿࢡࢸ ࣥࢢࣘࢽࢵࢺᑐ㇟┬ ヲ⣽ィ⏬⟇ᐃㄪᰝࡢ┿ ປായර♫┬ඣ❺ಖㆤᒁࡢ༠㆟ ࢳࣕࣝࢻ࣊ࣝࣉࣛࣥࡢ࣮࢜࣌ࣞࢩࣙࣥࢭ ࣥࢱ࣮㸦ࣁࣀ㸧 ࢳࣕࣝࢻ࣊ࣝࣉࣛࣥࡢ࣮࢜࣌ࣞࢩࣙࣥࢭ ࣥࢱ࣮㸦ࣁࣀ㸧 ࣥࢨࣥ┬ࢯ࣮ࢩ࣮ࣕࣝ࣡ࢡࢭࣥࢱ࣮እほ ࣥࢨࣥ┬♫ಖㆤࢭࣥࢱ࣮┦ㄯᡤእほ ࣥࢨࣥ┬♫ಖㆤࢭࣥࢱ࣮┦ㄯᡤෆほ ࣁࢨࣥ┬㛵ಀ⪅ࡢ༠㆟ ࣁࢨࣥ┬どᐹ࣋ࢺࢼ࣒୰ᅜࡢᅜቃ ࣁࢨࣥ┬どᐹᅜቃ㏆ࡢᒣᓅᆅᖏ ࣑ࢽࢵࢶ⨫ྡᘧ㸦୰ኸࣞ࣋ࣝࡢ㛵ಀᶵ㛵ࡶฟᖍ㸧 ࣑ࢽࢵࢶ⨫ྡᘧ ࣑ࢽࢵࢶ⨫ྡᘧ 略 語 表 ASEAN Association of South East Asian Nations 東南アジア諸国連合 BGC Border Guard Command 国防省（MND）国境警備隊 CCCS Center for Counseling and Communication Services カウンセリング・コミュニケーショ ンサービスセンター CHI Child Hotline International 国際子どもホットライン CLMVT Cambodia, Laos, Myanmar, Viet Nam and メコン地域 5 か国 カンボジア、ラ Thailand オス、ミャンマー、ベトナム、タイ COMMIT Coordinated Mekong against Trafficking CPFC Committee for Population, Family and Children 人口家族子ども委員会 CSAGA Center for Studies and Applied Sciences in Gender- Families - Women and Adolescents ジェンダー、家族、女性、思春期若 者に関する応用科学研究所 CWD Center for Women Development 女性開発センター DCPC Department of Child Protection and Care 児童保護局 DOLAB Department of Overseas Labor 海外労働局 DOLISA Department of Labor Invalids and Social 労働傷病兵社会局（省レベル） Affairs DSEP Department of Social Evil Prevention 社会悪予防局 DSP Department of Social Protection 社会保護局 DV Domestic Violence ドメスティックバイオレンス GMS Greater Mekong Sub-Region 大メコン河地域 IEC Information Education and Communication 情報・教育・伝達 ILO International Labor Organization 国際労働機関 IOM International Organization for Migration 国際移住機関 MCST Ministry of Culture Sports and Tourism 文化スポーツ観光省 MDT Multi Disciplinary Team 多分野協働チーム MIC Ministry of Information and Communication 情報通信省 MM Man Month 人月 MND Ministry of National Defense 国防省 MOET Ministry of Education and Training 教育訓練省 MOFA Ministry of Foreign Affairs 外務省 MOJ Ministry of Justice 司法省 MOLISA Ministry of Labor Invalids and Social Affairs 労働傷病兵社会省（中央レベル） MOU Memorandum of Understanding 協定書、覚書 Ministerial Initiative メコン地域の人身取引対策に関する 閣僚会議 MPH Ministry of Public Health 保健省 MPI Ministry of Planning and Investment 計画投資省 MPS Ministry of Public Security 公安省 NGO Non Government Organization 非政府組織 NPA National Plan of Action 国家行動計画 NPCP National Programme on Child Protection 児童保護のための国家 5 カ年プログ ラム PC People’s Committee 人民委員会 （省、郡、コミューン各レベルにあ り） PDM Project Design Matrix PIU Project Implementation Unit プロジェクト実施機関（＝カウンタ ーパート機関） PO Plan of Operations 業務実施計画 PPC Provincial People’s Committee 省人民委員会 PSC People’s Supreme Court 最高人民裁判所 PSP People’s Supreme Procuracy 最高人民検察院 SPC Social Protection Center 社会保護センター SWC Social Work Center ソーシャルワークセンター TIP Trafficking in Persons 人身取引 UNIAP United Nations Inter-Agency Project on Human 人身取引に関する国連機関合同プロ Trafficking ジェクト UNICEF United Nations Children’s Fund 国連児童基金 VFF Vietnam Fatherland Front ベトナム祖国戦線 VND Vietnamese dong ベトナムドン VWU Vietnam Women’s Union ベトナム女性連合 WG Working Group ワーキンググループ プロジェクト・デザイン・マトリク ス 事業事前評価表 １．案件名 国 名：ベトナム社会主義共和国 案件名：和名 英名 人身取引対策ホットラインにかかる体制整備プロジェクト Project for the Establishment of Anti-Trafficking in Persons Hotline ２．事業の背景と必要性 （１）ベトナムにおける人身取引の現状と課題 ベトナム社会主義共和国（以下、「ベトナム」と記す）では、ドイモイによる市場経済導 入後、経済発展が進む一方で地方と都市部での格差が拡大しており、さらに国内外の人の移 動が活発化するのに伴い、人身取引被害が深刻化している。 ベトナム公安省（MPS）の報告によれば、 「女性と子どもの人身取引予防・撲滅にかかる国 家行動計画（2004-2010）」（人身取引対策国家行動計画：以下、「国家行動計画」と記す）の 実施後、2004 年から 2009 年の過去 6 年間で人身取引事案は 2,015 件発覚しており、3,571 名 の加害者が検挙され、4,924 名の被害者が把握されている。国家行動計画実施にもかかわら ず計画以前の 1998 年から 2003 年の 6 年間と比較し、人身取引事案の件数は 2.5 倍に増えて おり、被害者数は年々増加しているといわれている。 ベトナムでは中国やカンボジアへ被害者を送り出す人身取引の事例が多く見受けられる が、他方カンボジアからの被害者を受け入れるケースや、国内の農村から都市部への人の移 動に伴って人身取引が疑われる事案が発生している。近年、国境を越えた労働や国際結婚を 目的とした海外移民の増加に伴い、海外での仕事を紹介する仲介業者や知人に騙されて人身 取引の被害者となってしまうケースも多発している。人身取引被害を未然に防ぐために、人 身取引やセーフマイグレーションに特化したカウンセリングや情報提供等の予防策強化の必 要性が高まっているが、現状では包括的な情報やサービスを持続的に提供できる公的機関は 存在していない。また、既存のホットライン（電話相談窓口）は NGO が個別に限定した期 間で運営したり、地方行政機関がかかる業務を兼務して運営するなど、警察や被害者保護シ ェルターなど関係機関との組織横断的な連絡体制が確立していない点も課題となっている。 こうした状況の下、ベトナム労働傷病兵社会省（MOLISA）が 2004 年から運営している既 存のホットライン（子どもへの相談を主体とするチャイルドヘルプライン）の機能を拡大す ることにより、人身取引予防・被害者社会復帰支援のためのホットラインの運営、及び関係 機関とのリファーラル体制の構築を目的とする技術協力プロジェクトを日本政府に要請した。 （２）ベトナムにおける人身取引対策にかかる開発政策と本事業の位置づけ 2004 年 10 月に署名されたメコン地域の人身取引対策にかかる 6 カ国地域協定 1の制定に先 がけ、ベトナム政府は 2004 年 7 月に「人身取引対策国家行動計画」を制定し、国家行動計画 を実施するための組織として「人身取引対策委員会（130 運営委員会 2）」を設立した。130 運 1 2 カンボジア、中国、ラオス、ミャンマー、ベトナム、タイの 6 カ国。 国家行動計画が首相決定 130 号により承認されたため、「130 運営委員会」と呼ばれる。 i 営委員会は公安省大臣を委員長とし、MOLISA を含む 15 の省庁・団体をメンバー機関とし ている。2011 年 5 月には第 2 次人身取引対策国家行動計画（2011-2015 年）3を策定。さらに、 法制度面では人身取引対策法を 2011 年 3 月に制定、2012 年 1 月より施行予定である。 人身取引対策にかかる二国間の協力枠組みとして、ベトナムではカンボジア（2005 年）、 タイ（2008 年）、ラオス及び中国（ともに 2010 年）と二国間協定を締結し、カンボジアとは 被害者の送還・再統合等に関する標準作業手順書（SOP）を策定した（2008 年）。 さらに、国際的な政策枠組みとして、ベトナムは「最悪の形態の児童労働の禁止及び撤廃 のための即時の行動に関する条約（1999 年）」及び「児童の売買、児童の買春、及び児童ポ ルノに関する児童の権利条約選択議定書（2000 年）」を批准しているほか、 「国際的な組織犯 罪の防止に関する国際条約（2000 年）」に署名している。 ベトナムでは上記の対策に加え、2012 年より人身取引対策法を施行するなど、政府として 人身取引対策の重要性を認識し、取り組みも年々強化してきている。このような状況のなか、 人身取引予防及び被害者復帰支援のためのホットライン運営をめざす本案件は、時機を得た 協力の実施といえる。人身取引対策には、大きく分けて政策（Policy）、予防（Prevention）、 保護（Protection）、訴追（Prosecution）の 4 つの分野があり、本事業ではホットラインにかか る体制整備を目的とした予防及び保護対策に重点を置いた支援を行う。 （３）ベトナムに対する我が国及び JICA の援助方針と実績 日本政府は「国際的な組織犯罪の防止に関する国際条約（2000 年）」 （通称「人身取引議定 書」）に署名しており、国際的枠組みにおいて人身取引対策に取り組むこととしている。上記 人身取引議定書を踏まえ、日本政府は「人身取引対策国家行動計画 2009」を作成し、「人身 取引対策の総合的・包括的推進のための基礎整備」として「国際的な支援」を行うこととし ている。対ベトナム協力においては、国別援助計画（外務省、2009 年）のなかで、①経済成 長促進・国際競争力強化、②社会・生活面の向上と格差是正、③環境保全、④（上記 3 分野 の基盤となる）ガバナンスの強化を 4 つの柱としており、本プロジェクトはこのうち②に関 連する「社会的弱者支援等プログラム」の下に位置づけられる。さらに、人身取引は国境を 越える広域課題の一つとして、近隣諸国や関連機関との情報共有を十分に行い、効果的な対 策を立案・実施することが求められる。また、JICA では 2009 年 8 月から 2011 年 5 月まで個 別専門家「人身取引対策アドバイザー」を派遣し、ベトナムの人身取引にかかる現状や関係 機関による取り組み・課題等に関する調査や助言を行った。 （４）他の援助機関の対応 ベトナムにおいては、人身取引対策の主要 4 分野である政策、予防、保護、訴追のうち、 人身取引に関する国連機関合同プロジェクト（UNIAP）は、政策分野、国際移住機関（IOM） は全４分野に、そして国連児童基金（UNICEF）は政策と訴追分野を中心に活動を展開して いる。また、NGO の Asia Foundation、World Vision、Seve the Children 等は予防や保護、政策 分野で活動を行っている。これらの機関の中でも、特に UNIAP は、当該分野全般の国際機 関間の連携・調整において重要な役割を担っている。 3 National Plan of Action on Counter Human Trafficking 2011-2015 ii ３．事業概要 （１）事業目的（協力プログラムにおける位置づけを含む） 本事業は、ハノイ及びターゲット省（ハザン省及びアンザン省）4において、①MOLISA 児 童保護局（DCPC）カウンセリング・コミュニケーションサービスセンター（CCCS）を中心 とした中央政府レベル及びターゲット省における人身取引対策ホットライン設置・運営にか かる協力体制の構築、②人身取引ホットライン運営システムの整備、③オペレーションセン ター 5、コネクティングユニット 6及び関係機関スタッフの能力強化、④ターゲット省におけ る人身取引、及び人身取引対策ホットラインに関する人々の知識の向上を通じて、人身取引 予防と被害者支援ホットラインの運営体制が整備されることを目的とし、対象地域における 人身取引対策の改善に寄与するものである。 （２）プロジェクトサイト/対象地域名 １）ハノイ（オペレーションセンター） ２）ハザン省及びアンザン省（コネクティングユニット） （３）本事業の受益者（ターゲットグループ） １）MOLISA（社会悪予防局（DSEP）、社会保護局（DSP）、海外労働局（DOLAB））及び関 連機関（公安省、国防省（MND）、ベトナム女性連合（VWU）7）職員 ２）ターゲット省の労働傷病兵社会局（DOLISA）及び関連機関（地方省レベルの警察、国 境警備隊（BGC）、ベトナム女性連合）職員 ３）人身取引対策ホットライン利用者（ユーザー） （４）事業スケジュール（協力期間） 2012 年 3 月～2015 年 3 月を予定（計 37 カ月） （５）総事業費（日本側） 約 1.9 億円 （６）相手国側実施機関 実施機関：労働傷病兵社会省（MOLISA）児童保護局 協力機関：MOLISA 社会悪予防局、社会保護局、海外労働局 4 5 6 7 ターゲット省の選定にあたっては、MOLISA の選定基準として①人身取引の被害が深刻な地域であること、②省人民委員会 （PPC）や関係部局のコミットメントが得られること、③人身取引対策の活動で一定の実績を持っていること、④中国、ラ オス、カンボジアと国境を接する省であることの 4 点を踏まえ選定された。 オペレーションセンターは、CCCS の既存のセンターに人身取引対策分野のホットラインを追加し、ハノイ市内のみならず 全国からの問い合わせや相談に応じる。 ターゲット省に新設されるコネクティングユニットは、省内からの問い合わせへの対応、関係者へのリファーラルを行い、 必要に応じて中央政府レベルへリファーラルを行う。 ベトナム女性連合はベトナムの大衆組織として中央から県、郡、コミューンに至るネットワークを有し、保健、教育、経済 エンパワーメント、少数民族など他分野における女性支援を担っている。 