公契約条例の運用と重層下請け構造

【学習資料６】
公契約条例の運用と重層下請け構造
は じ めに
公契約条例の制定は千葉県野田市に始まり、川崎市や国分寺市において条例案が公表さ
れました。両市とも2010年12月議会において採択の方向となっています。
いよいよ全国の地方自治体に公契約条例が広がる気配がみえてきました。関係自治体や
労働組合では条例の制定とともにその内容を下請業者や現場従事者に徹底し、条例をどの
ように機能させるかに関心が移行しつつあります。
一 方 で 、建 設 現 場 の 生産 構 造 は、「構 造 改 革」 路 線 の もと で 厳 し い 低価 格 競 争 の反 映と
して重層下請制がいっそう複雑に深化しています。
以下に、重層下請構造のもとでどのようにして労働者に条例を適用させていくのか、ま
た公契約条例の制定が果たして重層下請構造の解消につながるのか、などについて考えて
みます。
重層下請 「最末端の現場労働者」に
直 接 影 響 を 与 え る こ と を 規 定 し た Ｉ LO94号 条 約
公契約とはいうまでもなく公共機関と民間受注者との間に取交される契約です。しかし、
その効力は受注者と契約する下請業者、さらに下請業者と再下請業者との契約を通過して、
重層下請の最末端の下請業者のもとに働く労働者に効力を及ぼします。
ILO 94号 条 約 の 第 1条 3項 に は 「 こ の 条 約 は 、 下 請 負 業 者 又 は 契 約 の 受 託 者 に よ り 行
なわれる作業に適用する。かかる適用を確保するため権限のある機関は適当な措置を講じ
なければならない」と規定されています。そこには「下請業者が行なう作業に適用する」
と明確に述べられています。
これまで、日本の公共機関は元請・下請間、下請・再下請間などの民・民契約には関与
し な い と い う ス タ ン ス を 取 る の が 常 で し た 。 し か し 、 ILO94号 条 約 は 民 ・ 民 契 約 を 前 提
と す る 、 現場 労 働 者 の 賃金 ・ 労 働 条件 に 影 響 力を 発 揮 す る こと を 目 的 とし てい ます 。
同 時 に ILO94号 条 約 は 「 か か る 適 用 を 確 保 す る た め 権 限 の あ る 機 関 は 適 当 な 措 置 を 講
じなければならない」と規定しています。民・民契約のもとでも規定された賃金・労働条
件を現場労働者に保障する体制等の措置を行うよう公契約双方の機関に義務付けていま
す。
複雑な重層下請構造のもとで条例をどう機能させるか
建設現場の重層下請構造は低価格競争と中間
搾取のもとでいっそう複雑に深化しています。
垂直的には元請以下、業種・工程ごとに数次の
下請業者が連なっているケースが多くなってい
ます。
図 表 1は そ の 事 例 で す が 、 条 例 の 基 準 賃 金 が
一 日 20， 000円 以 上 と 仮 定 し た 場 合 、 受 注 者
が一次下請にそれを保障する請負契約をして
も 、 各 層 次 間 の 下 請 契 約 に お い て 10％ の 中 間
搾取が行なわれた場合、労働者を使用する四次
下 請 に は 賃 金 支 払 い 原 資 が 14， 500円 し か 残
らないことになります。しかし、四次下請が条
例 どおりの賃金20,000円以上を支払わねばな らないことになれば、その経営は極めて厳
しくなります。
また、重層の深化により請負者が不明確なグ
ループ請負という形態も広がっています。
図 表2は三 次下請 から一 人親方 が四次 下請と し
て請負い、一人親方が職人を集めてグループ請負
を行なう形態ですが、報酬を一人親方と職人たち
で分配することになります。このような場合、条
例どおり賃金が支払われるかどうか、きわめて不
確実になります。
さ ら に 図 表 3は 三 次 下 請 が 請 負 っ た 工 事 を 細 分
化して一人親方（個人請負労働者）に仕事を請負
で依頼する形態ですが、三次下請業者は労働者を
雇用することなく外部の一人親方に個人請負形態
