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学位論文 コンテクストに着目した プログラム段階 SEA の国際比較研究 2010 年 12 月 東京工業大学大学院 総合理工学研究科 多島 環境理工学創造専攻 良 目次 1 研究の視点と目的 ........................................................................................................................3 1.1 1.1.1 Sustainable Development 概念の発展 ..........................................................................3 1.1.2 Sustainable Development へのアプローチ ..................................................................4 1.2 国内外における SEA の取り組み.......................................................................................6 1.2.1 国内における SEA の取り組み...................................................................................6 1.2.2 諸外国における SEA の取り組み............................................................................ 10 1.3 既存研究の整理 ..................................................................................................................11 1.3.1 既存研究整理の枞組み ..............................................................................................11 1.3.2 理論研究の系譜 ......................................................................................................... 12 1.3.3 実証研究の系譜 ......................................................................................................... 18 1.4 2 Sustainable Development と SEA..........................................................................................3 視点と目的 ......................................................................................................................... 20 1.4.1 研究の視点 ................................................................................................................. 20 1.4.2 研究の目的 ................................................................................................................. 21 研究の枞組み.............................................................................................................................. 29 2.1 戦略的意思決定段階 ......................................................................................................... 29 2.1.1 一般的定義 ................................................................................................................. 29 2.1.2 分類の指標 ................................................................................................................. 32 2.1.3 プログラム段階 SEA................................................................................................. 34 2.2 SEA のコンテクスト ......................................................................................................... 34 2.2.1 コンテクストの定義 ................................................................................................. 35 2.2.2 SEA 制度とコンテクストの関連............................................................................. 36 2.2.3 SEA コンテクストの中身......................................................................................... 37 2.3 SEA の方法論 ..................................................................................................................... 41 2.3.1 評価項目 ..................................................................................................................... 41 2.3.2 評価方法 ..................................................................................................................... 43 2.3.3 意思決定との統合 ..................................................................................................... 45 2.3.4 多主体の関与 ............................................................................................................. 47 2.4 SEA の効果 ......................................................................................................................... 49 2.4.1 手続的効果と実体的効果 ......................................................................................... 49 2.4.2 直接的効果と間接的効果 ......................................................................................... 51 i 3 2.5 システム上の諸概念の関係 ............................................................................................. 53 2.6 研究の方法 ......................................................................................................................... 