iii （７）投入（インプット） １）日本側 ①長期専門家（2 名） ・チーフアドバイザー/人身取引対策 ・業務調整/ソーシャルワーク ②短期専門家（複数名） ・研修（ソーシャルワーク） ・データベース構築 ・啓発活動（IEC） ③機材供与 ・ホットライン強化に必要な機材 ④本邦研修/第三国研修 ⑤現地活動費 ２）ベトナム側 ①カウンターパート配置 ②人身取引対策ホットラインのカウンセラー配置 ③専門家執務スペース ④人身取引対策ホットラインの通話料等のプロジェクト経費 ⑤中央及びターゲット省の研修スペース （８）環境社会配慮・貧困削減・社会開発 １）環境に対する影響/用地取得・住民移転 ①カテゴリ分類（A,B,C を記載）：C ②カテゴリ分類の根拠：本事業による環境への影響等はない。 ２）ジェンダー平等推進/平和構築・貧困削減 ①ジェンダー平等推進にかかる視点 ベトナム人身取引にかかる第 2 次国家行動計画（2011-2015 年）では、政府の支援対 象者がベトナム国内のすべての市民及び国内に住む外国人に広げられた8。しかし、依然 として被害者やハイリスクグループの多くは、女性と子どもであり、人身取引はジェン ダーに基づく固有の価値観や慣習などにより引き起こされるという側面も踏まえ、男性 と女性、及び子どもなどに対する支援ニーズの違いなどを把握したうえで相談対応や広 報活動を計画し実施するなど、ジェンダー視点に立って案件を実施する。 ②貧困削減にかかる視点 本プロジェクトのターゲット省における一人当たり GDP（2010 年）は、アンザン省で 1,000 ドル未満、ハザン省では約 358 ドルであり、いずれも国家平均である 1,191 ドルを 下回る 9。なかでもハザン省は、省内人口の約 68％が少数民族であり、全 10 県のうち 6 8 9 第 2 次国家行動計画（NPA：National Plan of Action on Counter Human Trafficking 2011-2015）のターゲットは「女性と子ども に特別な配慮をしつつも」国内すべての市民及び国内に住む外国人を対象とする旨が記載されている。 General Statistics Office（2010）（省レベル）、及び World Bank Data (2010)（全国 GDP 値） iv 県が貧困県として認識されている 10。貧困は、ターゲット省内においても人身取引被害 を引き起こす要因の一つと認識されており、貧困世帯を含む人身取引被害のハイリスク グループに対し効果的な働きかけを行う。 （９）関連する援助活動 １）我が国の援助活動 現在、タイで実施中の「人身取引被害者保護・自立支援促進プロジェクト（2009-2014 年）」及び、第三国研修「メコン地域における人身取引被害者の帰還・送還・社会復帰支 援に関する能力強化（2010-2012 年）」、2012 年にミャンマーで開始予定の「人身取引被害 者自立支援のための能力向上プロジェクト（2012-2015 年）」の 2 案件とメコン地域レベル のワークショップや本邦研修などを同時開催することで今後も情報共有を図り、効果的な 支援をめざす。 ２）他ドナー等の援助活動 NGO のプラン・ベトナム（Plan Vietnam）は、児童保護局が運営する子どものためのホ ットライン「チャイルドヘルプライン」への協力を実施しており、資機材供与、カウンセ ラー研修、ホットライン広報活動等を実施している（協力期間は現在第 3 フェーズで 2013 年までを予定）。また、UNIAP バンコク地域事務所 11主導のメコン地域レベルでのホットラ イン設置にかかる動きもあることが確認されており、今後情報共有を行いながら、連携に ついて検討する。 ４．協力の枠組み （１）協力概要 １）上位目標 人身取引予防及び被害者保護のためのホットラインにかかる連携体制が、ターゲット省 以外の地域において整備される。 （指標） 1. 2020 年までに xxx 箇所の国境のある省でコネクティングユニットが設置される。 2. ターゲット省外の xxx％の人々が、人身取引対策ホットライン及び人身取引対策に関 し認知度を向上させる。 ２）プロジェクト目標 中央政府レベル及びターゲット省において、人身取引被害者予防及び被害者支援を目的 としたホットラインの運営体制が整備される。 （指標） 1. ホットライン（オペレーションセンター及びターゲット省コネクティングユニット） における電話相談件数及び照会件数が、2014 年 x 月までにそれぞれ xxx 件/xxx 件に なる。 2. プロジェクト終了までに、オペレーションセンタースタッフの 100％が人身取引及び 10 11 General Statistics Office（2010） UNIAP はバンコクに地域事務所（Regional Management Office）を有し、カンボジア、中国、ラオス、ミャンマー、タイ、 及びベトナムにプロジェクトオフィスを有する。 v セーフマイグレーションに関する標準的な情報を提供できるようになる。 3. 相談件数全体の xxx％（ターゲット値：中央レベル 60％、ターゲット省 80％）に対し て、カウンセリング、リファーラル等、必要な支援が提供される 12。 ３）成果及び活動 成果 1：中央レベル及びターゲット省内の関係機関の間で人身取引対策ホットライン運営 にかかる協力体制が構築される。 （指標） 1-1. 中央及びターゲット省で人身取引対策ホットラインの運営及び協力体制に関する 合意文書が関係諸機関で承認される。 1-2. 2013 年までに関係機関に対する（及び関係機関からの）リファーラル件数が xxx 件 に増加する。 1-3. オペレーションセンター（xxx 名）及びコネクティングユニット（xxx 名）のスタ ッフが、プロジェクトにより策定された運営ガイドラインに沿ってリファーラルを 実施できるようになる（ターゲット値：xxx 名/xxx 名）。 （活動） 1-1. 中央及びターゲット省で、ホットライン運営の協力体制に関する会議及びワークシ ョップを実施する。 1-2. 関係機関間における運営及び協力体制に関する合意文書を策定する。 1-3. 中央及びターゲット省で、人身取引対策ホットライン運営に関するワーキンググル ープを設置する。 1-4. MOLISA 及び関係機関を対象とした連携ネットワーク強化のためのワークショッ プ、研修を実施する。 成果 2：人身取引対策ホットラインの運営システムが整備される。 （指標） 2-1. オペレーションセンター（xxx 名）及びコネクティングユニット（xxx 名）のスタ ッフが、プロジェクトで開発した人身取引対策ホットライン用データベースに正確 なデータを入力できるようになる（ターゲット値：xxx 名/xxx 名）。 2-2. オペレーションセンターの xxx 名のスタッフが、人身取引対策ホットライン用デー タベースの内容を分析できるようになる（ターゲット値：xxx 名）。 2-3. プロジェクトで開発されたＥ-ダイレクトリー 13の 90％以上の連絡先が、リファーラ ルを受けた際に的確なサービスを提供している 14。 （活動） 2-1. オペレーションセンター及びターゲット省のコネクティングユニット内に人身取 引対策ホットラインを設置する。 12 13 14 本指標は、①オペレーションセンターのランダムサンプリング調査及び②ユーザーに対する電話アンケートの調査結果によ り判断することを想定している。 リファーラル先の情報（担当者、団体概要、サポート内容、連絡可能な時間帯等）を記した電子電話帳。 本指標の母数はリファーラル件数（全体数）となる。オペレーションセンター及びコネクティングユニットのスタッフがリ ファーラルを受けたユーザーをフォローアップのうえ、ユーザーがリファーラル先で相談者にとって必要なサービスを受け たかどうかを確認することを想定している。 vi 2-2. 相談事例記録用データベースを構築する。 2-3. 中央及びターゲット省で、人身取引対策ホットライン用の E-ダイレクトリーを構築 する。 成果 3：オペレーションセンター、コネクティングユニット及び関係機関スタッフのカウ ンセリング、ケースマネージメント、リファーラル能力が強化される。 （指標） 3-1. 2014 年までに、プロジェクトのカウンセリング研修・ケースマネージメント研修に 参加したスタッフ（オペレーションセンター及びコネクティングユニット）のうち xxx％が、研修で得た知識をホットライン業務に活用している 15。 3-2. 2014 年までに、プロジェクトのケースマネージメント研修に参加した MOLISA 及 び関係機関のスタッフのうち、xxx％が研修で得た知識をホットラインに関連する 業務に活用している。 （活動） 3-1. オペレーションセンター、コネクティングユニット及び関係機関を対象とする人身 取引対策ホットライン運営ガイドラインを作成する。 3-2. 活動 3-1 の対象機関に対し、運営ガイドライン利用促進のためワークショップを開 催する。 3-3. 中央及び省レベルのカウンセラーを対象としたカウンセリング研修を実施する。 3-4. 活動 3-1 の対象機関スタッフに対し、人身取引対策におけるケースマネージメント 研修を実施する。 3-5. 研修内容及び参加者に関するモニタリングを実施する。 成果 4：ターゲット省において、人身取引及び人身取引対策ホットラインに関する人々の 知識・認識が向上する。 （指標） 4-1. ターゲット省の xxx％の人々が、人身取引対策ホットラインについての認知度を向 上させる。 4-2. ターゲット省の xxx％の人々が、人身取引対策に関し一般的な知識を向上させる。 （活動） 4-1. ターゲット省における人身取引対策の認知度に関するベースライン調査及びイン パクト調査を実施する。 4-2. ターゲット省でホットラインサービス周知のための IEC 計画・戦略を策定する。 4-3. 人身取引対策ホットライン普及のための IEC 教材・ツールを製作する。 4-4. ターゲット省で、ハイリスクグループを含む一般住民を対象とした人身取引対策ホ ットライン周知のための IEC 活動を実施する。 4-5. 本プロジェクトの経験をターゲット省以外の関係者に周知するワークショップを 開催する。 15 プロジェクトの研修が実際のホットライン業務にどの程度活用されたかは、研修に参加したスタッフへの質問票により定性 的に確認することを想定している。 vii ４）プロジェクト実施上の留意点 ①PDM 指標のターゲット値の決定 PDM 指標のターゲット値の一部については今後の検討事項とし、プロジェクトの進捗 も踏まえ、カウンターパート機関とも協議のうえ、第 1 回の合同調整委員会（JCC）を 目途に確定する予定である。 ②ターゲット省のコネクティングユニット設置 本プロジェクトでは、ターゲット省内において、省内からの人身取引対策にかかる相 談や問い合わせに対応できる仕組み作りをめざし、コネクティングユニットを設置する。 その際に、各ターゲット省の相談者により効果的なサービスを行うために、それぞれの 省の状況に応じた運営を行うよう留意する必要がある。ターゲット省である 2 省のうち、 カンボジアと国境を接するアンザン省では既に人身取引被害者支援など多数のホットラ インサービスが実施されているものの一貫性がない。他方、中国と国境を接するハザン 省では人身取引問題は深刻であるもののホットラインサービスそのものが存在せず、地 域住民はその地域の警察等の相談先に直接赴くケースが一般的である。したがって、コ ネクティングユニットの運営方法及び広報活動については、各省の状況に応じて関係者 間でより明確にしたうえで実施する。 （２）その他インパクト 本プロジェクトによって整備されたホットラインが将来的に全国レベルへ普及すれば、 中・長期的にベトナム国内の人身取引被害の予防や被害の深刻化の防止に貢献することが見 込まれる。 ５．前提条件・外部条件（リスク・コントロール） （１）事業実施のための前提 MOLISA の人身取引対策に関する政策が大幅に変更されない。 （２）アウトプット達成のための外部条件 プロジェクトのカウンターパートメンバー（MOLISA 児童保護局 CCCS スタッフ）が業務 を継続する。 （３）プロジェクト目標達成のための外部条件 ベトナムの協力機関及び関係機関（中央レベル及びターゲット省）のコミットメントが保 持される。 （４）上位目標達成のための外部条件 １）ベトナムにおける人身取引対策政策と実施体制が大幅に変更されない。 ２）プロジェクト終了後、追加で選定されたターゲット省においてコネクティングユニット を設置するために必要な予算が MOLISA 内で確保される。 viii ６．評価結果 本事業は、ベトナムの開発政策、開発ニーズ、日本の援助政策と十分に合致しており、また計 画の適切性が認められることから、実施の意義は高い。 ７．過去の類似案件の教訓と本事業への活用 タイ国「人身取引被害者保護・自立支援促進プロジェクト（2009-2014）」の活動を通して、人 身取引被害者の置かれた状況や抱える課題、ニーズが多面的であり、支援ニーズも短期的なもの から中長期的なものでは異なることが明確になった。例えば、短期的には一時滞在用シェルター での保護が必要となるが、長期的には職業訓練やメンタルケアなど自立支援に向けた支援が必要 となり、より戦略的に取り組む必要がある。したがって、本プロジェクトは人身取引被害の予防 や被害者への支援提供を行うためのツールとしてホットラインを構築するものであるが、各段階 に応じた個々のユーザーの多面的なニーズに細やかに対応し得るリファーラル・協力体制を確立 するよう、スタッフの能力強化や関係機関との相互連携に取り組む。 ８．今後の評価計画 （１）今後の評価に用いる主な指標 ４．（１）のとおり。 ix 第１章 １－１ 詳細計画策定調査の概要 要請の背景 ベトナム社会主義共和国（以下、 「ベトナム」と記す）では、ドイモイによる市場経済導入後、 経済発展が進む一方で地方と都市部での格差が拡大しており、さらに国内外の人の移動が活発化 するのに伴い、人身取引 16被害が深刻化している。ベトナム政府は、2004 年に第 1 次人身取引対 策国家行動計画（以下、「第 1 次国家行動計画」と記す）を策定し、法政策、予防、取り締まり、 被害者社会復帰支援の分野において様々な取り組みを実施してきている。2011 年には第 2 次国家 行動計画が策定されたほか、人身取引対策法が 2011 年 3 月に国会承認を受け、2012 年より施行 予定である。また、タイ、カンボジア、ラオス、中国といったメコン地域の各国との二国間協定 の締結にも取り組んでおり、法的枠組みは徐々に整いつつある。その一方で、被害者は年々増加 傾向にあるほか、被害者の社会復帰支援のための支援は十分に行き届いておらず、被害の予防、 被害者への支援において、更なる取り組みが必要とされている。 JICA は 2007 年 1 月に実施されたアジア地域支援事務所（当時）による「ベトナムにおける人 身取引に関するファクトファインディング調査」 （ ハノイ市及び北部モンカイと南部アンザンの現 地調査を実施）を端緒に、2009 年 8 月から約 2 年にわたりベトナム女性連合に対し個別専門家「人 身取引対策アドバイザー」 （複数）を派遣し、ベトナムの人身取引にかかる現状や関係機関による 取り組み・課題等に関する調査を行った。同調査を通じて、ベトナムでは労働や国際結婚を目的 とした海外移民の増加に伴い年々人身取引の問題が深刻化するなかで、人身取引対策や移住に特 化したカウンセリングや情報提供のニーズは増えている一方で、包括的なサービスが提供できて いないことが明らかになった。 