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ローカル・マニフェストと計画行政
大塚 敬 ◎ Takashi Otsuka 特集 ̶ 徹底検証 ローカル・マニフェスト ● ［ 地域はこう変わる ②計画行政 ］ローカル・マニフェストと計画行政 ◎ 主任研究員 大塚 敬 Takashi Otsuka Local Manifesto 特 集 徹底検証 ローカル・マニフェスト 地域はこう変わる ②計画行政 ローカル・マニフェストと計画行政 地方公共団体は、総合計画等の長期的ビジョンを策定し、これに基づいて計画的に行政運営を行っているが、具体性に欠ける、 職員や住民の認知度が低いといった課題が指摘されてきた。 ローカル・マニュフェストは、長期的ビジョンに代替しうるものである。 期限、目標、手段が明記されるなど具体性があり、選挙を通じて内外に深く認知されるローカル・マニュフェストは、地方公 共団体の計画行政に大きな変革をもたらす可能性がある。 1 はじめに 市区町村は、地方自治法の規定にしたがって基本構想を策定し、 2 計画行政とはなにか （1）地方自治における計画行政の位置づけと意義 この長期的ビジョンに基づいて計画的に行政運営を行っている。ま ① 計画行政は法に規定された市町村の責務 た、都道府県の場合は、法律上、基本構想の策定を義務づけられて 基本構想は市区町村のまちづくり全般の長期的なビジョンを示 はいないが、ほとんどの団体で基本構想に類する計画を策定してい す構想である。通常は基本構想に基づいた具体的な施策の内容を る。首長が任期中に推進する政策を掲げるローカル・マニフェスト 示す基本計画、さらに基本計画に基づいた各施策の実現のための は、こうした基本構想や、これにもとづく基本計画と重複するもの 事業を示す実施計画を策定する場合が多い。一般にこれらを総称し であり、その普及は計画行政に何らかの変化をもたらすことは確実 て総合計画といい、こうした計画に基づいて政策を執行することを である。 計画行政という。 そこで、本稿は、ローカル・マニフェストが地方公共団体の計画 地方自治法第 2 条 5 項において、市区町村は基本構想を定めて 行政にどのような変革をもたらすかを論ずる。 計画的に行政を運営することと明記されており、計画行政は法に規 定された市町村の責務である。また都道府県の場合は地方自治法 の規定はないものの、一般的に市町村同様に総合計画を策定し、こ れにそった計画行政を行っている場合がほとんどである。 ② 計画行政によって長期的な視野にたった安定的な行財政 運営が担保されている 基本構想は、一般的に15 年から25 年程度の長期的な計画とし て定められる。各年度のすべての事業は、この基本構想や基本計画、 実施計画の体系の中に位置づけられている。すなわち、総合計画が 存在することにより、地方公共団体の行財政運営はいきあたりばっ たりではなく、長期的な視野にたった安定的なものとなっている。 UFJI MOOK LRP 74 number 006 大塚 敬 ◎ Takashi Otsuka 特集 ̶ 徹底検証 ローカル・マニフェスト ● ［ 地域はこう変わる ②計画行政 ］ローカル・マニフェストと計画行政 3 する場合は、前首長のカラーで作成された総合計画を継承すること ローカル・マニフェストは計画行政の 中でどのように位置づけられるか を嫌い、基本構想の期限を待たずに、新たな首長のイニシアティブ のもとに基本構想が改訂される場合も少なくない。ローカル・マニ ①ローカル・マニフェストは、基本構想における中期的目標 フェストの導入はこうした対応を増加させると予想される。そして 地方自治体の最高責任者たる首長の任期は 4 年であり、任期中 その際には、選挙時に掲げたローカル・マニフェストが新たな基本 の政策を示すローカル・マニフェストもこの期間中に実施する政策 構想のベースとなる。 を示すことが前提となる。これに対し、基本構想の対象期間ははる かに長期にわたっている。