54 2.6.1 研究の手順 ................................................................................................................. 55 2.6.2 対象の選定 ................................................................................................................. 58 2.6.3 調査概要 ..................................................................................................................... 59 2.6.4 研究の構成 ................................................................................................................. 61 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA ................................................................ 71 3.1 3.1.1 カリフォルニア州の基礎情報 ................................................................................. 71 3.1.2 カリフォルニア州の統治形態 ................................................................................. 72 3.1.3 都市計画セクターの枞組み ..................................................................................... 75 3.1.4 参加の枞組み ............................................................................................................. 80 3.1.5 他の環境配慮の枞組み ............................................................................................. 82 3.2 カリフォルニア州のプログラム段階 SEA 制度 ........................................................... 84 3.2.1 他州制度との相対比較 ............................................................................................. 84 3.2.2 CEQA の歴史 ............................................................................................................. 89 3.2.3 CEQA におけるプログラム段階 SEA の概要 ....................................................... 90 3.2.4 CEQA によるプログラム段階 SEA の制度規定 ................................................... 91 3.3 カリフォルニア州プログラム段階 SEA の特徴 ........................................................... 95 3.3.1 評価項目 ..................................................................................................................... 95 3.3.2 評価方法 ..................................................................................................................... 97 3.3.3 意思決定との統合 ..................................................................................................... 99 3.3.4 多主体の関与 ........................................................................................................... 101 3.3.5 特徴のまとめ ........................................................................................................... 104 3.4 事例分析 - サクラメント市鉄道跡地特定計画.......................................................... 105 3.4.1 事例の概要と経緯 ................................................................................................... 105 3.4.2 事例プロセス ........................................................................................................... 109 3.4.3 計画と SEA 文書の内容.......................................................................................... 109 3.4.4 本事例の固有コンテクストのまとめ ....................................................................116 3.4.5 本事例で実施された SEA の方法...........................................................................118 3.4.6 本事例で実施された SEA の効果.......................................................................... 129 3.5 4 カリフォルニア州のコンテクスト ................................................................................. 71 3 章のまとめ .................................................................................................................... 134 イングランドにおけるプログラム段階 SEA ...................................................................... 143 4.1 イングランドのコンテクスト ....................................................................................... 143 ii 4.1.1 イングランドの基礎情報 ....................................................................................... 143 4.1.2 イングランドの統治形態 ....................................................................................... 143 4.1.3 都市計画セクターの枞組み ................................................................................... 149 4.1.4 参加の枞組み ........................................................................................................... 