こうした状況の下、ベトナム労働傷病兵社会省（MOLISA）は、2004 年から運営している子ど ものためのホットラインの機能を拡大し、人身取引被害予防・被害者社会復帰支援に関するコー ルセンター（中央レベル）及びコネクティングユニット（地方省レベル）の設立を検討しており、 その実現のために 2010 年 8 月、我が国へ技術協力プロジェクトを要請した。 １－２ 調査目的 （１）人身取引対策に関するベトナムの法律・制度・計画等の内容及び実施体制について確認す る。 （２）想定される協力に対するベトナムの MOLISA の関係部局及び、他の関係機関・省庁との連 携体制を確認する。 （３）MOLISA が運営するコールセンターにかかる機能、人員・運営体制及び予算措置、及び中 央省庁と地方レベル（特にコネクティングユニットの設置対象候補省）との連携状況を確認 16 2000 年 12 月に採択された「国際的な組織犯罪の防止に関する国際連合条約を補足する人、特に女性及び児童の取引を防止 し、抑制し及び処罰するための議定書（人身取引議定書） 」 （通称「パレルモ議定書」）では、人身取引（Trafficking in Persons） を以下のとおり定義している。「人身取引とは、搾取の目的で、暴力やその他の形態の強制力による脅迫若しくはその行使、 誘拐、詐欺、欺もう、権力の乱用若しくは脆弱な立場に乗ずること又は他の者を支配下に置く者の同意を得る目的で行われ る金銭若しくは利益の授受の手段を用いて、人を獲得し、輸送し、引渡し、蔵匿し、又は授受することをいう。搾取には、 少なくとも、他の者を売春させて搾取すること、その他の形態の性的搾取、強制的な労働若しくは役務の提供、奴隷化若し くはこれに類する行為、隷属又は臓器の摘出を含める。このような手段が用いられた場合は、被害者が同意しているか否か を問わない」。ベトナムは、上記人身取引議定書の本体条約「国際的な組織犯罪の防止に関する国際条約」への署名は行って いるものの、人身取引議定書の承認には至っていない。 －1－ する。 （４）対象候補省における人身取引被害及び対策の状況に関する情報収集を行う。 （５）コールセンター及びコネクティングユニットの設置にかかる情報通信状況及び現地業者の 把握を行う。 （６）関連する他ドナーや国際 NGO の協力概要と方針などに関する更なる情報を収集する。 （７）評価指標設定のための情報を収集し、ベースライン調査及びモニタリングの実施方法及び 方向性等を検討する。 （８）MOLISA を中心にベトナム関係者とプロジェクトの基本枠組み（上位目標、プロジェクト 目標、アウトプット）、実施体制、評価指標、投入等について整理する。 （９）当該プロジェクトについて、評価 5 項目（妥当性、有効性、効率性、インパクト、持続性） の観点から事前評価を行う。 （10）調査結果に基づき、目標を達成するために必要な具体的なアプローチ、活動内容を整理し、 ベトナム側関係者と協議のうえ、R/D 案、PDM（案）を作成する。 （11）想定される我が国の投入内容とベトナム側の投入内容を確認したうえで、本調査のミニッ ツを作成し、合意･署名する。 １－３ 調査団の構成 氏名 担当分野 期間 2011 年 10 月 23 日～29 日 JICA 国際協力客員専門員 中川 寛章 田中 10 月 23 日～29 日 由美子 ジェンダー主流化 JICA 国際協力専門員（ジェンダーと開発） 榎本 裕子 協力企画 JICA 経済基盤開発部ジェンダー平等・貧 10 月 10 日～29 日 困削減推進室ジュニア専門員 田中 祐子 評価分析 （株）VSOC 第二事業部 １－４ 総括 所属/職位 コンサルタント 10 月 10 日～29 日 調査団派遣日程 現地調査は、2011 年 10 月 10 日から 10 月 29 日までの期間で実施された。調査日程の概要は、 以下のとおりである。 日付 行程 滞在先 10 月 10 日 月 ハノイ着 10 月 11 日 火 JICA ベトナム事務所と打ち合わせ ハノイ 労働傷病兵社会省（MOLISA）児童保護局（DCPC）との協議、 チャイルドヘルプラインのオペレーションセンター訪問 10 月 12 日 水 公安省、国防省（国境警備隊）、ベトナム女性連合との協議 MOLISA 社会悪予防局、社会保護局、海外労働局との協議 ハノイ 10 月 13 日 木 ハノイ アンザン ハノイ カントー（空路）、カントー －2－ アンザン（陸路） 10 月 14 日 金 アンザン省労働傷病兵社会局（DOLISA）、人民委員会、警察、 国境警備隊、ベトナム女性連合との協議 社会保護センター、ソーシャルワークセンター訪問 アンザン カントー（陸路） カントー 10 月 15 日 土 カントー ハノイ 10 月 16 日 日 文書整理 ハノイ 10 月 17 日 月 児童保護局との協議、NGO プラン・ベトナムとの協議 ハノイ 10 月 18 日 火 ハノイ ハザン 10 月 19 日 水 ベトナム－中国国境地帯視察、国境警備隊との協議 ハザン 10 月 20 日 木 ハザン省労働傷病兵社会局、人民委員会、警察、国境警備隊、 ベトナム女性連合との協議 アンザン カントー（陸路） ハノイ 10 月 21 日 金 児童保護局、海外労働局との協議、人身取引に関する国連機関 合同プロジェクト（UNIAP）との協議 ハノイ 10 月 22 日 土 報告書作成 ハノイ 10 月 23 日 日 団内打ち合わせ ハノイ 10 月 24 日 月 児童保護局との協議 ハノイ 関係機関（公安省、国防省（国境警備隊）、ベトナム女性連合、 MOLISA 社会悪予防局、社会保護局、海外労働局）との協議 10 月 25 日 火 MOLISA との協議 ハノイ 10 月 26 日 水 MOLISA との協議 ハノイ 10 月 27 日 木 ミニッツ署名 ハノイ 10 月 28 日 金 JICA ベトナム事務所報告 ハノイ 10 月 29 日 土 成田着 １－５ ハノイ（空路） ハザン（陸路） 主要面談者 ＜ベトナム側＞ （１）労働傷病兵社会省（MOLISA） １）児童保護局（DCPC） Dr. Nguyen Hai Huu DCPC 局長 Mr. Vu Van Dung DCPC、CCCS センター長 Mr. Nguyen Cong Hieu DCPC、CCCS 副センター長 Ms. Nguyen Thuan Hai DCPC、CCCS、カウンセリングサービス課長（Head of Counseling Service Division） Ms. Hoang le Thuy DCPC、CCCS オペレーションセンター課長（Head of the Operation Center） Ms. Do Thuy Hang DCPC、計画部長（Chief of General Planning Division） Mr. Nguyen Hoai Duc DCPC 計画部職員 －3－ ２）他部局：社会悪予防局（DSEP）、社会保護局（DSP）、海外労働局（DOLAB） Mr. Pham Ngoc Dung DSEP 政策部次長（Vice Head, Policy Section No.5） Mr. Tran Canh Tung, Officer DSP、Social Work Section Ms. Tran Anh Thu DOLAB、Vice Head of Inspection Division （２）関係機関 Mr. Doan The Vinh Vice-head, Division of Anti-trafficking and Crime on Children、公安省 Mr. Pham Long Bien Officer, Border guard head-quarters、国防省 Ms. Nguyen Thanh Nga Officer、ベトナム女性連合 （３）アンザン省 Mr. Vo Hung Dung 省人民委員会（PPC）総務部副部長 Mr. Phan Van Tuan 労働傷病兵社会局（DOLISA）副局長 Mr. Nguyen Van Dat DOLISA 児童保護部部長アシスタント Mr. Nguyen Van Nguyen DOLISA 社会悪防止局副支局長 Mr. Nguyen Hoang Khanh ソーシャルワークセンター（SWC）センター長 Mr. Nguyen Trung Nghia SWC 職員 Mr. Bui Trung Dung 国境警備隊（省レベル）麻薬犯罪防止部部長 Ms. Nguyen Thi Quyen 省ベトナム女性連合、家庭社会部部長 （４）ハザン省 Mr. Mac Thi Lien DOLISA 副局長 Mr. Vu Truong Giang 警察（省レベル）、C45 部部長 Mr. Pham Van Huong 警察（省）、C45 部人身取引予防児童に関する問題解 決課課長 Mr. Nguyen Ngoc Chau 国境警備隊（省レベル）麻薬及びその他犯罪予防部 部長 Mr. Nguyen Cong Phong DOLISA 児童保護部職員 （５）プラン・ベトナム（Plan Vietnam） Nguyen Thi An プロジェクトマネージャー（子ども保護） Nguyen Thi Hoal Phuong チャイルドヘルプラインプロジェクトコーディネー ター （６）人身取引に関する国連機関合同プロジェクト（UNIAP） Mr. Nguyen Ngoc Anh ナショナルプロジェクトコーディネーター －4－ ＜日本側＞ （１）JICA ベトナム事務所 築野 元則 所 長 清水 暁 次 長 三浦 愛 企画調査員 Quynh Anh 所 員 －5－ 第２章 ２－１ プロジェクト実施の背景と開発課題の現状 17 ベトナムにおける人身取引の現状と課題 ２－１－１ 人身取引を引き起こす要因 ベトナムの経済は過去 20 年、平均して 7 ％という高い GDP 成長率で発展している。それに 伴い、都市部と地方の格差が広がり、都市部に向けた人の移動が増えている。また、GDP 増加 の一方で、労働人口に対する雇用創出が追いついていないという課題も抱えており、政府は雇 用対策として海外派遣労働を推奨し、台湾、マレーシア、韓国、日本などに労働者を送り出し ている。さらに、国際結婚によって毎年 2 万人前後が海外へ移住するといった動きもみられる。 このような状況において、移動の過程及び移動後に脆弱な立場に置かれるケースもあり、潜在 的な人身取引被害者が多く存在すると推測される。 国内の人口移動は、1986 年のドイモイ政策導入後、市場経済化にともなって増加の一途をた どっている。その大半が職を求めた地方から都市部への移動で、2009 年の国勢調査によると、 都市部の人口は 1999 年が 23.7％であったのに比べ、2009 年には 29.6％ に増加している。人口 増加率で見ると、都市部が 3.4％に対して地方は 0.4％と、都市部への人の流入が進んでいるこ とがわかる。移住者の過半数が 15～29 歳の若年層で、女性が占める割合が増加している 18。国 内における人身取引は、新人身取引対策法で言及されているものの未だに広く認知されておら ず、予防・取り締まり・保護・法整備のすべての分野において対策が遅れている。しかし、増 加する国内移動労働者の生活保障、権利の保護は、人身取引被害の防止において必要不可欠と なっている。 他方、海外派遣労働の傾向としては、ベトナム政府は雇用創出・失業対策の一つとして、契 約によるベトナム人労働者の海外派遣 19を打ち出している。毎年、労働力輸出計画を策定して 送出目標値を設定しており、ベトナム政府は労働者の需要が高い国との労働者派遣に関する MOU の締結を進めるほか、2006 年には労働者海外派遣法、2007 年に労働者海外派遣に関する 政府議定を公布するなど法的枠組みの整備にも取り組んでいる。また、2009 年には貧困地域に おける失業率削減を目的として、61 郡の貧困地域における特別プログラム 20を首相決定第 71 号にて承認し、対象地域の労働者の派遣労働を推奨している。MOLISA 海外労働局によると、 2010 年 6 月の時点で、167 の派遣労働斡旋会社が登録されている。そして、2005 年以降は毎年 7～8 万人の労働者が派遣されている。派遣労働者の大多数は 18～25 歳と若く、女性が 3 分の 1 を占めている。労働者の派遣先としては、マレーシア、韓国、台湾、日本となっているほか、 ラオスや中東諸国での需要も増えつつある。 ベトナム政府は海外へ派遣する労働者に対する事前研修実施等の支援体制整備を進める一 方で、派遣労働者の権利の保障や搾取的な労働からの保護に関する取り組みが不十分であるこ 17 18 19 20 本章は中澤専門家報告書「ベトナム国人身取引対策にかかる基礎情報調査報告書」（2011 年）p.7-19 より一部抜粋 出所：Internal Migration：Opportunities and challenges for socio-economic development in Viet Nam, Uniited Nations Vietnam (July 2010) 主に、ベトナム国内の労働者海外派遣の許可を持つ事業団体を通じた派遣契約 貧困世帯の労働者を対象に、技術・知識・外国語など労働派遣に必要な知識・技術を取得するための費用を支援するほか、必要な 資金を優遇金利で融資。また、各職業訓練施設にも施設規模拡大にかかる資金融資に優遇金利を適用する。 －6－ とが指摘されている。2010 年に米国国務省が発表した人身取引報告書で、ベトナムは監視対象 国リスト（Tier 2-Watch List）に格下げされている 21。報告書はベトナム国内の海外派遣労働斡 旋会社が法律で定められた手数料以上を労働者に対して課しており、債務や強制労働につなが る状況を生み出していると批判している。また、斡旋会社の中には、渡航の直前もしくは手数 料を支払うまで契約書を見せない、ベトナム語ではない契約文書に署名させるといったケース も報告されている。ベトナム政府は引き続き海外派遣労働を推進していく意向を持っており、 今後の対策が必要とされる分野である。 国際結婚に関しては、ベトナム司法省（MOJ）によると 2005 年から 2009 年で毎年約 2 万人 前後のベトナム人が外国人と結婚しており、5 年間でその数は 109,122 人にのぼる。ベトナム では営利目的の国際結婚仲介業は禁止されている 22ものの、大半は違法の仲介業者を通じて結 婚している。特に、韓国人、台湾人との結婚が多い 23。国際結婚をする女性が多い省は、ホー チミン市をはじめ南部及び都市に集中している 24,25。高校を卒業して働き口もなく、地域に残 っても農業に従事する以外の未来しか見えず、外国人との結婚に希望を見出す女性は多い。ま た、知り合いの女性が国際結婚をして、家族が送金で裕福になるのを見聞きし、若い女性を持 つ親が娘に国際結婚を強いるようなケースも見られる。一方、国際結婚のすべてが、人身取引 の被害につながるわけではないが、言葉や文化・習慣の違いなど、理想と現実の差は大きく、 DV の被害も多発している。夫に殺害された女性のケース等をメディアでも取り上げ、外国人 との結婚が必ずしも幸せな生活にはつながらないことを警告しているものの、大きな成果は見 られない。 ２－１－２ 人身取引の被害の概要 公安省の最新の報告 26によると、国家行動計画が実施されてから過去 6 年間に人身取引事案 は 2,015 件発覚しており、3,571 名の加害者が検挙され、4,924 名の被害者が把握されている。 1998～2003 年の 6 年間と比較して、件数は 2.5 倍に増えており、被害者の数は年々増加してい るといわれている。このうち 60％が中国に向けての人身取引であり、11％がカンボジア、次い でラオスの順であり、中国への被害が圧倒的に深刻であることがわかる。