で仕事を依頼・指示します。
このような場合、三次下請業者が条例賃金に
責任を負うかどうか曖昧になる可能性があり
ます。
このような複雑な重層下請形態や労働者の
使用形態の曖昧状況のもとで、条例をどう機
能させ、現場従事者に条例で規定する賃金等
を保障するかが、重要な検討課題となってい
ます。
重層下請の下で現場従事者および
その賃金等実態をどのように把握するか
公契約条例対象工事の契約が公共機関及び受注者において取り交わされるとともに、現
場に従事する労働者への条例内容の適用責任が双方に義務付けられます。受注者は適用労
働者の把握および賃金等が条例内容をクリアしているかの把握が義務付けられます。また
公共機関はそれをチェック・調査、是正等実施の管理・監督が義務づけられます。
適用労 働者の 範囲は 、野 田市で は9月議 会での 条例改 正によ り一人 親方（ 材料、 機械等
持ちを除く）も労働者の範囲に追加した。また川崎市、国分寺市の案では一人親方（材料、
機械等持ちを含む）を適用労働者に含めることとなっています。そのため、受注者は重層
下請構造のもとで複雑な就労形態で働くすべての現場従事者について、工事の着工から完
成に至るまでの従事者の氏名および月々の賃金等受け取り実態を把握しなければなりませ
ん。
工事が大規模になり、下請業種が多岐になればなるほど、複維な重層構造のもとで、元
請受注者はすべての従事者を把握することが困難となります。
特に労働者の一人親方化が進行するとともに、短期の請負仕事を時間に拘束されること
なく、一人で作業を行う場合があります。そのため、工事現場の入口で入場者管理を行な
うシステムを設置するなど、入退場の管理を厳密に行い、適用労働者をもれなく把握する
必要が生じています。
次に、元請受注者は適用労働者の実態賃金が条例の最低基準を上回っているかを把握し
なければなりません。下請業者に雇用されている労働者の場合は、下請業者の支払賃金台
帳により把握することができます。この場合、重層下請のもとで労働者を雇用している最
先端の業者の賃金台帳が必要とされるが、それが労働者の受取賃金とどのように照合する
かという問題が生じます。
そのため、不定期的ではあっても元請受注者は労働者から直接受取賃金を確認すること
をしなければなりません。
また、出来高や請負で契約している労働者、材料や機械持ちで請負契約している労働者
の賃金をどのように確定するかという問題もあります。
野田市では請負労働者（一人親方）が受け取る工事代金をその間の労働時間で除して時
間当たり賃金を算定しているようですが、材料や機械持ち労働者の場合はいっそう算定が
難しくなります。そのため、元請・下請契約を含め、材工一括契約が当たり前になってい
る請負契約の現状の中で、材工別の内訳を明記し、労務費を明確化する方式に転換する必
要があります。元請受注者が一次下請と契約する際に率先して実践する中で、一人親方と
契約する下請業者に対し材料費、労務費、経費という請負契約の内訳を明確にするよう指
導していく必要があります。
このようにして、元請受注者は現場労働に従事する一人ひとりの名前と賃金等の実態を
日々把握するしくみを作らなければなりません。これまでのように現場従事者の把捉や待
遇は下請業者任せとすることは許されなくなります。
一方、公共機関は元請受注者から定期的に労働者名と賃金等実態を記載した報告書及び
証拠となる帳票類を提出させ、チェックするとともにその内容に誤りがないかどうか、現
場に働く労働者に聞き取り調査することが求められます。
その際、公共機関は建設労働者を組織する労働組合など第三者機関を活用することも考
えられます。特に労働者から公共機関または当該労働組合に調査等の申し出があった場合
は直ちに現場立ち入り調査ができる体制が必要です。そのため、公共機関は日常の工事監
督業務の中で現場によく出向き、現場労働者や下請業者とのコミュニケーションを強める
ことが求められます。
なお、その際労働者が申し出たことにより元請受注者等から不当な圧力や嫌がらせを生