159 4.1.5 他の環境配慮の枞組み ........................................................................................... 163 4.2 4.2.1 イングランドにおける EIA/SEA の歴史.............................................................. 165 4.2.2 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 制度の対象 ................................. 168 4.2.3 SA によるプログラム段階 SEA の制度の制度規定 ........................................... 168 4.2.4 EIA 規則に基づくプログラム段階 SEA の制度規定 ......................................... 170 4.3 イングランドのプログラム段階 SEA の特徴 ............................................................. 173 4.3.1 評価項目 ................................................................................................................... 173 4.3.2 評価方法 ................................................................................................................... 175 4.3.3 意思決定との統合 ................................................................................................... 176 4.3.4 多主体関与 ............................................................................................................... 178 4.3.5 特徴のまとめ ........................................................................................................... 180 4.4 事例分析-プレストン市 Tithebarn 地区再開発 ............................................................ 182 4.4.1 事例概要と経緯 ....................................................................................................... 182 4.4.2 事例プロセス ........................................................................................................... 186 4.4.3 計画と SEA 文書の内容.......................................................................................... 187 4.4.4 本事例の固有コンテクストのまとめ ................................................................... 192 4.4.5 SPD で実施された SA の概要................................................................................ 194 4.4.6 本事例で実施された SEA の方法.......................................................................... 198 4.4.7 本事例で実施された SEA の効果.......................................................................... 206 4.5 5 イングランドのプログラム段階 SEA 制度 ................................................................. 165 4 章のまとめ .....................................................................................................................211 国際比較による機能と効果の要因分析 ............................................................................... 219 5.1 比較の枞組み ................................................................................................................... 219 5.1.1 機能の要因分析の枞組み ....................................................................................... 219 5.1.2 効果の要因分析の枞組み ....................................................................................... 220 5.2 比較による機能要因の分析 ........................................................................................... 221 5.2.1 評価項目の比較 ....................................................................................................... 221 5.2.2 評価方法の比較 ....................................................................................................... 224 5.2.3 意思決定との統合の比較 ....................................................................................... 226 5.2.4 多主体の関与の比較 ............................................................................................... 228 5.3 比較による効果要因の分析 ........................................................................................... 230 iii 5.3.1 性能の比較 ............................................................................................................... 231 5.3.2 効果の比較 ............................................................................................................... 232 5.3.3 機能の比較 ............................................................................................................... 232 5.3.4 効果要因の考察 ....................................................................................................... 233 5.4 6 5 章のまとめ .................................................................................................................... 