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開かれた政府統計のあり方
日本統計学会誌 第21巻 ,第 3号 277頁 ∼282頁 (増 刊号),1992年 開 か れ た 政 府 統 計 の あ り 方† 水 山 貞 貝J* The Role of Omcial Statistics and Data Dissemination Sadanori Nagayama* 近年の統計デー タの利用 は,コ ンピュー タの発達 とともに,従 来 とは比較 にならないほど 多 様化 してきている。 この統計需要の多様化 に政府統計 はいかに対処すべ きかを,政 府の収集す べ きデータの範囲の問題 と,集 めたデー タをどう提供すべ きか とい う問題 と ,二 つについて考 える。前段の問題 に関 しては,政 府統計の役割 を国の行政 目的 に資するためでな く,国 民の必 要 とする統計情報 をサービスすることも政府 の役割 であるとはっきり位置付 ける。後段の問題 では,政 府統計機関は ready― madeの 結果表だけでな く,tailor― madeの 統計 の 作成 を積極的 に行 うべ きである。その対応 として,(1)個 票テープの目的外使用,(2)標 本テープの 提供, (3)統 計作成機関による受託集計,(4)第 3者 機関 による受託集計,の 四つの方法を提 案する。 近 年 ,政 府 統 計 の 利 用 へ の 関 心 が 一 段 と強 ま っ て きて い るが ,そ の 最 も大 きな 要因 はコン ピ ユ ー タ の 発 達 で あ ろ う.コ ン ピ ュ ー タ ,特 に パ ソ コ ン の 普 及 に よ っ て ,複 雑 な 統 計 処 理 が 誰 で も可 能 とな っ て くる と,統 計 デ ー タ の 分 析 が 一 層 緻 密 に な り,そ れ だ け に 政 府 統 計 へ の期 待 が 強 くな っ て きて い る と考 え られ る.こ の よ うな 統 計 利 用 の 情 勢 の 変 化 に た い して ,政 府 統 計 は ど う対 処 した ら よ い か を考 え て み た い . 政 府 統 計 の あ り方 と して ,(1)政 府 は どの 範 囲 の デ ー タ まで 収 集 す べ きか , とい う問 題 と, とい う二 っ の 段 階 の 問題 が あ る.こ こで は主 と して 後 者 の 問 題 を と りあ げ るが ,は じめ に 前 者 の 問 題 も簡 単 に触 れ て お こ う. (2)集 め た デ ー タ を どの よ うに提 供 す べ きか , 1。 政府統計 の とるべ き範囲 政府統計 の とるべ き範囲 を一 般的に定義 づ ける こ とは難 しいが,た とえ定義 づ けて もその解 釈如何 によって大 きな影響 をお よぼす 一例 をあげると,英 国 で は 1981年 に D.Raynerが 政府 の統計 サー ビスについての レ ポー ト の中で,「 政府 は政府 自身 が政策上必要 とす るデータのみを収集すべ きである とい う 」 ,い わゆ Rayner Phi10sOphy"を 示 した。 ときの英国政府 はこれ をよ りど ころとして る“ ,通 商産業省 に お ける Business surveyの 調査対象 の規模 を大 幅 に縮小 し,産 業統計 が大 き く 後退 して しまっ た。1989年 には ArmstrOng― Reesの 勧告 で,さ らに対象 の規模 も,ま た報告書等 も縮小 された . . 1990年 になって ECと の連携 の問題 もあ り,ま たその間 の統計 の質 の低下 に す る 対 批判 も大 き かつたため,政 府 も企 業 に対 して基礎 デー タを提供す るとい う姿勢 に転換 し ,調 査 の規模 も多 少 は復活 されたが,lo年 間 の後退 は埋 め られなか った とい う報告 が ある(Astin[1])。 もっと もこの転換 の時期 に,英 国 で は統計機構 の大改革が行われ,同 時 に Business surveyも 貿易産 *早 稲 田大学政治経済 学部 ,〒 169-50東 京都新宿 区西早稲 田 1-6-1 論文 は,日 本統計学会 60周 年記念事 業 の一 環 として,1991年 11月 15日 東京で行われ た シンポジウム での発表 をまとめた もので ある。 . :本 278 日本 統 計 学 会 誌 (増 刊号)1992 第 21巻 第 3号 て い るので,他 にも事情 があるか もしれ ないが 業省 か ら大蔵省 の中 の中央統計局 に移管 となっ 一つの調 査 が政府 の姿勢 でゆれ動 く例 として考 えられ よう の ように狭 く解釈 すれば,“ 企業 が この “政策上必要"と い う言葉 はかな り曖味 で,英 国 の例 い"と い う ことになる.一 方,“ 企業 の活動 を促 必要 とす る統計 は民間 の企業 自身が集 めれ ばよ であ り,し か も企業 が必要 とす る市場 の詳細 な 進 し産業 を発展 させ る ことは政府 の重要 な政策 い"と い う論法 で ゆけば,“ 政策上必要"の 範囲 は拡 情報 を包括的 に提供 で きるのは政府 しかな , . 大 され る の 目的 に資 す るためだけでな く このような動揺 を避 けるた め には,政 府統計 の役割 を国 行政 ことも政府 の役割 である とはつきり位置付 ける こと 国民 の必要 とす る統計情報 をサ ー ビスす る の必要 とする統計情報 "の 範囲 を ど が必要 である (4.討 論 の項 (1)参 照).す る と問題 は “国民 を充分聞 いて,個 別 の統計毎 にその範囲 に うす るかである。 これ は政府 が民間 の利 用者 の意見 . , ついて公平な判断 をす る ことが必要 であろう の企画段階 で,政 府関係者 の他 に も,学 者 我 が 国 で は政府 の統計機 関 の多 くは,統 計調 査 の判断 の場 として いるが,必 ず しも充分 と て 民間利 用者 か らの意見 を聞 く研究会等 を設 け ,そ のニーズを把握 し,民 間 の要望 す て は言 い難 い.政 府 は積極 的 に民間 との交流 の場 を通 じ 国民 か もコス ト的 に可能 であ り 個人 的関心 か らで はな く公共 的 な価値 があ り,し る調査項 目等 が“ の段階 でその採用 を検討すべ きであ ろ か つ調 査 目的 に反 しない"も のであ るな らば,調 査設計 . , , つ. 2.デ ー タの提供 (Dissemination)の 問題 2.1 利用者 の立場 にた つたデ ー タの提供 べ きか,と い う問題 に移 ろう 次 に政府 は集 めたデータをどの ように提供 す の共有 の財産 であ り,従 つて統計 データを利用 統計調査 によつて得 られ た統計 デー タは国民 である,と い う認識 が必要 である 者 に使 いやす い形式 で提供 す る ことは政府 の責務 利 用者 に使 いやす い て きて はい るが,こ の “ 従来 か ら政府 の統計 デー タ は積極 的 に提供 され いい難 い.使 い易 く提供 す る ことによつて統計 の利用 形式 で"と い う配慮 は必ず しも充分 とは いて は統計調 査 に対す る国民 の協力 の改善 が広 まれば,国 民 の統計 に対 す る理解 が深 まり,ひ 査環境 の改善 を通 じて統計作成機 関 につ なが る.従 つて統計 データを使 い易 くす る努力 は,調 自身 に還元 され て くるのである 十 2.2 ready― madeと tai10r― made CD多腱署 を統計作成機関 が集計 して これ までの政府統計 の提供 (Dissemination)は ,“ 一 定 の結果表 データの利用 は,前 述 のように コン の 印刷物 で刊行 す る"の が基本 であつた.し か し現代 統計 して きて い る.従 つて統計機 関 ピュー タの発達 とともに,従 来 とは比較 にな らないほど多様 化 たす ことは無理 であ り,ま たあらゆ の作成 す る ready― madeの 結果 表 だけで は,到 底需要 を満 つて利用者 の注文 に応 じてつ くる る る需要 を想定 して膨大 な集計 をす る ことは無駄 で もあ .従 って きて いる tailor― madeの デー タ提供 の問題 が重要 とな madeの 統計 作成 の要求 そ こで,(1)ready― madeの 統計 デー タの提供 の問題 と,(2)tai10r― に どこまで応ず るべ きか,と い う問題 を分 けて検 討す る . . . . . 