したがって、首長のローカル・マニフェ ③ローカル・マニフェストは総合計画の戦略的目標の位置 づけ ストは、基本構想を踏まえてその計画中の中期的計画を示すべきも のといえる。現職の首長が選挙に際してローカル・マニフェストを 基本計画は、自治体の行政活動をもれなくすべて網羅する計画で 掲げる場合は、まさにこうした位置づけでローカル・マニフェスト ある。これに対し、ローカル・マニフェストは首長が「あれもこれも、 が作成されると考えられる。 できればやりたいもの」 ではなく、 「これだけは確実に実行すること」 ②首長交代時には、ローカル・マニフェストが基本構想の いて詳細に策定しない限り、体系性、網羅性において、総合計画を を有権者に約束するものである。このため、よほど幅広い分野につ ベースに 代替しうるものとはなりえない。仮に、理想的なローカル・マニフェ 一方、首長が交代する場合には状況が異なる。選挙に際しては、 ストとは総合計画足りうる体系性、網羅性を持たせるべきであると 各候補者がそれぞれの考えでローカル・マニフェストを作成する。 しても、実際にそのようなローカル・マニフェストを作成できるの 当然、現行の総合計画とは異なる理念に基づいたローカル・マニ は一部の候補者に限定される。 フェストを掲げた候補が当選することもあり得る。この場合、当選 このため、ローカル・マニフェストは基本計画における重点的、 後速やかに、ローカル・マニフェストと整合しない現行の総合計画 優先的目標を規定するものと位置づけることが妥当である。 を改訂する必要が生じる。もともと、総合計画自体も、首長が交代 図1 ● 総合計画とマニフェストの計画期間 総合計画 15∼25年 基本構想 5∼10年 基本計画 2∼5年 実施計画 4年（一期） 首長任期 ローカル・ マニフェスト UFJI MOOK LRP number 006 75 大塚 敬 ◎ Takashi Otsuka 特集 ̶ 徹底検証 ローカル・マニフェスト ● ［ 地域はこう変わる ②計画行政 ］ローカル・マニフェストと計画行政 4 ローカル・マニフェスト導入によって もたらされる計画行政の改革 ①アウトプット志向からアウトカム志向へ かったということもあろうが、やはり基本構想それ自体が具体性の 低い、抽象的な理念だけを謳っているケースが多かったからである と思われる。基本構想は、期間20 年前後として時代を超えた普遍 的な価値を持ちうる理念のみを掲げ、その実現のための具体的な これまでの総合計画は、 「何をどれだけやるか」を住民に約束する 政策は10 年前後の計画期間で設定される基本計画に位置づける。 という趣が強かった。これからは、 「どのような成果をどれくらいあ 10 年後、社会環境の変化に対応して、基本構想の理念を逸脱しな げるか」がローカル・マニフェストによって示されることになり、こ い範囲内で、施策体系の方向性を軌道修正し、新たな基本計画を策 れに対応して総合計画にも同様の説明が求められるようになる。 定する。概ねこうした方法でこれまでの計画行政は進められてきた といえる。しかし、20 年前後の時を経て社会環境が大きく変わっ ② 総花的に夢だけを語る計画から重点化と実現性重視の計 画へのシフト ても修正の必要のない理念とは、たとえば「みどりにあふれた」と か「活力ある」といった当たり障りのないものでしかない。こうした これまでの総合計画は、 「どのような都市を目指すか」という「理 基本構想にそもそも計画行政を実質的に規定する機能があるのか 想」を語ることに力点が置かれ、その実現可能性を吟味することは といった疑問は拭いきれない。 おろそかにされがちであった。 こうした状況に対し、原則 4 年間を期限として政策目標を掲げる ローカル・マニフェストによってあらかじめ総合計画の重点が明 ローカル・マニフェストが導入されることで、冗長な計画行政サイ 示され、これらについては実現までの工程や財源が明示されること クルを見直し、実効性と具体性をもった計画をより短い計画期間で になるため、総合計画全般にこうした重点化と実現性重視の姿勢が 策定し、こまめに見直していくようになっていくと予想される。 