236 結論............................................................................................................................................ 239 6.1 各章のまとめ ................................................................................................................... 239 6.2 結論.................................................................................................................................... 241 6.3 日本の SEA に対する示唆.............................................................................................. 242 6.4 今後の課題 ....................................................................................................................... 243 謝辞 .................................................................................................................................................... 245 附録 ・カリフォルニア州 A) Governor‟s Office of Planning and Research との聞き取り調査・議事要旨 B) サクラメント市開発局との聞き取り調査（第 1 回）・議事要旨 C) サクラメント市開発局との聞き取り調査（第 2 回）・議事録 D) Thomas Enterprises との聞き取り調査・議事要旨 E) Environmental Council of Sacramento との聞き取り調査・議事録 F) Sacramento Metropolitan Air Quality Management 他との聞き取り調査・議事録 ・イングランド G) Communities and Local Government（EIA 担当）との聞き取り調査・議事録 H) Communities and Local Government（SA 担当）との聞き取り調査・議事録 I) プレストン市計画局（計画許可・EIA 担当）との聞き取り調査・議事録 J) プレストン市計画局（戦略計画・SA 担当）との聞き取り調査・議事録 K) Lend Lease との聞き取り調査・議事録 L) Preston & South Ribble Civic Trust との聞き取り調査・議事録 iv 【略記一覧】 CEQA California Environmental Quality Act：カリフォルニア州環境質法 CLG Communities and Local Government：コミュニティ・地方政府省 DAS Design and Access Statement：デザイン・アクセス報告書 DEIR Draft Environmental Impact Report：EIR のドラフト。準備書に相当 DPD Development Planning Document：開発計画文書。開発計画のうち中心的な文書 EA Environmental Assessment：環境アセスメント。EIA と SEA を包括する概念 EGPR Environmental Goals and Policy Report：環境目標・政策報告書。カリフォルニア州 の環境目標と戦略を定める文書 EIA Environmental Impact Assessment：環境影響評価。事業アセス EIR Environmental Impact Report：カリフォルニア州における環境影響評価書 ES Environmental Statement：イングランドにおける環境影響評価書 FEIR Final Environmental Impact Report：EIR の最終版。評価書に相当 FPA Full Planning Application：本申請。個別開発行為の詳細な提案 LDF Local Development Framework：地方開発フレームワーク LPA Local Planning Authority：地方計画庁 MMRP Mitigation Monitoring or Report Plan：緩和措置モニタリング・報告計画 MSY Maximum Sustainable Yield：最大維持漁獲量 ND Negative Declaration：重大環境影響が存在しないことの告知 NDPB Non Departmental Public Body：イングランドにおいて、中央政府の省庁とは独立に 設置される公共団体。外郭団体に相当 NOP Notice of Preparation：CEQA 手続開始の告知 OPA Outline Planning Application：概要申請。個別開発行為の提案の概要 OPR Office of Planning and Research：カリフォルニア州計画調査庁 RPB Regional Planning Body：地域計画主体 RSP Railyards Specific Plan：サクラメント市鉄道跡地特定計画 RSS Regional Spatial Strategy：地域空間戦略 SA Sustainability Appraisal：持続可能性評価 SCI Statement of Community Involvement：参加の方針書 SD Sustainable Development：持続可能な発展 SEA Strategic Environmental Assessment：戦略的環境アセスメント SPD Supplementary Planning Document：補足計画文書 TRA Tithebarn Regeneration Area：タイスバーン再開発地区 v 第１章 研究の背景と目的 第一章 1 研究の視点と目的 研究の視点と目的 1.1 Sustainable Development と SEA 戦略的環境アセスメント（Strategic Environmental Assessment：以下 SEA）は、上位の意思 決定段階において環境配慮を実施し、持続可能な発展を目指す意思決定支援ツールである （原科, 2000）。すなわち、SEA の究極の目標は、持続可能な発展、持続可能な社会の構築 にあるといえる。ところで、この「持続可能な発展」という概念は、何を指すのか。 「持続 可能な発展」の解釈は多岐にわたり、論者の立場や信念により、対立する解釈が生まれる こともある。そこで、初めに「持続可能な発展」が指す内容について若干の検討を加え、 本研究の方向性を確認する。 1.1.1 Sustainable Development 概念の発展 はじめに、 「持続可能な発展」 （Sustainable Development：以下、SD）概念の系譜を整理し、 定義の背景を概観することで、その本質的な意味を探る。 「持続可能な発展」という用語が一般に用いられるようになったのは 1980 年代からであ るが、資本のメインテナンスの概念、最大維持可能漁獲量（Maximum Sustainable Yield：MSY）、 最大伐採可能量（Maximum Allowable Cut）等の類似の概念は 1950 年前後からあった（森田・ 川島, 1993）。これらの概念は、ストックを維持しつつ生産できる最大生産量を指すもので あり、それ以上の利用に関してはストックを減尐させるため、他の代替資源への移行を想 定する必要があることを意味する。これに対し加藤（1990）は、MSY 概念は再生可能資源 については現在も有効である一方、MSY レベルの調査・判定が科学技術的にも難しいこと、 生物資源の再生産量はストックの大きさに依存し、直線的な比例関係にあるとは限らない こと、対象となる特定生物以外の生物との相互作用にどのような影響をもたらすのかが考 慮されていないこと、等の問題点を指摘している。そして、これに替わる概念として、特 にエコシステム全体や資源基盤としての環境一般についての「持続可能性」が論じられる ようになったと整理している。さらに近年になると、「持続可能性」の評価の対象と尺度が 拡大し、経済・社会システム一般について論じられるようになった。特に、1972 年にロー マ・クラブによって「成長の限界」が発行されると、環境保全と経済成長・開発との対立 をいかにして解くかが、先進諸国のみならず、発展途上国にとっても関心事となった。 初めて “Sustainable Development” という言葉が国際的な公式文書で確認されたのは、 1980 年に、国際自然保護連合（IUCN）が国連環境計画（UNEP） 、世界自然保護基金（WWF） の協力のもとに作成した「世界保全戦略（World Conservation Strategy）」においてである（加 藤, 1990）。ここでは、開発が持続的であるためには、①経済的な要素とともに社会的要素 と環境（ecological）要素を、②生物資源と非生物資源の両者に関して、③代替行為の長期 3 第一章 研究の視点と目的 的・短期的な長所・短所を考慮する必要がある、としている。