また、帰還者のうち 60％が自主帰還であり、救出されたものは 19％、公式なルートで送還されたものは 21％にす ぎない。人身取引の被害状況が深刻な省は、主に北部に集中しており、ハザン省 （169 件）、 ラオカイ省（123 件）、ランソン省（106 件）、クアンニン省（93 件）、ハノイ市（76 件）、ゲア 21 22 23 24 25 26 在ベトナム米国大使館の報告によると、監視対象国リストへの格下げの背景としては、ベトナム政府への更なる取り組みを促すものと理 解される。これまでも指摘されてきた海外派遣労働に関する対策、国内の人身取引に関する対策についての改善が見られないことか ら、格下げに踏み切ったもの。2011 年も引き続き Tier 2-Watch List となっている。 ベトナム女性連合が運営する国際結婚相談センターの中には、適切な情報提供やカウンセリング等を行ったうえで、国際結婚の仲介 サービスを提供しているところもある。 2000 年代前半までは台湾人との結婚が最も多かったが、2004 年に台湾政府が国際結婚にかかる手続きやスクリーニングを強化した ことにより、それ以降、韓国人との国際結婚が増加している。 省ごとの国際結婚登録者数は司法省からの入手資料による。一番多いホーチミン市では 5 年間で 19,000 人の登録者がおり、プロジェ クトの対象省であるアンザン省では 2,500 人を超える登録者がいる。なお、ハザン省は 35 人と報告されている。 ベトナムでは、経済活動に従事する女性の割合は男性とほぼ同じで高いが、メコンデルタ及び南東部では、北部と比べてその割合が 少ない（2009 年国勢調査による）。国際結婚が南部で多い背景の一つとして、南部では結婚後は仕事を辞める女性が多く、経済的に 豊かな男性と結婚したいという思考がより顕著であるとのこと。（複数の関係者からの聞き取りによる） 出所：人身取引対策国家行動計画（2011-2015）承認申請書ドラフト：公安省（2011 年 1 月） －7－ ン省（73 件）、ライチャウ省（70 件）と続く。 また、公安省が中心となり 1998～2008 年の 10 年間の状況を調査した結果 27、国内の 51 のル ートと 182 の重点地域が確認されている。特に、北部中国国境のクアンニン省、 ランソン省、 カオバン省、ハザン省、ラオカイ省、 ライチャウ省、南部カンボジア国境のタイニン省、ド ンタップ省、 アンザン省、 キエンザン省などが、被害が最も深刻な地域として認識されてい る。中部地帯では、ベトナム戦争の影響もあり、最も貧しい省とされているクアンチ省に被害 者が多い。また、この 10 年間において、7,035 名が被害者として認定されている。全国で行方 不明など疑わしいケースは 22,000 名、海外に養子縁組した子どもの数は 17,217 名、国際結婚 で海外に渡った女性の数は 251,492 名である。 上記統計データは主に女性と子どもが対象とされているほか、国内の人身取引については考 慮されていないなど、被害の実態を把握するうえで十分ではない。また、自力で帰還し、認定 を受けていない帰還者が相当数いると考えられており、政府が把握している被害者数は、氷山 の一角にすぎない。 ２－１－３ 人身取引の主なルート ベトナムは主に被害者の送り出し国として認識されている（図 2-1）。主要な行先となってい る中国では、性産業や強制結婚の被害が顕著であり、北部少数民族の村の子ども（男女）が被 害の対象となっているケースが多い。また、北部だけでなく中部や南部出身の被害者も見られ る。手口としては、ランソン省やラオカイ省といった国境地域の省での仕事を紹介されて、中 国へ取引されるという被害が多い。また、少数民族の男性が中国の鉱山や工場などで強制労働 の被害にあうといった報告もある。 27 出所：人身取引対策国家行動計画 5 カ年報告書：130 運営委員会（2009 年 10 月） －8－ が高い。そして、親孝行を重視するという価値観から、家族を経済的に支えるために出稼ぎ労 働に出ることは、男女を問わず珍しいことではないが、その過程で女性は性産業での搾取や人 身取引被害にあうリスクが高くなっている。さらに、斡旋業者を通じた国際結婚は、夫が妻を 「購入する」ことで夫婦間の意思決定に圧倒的な不均衡を生じさせ、結果として女性に対する 暴力や搾取につながるという問題もある。このように性的搾取の被害や強制結婚の被害にあっ た女性の多くは、帰還しても結婚することが難しく、社会的にも経済的にも非常に困難な生活 を送るケースが多い。 多民族国家であるベトナムは、人口の 8 割以上を占めるキンの人々と 53 の少数民族から構 成され、少数民族の 75％は北部山間地帯と中部高原に居住している。近代化及び一部の地域で 観光地化が進んだことにより生活様式の変化が見られるが、それぞれの民族は、独自の言語や 文化を持ち、伝統的な慣習を維持している。特に、少数民族とキンの人々との間には、教育や 生活水準において大きな格差が存在する。ベトナム全体の初等教育の就学率は 9 割を超えてい るが、少数民族の子どもが初等教育を修了する率は低く、特に女子は家事や農作業の手伝い、 親族の子どもの世話、経済的困窮などから、初等教育を退学することが多い。また、キンの人々 との経済格差は広がる一方である。都市の貧困率が 8.5％であるのに対し、少数民族の平均的 な貧困率は 49.8％と非常に高い 30。そのため、若い女性の中には日々の過酷な労働や貧しい生 活から抜け出すために、外国人やキン族の男性との結婚を望むものも少なくない。こうした背 景を悪用し、キン出身の男性が少数民族の女性と恋愛関係になったあとで女性を売り飛ばすと いうような手口も多発している。言語や文化、生活スタイルの違いを踏まえたうえでの被害予 防啓発が必要とされているほか、貧困削減や格差是正に向けた取り組みも急務となっている。 ２－２ ベトナム政府の政策上の位置づけ ベトナム政府における人身取引対策の取り組みとして、2004 年 7 月に「人身取引対策国家行動 計画」を制定し、同国家行動計画を実施するための組織として「人身取引対策委員会（130 運営 委員会 ）」を設立した。130 運営委員会は公安省大臣を委員長とし、MOLISA を含む 15 の省庁・ 団体をメンバー機関としている。また、国際的な政策枠組みとして 2004 年 10 月には、メコン地 域の人身取引対策にかかる 6 カ国地域協定に署名した。さらに人身取引対策にかかる二国間の協 力枠組みとして、ベトナムではカンボジア（2005 年）、タイ（2008 年）、ラオス及び中国（ともに 2010 年）と二国間協定を締結し、カンボジアとは被害者の送還・再統合等に関する標準作業手順 書（SOP）を策定した（2008 年）。ベトナムは「最悪の形態の児童労働の禁止及び撤廃のための即 時の行動に関する条約（1999 年）」及び「児童の売買、児童の買春、及び児童ポルノに関する児童 の権利条約選択議定書（2000 年）」を批准しているほか、 「国際的な組織犯罪の防止に関する国際 条約（2000 年）」に署名している。 最近の動向としては、2011 年 5 月にベトナム政府は第 2 次国家行動計画（2011-2015 年）を策 定。さらに、法制度面では人身取引対策法を 2011 年 3 月に制定、2012 年 1 月より施行予定であ り、政府として人身取引対策の重要性を認識し、取り組みも年々強化してきている。 30 JICA 国別ジェンダー情報整備調査ベトナム国（2011 年） －11－ ２－３ 日本政府の政策上の位置づけ 日本は「国際的な組織犯罪の防止に関する国際条約（2000 年）」（通称「人身取引議定書」）に 署名しており、国際的枠組みにおいて人身取引対策に取り組むこととしている。上記人身取引議 定書を踏まえ、日本政府は、2004 年に「人身取引対策行動計画」を策定し、刑法や入管法の改正 が行われるとともに、人身取引対策に関する関係省庁連絡会議を設立し、内閣官房を連絡調整機 関として、警察庁、厚生労働省、外務省、文部科学省、法務省、海上保安庁、内閣府男女共同参 画局がそれぞれの分野において連携しながら人身取引対策に努めることが定められた。また、2009 年には同行動計画が改訂され、更なる取り組みを行うことが定められている。 国際的な動きとしては、日本政府は 2002 年にパレルモ議定書に署名するとともに、不法移民・ 人身取引及び関連する国境を越える犯罪に対する地域的協力の枠組みである「バリ･プロセス」に も積極的に参加している。更には、2009 年に開催された日本･メコン地域諸国首脳会議において 採択された日・メコン行動計画 63 においても人身取引の撲滅に向けた協力をメコン地域諸国と行 うこととしている。 ２－４ JICA 事業における位置づけ 人身取引対策の分野は国境を越えた取り組みが必要な課題として、タイを地域の枢要の拠点と して被害者の保護・社会復帰支援を焦点にした協力プログラムを実施するとともに、広域の視点 からメコン地域・ASEAN 地域における人身取引対策の強化に貢献することをめざす。さらに我 が国 ODA ではタイとのパートナーシップに基づく第三国に対する共同支援を積極的に推進して いくこととしており、タイ国内における被害者支援対策を周辺国支援へと発展させることは、地 域共通課題の解決に資する（人身取引対策ポジションペーパー）としている。 －12－ 第３章 ３－１ 調査結果 調査の概要 本調査では、ベトナム政府からの協力要請の背景及び内容を確認し、実施体制、協力内容、投 入規模などプロジェクトの協力内容についてベトナム側関係機関と協議した。また、関連分野に おける他ドナーや関連機関の協力活動についてヒアリングを行い、現場視察を通してターゲット となる地域やグループのニーズについて聞き取り調査を行った。以下に、その結果をまとめる。 ３－２ ベトナムの人身取引予防、及び被害者保護・自立支援に関する取り組みと課題 第 2 章で述べたとおり、ベトナム政府における人身取引の取り組みとして、2004 年に「人身取 引対策国家行動計画（2004-2010） 31」が策定された。同国家行動計画は、①女性と子ども対象の 予防啓発活動、②女性と子どもの人身取引撲滅、③海外からの人身取引被害者受入れ・支援、④ 女性と子どもの人身取引予防と撲滅のための法的枠組みの整備の 4 つのコンポーネントから成り 立つ。4 つのコンポーネントはそれぞれ以下のとおり主担当省庁が特定されている。さらに、2011 年には国家行動計画の第 2 フェーズとなる 5 カ年計画が策定されており 32、4 つの重点分野から 5 つの重点分野に変更されるとともに、①の予防啓発活動の主担当機関がベトナム女性連合から情 報通信省（MIC）に変更された。ベトナム女性連合は予防啓発の協力機関として引き続き地域レ ベルでの予防啓発活動を実施することとされている。各重点分野の詳細と主担当機関は以下のと おりである。 表３－１ 国家行動計画（2011-2015）における各省庁の役割 重点分野及びサブプロジェクト 1. 予防啓発活動 a）メディアを通じた予防啓発 b）コミュニティにおける予防啓発 2. 人身取引犯罪の撲滅 a）国内の人身取引撲滅 b）国境地域における人身取引撲滅 3. 被害者受入れ・認定・保護及び復帰支援 a）受入れ、家族の特定、被害者認定と保護 b）被害者復帰支援 4. 法整備及び人身取引対策法の実施状況 モニタリング 5. 人身取引撲滅のための国際協力強化 担当機関 主担当省庁（lead （responsible agency） agency /focal point） 情報通信省（MIC） ベトナム女性連合（VWU）、ベトナム 祖国戦線（VFF）、公安省（MPS）、国 防省（MND）、MOLISA、司法省（MOJ）、 文化スポーツ観光省（MCST）、教育訓 練省（MOET）等 公安省（MPS） MPS、MND、国際人民裁判所（PSC）、 最 高 人 民 検 察 院 （ PSP ）、 外 務 省 （MOFA）、MOJ 労働傷病兵社会省 MOLISA をフォーカルポイントとし、 （MOLISA） MPS、MND、MOFA、保健省（MPH）、 MOET、 MOJ、 VWU、省 人民委員 会 （PPC） MPS 国 民 議 会 （ National Assembly ）、 Government Office、MOJ、MOLISA、 PSP、PSC 等 MPS MOFA、MOJ、MOLISA、MND、PSP 出所：国家行動計画 2011-2015（英訳） 31 32 National Plan of Action against Crime of Trafficking in Children and Women during 2004-2010 National Plan of Action on Counter Human Trafficking 2011-2015 －13－ MOLISA は表 3-1 の 3.被害者受入れ、認定、保護及び復帰支援の主担当省庁として、サブコン ポーネント b）被害者復帰支援への取り組みを重点的に行う。その実施にあたっては、人身取引 対策を貧困削減、職業訓練、職業斡旋等に関連付けながら進めていくこととされている。なかで も、職業斡旋に関しては、海外に出稼ぎに行くベトナム人が、人身取引の被害にあわないための 取り組みを進めることが主な役割としてあげられている。 しかし、第 2 章で示したように海外移住労働や国際結婚、農村から都市部への移動など人身取 引を引き起こす要因が多岐にわたるベトナムにおいて、インターネットを通じた結婚詐欺や労働 斡旋など人身取引の手口は巧妙化、複雑化しているといわれている。こういった状況において、 人身取引被害を未然に防ぐために人身取引対策や安全な移住に特化したカウンセリングや情報提 供等の予防策強化の必要性が高まっている。しかし、そのようなニーズに対応する包括的な情報 やサービスを一般の人向けに持続的に提供できる公的機関は存在していないという課題がある。 また、これまで予防啓発活動が実施されているコミューンはベトナム全土の１割程度にすぎず、 人身取引予防の情報が十分に行きわたっているとはいえない。 被害者保護の観点からもベトナムへ帰還した人身取引の被害者の多くが政府の公式ルートで 帰ってきておらず、支援を必要とする人たちが情報やサービスにアクセスできないという現状が ある。現在、予防や被害者保護に関する情報提供を行っている既存のホットライン（電話相談窓 口）は、NGO が個別に限定した期間で運営したり、地方行政機関がかかる業務を兼務して運営し たり、警察や被害者保護シェルターなど関係機関が個人レベルのつながりで対応するなど、組織 横断的な連絡体制が確立していないという課題が明らかになっている。 ３－３ 労働傷病兵社会省（MOLISA）の体制 MOLISA は、雇用、職業訓練、労働、給与、社会保険、労働安全衛生、戦傷者支援、児童保護、 社会保護、ジェンダー平等、社会悪予防など多岐にわたる分野の政策策定、国家プログラムの実 施を担当する。中央レベルでは 17 の行政担当部局を含む 28 部局が設置されており 33、全国各省 に設置された 63 の労働傷病兵社会局（DOLISA）の指揮・監督も行う。 人身取引対策に関しては、社会悪予防局が政策策定や他省庁との連携を行う際のフォーカルポ イントとしての役割を持ち、社会保護局が被害者受入れ施設である社会保護センター（SPC）や ソーシャルワークセンター（SWC）の監督をしている。児童保護局は子どもを対象とした電話相 談ホットライン（チャイルドヘルプライン）を運営しており、人身取引予防・被害者支援のため のホットラインを設置するにあたっての窓口部局となることが省内で合意されている 34。このほ か、海外労働局では海外への労働者派遣のライセンスを持った企業（ベトナム国籍の企業で現在 169 社あり）を通じて派遣される労働者に対し、セーフマイグレーションに関する情報提供を行 っている 35。 