じさせることのないよう、公共機関等は申し出労働者の保護に十分留意することを明確に
しておかなければなりません。
下請業者、現場従事者が公契約条例の内容を理解できるために
どのような措置が必要か
公契約条例適用現場で大きな問題になるのが、現場に関係する各層次の下請業者や現場
従事者が条例内容をきちんと理解できる環境をどのように措置するかです。
日々変化する現場作業のもとで、その都度契約する重層下請各層次業者および現場従事
者 に条例 内容を 説明し なけ ればな りませ ん。特 に図表 1にある ように 条例適 用現場 では下
請各層次業者は労務単価を中間搾取して再下請業者に外注することができないことを下請
契約時に明確にしなければなりません。特に元請業者はこれまでのような元請の立場を利
用した強圧的な下請業者へのしめつけ、指値発注は決して許されません。そのため、元請
・下請契約からそのことを前提にした対等な立場から公正な契約を締結する必要がありま
す。
野 田 市 で は こ の 内 容 を 重 視 し 、 9月 議 会 で 条 例 を 下 記 の よう に 追 加 改正 し ま し た （第 8
条2参照）。
（受注者の連帯責任等） 第8条2 受注者は、公契約に係る業務に従事する労働者の
適正な労働条件及び当該業務の質の確保が下請業者の安定した経営に基づいて成り
立つことを十分考慮して、建設業法又は下請代金支払遅延等防止法を遵守し、下請
業者との契約を締結するに当っては、各々の対等な立場における合意に基づいた公
正な契約としなければならない。
また、現場従事者に対しては、元請受注者が最低賃金額など条例の内容を現場従事者の
新規入場時に書面にて説明し、違反があれば申し出をすること、またそれによる嫌がらせ
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などは公益通報者保護法により禁止されていることなどを詳細に説明する必要がありま
す。同時にこれらの内容を現場従事者が見やすい場所に掲示するなどが必要とされます。
特 に 問 題 と な る の は 、 図 表 2に あ る よ う な 現 場 従 事 者 が グ ル ー プ で 請 負 う 場 合 、 あ る
いは一人親方が請けた仕事をさらに一人親方に外注するような場合です。この場合、現場
従事者の賃金等に責任を持つ直接の上位業者が明確な形態では存在しないことになりま
す。今日、労働者の請負契約作業化が進行するとともに、曖昧な作業報酬分配形態の支払
方式が蔓延しており、条例内容を貫徹する上で最大の障害となってくることが予想されま
す。
受注者の条例遵守の責務と違反に対する措置ばどうなるのか
公契約において条例内容の遵守責任は受注者に課されます。野田市の場合はその責任を
元請受注者だけでなく、関係下請業者との連帯責任としています。具体的には労働者への
賃金支払が最低の基準賃金を下回った場合は、その差額分を元請と関係下請業者で連帯し
て支払うこととしています（第8条1項）。また条例違反による違約金を公共機関に支払う
場合も同様としています（第14条）。
つまり条例の遵守義務を重層下請の関係業者全体の責任としています。この受注者の連
帯責任という規定は今日の元請・下請の片務的力関係の下では、下請関係者にその責任を
覆 い 被 せ ら れ る 危 険 性 が あ り ま す 。 そ の た め 、 野 田 市 で は 第 8条 2項 を 設 け 、 対 等 ・ 公 正
な元請・下請契約関係を規定しましたが、これが実行されるかが大いに注目されます。
第8条 受注者は、下請負者及び法の規定に基づき受注者又は下請負者に労働者を派
遣する 者がその雇用する通用 労働者に対して支払っ た賃金等の額が市長が 定める
賃金等 の最低額を下回った時 は、その差額分の賃金 等について、当該受注 関係者
と連帯して支払う義務を負う。
（ 違約金 ） 第 14条 市長は 、受注 者等が この条例の 規定に違反した時は、 違約金
を徴収することができる。