2.3 ready― madeの 統計 の提供 一印刷物 と磁気媒体 書 のほか に,磁 気 テープによる提供 も比 ready― madeの 統計 デー タは,印 刷物 による統計報告 をもつ一部 の機関 に限 られ て い た.し か 較的早 くか ら行 われ て いたが,そ の利用 は大型計算機 して きたのに応 じて,フ ロ ツ ピーデ し近年 パ ソコンが,企 業 ,学 校 ,一 般家庭 にまで広 く普 及 ロ ピーによる提供 を積極的 にお こなえば,裾 の ィスクによる提供 が少 しず つ現 れ始 めた.フ ツ 開 か れた政府統計 の あ り方 広 い統計不U用 の拡大 に役立 つ . さらに は CD― ROM Iこ ょる提供 も一般化 す るで あ ろうが, CD― ROMは 禾u用 の 便禾Uさ とと も に,図 書館 等 で国勢調査 の よ うな膨 大 な統計報告書 に置換 えて,収 納 スペ ース を 節約す る効用 もある.従 って統計作成 者 は調査企画 の段階 か ら,印 刷物 の統計表作成 の計画 と じウエ 同 イト で,磁 気 テープ,フ ロ ッピー,CD― ROMそ れぞれによる結果 の提供 を総合的に計 こと をす る 画 が望 まれ る . 2。 4 tailaor― madeの 集計の対応 利用者の注文 に応 じた tailaor― madeの 集計 には,幾 つかの対応 が考 えられ る.そ こで ,(1), 個票テープの 目的外使用,(2)標 本 テープの提供 ,(3)統 計作成機関 による受託 集計,(4)第 二者機関 による受託集計,の 四 つ の可能性 について分 けて論 じよ う (1)個 票 テープによる集計―統計 目的外使用 の問題 統計法で は,調 査票 の統計 目的外使用 の規定 によって,個 票 テープ を使用す る道 は いてい 開 るが,そ の適用 はきわめて厳 し く,利 用 は国,地 方公共 団体 に限 られ ,学 術的な目的であって . も,民 間 で は利用で きないのが現状 で ある.指 定統計で は,答 申者 に 申告義務 を課す代 りに 個票 の秘密 を守 る義務 が ある.従 って個票 の秘密保持 は,統 計調査者 と答申者 との の 間 信頼関 係 脅つ な ぐ最大 のポイ ン トで あ り,統 計機関が この規定 を厳格 に運用 して きたの も理 が 由 ある しか し統計結果の活用 を考 える と,そ の承認 の範囲 を国及 び地方公共団体 のほかに ,民 間 で も公益性 の強 い大学,研 究機関の よ うな公益 法人が,研 究 目的 に使用する場 は 合 ,統 計 目的外 使用の 申請 をみ とめ,審 査 の うえで個票 テープによる集計 の道 を開 くこ とが考 えられ る , . . 指定統計調査調査票使用申請要領 (昭 和 40年 2月 27日 ,行 政管理庁 告示第 14号 ,改 正 昭和 59 年 9月 14日 ,総 務庁 告示第 9号 )の 事務処理要領 によれば,使 用者の承認 の範囲 には ,公 務員以 外 で も,学 校 ,病 院,研 究所等 の民間の施設 の職員 も含 まれ る とされてい るが ,実 際 には “調 査票 の使用 目的 が公益性 の高 い もので ある こと"と い う基本的基準 に わない と 合 云 うこ とで 民間の利用 は認 め られてい ない.そ のため,国 立 の機関 が個票 テープ を使 って分析 した 研究論 文 を,他 の学者 が追試 しよ うとして もその道 が閉 ざされてい るとい う不 満 が生 じてい る.し た が つて民間の機関 で も,使 用 目的が公益性 の高 い もので あれば承 認 を 考慮 して もよいのではな いか と考 える.こ れ は次の標本 テープの利用 と関係 して くる , . (2)“ 標本 テー プ"の 一般提供 の問題 次の段 階 は個票 テープのアイデ ン トを消去 し,か つ個体 の識別 が不可能 な処理 をしたテープ を一般 に提供 (販 売 )し ,利 用者が 自分 の 目的 に応 じて 自由 に分析可能 な を 道 開 くこ とで ある。 この個体 の識別不可能 な処理 を したテープ を個票 テープ と区別す るために ,以 下 では"標 本 テ ープ"と 呼 ぶ こ とにす る (討論 (4)参 照 ).