33 34 35 児童保護局とのヒアリングによれば、MOLISA 管轄下の部局は 17 部局ではなく（センター等を含めた）28 部局である。 児童保護局とのインタビュー（2011 年 10 月 12 日）による。 中国とカンボジアとは労働派遣協定を締結しておらず、これら 2 カ国及びラオスへの労働者派遣については海外労働局では 管理していない。海外労働局では一定の基準を満たした企業にライセンスを発行し、海外への労働者派遣を行っている（ラ イセンス企業は現在 169 社、すべてベトナム国籍）。主な派遣先は、アジア諸国（台湾、韓国、日本、マレーシア等）やア ラブ首長国連邦（UAE）、チェコ等である。セーフマイグレーションに関する情報提供はライセンス企業を通じて派遣前の 労働者に説明されるだけであり、人身取引のハイリスクグループに属すると思われる国境付近の人々に対し広くセーフマイ グレーション等の情報提供は実施されていない。 －14－ ３－３－１ 児童保護局 児童保護局の下には児童保護課、児童支援課、総合企画課など 6 つの課があり、そのうち CCCS が、チャイルドヘルプラインとして知られる子どものための電話相談ホットラインを運営して いる（CCCS の詳細は「３－６」に後述）。 児童保護局では虐待、人身取引、搾取などの被害を受けている子ども、病気や怪我、障がい などで何らかの支援を必要とする子どもに対する保護・支援の規定や政策策定を行っている。 さらに、2011 年国家ターゲットプログラム（NTA）として承認された「児童保護国家 5 カ年プ ログラム（2011-2015）36」 （NPCP）の主担当部局である。なお、2011 年 8 月には児童保護法 37を 実施するための規定・ガイドラインが策定され、児童保護法の観点から子どもの人身取引対 策・予防に関する記述が含まれている。 ３－３－２ その他関連部局（社会悪予防局、社会保護局、海外労働局） 上述のとおり、MOLISA 内では特に社会悪予防局、社会保護局、海外労働局の各部局がそれ ぞれ人身取引対策に関連する業務を担っている。各部局の人身取引対策に関連する主な取り組 みは以下のとおりである。 表３－２ MOLISA 関連部局の主な取り組み 部局名 社会悪予防局 （DSEP） 人身取引対策関連の主な取り組み MOLISA 内のフォーカルポイントとして人身取引にかかわる政策策定を行い、国家 行動計画を実施に移すためのガイドライン策定、被害者認定手続きの制定、包括的 な法整備の開発への取り組みを進めている。 人身取引対策に関する研修を MOLISA 及び他省庁職員に対して企画・実施した。 社会保護局（DSP） 全国にある約 500 箇所の社会保護センターを監督する。この一部で人身取引被害者 の受入れも行っている。さらに、ソーシャルワーク認知向上への取り組みの一環と して、ソーシャルワークセンター（SWC）の設立を進めている（現在までにアンザ ン省を含む 7 省に SWC を設立した）。 海外労働局 海外労働に関する情報提供や海外で働くベトナム人の労働管理などを実施してい （DOLAB） る。具体的には、海外に派遣する会社に対しライセンスを発行し（現在 169 社）、 その企業を通じて派遣される労働者に対してセーフマイグレーションを含む情報提 供を行っている 38。 出所：中澤専門家報告書（2011）及び関係者とのインタビュー（2011 年 10 月） ３－４ 各関連機関の人身取引対策への取り組み 中央レベルの人身取引対策は、前述のとおり国家行動計画内に掲げられた幅広い省庁が関連機 関となっている。被害者保護・復帰支援の取り組みに関しては、MOLISA が主担当省庁となり公 安省や国防省、保健省、司法省などの各省庁のほか、ベトナム女性連合や省人民委員会らと連携 し、被害者受入れ・認定・保護及び復帰支援の取り組みを進めている。 国家行動計画に掲げられた幅広い関連機関の中で、本プロジェクトでは公安省、国防省、ベト 36 37 38 National Programme on Child Protection for the Period of 2011-2015 Law on Child Care, Protection and Education（2004 年 6 月） 国境を接する中国・カンボジア・ラオスへの労働者派遣協定がないことから、これらの国への移住は管理していない。 －15－ ナム女性連合を主要な関連機関としてこれまで協議が進められてきた。本調査ではこれらの機関 を中心にヒアリングを行い、各機関の人身取引に関する取り組みを確認した（表 3-3）。 表３－３ 機関名 公安省（MPS） 国防省（MND） 国境警備隊（BGC） ベトナム女性連合 （VWU） プロジェクトにおける関連機関の主な取り組み（中央レベル） 人身取引対策関連の主な取り組み ベトナム国内での加害者取り締まりの役割を担う。地方の警察が国境警備隊から 被害者の情報を受けると、中央政府レベルで公安省から関係機関に対して文書で 対応を依頼する。また、ベトナム女性連合や MOLISA の運営するセンターに対し て被害者の受入れを依頼し、後日ヒアリングを行う。 国境警備隊の麻薬犯罪対策部（Anti-Illicit Drugs & Crimes Dev）で 3 名の職員が人 身取引分野を担当している。国境を接する全国 44 省 BGC から毎月当該分野の報 告があがっている。 これまで UNICEF や UNIAP により被害者受入れに関する研修が実施された（年に 4、5 回程度）。 VWU 内の政策・法委員会（Policy and Law Committee）内で 2、3 名の職員が人身 取引対策分野の取り組みを担当している。ホットラインも運営し、人身取引に関 する情報提供や予防、海外に働きに行く人たちからの相談も受けている。このほ か、コミュニティレベルでの予防啓発活動、被害者を受け入れるセンターの運営、 職業訓練を行う。 出所：関係者とのインタビュー（2011 年 10 月） 上記の関連機関と MOLISA は既に実務レベルにおいて情報交換を実施しており、公安省や国防 省で保護された被害者は MOLISA のセンター（社会保護センター、ソーシャルワークセンター） で受け入れるほか、センターを出た被害者のフォローアップなどについてベトナム女性連合等が 協力している。 ３－５ ターゲット省の人身取引対策の体制と取り組み ３－５－１ ターゲット省の選定 ターゲット省の選定にあたっての基準として、①人身取引の被害が深刻な地域であること、 ②省人民委員会や関係部局のコミットメントが得られること、③人身取引対策の活動で一定の 実績を持っていること、④中国、ラオス、カンボジアと国境を接する省であることの 4 点が児 童保護局より提示された 39。人身取引の被害については、国境を接する以下の省で被害が多い とされている。 表３－４ 地域 北部国境省 南部国境省 ターゲット省の候補となる被害が多い省 省名 クアンニン省、ランソン省、カオバン省、ハザン省、ラオカイ省、ライチャウ省 タイニン省、ドンタップ省、ロンアン省、アンザン省、キエンザン省 出所：中澤専門家報告書（2011）をもとに調査団作成 上記にあげた省の中で、さらに児童保護局は北部 3 省（ラオカイ、ランソン、ハザン）と南 部 2 省（アンザン、タイニン）に絞り込み、2011 年 9 月にベトナム事務所所員及び MOLISA、 39 中澤専門家報告書（2011 年 4 月） －16－ 公安省、国防省関係者がこれら候補省の一部を訪問した 40。訪問先の省では、省関係者のプロ ジェクトへの関心度やコミットメントを確認するとともにプロジェクトの実施に際して必要 となる実施体制（省関係機関間の連携など）を含む情報収集が行われた 41。 なお、今回のターゲット省はホットラインが既に存在しているところと、存在していないと ころの双方を候補とし、さらに地理・社会的な状況の類似性を踏まえて選択されている（冒頭 のプロジェクト対象地図参照）。児童保護局としては、ハザン省のようにホットラインがない 省を選ぶことは、今後、全国展開を検討するうえで意義があると考えている。また、地理・社 会的な面において状況が似ている 11、12 省の中からアンザン省を選択し、ハザン省は 22 の類 似する省から代表的なものとして選択している。これは、類似する省でも将来的にホットライ ンを実施することも視野に入れている。 これらの協議内容を検討した結果、最終的に北部 1 省（ハザン省）と南部 1 省（アンザン省） がターゲット省として選定された。 ３－５－２ アンザン省 アンザン省の面積は約 3,536km2、人口は約 2,144,000 人で、8 県 1 市 2 町 156 コミューン 42か ら成る。カントー省からアンザン省のロンスエン市までは車で約 2 時間弱の距離である。雨の 多い時期には農業地帯で毎年洪水被害が報告されている。人口の約 9.16％が貧困世帯と認識さ れており、省内の一人当たり GDP は年 1,000US ドル未満である。電気、通信、医療サービス、 学校は省内すべてのコミューンをカバーしており、車両でのアクセスは省内ではほとんど問題 がない。 省内での人身取引被害としては、カンボジアに売春目的で取引された女性と子どものケース が大半を占める。2009～2011 年 6 月までの 2 年半の間で人身取引が疑われるケースが 13 件あ り、うち 2 件は裁判で起訴された（2 件での被害者は合わせて女性 6 名と子ども 1 名 43）。人身 取引被害を引き起こす主なプッシュ要因としては、貧困の問題、結婚を目的とする非合法な移 民（カンボジア人と結婚等）、人身取引に対する知識や意識の不足などがあげられる。アンザ ン省内では人身取引対策における関係機関の連携が比較的活発であり、4 半期に一度の割合で 各関連機関（人民委員会、労働傷病兵社会局、警察、国境警備隊、Dep. of Health、Dep. of Justice、 ベトナム女性連合等）と会議を開催し、最近のケース報告や問題点を協議している。アンザン 省の各関連機関の人身取引対策にかかわる主な役割分担は以下のとおりである。 40 41 42 43 訪問した省はラオカイ省、ハザン省、アンザン省である。 詳細は JICA ベトナム事務所作成による英文報告書を参照。 ベトナムの行政単位は省（Province）、県（District）または市、コミューン（ward）があり、県と市は同レベルである。 中国に取引された女性と子ども各 1 名、カンボジアに取引された女性 1 名を含む。裁判で起訴された 2 件以外のケースとし て、①中国、マレーシアでの結婚詐欺が各 1 名、②中国での強制労働 1 名、③カンボジアに取引された子ども 1 名、カンボ ジアから家族とともにベトナムに入り、マレーシアに取引された子ども 3 名があげられる。 －17－ 表３－５ 機関名 労働傷病兵社会局 （DOLISA） 国境警備隊 警察 ベトナム女性連合 司法局 アンザン省関係機関の主な役割分担 人身取引対策における主な役割 人身取引に関する活動を企画、報告書の作成。関係機関と連携し、人身取引に関す る統計データを収集するほか、海外から帰還した被害者の状況調査を行う。被害者 に対しては、教育、精神面のケアや治療、カウンセリング、復帰支援などのサービ スを提供する。 国境地帯で被害者を保護し、支援や復帰に向けたサービスを提供するために各関連 機関にリファーラルする。カンボジア側と協力し、国境地帯での警備強化を通じて 社会悪予防を図る。 DOLISA と協力の下、被害者の受入れやトラフィッカーを特定するための事情聴取 を行う。被害者（主に女性と子ども）に対し、復帰支援のためのカウンセリングを 提供するとともに、法的手続きの支援も行う。 被害者である女性と子どもの支援、コミュニティへの復帰支援、仕事を始めるにあ たってのローン提供、啓発活動などを行う。 被害者に対する法的相談サービス（主に出生証明書、戸籍、身分証明などにかかる 相談など）を提供する。 出所：ベトナム事務所作成報告書（英文）及び省労働傷病兵社会局や関係者とのインタビューをもとに調査団作成 労働傷病兵社会局には 9 つの部（社会保護局、社会悪予防局、児童保護局含む）、10 センタ ー（社会保護センター、ソーシャルワークセンター含む）、11 の学校が所属し、一般住民や様々 な形態の虐待被害者（人身取引被害者）に対する情報提供や研修（職業訓練など）に関する業 務を実施している。人身取引対策の体制としては、国境警備隊または警察で保護された人身取 引被害者を労働傷病兵社会局で受け入れ、労働傷病兵社会局またはベトナム女性連合の協力に より被害者の復帰支援（主に職業訓練や就職へのアドバイスなど）を提供している。労働傷病 兵社会局に所属する上記 10 センターのうち社会保護センターまたはソーシャルワークセンタ ーで被害者の受入れを行っており、これまで社会保護センターでは 34 名、ソーシャルワーク センターでは 1 名の被害者を受け入れた。社会保護センターでは社会的保護が必要とされる子 どもや大人（高度な障がいがある者も含む）、高齢者、麻薬中毒者等を対象に長期滞在型設備 を有しているが、人身取引被害者は最長 30 日間までの滞在が認められている。この間に被害 者は家族や出身コミュニティのところへ戻る準備をする支援を受け、主に職業訓練や就職のた めのアドバイスなどが実施される。 2008 年、IOM の支援により社会保護センター内に人身取引被害者支援のためのホットライン が設置され、2011 年 12 月まで活動が行われる予定である。ホットラインには 1 名の常勤カウ ンセラーが配置され、1 日当たり 5～7 件程度の問い合わせを受けている。当初、同ホットライ ンは一般の人々からの問い合わせを広く受けることを想定していたが、各種の広報活動（テレ ビ、ラジオ、パンフレットなど）を実施した結果、一般からの問い合わせ件数は限定的だった。 その理由として、アンザン省では社会保護センター内のホットラインに加え、ベトナム女性連 合や公安局など複数の窓口で人身取引に関する問い合わせに対応している点が関係者インタ ビューで指摘された。そのため、複数の問い合わせ先があることで各対応にばらつきが生じ、 相談件数や内容を一元的に把握するのが困難となっている。なお、現在、社会保護センター内 のホットラインに問合せをする人の多くは人身取引被害者（かつて社会保護センターに滞在し ていた者を含む）からであり、リピーターの問い合わせも多いとのことであった。 －18－ ３－５－３ ハザン省 ハザン省の面積は約 7,945 km2、人口は約 726,981 人で、10 県 1 市 195 コミューン、2,047 村 から成る。全国 54 の少数民族のうち 22 の少数民族が暮らしており、モン族（全体の約 30％）、 タイ族（同 23％）、ダオ族（同 15％）の順位となっている。キン族は全体のわずか 13％にすぎ ず、省内全 10 県のうち 6 県が貧困地区とされている。コミューン・レベルまでは車両用道路 が 100％整備されており、電気も 195 すべてのコミューンに引かれている。同様に、すべての コミューンに学校、ヘルスケアサービス、ラジオ、テレビのサービスが提供されている。 ハザン省内の人身取引被害は、主に 18～45 歳 44程度の被害者を中国に売り買いするケースが 多い。これに加え、2008～2010 年の間で子どもの人身取引が 57 件（被害者数 56 名）であった。 子どもの被害者の多くは中国で養子として、女性被害者の多くが嫁や家政婦として取引された り、売春を強要されるケースがある。2011 年現在、労働傷病兵社会局では地元の警察や国境警 備隊の協力を得て、海外から帰還した約 50 名の被害者を受け入れた 45。