同時に このよ うな連 帯責 任とい う関係 からみ ると、 元請受 注者に とって 、図表 2に示す
ようなグループ請負や一人親方請負形態などは下請業者としての存在が極めて曖昧な形態
であり、連帯責任をかぶせることすら不可能になる危険性をはらんでいます。
従って、公契約における受注者の責務が明確になるに従い、元請受注者にとっては従来
のような重層下請を活用した収奪構造を維持することが困難な環境が生じることが考えら
れます。
公契約条例の浸透ば重層下請構造の解消に 向かわせるのか
以上の考察からみられるように、公契約条例の全国への広がりと同時にその厳格な運用
が実践されるならば、建設産業の半封建的な収奪のしくみである重層下請構造を解消に向
かわせ、産業のいっそうの民主化に貢献すると確信します。その理由は、
第1に、 公契約 条例は 賃金の 最低 基準を 明確に するた め、賃 金（＝ 労務単 価）の 際限の
ない切り下げに歯止めを掛けることになります。従って、一般的には条例の制定は今日の
重層下請構造の深化を防止する役割を果たします。
但し、 条例上 の最低 基準を 決める 対象労 働者は 労働 基準法 第9条に 規定す る労働者だけ
でなく、材料・機械持ち一人親方従事者を含むあらゆる曖昧な働き方を包含した現場従事
者を対象にしなければなりません。なぜなら労働基準法上の雇用労働者のみ対象にすれば、
条例の拘束から逃れるために、賃金の歯止めを掛けられた雇用労働者から雇用関係のない
請負労働者等への移行が進みます。結果的に賃金の下落に歯止めが掛からず、重層下請構
造の深化が続行することになります。
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第2に、 公契約 条例が 、公共 機関 と元請 受注者 との間 で重層 下請最 末端の 下請業 者のも
とで働く現場従事者の賃金の基準を決めるために、中間的下請業者による労務費の中間搾
取を行なうことが困難になります。特に条例は元請受注者にその遵守責任を課しているた
め、元請受注者は 中間搾取の結果、労働者に最低賃金を下回る賃金支払いが生じること
を避けるため下請の重層化を防止せざるを待なくなります。
第3に、 今日の 重層下 請の複 雑化の 中で、 グルー プ請 負など のあい まいな 請負形態が横
行しています。元請受注者としてこのような作業報酬分配型の請負方式では条例遵守の責
任を果たすことに強い懸念を生じざるを得なくなり、同時に連帯責任を果たさせることが
困難となります。したがって、重層下請の最先端で横行しているグループ請負などが次第
に禁止されるとともに、複雑な重層形態の解消に向かう可能性があります。
第4に、 野田市 をはじ め川崎 市や 国分寺 市にお いても 条例の 適用労 働者に 一人親 方（請
負労働者）を加えることにより、結果的に一人親方形態の重層化に歯止めが掛かることに
なります。一人親方の請負契約に含まれる労務費が明確となり、歯止めが掛かるならば、
それ以下の一人親方契約は存在しなくなります。また、公共機関が一人親方を労働者とし
て認定することにより、一人親方労働から直接雇用労働に移行する可能性も予想されます。
おわりに
公契約条例の普及はその派生的効果として建設産業民主化の長年の懸案であった重層下
請構造の解消への展望を抱かせます。そのためには、賃金等の最低基準をどのレベルに設
定するかが極めて重要になります。レベルが低ければ低いほど、これまでの重層下請構造
は温存されたままになります。
欧米では当たり前になっている、産別労使交渉を展開することにより、賃金の全体的水
準を高く設定する労働協約が締結されるなら、公契約条例のレベルはその成果と関係する
ことにより引き上げることが可能となります。重層下請構造解消に拍車をかけるためにも、
公契約条例の制定と地域における産別労働協約の締結を車の両輪として運動を強化するこ
とがいっそう重要となっています。
参考：建設 政策2010.11
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辻村
定次