また、生物資源の保全が SD の必要条件であるとしており、保全を「将来の世代のニーズと願望を満たす潜在的能力を 維持しつつ、現在の世代に最大の持続的な便益をもたらす様な人間の生物圏利用の管理」 と定義している（IUCN et al., 1980） 。 1950 年代から上記のように様々な形で議論されていた SD の概念を、大きく世界に普及 させたのは、元ノルウェー首相のブルントラント女史が座長を務めた「環境と開発に関す る世界委員会（WCED）」の最終報告書、“Our Common Future”である。ここで、“Sustainable development is development that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs”、すなわち、 「持続可能な発展（開発）とは、将来の 世代が自らのニーズを充足する能力を損なうことなく現在の世代のニーズを満たすような 発展（開発）である」という有名な定義付けがなされた。さらに、報告書の中では生態系 レベルでの考慮や社会経済システムとの連関のみならず、人間としての基本的ニーズ（basic human needs）を全人類が満たす上で、民主的な意思決定手続きが重要であることを強調し ている（WCED, 1987）。このように、生態系の維持から健全な社会システムまで、幅広く含 めたスローガンとして、SD が提唱されたことが分かる。 その後、1992 年にブラジルのリオデジャネイロで開催された「環境と開発に関する国際 連合会議（UNCED）」において、「世代間公平」 「世代内公平」 「自然保護と開発の統合」を 含む SD の概念が国際的に合意され、そのための具体的な行動計画であるアジェンダ 21 が 採択された。リオ宣言第 4 原則では、“In order to achieve sustainable development, environmental protection shall constitute an integral part of the development process and cannot be considered in isolation from it”（United Nations, 1992）と定められた。さらに、アジェンダ 21 第 8 章「意思 決定における環境と開発の統合」の中では “The overall objective is to improve or restructure the decision-making process so that consideration of socio-economic and environmental issues is fully integrated and a broader range of public participation assured” とされた。このように、SD に向けた具体的な戦略の中で、意思決定における環境配慮の統合と、公衆参加が強調され ている。 1.1.2 Sustainable Development へのアプローチ 経済学の分野では、SD の達成を計測する試みが盛んに実施されてきた。例えば、物的な 勘定体系の作成とその指標化の研究、環境の汚染や务化を経済的に評価して GNP 等の経済 指標を修正する試み、自然資源の減価償却アプローチ、総合的な福祉水準も含めて貨幣卖 位で表示しようとする試みなどが行われている。これらの取り組みは、環境や自然資源の 制約条件を経済指標に反映させることで経済活動を修正するアプローチであると整理され る（森田・川島, 1993）。こうした経済学的アプローチにおいては、現世代が現在保有する 以上の資本ストックを次世代に残すこと、と SD は解釈されている（ターナーら, 2001）。こ のとき、資本間の代替可能性について、 「弱い持続可能性」と「強い持続可能性」の二つの 4 第一章 研究の視点と目的 立場が取られる。すなわち、「弱い持続可能性」の立場からは、環境（自然資本）は資本の 形態の一つであり、他の形態の資本との代替性を認める立場をとり、現在以上の総資本ス トックを将来に移転することが SD と解釈される。つまり、自然環境が悪化した場合であっ ても、経済的便益がそれを上回る場合には、SD が達成されているとされる。一方、「強い 持続可能性」の立場は資本間の完全代替性を認めない。この場合、生態系の機能とサービ スの中には人間の生存に本質的なものを提供しているものがあり、置き換えることができ ない本質的自然資本であると解釈される。 こうした経済学的アプローチの中には、GNP に加え、HDI（Human Development Index： 人間開発指数）や VA（Voice and Accountability：発言権と説明責任指数）といった社会的な 側面を測る指標を組み合わせることで、SD を広く捉える試みもある （例えば、 佐々木, 2010） 。 しかし、将来世代のニーズの測定が難しいことと、現代世代のニーズの充足が指す内容が あいまいであることから、SD の概念は実際の意思決定に具体的な判断基準を与えるもので はなく、キャッチフレーズの域を出ていないとの指摘がある（倉阪, 2008）。また、意思決 定への統合という局面については、検討の範疇に入っていないと考えられる。 一方で、SEA も SD への一つのアプローチであるという点は、多くの SEA 研究で共有さ れている認識である（原科, 2000；Sadler and Verheem, 1996；Bina, 2007 など）。例えば、原 科（2000）は、（SEA を含む）環境アセスメントは、アジェンダ 21 の「意思決定における 環境と開発の統合」、すなわち「政府の意思決定のあらゆる段階での環境配慮とそれへの国 民の参加」を実施する主要な手段であると整理している。 それでは、SEA は SD の達成に向けたアプローチであるという観点から、具体的にどのよ うなツールであるべきであろうか？上記の議論から、以下の二点が示唆される。一点は、 総合的に SD を達成するという文脈で考慮するべきであるということ。既に概観したように、 SD の概念はエコシステムの維持だけでなく、人間活動と環境の融和という側面が強調され る。このため、SEA における環境配慮は、常に社会経済的な考慮を念頭に入れて議論され るべきであろう。これは、評価項目として環境項目以外の社会経済項目を含めるべきであ るということでは必ずしもなく、たとえ SEA の中で評価する項目が環境面のみであったと しても、それが SD を達成する（環境面の配慮と社会経済的なリスク・便益を統合する）上 でどのような意味を持つかを、考えるべきであるということである。これと関連して、二 点目は、意思決定への統合の局面を強調したツールであるということが指摘される。特に、 SEA のように不確実性の高い状況下での意思決定を支援するという意味で、通常の環境ア セスメント以上に、公衆参加、あるいはより広い意味での多主体の関与が重要となる。経 済的アプローチにより SD の計測が試みられてきたが、意思決定へ統合する局面では、公衆 参加を前提とした、SEA のようなアプローチが求められる。 このように、学術的には、環境アセスメント（特に SEA）は、SD に向けた大きなポテン シャルを持つものとして議論されている。一方で、実務においては必ずしもそのポテンシ ャルを発揮できていない例が多く、SEA の役割を狭くとらえた議論も散見される。本稿で 5 第一章 研究の視点と目的 は、上記のように、SD に資する意思決定を支援するツールとして SEA の広い可能性を信じ、 議論する。 1.2 国内外における SEA の取り組み 1.2.1 ① 国内における SEA の取り組み 制度化の取り組み わが国では環境影響評価法が 1997 年に制定され、 自治体においても 47 都道府県に加え、 15 の政令 市が環境影響評価条例を制定する i など、個別事 業に対する環境影響評 価 （Environmental Impact Assessment：以下 EIAii）は定着してきたといえよう。 一方、SEA に関しては国レベルで法制化されていないものの、法制化に向けた検討は進 んでいる。まず、2006 年に決定された第 3 次環境基本計画では「わが国における計画の特 性や計画決定プロセス等の実態に即した SEA に関する共通的なガイドラインの作成を図り ます」とされた。これを踏まえ、2007 年 4 月に「戦略的環境アセスメント導入ガイドライ ン」が環境省により取りまとめられ、 「事業の位置・規模等の検討段階のものについての SEA」 に関する共通的な手続きや評価手法の指針が示された。これは、事業より上位の意思決定 段階のうち、プログラム段階の SEA と位置づけられる（原科, 2007）。また、 「本ガイドライ ンに即して、関係省庁等が個別のガイドライン等を作成し、その取り組みを進めることが 期待される」と記された。これを受け、国土交通省は 2008 年 4 月に「公共事業の構想段階 における計画策定プロセスガイドライン」を取りまとめ、いち早く SEA 導入ガイドライン に対応した。このガイドラインは、2003 年に取りまとめられた「国土交通省所管の公共事 業の構想段階における住民参加手続きガイドライン」を発展させ、構想段階iiiにおいて、社 会面、経済面、環境面等の様々な観点から総合的に検討を行い、計画を合理的に導き出す 過程を住民参画のもとで進めていくためのプロセスを示したものである。