こ の標本 テープな らば 個票 の秘密 を犯す こ とには な らないので提供 は可能であるが,問 題 は,般 の人がその通 りに理解 して くれ るか どうかにか かつてい る . 欧米諸 国 で はすでに人 ロセ ンサス等 か ら抽 出 した標本 テープ等 を販 売 して い る が 例 多 くみ ら れるが,日 本 で は,必 ず しもこの問題 を外国 のよ うに割 り切 って考 えて い る とは 限 らな いので 充分 な理 解 が えられ るよ うに慎重 に準備 を進 めるべ きで ある.し か し一 方,利 用者 の 要望 はつ よ く,ま た国際機 関 か らも所得分布 の国際比較 の基礎 となる標本 テープの 提供 が求め られてい る等,早 急な対応が必 要である そ こで可能 な手llkと して は,一 部 の標本調査 の “ 標本 テープ"の 提供 か ら始 め,そ して国民 の理解 が進 むに応 じて,そ の範囲 を広 げてゆ くのが妥当な手1頁 と考 えられ る , . . (3)統 計作成機関 による集計―政府統計 のマ ーケテ ィング 280 日本 統 計 学 会 誌 第 21巻 (増 刊号)1992 第 3号 が注文 に応 じて tai10r― madeの 集計 をす る方 利用者 が集計能 力 のない場合 は,統 計作成機関 団体 の委託 をうけて集計 を行 う ことが設置法 法 がある.現 在総務庁統計局 は,国 及 び地方公共 サ ー ビスを行 う こと制度上困難 で あ る 上認 め られ てい るが,民 間 に対 して有料 の集計 マー ケツテイング"と い うテーマ のセ ツシヨンで 今年 (1991年 )の ISIで は “政府統計 の ルギ され た.オ ース トラ リア,ニ ユージーラン ド,ベ 統計 サ ー ビスの販売 の問題 がかな り議論 的 に導入 して,統 計結果 の販売 ,有 ー等 の国で は,政 府統計 のマーケ ツテ イングの考 えを積極 の ー ベ ースのサ ー ビス等 を行 つて,そ の収入 を統計予算 料 の集計 サ ー ビス,オ ンライ ンのデ タ た 係者 つて潜在的 な統計需要 が把握 され,ま 統計関 中 に組 入れ てい る報告が あ つた.こ れ によ が 国 のような慎 重論 の国 もあ つた [2] にイ ンセテ イブを与 える等 のメ リッ トが強調 された ,英 決 しなければな らないが,国 ,民 ∼ [6].い ず れに して も日本 の場合 は,制 度的 な問題 をまず解 な 計 であるな らば,統 計作成機関が積極 的 に 間 を とわず外部 か らの要望 が一般性 のあ る有用 統 とい う観点 か らは望 ましい。 追加集計 して公表す る方が,統 計 データの有効利 用 で利用者 の意見 を聴取 して も,集 計 に関 し 実際問題 として,統 計作成機 関 が調 査 の企画段階 が公表 された後 で,再 度,作 成者 と利 て は具体的 な要望 が 出て こない といわれ る.む しろ結果 な要望 が得 られるであろうし,そ の中 の公益性 用者 の間 に情報交換 の場 が あれば,よ り具体 的 る余力 をの こしてお くことが望 ましい。 の高 い要望 について は,統 計作成機 関 が追加集計 をす (4)第 二者機関 による集計 る ことが 困難 な場合 ,そ れ に代 る特定 の団体 政府 の統計作 成機関が民間 か らの集計 を受託 す に じて有料 で tailor― madeの 集計 をす る を指定 して個票 テープの使 用 をみ とめ,民 間 の要請 応 して は万全 の措置 が必要 である.)こ の方式 な ら 方法 が考 えられ る。 (こ の場合 ,秘 密保 持 に関 ば,比 較的早 く結論 がで ると思われ る . , . 3。 ま とめ つて行 われ た ものであるか ら,そ の成果 としての 統計 調 査 は膨大 な予算 と,国 民 の協力 によ デー タを より有効 に活用 してゆ くために はど 統計 デー タ は国民 の共有 の財産 である.そ の統計 madeの 集計 に関 して,四 つの方法 を提案 のような方法 を とるべ きか,と い う観点 か ら tailor― な もの と考 えてい る.こ の ように した.