求められるようになる。 これにより、財源の制約が浮き彫りになるため、総花的に夢だけ を語る総合計画は策定できなくなる。 ③ 財源確保への意欲と工夫の向上 5 ローカル・マニフェストと一体となっ た計画行政の改革のポイント ① 進行管理・評価システムの充実 どれだけ政策を打ち出せるかは、投資的財源確保の見通しに左右 ローカル・マニフェストと一体となった総合計画を適切に運用す される。このため、総合計画をローカル・マニフェスト足りうるも るためには、ローカル・マニフェストで明らかにされた工程に沿っ のにシフトさせることは、財源確保へのインセンティブとなり、そ て政策が順調に進められているか（進行管理） 、最終的に期限までに の意欲と工夫を向上させる。 約束された成果があがっているか否かをチェックする（事後評価） のシステムが確立されることが必要である。 ④ 計画行政サイクルの見直し 行政評価システムが確立されている自治体においては、これを活 首長が掲げるローカル・マニフェストの期限は 4 年である。この 用することが想定されるが、自治体における行政評価システムは必 ため、ローカル・マニフェストが総合計画に実質的に取って代わる ずしもアウトカム評価が徹底されていないため、 ローカル・マニフェ ようになると、長期的な視野にたった計画行政がなされなくなり、 ストの進行管理・評価システムとして活用可能な仕組みに改善する 短期間で実施可能な政策ばかりに重点が置かれてしまうという批 ことが必要である。具体的には、ローカル・マニフェストに掲げた 判がある。こうした批判には妥当な面もあるが、一方で、これまで アウトカム目標とそれに対応した施策、事業を体系的に、かつ数値 の総合計画が長期的な視野にたった計画行政を本当に担保してい 指標を用いて評価できる仕組みを構築することが求められる。 るかというと疑問もある。 すでに延べた通り、一般的に基本構想の計画期間は15 年から ② 財源見通しの精緻化 25 年ぐらいが一般的である。これに対し、社会情勢の変化の速い ローカル・マニフェストに盛り込む政策には、すべて財源の裏付 今日において、20 年も先を見越した適切な基本構想、基本計画づ けを明確に示すことが求められる。このため、少しでも多くの政策 くりが果たして本当に可能なのかという批判がある。例えば、政策 を盛り込もうとするあまり、財源の見通しが甘くなる懸念がある。 の実行を担保する財源について、国全体の産業動向や制度改革な このため、ローカル・マニフェストの作成にあたっては財源の見通 ど外在的な要因に強い影響を受ける自治体の財政において、20 年 しを厳格に行う姿勢が求められるとともに、この見通しの信頼度を 後にどの程度の歳入が確保され、そのうちどの程度の投資的財源 中立な立場で評価する機能の整備が必要である。 を捻出可能かを的確に予測することは、ほぼ不可能といってよい。 不可能でありながら、20 年を超える将来を期限とした基本構想 ③ 政策効果の事前予測と事業プランニングの精緻化 が実際に策定されて来たのは、高度経済成長期は財政が常に右肩 実現性が高く、信頼できるローカル・マニフェストを策定するた 上がりの伸びを示して居たため、さほど財源の心配をする必要がな めには、政策の効果に関する事前予測を十分に行うことが必要であ UFJI MOOK LRP 76 number 006 大塚 敬 ◎ Takashi Otsuka 特集 ̶ 徹底検証 ローカル・マニフェスト ● ［ 地域はこう変わる ②計画行政 ］ローカル・マニフェストと計画行政 る。 実施状況をチェックする責任を負っている。 また、予測した成果を確実に生み出すためには、立案した施策を しかし、実際には、首長も議員も任期は 4 年である。20 年前後 確実かつ効果的に実行する事業プランニングの精緻化が求められ の計画期間を持つ総合計画の実行に最後まで責任を負うことが可 る。 