また、2008 年 6 月に成立した生物多様性基本法の第二十五条において、 「国は、生物の多様性が微妙な均衡を保つことによって成り立っており、一度損なわ れた生物の多様性を再生することが困難であることから、生物の多様性に影響を及ぼ す事業の実施に先立つ早い段階での配慮が重要であることにかんがみ、生物の多様性 に影響を及ぼすおそれのある事業を行う事業者等が、その事業に関する計画の立案の 段階からその事業の実施までの段階において、その事業に係る生物の多様性に及ぼす 影響の調査、予測又は評価を行い、その結果に基づき、その事業に係る生物の多様性 の保全について適正に配慮することを推進するため、事業の特性を踏まえつつ、必要 な措置を講ずるものとする」（下線は筆者） と規定され、SEA の制度化を推進することが定められた。しかし、いずれの取り組みも SEA 6 第一章 研究の視点と目的 の実施を法的に求めるものではなく、この点は今後の検討事項として残されている。 今後の SEA 法制化の方向については、2008 年 6 月から発足した環境影響評価制度総合研 究会ivにおいて議論された。全 10 回の検討会を経た最終報告書では、 「SEA の制度化につい ては、生物多様性基本法の制定も念頭に置き、SEA の法制化について早急に取り組むべき という意見がみられた。一方、SEA については実績を積み重ねる段階であり、実績を踏ま えず制度化に向けた検討を行うのは時期尚早との意見があった」と、SEA の法制化につい ては両論併記の形で示されている。ところが、この報告書に対する中央環境審議会の答申 においては、 「国のガイドラインに基づく取組や地方公共団体における条例・要綱に基づく取組が これまで積み重ねられてきたことや、諸外国においても制度化が進んでいるといった 法施行後の状況が進展してきたことも踏まえ、我が国においても法において制度化す べきである」 （下線は筆者） と、法による制度化の方針が明確に示されている。なお、SEA 制度の対象については「SEA 制度の円滑な導入を推進する観点から、対象とする計画の段階については、現行の SEA ガ イドライン、条例・要綱で対象としている個別事業の計画・実施段階前における事業の位 置、規模又は施設の配置、構造等の検討段階とすべきである」とされた（中央環境審議会, 2010）。 一方、自治体レベルの取り組みについては、原科・持木（2002）と原科ら（2007）が SEA 導入状況のパネル調査を実施しており、2002 年時点で SEA が導入されていた自治体が 4 つ であったのに対し、2006 年時点では 8 つに増えたことを明らかにした。このパネル調査で 表 1.2.1 日本における SEA 制度 [出典：原科ら（2007）を参考に著者作成] 施行 策定主体 1994 年 10 月 川崎市 環境調査制度 横浜市 事業調整制度 三重県 環境調整システム 1995 年 7 月 （2004 年改正） 1998 年 4 月 （2004 年改正） 2002 年 4 月 2003 年 1 月 2004 年 4 月 2004 年 10 月 2007 年 4 月 2008 年 4 月 埼玉県 神奈川県 東京都 広島市 京都市 環境省 千葉県 国土交通省 制度名 ○埼玉県戦略的環境影響評価 環境配慮評価システム ○東京都計画段階環境影響評価 ○広島市多元的環境影響評価 ○京都市戦略的環境影響評価 戦略的環境アセスメント導入ガイドライン ○千葉県計画段階環境影響評価 公共事業の構想段階における計画策定プロセスガイ ドライン 【凡例】○：地方公共団体における取組のうち、環境省が SEA 制度として認識しているもの 7 第一章 研究の視点と目的 用いられた SEA の定義は、通常の定義より緩やかvであり、一概に 8 つの自治体において SEA が導入されていると判断することはできないものの、緩やかに解釈したとしても 8 自 治体にとどまっていることは分かる。なお、上記調査実施後の 2008 年 4 月には千葉県で「千 葉県計画段階環境影響評価」が要綱により制度化され、2010 年 9 月現在で、SEA と類似し た制度を有する自治体は、最大で 9（埼玉県、広島市、東京都、京都市、川崎市、横浜市、 三重県、神奈川県、千葉県）であるといえる。なお、このうち環境省が SEA として認識し ている制度は、埼玉県、東京都、広島市、京都市、千葉県の 5 自治体の制度であるvi。また、 これら自治体における制度のうち、条例により制度化されているのは東京都のみである。 これら自治体の SEA 制度は、必ずしも「事業の位置・規模等の検討段階」に限定されてい ない。例えば東京都の計画段階環境影響評価制度では、 「基本計画の立案段階で、環境予測 評価が可能となる時期」と定めており、プログラム段階よりも上位の計画段階における SEA 実施も可能としている。 以上の、国と自治体の SEA 制度の取り組みを表 1.2.1 に整理した。 ② SEA 実施事例 国レベルでは、明確に SEA ガイドラインの手続に則った事例は見当たらない。一方で、 表 1.2.2 日本における SEA 制度運用事例一覧 [出典：小野寺（2009）及び各自治体ホームページを参考に著者作成] 所管 制度 埼玉県 埼玉県戦略的環境影響 評価実施要綱 東京都 東京都環境影響評価条 例 京都市 京都市計画段階環境影 響評価実施要綱 事例 • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 地下鉄 7 号線延伸計画 所沢市北秋津地区土地区画整理事業 彩の国資源循環工場第Ⅱ期事業基本構想 圏央道幸手 IC（仮称）東側地域の整備計画 圏央鶴ヶ島 IC 周辺地域整備基本構想 豊洲新市場建設計画 国分寺都市計画道路 3･3･8 号府中所沢線建設事業 （仮称）東京港臨港道路单北線建設計画 プラスチック製容器包装中間処理施設整備計画 伏見区総合庁舎整備事業計画 下京消防署新築整備事業計画 京都市立病院再整備基本計画 京都市立音楽高等学校移転整備計画 京都市立伏見工業高等学校キャリアアップ・サポートセン ター（仮称）建設計画 左京区総合庁舎整備事業計画 「水垂地区における基盤整備のための構想」を推進する運 動公園の整備基本計画 京都市立下京渉成小学校建設計画 京都市立花背小中学校校舎等建設計画 東山区統合小中一貫校整備計画 京都市单区東九条地域小中一貫教育校整備事業 新京都市循環型社会推進基本計画（仮称） 上京区総合庁舎整備事業 8 第一章 研究の視点と目的 自治体においては、複数の SEA 制度運用事例がある。2002 年に SEA 要綱を制定した埼玉 県をはじめとし、2010 年 9 月時点で、 筆者が確認できた事例は表 1.2.2 に示す 20 件である。 これらの事例のうち、京都市での循環型社会推進基本計画に対する適用事例以外は、全て 事業の立地点、配置、規模、施設構造を検討するものであり、事業の必要性や異なる事業 形態を検討するものではなかった（小野寺, 2009）。特に、京都市で実施された残りの 12 事 例は、卖体建築物の規模や構造を検討するものであり、従来の事業アセスとの違いはほと んどない。 なお、我が国においては、上記の SEA 制度に則らない、SEA に類似したアドホックな取 り組みが散見される。例えば、1996 年～1998 年には、横浜市青葉区の恩田元石川線（全長 約 7km の市道）の一部の整備計画策定にあたり、整備しないという案も含めたルート代替 案の検討が、広範な市民参加のもと行われた。1998 年～2002 年に行われた愛知万博計画の アセスでは、公共空間で立地の代替案が検討された。また、長野県中信地区・廃棄物処理 計画の策定においては、減量化目標から施設立地まで、利害関係者と専門家、ファシリテ ーターをハイブリッドした委員会により検討された。これらの取り組みは、いずれも事業 段階より早期の意思決定段階において公共空間における環境配慮を含むものとして、SEA の側面を持つと評価されている（原科, 2009）。また、新むつ小川原開発計画に関しては、 環境影響評価法及び青森県の環境影響評価条例の対象ではない、個々の事業の内容が具体 的に示されていない地域総合開発計画に係る環境影響評価が実施された。環境省が青森県 に対して示した指針では、 「今回実施する環境影響評価は、開発の基本的指針を定める地域 開発計画を対象とし、個々の事業の詳細が固まっていない段階のものである。このため、 個々の事業の環境影響について詳細に調査、予測及び評価するというよりも、むしろ、新 計画素案が地域全体に及ぼす環境影響についての検討を行うとともに、このような検討を 行った上で、その結果を、新計画の内容に反映させ、個々の事業の具体化に際しても活か していくことにより、事業の実施段階での環境影響評価では十分に対応しきれない、計画 段階での柔軟な検討を行っていくことが重要である。」 （環境省, 2005）と記された。この事 例も、計画段階における環境配慮という点で SEA の考え方を含むものであると評価できる。 そのほかにも、SEA と類似の制度である国交省 PI の考え方を導入した事例で、環境配慮 も行ったものとして、SEA 事例として位置づけられるものがある。例えば、那覇空港の滑 走路増設事業は、2005 年 8 月以来、国交省 PI の手法を取り入れて滑走路の増設方法につい て環境・社会・経済面から代替案を分析した事例であり、SEA 導入ガイドラインの考え方 を反映した事例であると評価できる（那覇空港構想・施設計画検討協議会, 2008）。