被害者にはヘルスケア、 精神面サポート、コミュニティへの復帰支援などのサービスが提供されている。 ハザン省の関係機関の人身取引対策における連携体制はアンザン省のものとさほど大きな 違いはなく、同省においても連携が比較的活発に行われている。とりわけ、国境警備隊と警察 は双方の機関のトップから相互に指揮命令を下すことが可能な協力体制 46を整備しており、こ の 2 機関が中心となって人身取引犯罪の撲滅・予防に取り組んでいる。2005～2011 年までの省 内で確認された被害件数・被害者数は表 3-6 のとおりである。 表３－６ 年 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 合計 ハザン省人身取引被害件数と被害者数 件数 12 10 16 26 29 20 18 131 被害者数 21 16 38 55 64 30 20 244 注：2011 年は 9 カ月間の合計 出所：ハザン省警察関係者からのヒアリング結果（2011 年 10 月） 人身取引予防に関する啓発活動は人民委員会（PC）との協力で国境付近の県を中心に警察や 国境警備隊が実施している。主な内容としては、人身取引の手口をわかりやすく見せるビデオ を作成し、市場が開かれて人が集まる場所で上映したり、実際誘拐されそうになった、または 44 45 46 サイト視察で尋ねた 2 箇所の国境地帯（Yen Min 県の Back Dich 町、Dong Van 県の Male 村・Lung Cu 村）では、被害者の多 くは女性と子どもであり、中国側に養子としてもらわれたり、家政婦や嫁として売られるということであった（国境警備隊 とのインタビュー、2011 年 10 月 19 日） JICA ベトナム事務所所員作成の英文報告書による。 例えば、警察のトップが国境警備隊の実働部隊に直接指揮命令を下すことができ、その逆も可能である。このような体制は ベトナム国内でハザン省、ネアン省の 2 省のみで整備されている。 －19－ 目撃したなどの場合を想定して訓練を行っている。ハザン省の労働傷病兵社会局は被害者の社 会復帰を支援する役割を担っている。これまでハザン省では人身取引に関するホットラインが 存在せず、労働傷病兵社会局の固定電話への問い合わせがほとんどである。人身取引対策に関 する相談については直接訪問している。 ３－６ 人身取引対策ホットラインの現状と課題 現在、人身取引やセーフマイグレーションに関する課題を扱い、ホットラインとして比較的認 知され、機能しているのは、中央レベルでは子どもの人権保護の観点から設立されたチャイルド ヘルプラインがあげられる。国内で唯一の政府運営ホットラインとして児童保護局のオペレーシ ョンセンターで運営するチャイルドヘルプラインは、2004 年 5 月にプラン・ベトナムの支援を受 けて設立された。現在 18 名の常勤カウンセラーが三交代で 24 時間の電話対応を実施している。 2004 年から 2008 年までの相談件数は、延べ 73,000 件。試しに電話番号にかけてみるといった相 談以外の電話が過半数を占めることを加味すると、1 日当たり 50 件程度の相談を受けている。チ ャイルドヘルプラインではこれまで人身取引に関連した相談を年間100 件程度 47受けているが、そ の多くは人身取引やセーフマイグレーションに関する一般的な情報提供依頼である 48。 このほか、人身取引関連のホットラインを運営する組織として、ジェンダー、家族、女性、思 春期若者に関する応用科学研究所（Center for Studies in Applied Science for Gender, Family, Women and Adolescents：CSAGA）やベトナム女性連合に所属する女性開発センター（Center for Women Development：CWD）などがあげられる。各機関のホットラインの概要は以下のとおりである。 表３－７ CSAGA 及び CWD のホットライン概要 CSAGA 組織概要 支援機関 通話料の 有無 相談件数/ 内容 CWD 2001 年に設立されたローカル NGO であり、 DV や人身取引分野の審理カウンセリング、啓 発活動、調査、研修等を実施 2007 年にベトナム女性連合管轄下に設立。 女性の啓発と教育を目的としており、女性 のためのカウンセリングルーム、職業訓練 センター、DV 被害者の子どものためのデ イケアセンターなどの施設を有する。 2006 年 12 月～2008 年 11 月まで Action Aid が スペイン、スイスが支援する Peace House プ 支援。その後、一時サービスが停止されたが、 ロジェクトの一環として実施されており、 2010 年 1 月より UNIAP が再開した（2011 年 9 このほか Oxfam、Novib、Ford Foundation、 月に終了）。 IOM などが支援 Action Aid が支援していた 2 年間は無料であっ カウンセリングルー ムの固定電話及びカ たが、UNIAP の協力では通話料がかかる電話 ウンセラーの携帯電話で対応（いずれも通 話料は有料） 番号に変更された。 Action Aid：2 年間で 31,150 件（うち、60％以 カウンセリングルー ムでの直接対応を含 上は間違い電話など）。相談内容としては、セ む件数は、2007～2010 年 8 月末までの間で ーフマイグレーションに関するもの（21％）、 1,110 件（延べ件数）。内訳として、約 80％ 人身取引に関する一般的な相談（14.5％）、帰 が DV のケース、10～15％程度が人身取引 還者やその家族からの相談（0.5％）。 被害のケースである。 UNIAP：2010 年 1 月から 8 カ月間で 3,276 件（う ち 6 割は情報提供を求める相談。帰還した被害 者からの相談は 1％以下）。 出所：中澤専門家報告書（2011） 47 48 データベース上、人身取引に特化した項目が存在しないため、正確な問い合わせ件数を算出することは難しい。 中澤専門家報告書（2011） －20－ 省レベルでは、ダナン市とホーチミン市のソーシャルワークセンター内に相談を受け付ける電 話番号があり、それぞれフルタイムのカウンセラーが対応している。これ以外の省では、各労働 傷病兵社会局の固定電話で必要に応じて職員が電話での問い合わせを受けている。 アンザン省では IOM の支援により 2008 年から人身取引被害者支援のためのホットラインが設 置され、現在 1 名の常勤のカウンセラーが対応しているが、全体的な問い合わせ件数は 1 日 5～7 件程度にとどまる（詳細は３－５－２を参照）。また、アンザン省内ではベトナム女性連合や公安 局もそれぞれ電話での問い合わせに対応しており（常勤のカウンセラー配置有無は不明）、被害者 に対しては職業訓練や就職の斡旋に関するアドバイスを主な内容としている。それ以外の被害者 支援サービスとして、法的相談や精神面でのサポート、保健サービスの提供など、必要に応じて 適宜司法省や保健省など関係機関にリファーラルをすることになっているが、各リファーラル先 で対応する職員がどの程度人身取引に関する一般的な知識や意識を有しているかに関し、本調査 では詳細な情報を得ることができなかった。 以上の状況を踏まえ、今後、児童保護局のオペレーションセンター及びターゲット２省（アン ザン省、ハザン省）での人身取引対策にかかるホットライン設置にあたって留意すべき課題は以 下が考えられる。 （１）ホットラインのリファーラル先である関係機関との連携体制の構築 既存のホットラインでは中央・省レベル双方において、個別に警察やベトナム女性連合な どとの協力関係は築かれているものの、組織横断的な連絡体制は存在していない。これまで オペレーションセンターから関係機関に照会したケースについては、相談員やカウンセラー がフォローアップを行っているものの、その後の対応について関係機関に対して依頼する権 限がないことも課題になっている。したがって、関係機関との合意文書を策定する際に、よ り効果的なリファーラル体制の構築を検討する必要がある。 （２）問い合わせ件数 特に省レベルにおいて、ホットライン設立当初は問い合わせ件数が限定的となる可能性が ある。現時点では、アンザン省において既存のホットラインを一般向けに広報してきたが、 窓口の多さからも一般の人々（ハイリスクグループを含む）からの問い合わせが少ない。ま た、ハザン省ではホットラインというサービスそのものが存在していない。いずれの場合も ホットライン利用を促す方法の検討が必要となる。 （３）提供する情報の標準化 今後、人身取引やセーフマイグレーションに関する一般的な情報提供に取り組む場合には、 提供する情報が対応者によって異なることがないよう、ある程度情報の均質化・標準化が図 られることが望ましい。 （４）問い合わせの窓口一元化及び全容の把握 アンザン省のように複数の問い合わせ窓口があると、各相談への対応にばらつきが生じ、 －21－ 問い合わせの件数、内容も問い合わせ先ごとに集まってしまう。より効果的な対応を行うた めにも、窓口の一元化及び相談件数・内容の一元的な把握が重要である。 ３－７ 人身取引対策分野（特にホットライン関連）における他機関の取り組み 人身取引対策分野では、UNIAP、IOM、UNICEF、Asia Foundation、World Vision、Save the Children 等が活発に活動を展開しており、UNIAP は当該分野の国際機関間の連携・調整において重要な役 割を担っている。ホットラインサービスに関連する活動としては、上述のとおりプラン・ベトナ ムが MOLISA 児童保護局の CCCS 内で運営するチャイルドヘルプラインに対して協力を行ってい るほか、ターゲット省の一つであるアンザン省で IOM の支援により人身取引被害者支援のための ホットラインサービスが提供されている（IOM 支援は 2011 年 12 月までを予定）。 本調査では、本プロジェクトの活動と関連性の高い活動を実施するプラン・ベトナム及び UNIAP における活動を以下に述べることとする。 ３－７－１ プラン・ベトナム プラン・ベトナムでは、本プロジェクトの主要カウンターパートである児童保護局の CCCS 内で運営するチャイルドヘルプラインに対し、2004 年から協力を開始し、これまで資機材供与、 カウンセラー研修、ホットライン広報活動等を実施した（協力期間は、現在第 3 フェーズで 2013 年までを予定）。さらに、チャイルドヘルプラインのカウンセラーの研修ニーズに関する調査 49 を実施しており、本調査に基づきカウンセラー研修の戦略・計画が今後策定される予定である。 2009 年から開始された第 3 フェーズが予定している今後の活動としては、①チャイルドヘルプ ライン戦略の策定、②データベース用のソフトウェア開発及びホームページ開設、③スタッフ の能力強化、④遠隔地及び山岳地帯を含む地域への広報活動等があげられる 50。チャイルドヘ ルプラインの活動は、本プロジェクトの活動と関連性が高い部分も含まれることから、今後も 適宜情報交換や連携可能性を双方で検討する旨が確認された。 ３－７－２ UNIAP 人身取引対策分野で活動する国際機関の連携・調整において重要な役割を果たしており、バ ンコクの地域事務所が主導となってメコン地域レベルでのホットライン設置にかかる動きも あることが確認されている。メコン地域レベルのホットラインに関する記述は、メコン地域の 人身取引対策に関する閣僚会議（COMMIT）のメコン地域行動計画（2008-2010）にも一部記載 があるが、具体的な計画や実現には至っていない 51。このほか、UNIAP では過去に MOLISA 職 員に対して人身取引に関する基礎情報や被害者への接し方に関する短期間の研修を実施した ほか、関係する機関（警察、ベトナム女性連合、国境警備隊、公安省、保健省等）に対しても 適宜単発的な研修を実施している。本プロジェクトとしては、引き続き本プロジェクトの活動 49 50 51 カウンセラー研修ニーズ調査報告書のベトナム語版は入手した。 出所：プラン・ベトナム作成のパワーポイント資料 COMMIT Sub-Regional Plan of Action (SPA II 2008-2010)内に“Regional Hotline and supporting mechanisms”に言及するところが 1 箇所あるが、具体的な進捗状況は本調査では確認できなかった。なお、中澤専門家報告書（2011 年 4 月）によれば、本ホ ットライン構想は UNIAP 地域事務所が中心となって準備を進めているものの、資金面及び政府のコミットメントの両面に おいて課題があり、具体的な計画・実施には至っていない。 －22－ について UNIAP ベトナム事務所やバンコクの地域事務所に積極的に広報するとともに、上記 メコン地域ホットラインの今後の動きに関しても注視していくことが望ましい。 －23－ 第４章 ４－１ プロジェクトの基本構想 プロジェクトの基本方針 本事業は、ハノイ及びターゲット省（ハザン省及びアンザン省）において、①MOLISA 児童保 護局の CCCS を中心とした中央政府レベル及びターゲット省における人身取引対策ホットライン 設置・運営にかかる協力体制の構築、②人身取引ホットライン運営システムの整備、③オペレー ションセンター 、コネクティングユニット及び関係機関スタッフの能力強化、④ターゲット省に おける人身取引、及び人身取引対策ホットラインに関する人々の知識の向上を通じて、人身取引 予防と被害者支援ホットラインの運営体制が整備されることを目的とし、対象地域における人身 取引対策の改善に寄与するものである。協力概要は以下のとおりである。 ４－２ プロジェクトの概要 （１）プロジェクト目標 中央政府レベル及びターゲット省において、人身取引被害者予防及び被害者支援を目的と したホットラインの運営体制が整備される。 （指標） 1. ホットライン（オペレーションセンター及びターゲット省コネクティングユニット）に おける電話相談件数及び照会件数が、2014 年 x 月までにそれぞれ xxx 件/xxx 件になる。 2. プロジェクト終了までに、オペレーションセンタースタッフの 100％が人身取引及びセ ーフマイグレーションに関する標準的な情報を提供できるようになる。 3. 相談件数全体の xxx％（ターゲット値：中央レベル 60％、ターゲット省 80％）に対して、 カウンセリング、リファーラル等、必要な支援が提供される。 （２）上位目標 人身取引予防及び被害者保護のためのホットラインにかかる連携体制が、ターゲット省以 外の地域において整備される。 （指標） 1. 2020 年までに xxx 箇所の国境のある省でコネクティングユニットが設置される。 2. ターゲット省外の xxx％の人々が、人身取引対策ホットライン及び人身取引対策に関し 認知度を向上させる。 （３）成果 1. 中央レベル及びターゲット省内の関係機関の間で人身取引対策ホットライン設置・運営に かかる協力体制が構築される。 （指標） 1-1. 中央及びターゲット省における人身取引対策ホットラインの運営及び協力体制に関 する合意文書が関係諸機関で承認される。 1-2. 2013 年までに関係機関に対する（及び関係機関からの）リファーラル件数が xxx 件に 増加する。 1-3. オペレーションセンター（xxx 名）及びコネクティングユニット（xxx 名）のスタッフ －24－ が、プロジェクトにより策定された運営ガイドラインに沿ってリファーラルを実施で きるようになる（ターゲット値：xxx 名/xxx 名）。 （活動） 1-1. 中央及びターゲット省で、ホットライン運営の協力体制に関する会議及びワークショ ップを実施する。 1-2. 関係機関間における運営及び協力体制に関する合意文書を策定する。 