こ の四 つの方法 はいづれか一つで はな く,相 互補完的 が共通 の もの となって前進 し い ろい ろな可能性 を繰返 し議論 をしてゆ くうちに,関 係者 の意識 てゅ くもの と思われ る つて個票 データを再利用 す るケー いず れ にして も今後 ,統 計調査 は集計完 了後 で も過去 に遡 tai10r― madeの 集計 が容易 にで きる スはます ます増加す ると思われ る.従 つて統計作成機 関 は 的 な話 になるが,例 えば 1990 ような体制 と,磁 気 テープ等 の整備 に工夫 が必要 である.多 少技術 査票 のマー クシー ト上 の産業 ,職 業等 の具体 年国勢調査 で試 み られ た Image Capture方 式 (調 てテープに入力す る方式 )で は,将 来,コ ー 的 な手書 きの文字情報 を,そ のままイ メージ とし らな くて もテープのイ メージか らコー ド ド化 されて い ない分類集計 が必要 な場合 ,調 査票 に戻 る と思われ る 化 が可能 とな り,再 集計 の可能性 に大 き く貢献 す . . 4. シンポジウムにおけ る討論 ムにお いて報告 をした ものであるが,討 論者の腰原 本論 は統計 学会 60周 年記念 シンポ ジ ユウ いただいたので,私 の意見,お よび竹 内 啓 ,奥 野 久雄 氏 か らは次 の ような有益 な コメ ン トを い 忠一 ,渋 谷政昭各 氏 の意見 とあわせて ま とめてお きた な機能 を持 つべ きであ るが,作 成 は公共財的 (1)腰 原氏 は官庁統計 の性格 について,官 庁統計 てお り,一 方利 用者側 は分析技術 の精緻化 によ 者側 は行政 目的 に適合 す る ことが強調 され過 ぎ . 281 開かれた政府統計のあり方 って非常 に個別 的 な情 報 を も とめて きて い る.こ の公 共性 と個別性 を どう調和 して ゆ くの か , ,利 用者 の個別 的要望 とを どう調和 して ゆ くの かが 問題 で あ る.官 庁 統計 が 公共財 的 な もの として提供 す べ き部 分 と,一 方 ,商 品 として 個 別 的 に対応 す る部 分 とは ど うい う ものか を,作 成者 と利 用者 の 間 で十分 議論 が行 われ るべ き で あ る と述 べ られ ,官 庁統計 の積 極 的 な対応 と ともに,利 用者 の過 度 な要求 に対 して も限界 を そ して作成者側 の負担 (同 時 に被調 査 者 の 負担 )と 示 され た. また竹 内氏 は基 調報 告 の 中 で ,統 計 の性格 に つ いて,“ 政府 は国民 のた め に必 要 な情報 サ ー ビ ス をす る こ とで あ る"と い う発想 も必 要 で はな い か と述 べ られ て い る.私 も両氏 とほぼ 同 じ意 見 で あ る. (2)腰 原氏は,tailor― madeの 四つの方法の中では,第 3の 統計作成機関による集計がもっとも 望ましい.そ れは,① 統計作成機関が統計需要の動向を直接把握できること,② 秘密保持が徹 底 しやすいこと,③ また有料化をすれば統計作成についてのインセンティブが働 くこと (た だ し公共財 として提供する部分が減るおそれがある)を 理由に挙げておられる た しかに政府機関 が tailor― madeの 統計 を追加 集計 の形 で作成 して くれれば,そ の結果 は公 表 され,要 望者以外 の人 で も広 く利用 が可能 となるので最善 で ある ことはたしかで ある.し か しそれには統計作成機関 の余力 の問題 ,ま た有料 とす るな らば制度的 な問題 をク リアー しなけ . ればな らな い . (3)ま た腰原氏 は,第 1に あげた民 間 で も公益性 のつ よい大学や研究機関 に個票テー プの統計 目的外使用 の可能性 を認 める方法 は,統 計 の利用者 の範囲が広 くなってい る現在 ,特 定部分 に だけ提供す るのは望 まし くない ので はないか.第 2の 方法 の標本 テープの提供 は,ア イデ ン ト を消去す る とリンケージがで きな くな り,分 析 の可能性 が狭 まって しまうので,そ の点 か らも 第 3の 方法 が望 ましい.