また、 横浜環状北西線の構想段階の計画づくりにおいても、PI の手法が用いられ、この中で環境 面からの代替案検討も行われた（横浜市道路局ら, 2005）。 このように、日本における SEA 制度は、地方自治体が先行する形で制度化が進められて おり、国レベルでは法制化が今後ますます進められると期待される状況にある。また、実 9 第一章 研究の視点と目的 施経験は一定の蓄積があるものの、制度に則らないアドホックな取り組みや、制度の試行 的な取り組みが多く、体系的な手法の確立には至っていないと整理される。このため、プ ログラム段階の SEA に関する具体的な知見の蓄積が重要であることは明確である。 1.2.2 諸外国における SEA の取り組み 表 1.2.3 海外における主要な SEA の取り組み [出典：錦澤・多島（2010）を参考に筆者修正] 年 国 取り組み 1969 米国 国家環境政策法（NEPA）により Programmatic EIS 導入 1970 米国 カリフォルニア州環境質法（CEQA）により Program EIR 導入 1987 オランダ 環境管理法により SEIA 導入 1990 カナダ 閣議指令により「政策及び計画提案のための環境影響評価プロセ ス」導入 1991 世界銀行 業務指示書 4.01 により、EIA・SEA を制度化 1993 韓国 環境政策基本法を根拠に準 SEA 制度導入 1994 オランダ 閣議指令により E-test 導入 1999 オーストラリア 環境と生物多様性保全法により SEA 導入 2000 フランス 環境法典の改正により SEA 要求 2001 EU SEA 指令（Directive 2001/42/EC）採択 2002 中国 環境影響評価法・制定により計画段階の環境影響評価を義務化 2004 英国 2004 年計画・プログラム段階の環境影響評価規則・制定 計画・強制収容表により持続可能性評価（SA）導入 ドイツ 環境影響評価法・改正により SEA 導入 韓国 環境政策基本法・改正により SEA 強化 2006 オランダ 環境管理法・改正により SEA 強化 2008 イタリア 政令により SEA 指令の国内導入 2005 世界で初めての SEA 制度は、1969 年に米国で制定された国家環境政策法（National Environmental Policy Act: NEPA）に基づく programmatic EIA であるといわれている。米国で は州レベルにおいても｢ミニ NEPA｣と呼ばれる NEPA をモデルとした環境アセスメント制度 が 1970 年から制定され、これらのうち複数の州では SEA に相当する制度を有し、実績も積 み重ねられている（詳細は 3 章を参照） 。一方、他国における SEA 制度化は 1990 年前後を 境に、急速に進んでいった。例えば、オランダは 1987 年に、計画・プログラムに対する環 境アセスメント制度が環境管理法のもとで導入された。その後、ヨーロッパにおける法制 化が急速に進んだのは 2001 年に SEA 指令（Directive 2001/42/EC）が採択されてからであっ た。この指令により、EU 諸国は 2004 年までに SEA 指令の要件を満たす SEA 制度を国内で 10 第一章 研究の視点と目的 法制化することが求められた。アジアにおいても法制化が進められており、香港、韓国、 中国では、計画段階において環境影響評価を行うことを義務付ける法が既に整備されてい る。さらに、アフリカ諸国においても、国際協力機関の活動における SEA 実施を通じた制 度化が進んでいる。 既存研究によれば、2010 年時点で尐なくとも以下の 40 の国と地域において SEA 制度が 確認されている；Australia, Austria, Belgium, Bulgaria, Canada, China, Cyprus, Czech Republic, Denmark, Estonia, Finland, France, Germany, Greece, Hong Kong, Hungary, Ireland, Italy, Japan, Korea, Latvia, Lithuania, Luxembourg, Malta, Netherlands, New Zealand, Norway, Poland, Portugal, Romania, Slovakia, Slovenia, South Africa, Spain, Sweden, Taiwan, Turkey, United Kingdom, United States, Vietnam（主な出典：COWI（2009）、Jones et al.（2005）、Dalal-Clayton and Sadler （2005） ）。これらの国々では、SEA 制度化の根拠（例えば、カナダでは閣議指令）や、SEA 規定の整備方法（例えば、フィンランドでは EIA 法として規定、米国では包括的環境法の 中に規定、ニュージーランドでは資源管理法の中に規定） 、そして SEA 規定の内容もそれぞ れに異なっている（Dalal-Clayton and Sadler, 2005） 。また、必ずしも「SEA」であることが 制度名に表れていないケースも多い（例えば、英国の持続可能性評価（ Sustainability Appraisal）、单アフリカの統合型環境管理（Integrated environmental management））。表 1.2.3 に、海外における SEA 制度の主要な取り組みを整理した。 1.3 既存研究の整理 1.3.1 既存研究整理の枠組み 1970 年代から EIA は世界的に普及していったが、運用経験が蓄積されるにつれ、その欠 点も徐々に明らかとなっていった。ひとつは、意思決定段階のうち最も低い事業段階で実 施されるため、意思決定において環境影響評価により実施できる環境配慮が制限されると いう、構造的な弱点である。通常、事業より上位の意思決定段階において、技術、立地な どの選択肢は環境面での本格的な検討にはさらされず、EIA においても技術、立地などの上 位の意思決定で検討が済んでいる選択肢を再検討する効果的な方法は存在しない（Sadler and Verheem, 1996） 。ふたつは、累積的影響の多くが現れる時間・空間のスケールに、事業 アセスの持つ狭い検討範囲では対応できないという点である。この最たる例として、近年 その重大性がますます認識されている気候変動等の地球環境問題があげられ、個々の事業 を適用対象としている EIA の持つ数ヶ月～数年という時間スケールでも、数 ha という空間 スケールでも対応できない。その他にも、事業に対して事後的な対応となる傾向、手続き の硬直性、モニタリングの限界、などが EIA の欠点として指摘されている（Bina, 2007）。 そこで、これらの問題点を解決するための新しいツールとして、SEA が提案されたvii。SEA の概念が誕生した当初は、EIA の方法がそのまま上位の意思決定段階に適用されていた。す なわち、事業者による内部的な代替案検討などを経て事業計画原案が作成されてから EIA 11 第一章 研究の視点と目的 手続きが開始され、改めて環境面からの代替案等を設定し、評価を行なうという方法であ る。しかし、このような SEA は、上位段階において得られるデータの質・量が不十分であ ることや、不確実性が大きいことなどから、その有効性が疑問視された。実際、米国では 1969 年に制定された NEPA には制定当初から SEA のコンセプトが含まれていたにもかかわ らず、1990 年代まではほとんど上位の意思決定段階は適用対象とされてこなかった。とこ ろが、1992 年、リオの地球サミットで SD の概念が国際的に合意されるなど、持続可能性 の高い意思決定のあり方が重要な課題として認識される中で、SEA の必要性も再認識され た。このため、1990 年前後から不確実性の高い計画等へ適用するための制度上の工夫がな されるようになり、国や国際機関ごとに独自の制度が制定されるとともに、制度的運用例 も蓄積されていった。 このような制度化・運用の広がりに伴い、SEA の研究も変化していった。SEA 制度の導 入が限られた国や地域のみで行われていた時代には、SEA の必要性に関する研究が多かっ たが、導入が進むにつれ、個々の制度を分析し、その特徴や効果を明らかにすることで、 当該制度の課題の明確化と克服を目指したり、より一般的な示唆を得ようとしたりする研 究が増えた。本研究ではこうした具体的な制度分析を中心として知見を生産する研究を、 SEA 実証研究と呼ぶ。また、こうした SEA 実証研究の結果を、より一般的な理論として体 系的に整理する研究も見られるようになった。これらの研究を、SEA 理論研究と呼ぶ。本 節では、SEA 研究を実証研究と理論研究に分けて整理し、現在 SEA 研究で概ね共通認識に 至っている論点、課題として認識されている論点、取り組みが不十分な論点を明らかにす ることを目指す。このため、SEA 研究の網羅的な整理は行わず、SEA 研究がある程度蓄積 を見せてきた 1990 年代後半以降の研究を中心に整理する。 1.3.2 ① 理論研究の系譜 多様な SEA の分類 Partidario（1996）は、当時蓄積されていた SEA 研究を総括し、SEA 概念の整理や、主要 論点のまとめを行い、現実にある SEA のタイプをその発展経緯から分類した。