1-3. 中央及びターゲット省で、人身取引対策ホットライン運営に関するワーキンググルー プを設置する。 1-4. MOLISA 及び関係機関を対象としたネットワーク強化のためのワークショップ、研修 を実施する。 2. 人身取引対策ホットラインの運営システムが整備される。 （指標） 2-1. オペレーションセンター（xxx 名）及びコネクティングユニット（xxx 名）のスタッフ が、プロジェクトで開発した人身取引対策ホットライン用データベースに正確なデー タを入力できるようになる（ターゲット値：xxx 名/xxx 名）。 2-2. オペレーションセンターの xxx 名のスタッフが、人身取引対策ホットライン用データ ベースの内容を分析できるようになる（ターゲット値：xxx 名）。 2-3. プロジェクトで開発された E-ダイレクトリーの 90％以上の連絡先が、リファーラル を受けた際に的確なサービスを提供している。 （活動） 2-1. オペレーションセンター及びターゲット省のコネクティングユニット内に人身取引 対策ホットラインを設置する。 2-2. 相談事例記録用データベースを構築する。 2-3. 中央及びターゲット省で、人身取引対策ホットライン用の E-ダイレクトリーを構築す る。 3. オペレーションセンター、コネクティングユニット及び関係機関スタッフのカウンセリン グ、ケースマネージメント、リファーラル能力が強化される。 （指標） 3-1. 2014 年までに、プロジェクトのカウンセリング研修・ケースマネージメント研修に参 加したスタッフ（オペレーションセンター及びコネクティングユニット）のうち xxx％ が、研修で得た知識をホットライン業務に活用している。 3-2. 2014 年までに、プロジェクトのケースマネージメント研修に参加した MOLISA 及び 関係機関のスタッフのうち、xxx％が研修で得た知識をホットラインに関連する業務 に活用している。 （活動） 3-1. オペレーションセンター、コネクティングユニット及び関係機関を対象とする人身取 引対策ホットライン運営ガイドラインを作成する。 3-2. 活動 3-1 の対象機関に対し、運営ガイドライン利用促進のためのワークショップを開 －25－ 催する。 3-3. 中央及び省レベルのカウンセラーを対象としたカウンセリング研修を実施する。 3-4. 活動 3-1 の対象機関スタッフに対し、人身取引対策におけるケースマネージメント研 修を実施する。 3-5. 研修内容及び参加者に関するモニタリングを実施する。 4. ターゲット省において、人身取引及び人身取引対策ホットラインに関する人々の知識・認 識が向上する。 （指標） 4-1. ターゲット省の xxx％の人々が、人身取引対策ホットラインについての認知度を向上 させる。 4-2. ターゲット省の xxx％の人々が、人身取引対策に関し一般的な知識を向上させる。 （活動） 4-1. ターゲット省における人身取引対策の認知度に関するベースライン調査及びインパ クト調査を実施する。 4-2. ターゲット省でホットラインサービス周知のための IEC 計画・戦略を策定する。 4-3. 人身取引対策ホットライン普及のための IEC 教材・ツールを製作する。 4-4. ターゲット省で、ハイリスクグループを含む一般住民を対象とした人身取引対策ホッ トライン周知のための IEC 活動を実施する。 4-5. 本プロジェクトの経験をターゲット省以外の関係者に周知するワークショップを開 催する。 ４－３ 人身取引対策ホットラインの枠組み 本プロジェクトで人身取引対策ホットラインを設置する中央（ハノイ）のオペレーションセン ターとターゲット省のコネクティングユニット間の相談・リファーラル・報告等一連の流れを図 解すると図 4-1 のとおりとなる。図中の左側が中央オペレーションセンター、右側がターゲット 省のコネクティングユニットとなる。オペレーションセンターは既存の施設であり、現在児童保 護局の CCCS がチャイルドヘルプラインを運営しているが、プロジェクトでは同センター内に新 たに人身取引対策ホットライン機能を追加するものである。他方、ターゲット省のコネクティン グユニットはプロジェクトにより新たに設置する予定であり、アンザン省では労働傷病兵社会局 管轄下のソーシャルワークセンター内、ハザン省では労働傷病兵社会局内に設置する方向で検討 が進められている。 オペレーションセンターではハノイ市内のみならず全国からの問い合わせ・相談に応じる一方 で、省コネクティングユニットでは省内からの問い合わせの対応・関係者へのリファーラルを行 うこととする。オペレーションセンター及びコネクティングユニットに想定される主な機能を BOX4-1 に示す。 －26－ 図４－２ プロジェクト実施体制図 －29－ 第５章 ５－１ 事前評価結果 評価 5 項目の評価結果 ５－１－１ 妥当性 妥当性とは、プロジェクト目標及び上位目標が、受益者のニーズと合致しているか、ベトナ ムの開発計画及び日本の協力方針との整合性があるかなど、「援助プロジェクトの正当性」を みる評価項目である。本プロジェクトの妥当性は、以下の理由から高いと判断される。 （１）ベトナムの国家計画・政策との整合性 ベトナムでは、2004 年 10 月に署名されたメコン地域の人身取引対策にかかる 6 カ国地 域協定の制定に先がけ、2004 年 7 月に「人身取引対策国家行動計画 2004-2010」が制定さ れ、同国家行動計画を実施するための組織として「人身取引対策委員会（130 運営委員会）」 が設立された。130 運営委員会は公安省大臣を委員長とし、MOLISA を含む 15 の省庁・団 体をメンバー機関としている。2011 年 5 月には第 2 次国家行動計画（2011-2015 年）が策 定され、運用が開始された。本プロジェクトのカウンターパート機関である MOLISA は、 国家行動計画上の 5 重点分野の 3 つ目である「被害者受入れ・認定・保護及び復帰支援」 のサブプロジェクト b）被害者復帰支援の主担当省に指定されており、関係諸機関（公安 省、国防省、外務省、保健省や省人民委員会等）との連携のもとでこれを行うことが明記 されている。さらに、法制度面では人身取引対策法 52が 2011 年 3 月に承認され、2012 年 1 月より施行予定であるなど、本プロジェクトはベトナムの国家計画・政策にも合致したも のである。 （２）日本の援助政策における妥当性 日本は「国際的な組織犯罪の防止に関する国際条約（2000 年）」 （通称「人身取引議定書」） に署名しており、国際的枠組みにおいて人身取引対策に取り組むこととしている。上記人 身取引議定書を踏まえ、日本政府は「人身取引対策国家行動計画 2009」を作成しており、 「人身取引対策の総合的・包括的推進のための基礎整備」として「国際的な支援」を行う ことが掲げられている。対ベトナム協力においては、国別援助計画（外務省、2009 年）の なかで、①経済成長促進・国際競争力強化、②社会・生活面の向上と格差是正、③環境保 全、④（上記 3 分野の基盤となる）ガバナンスの強化を 4 つの柱としており、本プロジェ クトはこのうち②に関連する「社会的弱者支援等プログラム」の下に位置づけられる。さ らに、人身取引は国境を越える地域的課題の一つとして、近隣諸国や関連機関との情報共 有を十分に行い、効果的な対策を立案・実施することが掲げられている。よって、本プロ ジェクトは日本の対ベトナム援助政策にも合致しているといえる。 52 これまでベトナムでは、人身取引や被害者に関する包括的な定義が存在せず、人身取引とは「金銭もしくは物的利益を得る ことを目的として、女性や子どもを人から人へ引き渡すこと」 と一般的に理解されてきた。そのため、パレルモ議定書（2002 年） にある国際基準と異なる点が多いという課題が指摘されてきた。2011 年 3 月末に新人身取引対策法が国会承認し、2012 年 1 月より施行予定である上記の新法においては、国際基準に沿った定義が用いられ、ベトナムの人身取引対策にとっては 大きな動きが見られる。 －30－ （３）手段としての適切性 カウンターパート機関である児童保護局の CCCS では、既に子どもに関する電話相談窓 口としてホットラインサービスが運営されており、プロジェクトではこれに人身取引対策 ホットラインの機能を新たに追加する計画である。チャイルドヘルプラインでは 2004～ 2010 年の 6 年間で約 593,000 件の電話を受けており 53、最近では 1 月当たり 22,000～25,000 件の問い合わせを受けている 54。人身取引対策に関する問い合わせは年間約 100 件程度受 けているという報告もあることから 55、今後プロジェクトにより人身取引対策ホットライ ンが設置されれば、これらの問い合わせにより適切に対処することが可能となる。 ５－１－２ 有効性 有効性とは、プロジェクト目標が期待どおりに達成される見込みはあるか、それが成果達成 の結果もたらされたものであるかをみる評価項目である。本プロジェクトは以下の理由から有 効性が見込める。 本プロジェクトでは、「中央政府レベル及びターゲット省において人身取引被害者予防及び 被害者支援を目的としたホットラインの運営体制が整備される」ことを目的としており、4 つ の成果である①中央レベルとターゲット省内の関係機関間における人身取引対策ホットライ ン設置・運営にかかる協力体制の構築、②人身取引対策ホットライン運営システムの整備、③ オペレーションセンター、コネクティングユニット及び関係機関スタッフのカウンセリング、 ケースマネージメント、リファーラル能力の強化、④ターゲット省における人身取引及び人身 取引対策ホットラインに関する人々の知識・認識の向上を通じてこれを達成する計画である。 4 つの成果はいずれもプロジェクト目標の達成に貢献し得るものであり、これらをプロジェク ト目標との因果関係は明確である。 なお、ターゲット省においてはホットラインサービスがこれまで存在していない地域も含ま れることから、省レベルでのホットラインの広報活動（成果 4 にかかる活動）はプロジェクト の有効性を高めるうえでも重要な位置づけとなっている。 ５－１－３ 効率性 効率性とは、投入と成果の関係性を調べることによって、プロジェクト資源の有効活用がで きるかをみる評価項目である。本プロジェクトは以下のとおり効率性にも配慮したアプローチ をとっているが、プロジェクトの効率性を現時点で判断することは時期尚早であるといえる。 本プロジェクトの投入に関しては、日本側・ベトナム側双方の投入に関し主な項目レベルで 合意されたものを PDM 上に記載した。具体的な投入のタイミングや種類・量等の詳細は R/D 署名や専門家派遣手続きに並行して引き続き検討していくこととなった。本プロジェクトでは、 協力開始後の初期段階でオペレーションセンターへの人身取引対策ホットラインの設置や省 53 54 55 プラン・ベトナム作成のパワーポイント資料による。593,000 件のうち約 6 割は通じるかどうかを試しにかけるなどの電話 であり、全体の約 2 割が相談やカウンセリングを必要とする内容である。 CCCS オペレーションセンタースタッフとのインタビューによる。 中澤専門家報告書（2011 年 4 月） －31－ コネクティングユニット設置にかかる一連の調達手続きが想定されており、これらの手続きが プロジェクト計画（PO）に沿って適時になされることで本プロジェクトの効率性にも貢献でき るものと考えられる。なお、コネクティングユニット設置にあたっては、ターゲット省内の受 入体制がアンザン省、ハザン省ともにスタート地点が異なっており、これらの足並みをそろえ ていくこともプロジェクト活動の効率的な実施に重要と判断される（詳細は「５－２」を参照 のこと）。 ５－１－４ インパクト インパクトとは、プロジェクト実施によってもたらされるより長期的、間接的効果や波及効 果をみる評価項目であり、プロジェクト計画時に予期しなかった正・負のインパクトも含んで いる。本プロジェクトのインパクトは以下のように予測できる。 本プロジェクトの上位目標は「人身取引予防及び被害者保護のためのホットラインにかかる 連携体制が、ターゲット省以外の地域において整備される」と設定されており、プロジェクト 目標から上位目標に至る因果関係は存在する。ただし、上位目標の達成には①ベトナムの人身 取引対策政策と実施体制が大幅に変更されないこと、及び②コネクティングユニット設置省の 拡大に必要な予算が MOLISA 内で確保されることが外部条件となることから、これらがプロジ ェクト終了後 3～5 年後までに満たされるかは今後注視していく必要がある。特に、②コネク ティングユニット設置省の拡大にあたっては、ベトナム側では本プロジェクトのターゲット省 における活動が有効であるかを見極めたうえで中長期的な政策決定をしていく意向であり、プ ロジェクトで設置したホットラインサービスを中央及びターゲット省の両レベルで効果的に 実施することで上位目標達成への道筋をより明確にすることができよう。 ５－１－５ 持続性 持続性とは、我が国の協力が終了したあともプロジェクト実施による便益が持続されるかど うかをみる評価項目である。本プロジェクトによる効果は、以下のとおりカウンターパート及 びベトナム政府によりプロジェクト終了後も継続される見通しである。 （１）政策・制度面 政策・制度面においては、前述の第 2 次国家行動計画（2011-2015 年）の中で、人身取 引被害者復帰支援は MOLISA を主担当省庁として実施されることが明記されているほか、 法制度面では人身取引対策法が 2012 年 1 月より施行予定となっている。このため、ベト ナムの人身取引対策への取り組みは今後も継続していくものと考えられる。 （２）組織・財政面 人身取引対策ホットラインの運営にあたっては、プロジェクト開始当初は、チャイルド ヘルプラインのカウンセラーのうち数名を人身取引対策の問い合わせにも対応できるよ うにし、問い合わせの件数の増加などに応じて適宜新たなカウンセラーを雇用する計画で ある。省レベルでは、労働傷病兵社会局のソーシャルワークセンター（アンザン省）また は労働傷病兵社会局内職員（ハザン省）に対して適宜ホットライン業務を行うよう配置し、 －32－ 必要に応じて増員する予定である。これらカウンセラーの配置にかかる人件費やホットラ イン通話料はいずれもベトナム側予算でまかなわれる方向で合意されており、プロジェク ト終了後もこれらが継続的に担保されるよう配慮した計画になっている。他方、ターゲッ ト 2 省でのコネクティングユニット設置にあたっては、その実施体制（人員配置計画を含 む）が十分に明確になっておらず、プロジェクト活動の中でこれらにつき関係者と協議の うえ明確にしていく必要がある（詳細は「５－２」を参照されたい）。 （３）技術面 本プロジェクトで移転される技術として、主に①人身取引対策ホットラインの運営にか かるもの、②ホットラインに対応するカウンセラーの能力向上（カウンセリング研修、ケ ースマネージメント研修等）があげられる。①についてはプロジェクト期間中にホットラ イン運営ガイドラインの策定を行い、中央・省両レベルで同ガイドラインをワークショッ プ等を通じて定着できるよう技術面での持続性に配慮した計画となっている。さらに、② については人身取引対策ホットラインでカウンセリング業務にあたるスタッフを中心に 各種研修が計画されているが、これらの実施にあたっては日本や第三国の知見も共有し実 務レベルで実践できるカリキュラムを作成していくことで、これら技術を実務に定着させ、 技術面での持続性の向上につなげていくことができると考える。 ５－２ プロジェクト実施上の留意点 PDM 指標のターゲット値の決定 ５－２－１ 本調査では、PDM 指標のターゲット値の一部については今後の検討事項とし、プロジェクト の進捗も踏まえ、カウンターパート機関とも協議のうえ、第 1 回の JCC を目途に確定する予定 である。 ５－２－２ ターゲット省のコネクティングユニット設置 本プロジェクトではターゲット省内において、省内からの人身取引対策にかかる相談や問い 合わせに対応できる仕組み作りをめざし、コネクティングユニットを設置する。その際に、各 ターゲット省の相談者により効果的なサービスを行うために、それぞれの省の状況に応じた運 営を行うよう留意する必要がある。ターゲット省である 2 省のうち、カンボジアと国境を接す るアンザン省では既に人身取引被害者支援など多数のホットラインサービスが実施されてい るものの一貫性がない。他方、中国と国境を接するハザン省では人身取引問題は深刻であるも ののホットラインサービスそのものが存在せず、地域住民はその地域の警察等の相談先に直接 赴くケースが一般的である。したがって、コネクティングユニットの運営方法及び広報活動に ついては、各省の状況に応じて関係者間でより明確にしたうえで実施する。 ５－３ 結 論 上述のとおり、本プロジェクトはベトナムの開発政策、開発ニーズ、日本の援助政策と十分に 合致しており、計画の適切性が認められることから実施の意義は高い。プロジェクトの実施にあ たっては、 「５－２」にあげたプロジェクト実施上の留意点を注視しつつ進めていくことが望まし い。 －33－ 第６章 ６－１ 団長・団員所感 団長所感 本プロジェクトは、ホットライン（電話相談）によるカウンセリングや情報提供を通じて人身 取引被害の予防や被害者支援に取り組むものであり、中央レベル、地方レベルにおけるホットラ インの運用体制の確立をめざしている。中央では、CCCS が運用中の「チャイルドヘルプライン」 の機能を拡充することによりハノイ及び全国レベルでの電話相談に対応し、地方ではコネクティ ングユニット（労働傷病兵社会局主管）を設置することによって相談や地域レベルでの活動を行 うものである（各機能の詳細はミニッツに記載）。人身取引対策には、予防啓発、被害者保護や復 帰支援及び国境管理や犯罪者逮捕など多くの要素が関連することから、組織的にも MOLISA はも とより、公安省、国防省（国境警備隊）、ベトナム女性連合や NGO など多くの機関が関与してお り、それぞれのマンデートの範囲で対策に取り組んでいる。しかしながら、特に地方省レベルで の取り組みには相当の濃淡があり、また先進的な省ですら組織的な整合性と連携が十分に確保さ れているとは言い難い状況にある。本プロジェクトは、その連携の中軸にホットラインを位置づ け、関係機関とのリファーラル体制を構築しようというものであり、同時に、相談内容やその対 応をデータベース化することにより全国レベルでの標準化にも資することを意図している。した がって、プロジェクトの開始にあたっては、関係機関の間で、それぞれの役割や連携のメカニズ ムを示した合意文書を、中央・地方レベルで作成する必要があることが指摘されていた。この点 について、MOLISA は、ホットライン運営上、連携体制の重要性は十分認識している。既に関係 機関との協議を始めており、実行上何ら問題はないとしている。政府レベルでの合意文書だけに、 その形式や内容は MOLISA が判断すべきものであるが、同文書は、本プロジェクトのみならず、 将来、ホットラインによる人身取引対策を全国に展開するうえでも基本となることから、きちん とした内容になるよう留意する必要がある。 上述のとおり、地方ではコネクティングユニットがホットラインの機能を担うが、人身取引に 関する地方の状況やその対策には相当のバラつきがある。パイロット省として選定したハザン省、 アンザン省は、北部と南部における代表的な人身取引の例が見られ、国境管理の点からもニーズ の大きい地域であるが、既に社会保護センターでホットラインの運用が行われているアンザン省 に比して、ハザン省の取り組みは遅れている。また、両省とも遠隔地にあり、専門家や MOLISA 関係者が頻繁に訪問できる地域でもないことから、コネクティングユニットを機能させるにあた っては、現場（労働傷病兵社会局）のイニシアティブが基本になる。MOLISA としては、両省と も同じペースで進めていきたいとしているが、ハザンでホットラインが軌道に乗るには相当の時 間がかかるものと思われることから、地域の現状やニーズ、労働傷病兵社会局の能力を十分踏ま えて、無理のない範囲で運用していくことが望ましい。また、人身取引対策として必要かつ効果 的と思われる活動があれば、これを積極的に取り入れていく柔軟性が重要と思われる。全国レベ ルでみれば、むしろハザン省のような地域が多いといわれていることから、ハザン省での協力事 例はこれら地域に対する現実的な普及モデルを示すことにもなろう。 これまで MOLISA をカウンターパートとした JICA プロジェクトの事例はほとんどないことや、 人身取引対策には多くの機関が関与するだけに、MOLISA のオーナーシップや実施能力がどの程 －34－ 度のものか測りかねるところがあった。しかしながら、本プロジェクトのために、MOLISA は既 に現場スタッフのリクルートや訓練を準備しており、次年度予算にも関連経費を計上しているこ とをはじめ、一連の協議を通じて、MOLISA 側の強い意欲とイニシアティブを具体的に感じるこ とができた。人身取引対策はベトナム政府の「プログラム 130」として、ちょうど、フェーズⅡ （2011-2015）に入ったところであり、MOLISA としてもより重点的に対応していこうとする意思 の表れと思われる。本プロジェクトに対する先方の期待も強く、早期に着手したいとしているこ とから、我が方としても R/D 署名後、可能な限り早期に専門家を派遣し、実施準備に取り掛かる ことが望ましい。なお、本プロジェクトは 3 年という限られた協力期間であるが、長期的な取り 組みが必要な分野だけに、本案件の結果をどう活かしていくのか、次のステップも見据えながら 進めていく必要がある。 ６－２ 団員所感（国際協力専門員 田中由美子） 今回の詳細設計調査の成果と今後の対応については、中川団長所感やミニッツにも詳細に記載 されているので、ここでは補足的な所感を述べるにとどめたい。 （１）プロジェクトの経緯とミニッツ署名まで 本プロジェクトは、2007 年 1 月、JICA ベトナム事務所の要請により、JICA アジア地域支 援事務所（当時）が実施した、 「ベトナムにおける人身取引に関するファクトファインディン グ調査」 （ハノイ市、及び北部モンカイと南部アンザンの現地調査を実施）に基づき、その後 5 年間に及ぶ案件形成過程ののち、今回のミニッツ署名に至ったものである。 2007 年 3 月には、バンコクにおいて、「メコン川流域地域における人身取引セミナー：女 性と子どものシェルターの役割を中心にして」と題する JICA 国際セミナーが開催され、 CLMVT 各国の人身取引関係者が参加した。ベトナムからは MOLISA、ベトナム女性連合、 NGO（AFESIP）、JICA ベトナム事務所ナショナルスタッフなどが参加した。その後、2008 年 8 月には、JICA アジア地域支援事務所（当時）とタイ事務所から、案件形成支援のための コンタクト調査団をベトナムに派遣した。 JICA 本部においては、人間開発部から公共政策部ジェンダー平等課（当時）に担当が移管 された。その後、さらにベトナム女性連合からの要請により、2009 年 8 月から 2011 年 5 月 まで、専門家を 2 名派遣し（コンサルタントとジュニア専門員）、技術協力及び現状調査を実 施した。その後、MOLISA からホットラインのプロジェクト要請が 2010 年 8 月に提出され たため、案件形成を開始し、2011 年 8 月末に情報収集調査として MOLISA 及び関連機関と 案件概要について協議し、詳細計画策定調査に向けた共通認識づくりを行った。 これらに平行して、「タイ国人身取引被害者保護・自立支援促進プロジェクト」が毎年開 催するメコン地域の人身取引セミナー（2009 年、2010 年、2011 年）及び、チェンマイ大学 に委託して開催している人身取引に関する第三国研修（2008 年予備、2010 年、2011 年）に も、ベトナムから継続的に参加者を派遣してきた（MOLISA、公安省、ベトナム女性連合な ど）。 －35－ これらの総合的かつ継続的な活動により、ベトナム側にも徐々に JICA に対する知識や信 頼関係が醸成され、良好な協力関係のもとに、今回の署名に至ったものである。ただし、こ のような長い道のりを経ないと案件形成ができないということは大きな課題であり、今後案 件形成をする際には、より迅速に案件形成と採択が進められるような工夫が必要であると思 われる。 （２）詳細計画策定調査についての所感 本案件のカウンターパートとなる MOLISA（児童保護局）の局長は、これまで日本政府や 大学、JICA との協力関係があり、JICA 事業についての基本的な知識と理解もあったが、担 当者レベルでの理解はなかなか進まなかった。本調査団が派遣されるにあたり、ベトナム事 務所の次長をはじめ Quynh Anh 所員が、MOLISA（児童保護局）に対して JICA 技術協力の 仕組みやプロセスについて説明し、頻繁にコンタクトし、対象省の選定にも現地同行してプ ロジェクトの活動内容を詰めてきたことにより、今回のミニッツ署名が比較的スムースに運 ばれたと思われる。カウンターパート機関に対して、在外事務所からの積極的な働きかけが ないと、このような新しい分野での案件形成への挑戦は極めて難しく時間もかかる。児童保 護局は、現在非常に積極的になっており、既に新規予算申請も行っている。間をあけずに、 早期に R/D 署名を行い、長期専門家を派遣することが望ましい。 対象県となる南のアンザン省では、IOM 及び AFESIP（NGO）なども活動しており、既に いくつかのホットラインが動いており、連携体制も構築されつつあるということなので、そ れらを基礎にホットラインシステムを構築していくことが望ましい。他方で、北部のハザン 省においては、国境地帯において、少数民族に対して国境警備隊と警察等が積極的に対応し ているということだが、ベトナム女性連合や労働傷病兵社会局が十分に対応しているという わけではない。ホットライン設置に関しては、少数民族の特殊な状況や言語に十分配慮しつ つ、ベトナム女性連合や他の機関と連携して、ホットラインが機能するために必要となる社 会的な前提条件に働きかけるような予防活動や、メディアを多用した広報活動なども広く実 施していくことが望ましいと思われる。 （３）今後の課題 児童保護局では、子ども向けホットラインであるチャイルドヘルプラインが既に機能して いるので、人身取引ホットラインの設置も基本的には問題なく進むと思われる。ただし、人 身取引に関するリファラル・システムの構築は、チャイルドヘルプラインより複雑になるこ とが予想される。多様な関係機関との連携構築に関しては、タイの多分野協働チーム（MDT） 強化の知識と経験が役に立つと思われる。また、日本でも子ども虐待ホットラインや、パー プルライン（DV 対策）などが機能しているので、派遣される専門家は派遣前研修として日 本国内の政府及び民間の知識や経験を十分に学習し、日本国内のリソースパーソンの発掘な どにも心掛ける必要がある。また、日本在住のタイ人が中心となって、タイ日本ネットワー ク（Thai Japan Network）が形成されており、日本国内でのタイ人の人身取引被害者の支援を しているが、日本国内のベトナム人（特に女性）相互の支援ネットワークなどについても情 報収集しておく必要がある。 －36－ ベトナム北部は、他のラオスやミャンマー北部などと同様に、中国の雲南省との間で人身 取引が行われている。人身取引に関しては、多国間の COMMIT の枠組みにおいて中国もメ ンバーになっており、北京において人身取引対策の COMMIT 閣僚会議も開催された。JICA としては、タイで開催するメコン地域セミナーに中国を招待しようとしているが、二国間の 枠組みにおいて中国が人身取引対策関連の活動に積極的に参加することは困難なようである。 しかし、中国の協力なくしては、特にベトナム北部の場合には人身取引対策の成果は限られ たものとなるため、中国と連携する可能性を探っていく必要がある。築野 JICA ベトナム事 務所長も同様の関心を持っておられるので、今後 JICA 中国事務所などにも働きかけていた だき、協力の可能性を模索していただきたい。 本案件は、メコン地域の広域案件として形成することを検討した時期もあったが、むしろ それぞれの国の特徴を活かし、二国間案件として各国で案件を立ち上げ、それぞれの国が必 要とする分野の活動を実施していくことにより相乗効果が期待できるということで、緩やか に連携しながら案件形成を進めてきた。タイは、政府と NGO の人身取引関係機関の連携強 化（中央及び地方における MDT の強化）と、被害者の社会復帰支援として被害者同志が助 け合うピア・サポート手法の構築をめざしている。ミャンマーにおいても、2011 年 7 月にミ ニッツ署名が行われたが、ソーシャルワーカーの能力向上を図り、包摂的ケアができるよう なアプローチをめざしている。将来的には、人身取引に対応できるソーシャルワーカーの大 学レベルのカリキュラム作りなどに貢献できると思われる。 ベトナムは、ホットラインに関心が強く、特に人身取引の予防面への関心が高い。既に子 どものホットラインが機能していることから、人身取引対策ホットラインの設置にも自信を 持っており、十分に実施していけると考えている。ホットラインは、タイでも設置されてい るが、あまり有効に機能していない。また、他のアジア諸国においても人身取引対策ホット ラインが有効に機能しているモデルは存在しない。したがって、本プロジェクトでホットラ インに関する先行事例を構築することができれば、他のアジア諸国に対して、有効な手法を 提示できることになり、将来的にはベトナムにおいて第三国研修などを実施することも可能 になると思われる。また、まだ案件形成を行っていない他のメコン地域諸国（特にラオスと カンボジア）においても、人身取引対策は必要であるため、それらの国において今後案件形 成していく際にも、このような先行事例は参考になると思われる。 メコン地域では、UNIAP が COMMIT の枠組みで、人身取引に関する大きな政策枠組みや 国ごとの行動計画策定を支援しているが、このような形で国家間の相互補完的な二国間の技 術協力を基盤とした Regional Program を形成しているのは、二国間ドナーでは JICA だけでは ないかと思われるので、今後大いに挑戦していく価値は高いと思われる。 －37－ 第７章 R/D の署名 詳細計画策定調査の結果を受け、JICA ベトナム事務所はベトナム側と実施協議を行い、プロジ ェクトの実施に関する合意に至った。合意内容は、R/D にまとめられ、2012 年 5 月 4 日に JICA 事務所長と MOLISA 副大臣との間で署名が交わされた（付属資料２）。 －38－ 付 属 資 １．ミニッツ ２．R/D 料 − − 41 − − 42 − − 43 − − 44 − − 45 − − 46 − − 47 − − 48 − − 49 − − 50 − − 51 − − 52 − − 53 − − 54 − − 55 − − 56 − − 57 − − 58 − − 59 − − 60 − − 61 − − 62 − − 63 − − 64 − − 65 − − 66 − − 67 − − 68 − − 69 − − 70 − − 71 − − 72 − − 73 − − 74 − − 75 − − 76 − − 77 − − 78