さ ら第 4の 第 二者機関 による方法 は,第 3の 方法 に近 いが,統 計作成 機関 が統計需要 の動向 を直接把握 で きない,組織 が複雑化 して コス トがか るので はないか,秘 密保持 の点 で国民 の コンセ ンサスが得 られ るか,等 の点 について疑間 を呈 された . それぞれ今後十分 に検討すべ き問題 で あるが,第 1の 方法 は,現 在 ,承 認 の範囲 を国立か民 間 かで 区別 してい るが,本 来 は使用 目的 の公益性 で 区別 す るのが趣 旨で あるので,最 小限,民 間 の公益的機関 まで考慮 の対象 とした らどうか と考 えて い る.第 2の 方法 も,利 用者 の多様性 か ら考 える と,多 くの利用者 の場合 は,個 体 の識別不能 な標本 テープで も十分分析 が可能 と思 われ る.ま た第 4の 第 二者機関 の活用 は,統 計作成機関 による有料 の受託集計 が,実 際問題 と して早急 な実現 は困難 と思われ るので,実 現可能 なアプ ロー チ として提案 した 私 としては,こ の四つのアプ ロー チはいづ れか一 つ とい うので はな く,政 府 はい ろい ろな手 . 段 を用意 して,民 間 の多様 な結果利用 の要請 に答 えてい くことが望 ましい と考 えて い る.腰 原 氏 も他 の方法 を排除す る とい う意図 はな く,ま た奥野氏 も,標 本 テープや第 二者機関 の活用な ども含 めて具体的 に前進 させ るべ きである,と 述 べ られて い る . (4)渋 谷氏 か らは,個 票 テープの個体 の識別 を不可能 にす る方法 につ い ては,ア イデ ン トの消 去 だけで は不十分 で,い ろい ろな追加処理 の方法 を提案 された.私 もこの問題 は重 要 であ り 早急 に研究会等 を設 けて,疑 念 の残 らない処理方法 を確立す る こ とが必要 で ある と思 う。 と く に米国 の ように,詳細 な小地域 の統計情報 が要求 されて くる と,個 体 の識別可能性 の検討 は重 , 要 で ある.た だ し標本調査 の場合 は,セ ンサ ス と異 なってその処理方法 は比較的 に簡略化 で き ると思ゎれるので,そ の意味か らも,標 本調査の標本テープの提供 から逐次スター トするのが 望 ましい と思う。 日本 統 計 学 会 誌 参 [1]J.A.Astin:“ Statistical 第 21巻 考 文 第 3号 (増 刊号 )1992 献 ι グ′ 電 sげ 厖θ Form― ■1ling by lndustry:Net Burden or Net Benent",P/a“ IS1 48励 Sassあ η,Sep.1991. 電s *以 下 の [2]∼ [6]は いづれ も“Marketing in Omcial statistics"の テ ーマ での報告 の レジ ュメ.乃 α ′′ “ い る。 されて が ゲ 厖′rsIィ ∂厖 sassあ π,Sep.1991.な お [7]￨こ その要約 紹介 [2]Dennis Trewin,“ Strategic Directions in Marketing in a Government Statistica1 0fnce''(Australia) [3] Len Cook,``Introducing a Marketing Culture within a Statistica1 0rganization"(New Zealand) [4]David L.Pearce,`｀ Marketing Census Product"(United Kingdom) [5]Bart Meganck,“ Commercialisation of Omcial statistics in Smaller Countries"(Belgium) [6]Edward Spar,“ Sales and Marketing Uses of Decennial Census lnformation''(USA) [7]三 浦 由己 「官庁統計 の普及 につ いて一ISIカ イ ロ大会報告」,雑誌統計 ,1991年 11月 号 [8] George T.Duncan and Robert W.Pearson(1991),“ Enhancing Access to Microdata While Protecting ,6,219-232. Confldentiality¨ ・Prospects for the Future",S滋 病厖cα′Sε 厖%ει