能なケースは稀である。 （また、可能なほど多選されることはむしろ 望ましくないといえる。 ） ④ 総合計画の遂行責任の明確化と計画の枠組みの見直し このため、これまでは、首長が交代した場合も、現行基本構想の 地方自治法第 2条第 5 項は、 「市町村は、その事務を処理するに 改定期が到来するまでは、前首長のイニシアティブのもとに策定さ あたっては、議会の議決を経て、その地域における総合的かつ計画 れた総合計画に沿って行政運営が行われ、実態としては、新首長の 的な行政の運営を図るための基本構想を定め、これに即して行うよ 政策が現行計画と整合しない部分について基本構想が棚上げされ うにしなければならない」と定め、別途 281条 3 項において、この る形になっているケースや、そもそもこうした不整合が生じないほ 規定は特別区にも準用するとされている。 ど、基本構想が抽象的で具体性に欠けるものであったというケース すなわち、基本構想を策定し、これに即した事務処理を行うこと も少なくなかったと思われる。 に責任を負うのは、 「法人としての市町村」である。そして、自治法 こうした問題に対し、ローカル・マニフェスト導入を契機に、首 第147 条において「普通地方公共団体の長は当該普通地方公共団 長が総合計画の策定、遂行に責任を負うことを明確にし、議会はそ 体を統轄し、これを代表する」と規定されているので、首長は、法人 の進行をチェックするというように責任の所在を明確にすること の代表として基本構想の内容とこれに即した事務処理を行うこと が望ましいと考える。その上で、 「総合計画は、地方公共団体を統轄 に責任を負っている。 し、 代表する首長とともにある」という立場にたち、 独自のローカル・ ただし、これを策定する際には、 「議会の議決」が必要であるとさ マニフェストを掲げて新しい首長が選出された場合は、有権者はそ れており、また議会は予算を定め（地方自治法第 96 条 2 項） 、決算 のローカル・マニフェストを行政の指針として選択したのであるか の認定（同3項）について議決しなければならないとされている。 ら、総合計画もローカル・マニフェストにそって、速やかに改訂す このため、議会は基本構想の内容とそれにもとづく各年度の事業の ることが望ましいと考える。 図2 ● 長期的視野にたったローカル・マニフェスト ローカル・マニフェスト 8年 基本構想に 相当 長期目標 4年 4年 第一期目標 第二期目標 基本計画に 相当 当選後速やかにマニフェストを ベースとした総合計画を策定 UFJI MOOK LRP number 006 77 大塚 敬 ◎ Takashi Otsuka 特集 ̶ 徹底検証 ローカル・マニフェスト ● ［ 地域はこう変わる ②計画行政 ］ローカル・マニフェストと計画行政 こうすると必然的に、総合計画の計画期間は実質的には首長の任 マニフェストをベースとして速やかに新たな総合計画を策定する 期と一致することになる。この際、既に延べた通り、首長の任期で ことが必要である。 ある四年で実現可能な政策ばかりがあげられ、長期的な計画行政が ⑥ローカル・マニフェストに掲げた政策を実現するための 阻害されるとの懸念がある。そこで、選挙に臨む候補者は、まず長 行政基盤の整備 期的な視野にたった政策のビジョンを提示することが不可欠であ る。その上で、当面 4 年間の目標としてどのような政策を実現する ローカル・マニフェストと一体となった総合計画のスピーディー かをローカル・マニフェストを掲げる必要がある。この際、2 期目 な遂行を担保するためには、トップマネジメントの強化が不可欠で も政権を担うことを目指して、2 期合計 8 年分の政策をローカル・ ある。具体的には、各部門の執行責任者が各々首長に対して、ロー マニフェストに掲げることも想定される。 カル・マニフェストに掲げた目標の達成を「約束」し、さらに細分化 された部門の責任者が上位組織の責任者と目標の達成を「約束」す ⑤ローカル・マニフェストはあくまで重点のみを示し、当 るといった形で、首長を頂点として、階層的な「契約」による「緊張」 選後速やかに総合計画を策定 と「責任」の関係を構築することが想定される。長野県では、部局長 既に延べた通り、よほど幅広い分野について詳細なものを作成し の一人ひとりが年度ごとの目標を掲げ、その達成に向けて具体的に ない限り、ローカル・マニフェストをそのまま総合計画とすること 何をするのかについて知事と「協約」を交わしている。部局長は、さ はできない。また、そのまま総合計画足りうるようなローカル・マ らにその下で執務する各所属長一人ひとりと同様の「協約」を交わ ニフェストの作成を首長候補者に求めると、それが可能な資金力、 し、これらによって知事が目指す県政の具現化を担保する体制を構 組織力をもつ候補者や、情報を豊富に有している現職が圧倒的に有 築している。 利になってしまい、首長の選択をゆがめてしまう。このため、ロー また、こうした執行責任者の要所を占める人材を政治的任用とす カル・マニフェストはあくまで主要な政策について、 「どれに取り組 ることで、首長の政策実現をより強固に支える体制を確保できると み、どれに取り組まないか」 、あるいは「どれを優先し、どれを優先 ともに、首長の責任もより明確になる。 しないか」を明確にするものとして位置づけ、当選後に、ローカル・ ローカル・マニフェストに掲げた政策を実現するためには、こう 図3 ● マニフェストの実現を担保する体制のイメージ 住民 マニフェスト 契約 首長 目標 契約 目標 部局長 契約 所属長 78 number 006 目標 部局長 目標 UFJI MOOK LRP 契約 目標 部局長 契約 所属長 契約 目標 契約 所属長 大塚 敬 ◎ Takashi Otsuka 特集 ̶ 徹底検証 ローカル・マニフェスト ● ［ 地域はこう変わる ②計画行政 ］ローカル・マニフェストと計画行政 した、実現に向けて具体的に取り組んでいく内容とともに、推進体 制と責任の所在を明確にすることが重要である。 ⑦ 情報公開の充実 ローカル・マニフェストは、実現する政策を住民に約束するもの である。このため、約束の履行状況を住民が常にチェックできる環 境を整備することが不可欠である。具体的には、ローカル・マニフェ ストに掲げた政策の進捗状況や目標の達成状況に関する情報を詳 細に、かつ分かりやすく公開することが必要である。また、単に情 報をオープンにするだけでなく、一般の住民には評価が難しいこれ らの情報に対して、中立的な立場でこれを解説、評価する機能が必 要であり、こうした機能の整備も行政の責務として求められよう。 また、情報公開のもう一つの重要な意義として、首長を目指す候 補者のローカル・マニフェスト作成を支援する側面がある。既に延 べた通り、充実したローカル・マニフェストを作成する上で、行政 に蓄積された情報を最大限に活用することのできる現職首長は最 も有利な立場にある。このため、情報公開の徹底がなされないと、 ローカル・マニフェストの導入が多選を促進するといった結果にな りかねない。首長選出の公平性を担保するため、質・量ともに充実 した情報の提供は不可欠な要素である。 6 おわりに ローカル・マニフェストが注目されたのは、政策本意の選挙への 転換を促すと期待されたからだが、その事と同時に、ローカル・マ ニフェストが単に政策を示すだけでなく、目標と、その実現までの 工程、実現に要する財源をセットで示し、具体性、実現性のある地 域の将来像を示すものであることと、 「何をどれだけやるか」という アウトプット志向ではなく、 「何を実現するか」というアウトカム志 向であったことも大きな理由である。これは、裏を返せば、これま での地方自治体の計画行政がこうした具体性、実現性を十分に備 えておらず、アウトカム志向での計画づくりがあまりなされていな かったからであるといえる。ローカル・マニフェストの普及により、 地方自治体の計画行政の改革が加速されることを期待したい。 UFJI MOOK LRP number 006 79