また、Bartlett and Kurian（1999）は、EIA の理論化を進め、6 つの分類を示した。他にも、Sheate et al.（2001） も同様に、ヨーロッパを中心に諸国の SEA 経験をまとめ、4 つの類型で分類している。こ のように、1990 年代後半には、SEA の多様化、SEA 実施事例の蓄積を受け、それらの知見 を一般理論として整理・類型化する試みが始められた（表 1.3.1）。 まず、Partidario（1996）は、SEA 制度の発生起源に着目し、EIA のコンセプトや手続き 等を上位段階へ適用するタイプのボトムアップ型と、持続可能性の観点から合理的な計画 策定を模索する中で生じたタイプのトップダウン型があると指摘している。後者は、計画 策定プロセス内部で環境配慮を行なうことを目指した点で、別の制度により外部から環境 配慮を目指した前者とは異なる。こうした SEA 制度のタイプと、国の環境政策との関連性 を指摘し、EIA の歴史が長く、実施例も多かった国（米国やオランダなど）ではボトムアッ 12 第一章 研究の視点と目的 プ型の SEA 発生が見られ、地域・地区計画が環境政策議論の中で優位を占めていたような 国々（北欧諸国や英国など）ではトップダウン型が見られると指摘している。 Bartlett and Kurian（1999）は、EIA 研究において明示的な理論化が欠如しているとの問題 意識から、EIA の役割や規範について体系的な整理を行った。そして、既存の実証研究を整 理することで、EIA の 6 つのモデルを特定した。まず、客観的な情報を生産することで、よ りよい意思決定を導く「情報生産モデル（information processing model）」 、中立的な情報生 産ではなく、一定の立場や価値を象徴する「政治的象徴モデル（Symbolic Politics model）」、 外部不経済の内部化等の市場経済システムにより与えられるインセンティブに応じて EIA を実施し、結果的に環境保全を達成する「政治的経済モデル（Political Economy model）」 、 EIA を実施する組織の構造や価値の変化をもたらす「組織政治モデル（Organisational Politics model）」 、多主体に対して意思決定がオープンになり、参加が増えることで意思決定に影響 を与える「多元的政治モデル（Pluralist Politics model）」、そして最後に、EIA の手続き要件 が、組織を含む制度を変化させ、ひいては社会の変化をもたらす「制度派モデル （Institutionalist model）」である。この上で、当時の EIA 研究は情報生産モデルを前提とし たものが最も多いが、現実の意思決定や政策策定が持つ政治的性質が考慮されていないた め、実際の EIA 実施に対してあまり示唆を与えないと指摘している。なお、この研究は EIA のモデルを提示したものであるが、SEA に関しても適用可能な理論であるとして、SEA 研 究においても引用されている（Hilding-Rydevik and Bjarnadottir, 2007 など）。 さらに、Sheate et al.（2001）の整理では、EIA の方法を用いて現在の物理的環境からの変 表 1.3.1 既存研究による代表的な SEA タイプの分類 研究 分類 概要 Partidario Bottom up approach EIA のコンセプトや手続を上位段階へ適用 （1996） Top down approach EIA の原則を計画策定へ組み込む Bartlett and Information Processing model Kurian（1999） Symbolic Politics model EIA により客観的情報を生産 EIA により価値や立場を象徴 Political Economy model EIA は市場経済メカニズムを利用 Organisational Politics model EIA を実施する組織の構造や価値を変化 Pluralist Politics model EIA により意思決定に多主体関与を可能にする Institutionalist model EIA により制度・社会の規範を変化 EIA-inspired SEA EIA の方法を用いて評価 Appraisal-inspired SEA 政策目標に対して評価 Integrationary SEA 前二者を統合した手法を用いる Ad hoc SEA SEA に類似した、手続に則らない取り組み Partidario EIA-Based SEA EIA のコンセプトや手続を上位段階へ適用 （2007） Strategic SEA コンテクストに応じた SEA プロセス Sheate et （2001） al. 13 第一章 研究の視点と目的 化を評価する「EIA 型 SEA（EIA-Inspired SEA）」、政策目標に対して評価を行う「政策評価 型 SEA（Policy analysis/appraisal inspired SEA）」、前二者を合わせた方法を採る「統合的 SEA （Integrationary SEA）」、円卓会議の開催などにより SEA と同様の機能を果たす「アドホッ ク SEA（Ad hoc SEA）」の 4 つに分類されている。この分類は、Bartlett and Kurian（1999） による、役割に基づく分類と異なり、方法論による分類であるといえる。 さらに、Partidario （2007） は、SEA 研究において議論されている SEA を EIA 型 SEA （EIA-based SEA） と、戦略的 SEA （Strategic SEA） に分類している。前者は、既存の EIA 方法論を基礎に置いたまま、適用対象を事業より上位の意思決定段階に広げたものであ る。このタイプでは、スクリーニング、スコーピング、準備書の作成、評価書の作成とい う従来の EIA プロセスや、提案行為における環境影響を評価することで意思決定の際に環 境面の考慮がなされるという EIA のコンセプトを踏襲している。一方で、後者は戦略的意 思決定における、環境影響を中心とした持続可能性への影響等に対して、新しい方法で（計 画策定と統合的に）アプローチする。このタイプでは、提案に対する評価を行なうのでは なく、提案を形成する意思決定プロセスの性質・コンテクストに応じた柔軟な SEA プロセ スがデザインされる。このため、標準的で確立された手続きを持たず、重要な機能や手法 の枞組み（コンテクストの理解、意思決定において決定的な要素の抽出、など）が存在す るのみの、極めて適応性・柔軟性の高いプロセスとなる。 上記は既存の SEA 分類の一例を示したものであり、網羅的なものではないが、いずれの 分類も「従来の EIA をベースとした SEA」に「新しい SEA」のタイプを加えた分類を示し ている点で共通している（Bartlett and Kurian（1999）の分類では、Information Processing model が暗に「従来の EIA」を示すものであると考えられる） 。 ② SEA 適用対象の理解と「新しいアプローチ」の提案 SEA 形態の多様化をうけ、現実の意思決定に適用する際にどのタイプの SEA を選択する べきかという問いに答える研究が、2000 年代から増えてきた。これらの研究は、SEA の理 論が、SEA を適用する対象の性質を十分に考慮に入れていないという批判から登場した。 このため、SEA を適用する対象である政策・計画・戦略の形成に係る理論、すなわち、政 策決定論、計画理論、意思決定論などの視点から、 「新しい SEA」を含めた多様な SEA を 理論化する研究が蓄積されていった。 これらの研究では、これまで主として実施されてきた卖純合理主義（rationalism）を根拠 とした、EIA のように構造化（定型化）された手続きを持つ SEA の有効性に対して疑問が 呈されており、これに変わる新しいパラダイムの必要性が示されている。例えば、Kornov and Thissen（2000）は意思決定論の観点から、完全な情報をもとに完全に合理的な判断を下す ことは現実にはありえないという限定合理性viiiの考えに立ち、主観的な価値と客観的（科学 的）な知識の完全な分離は非現実的であるなど、従来の SEA 理論が前提としてきた点を批 判している。このため、SEA プロセスの中でも公衆参加と価値や規範に関する議論をもと 14 第一章 研究の視点と目的 に主観的な価値を調整する必要があるとし、意思決定過程の性質（利害関係者の価値対立 の程度、議論の具体性など）に応じた SEA の役割を考察している。Nilsson and Dalkmann （2001）も同様に、意思決定における SEA の役割について考察するにあたり、意思決定理 論における卖純合理主義と、それに対する諸批判を次にように整理している。マックス・ ヴェーバーに端を発し、1960 年代に支配的であった卖純合理主義のもとでは、目的達成上 適切と思われる手段をとる場合に、合理的な行為を選択したと考えられる。また、個人レ ベルの意思決定では、各人が目的的であり意図を持っていると仮定されている。さらに、 集団の意思決定を、個人の意思決定の集合としてとらえていた。このような卖純合理主義 的パラダイムが流行していた 1960 年代は、初めて EIA が開発された時期と一致しており、 EIA の方法は意思決定における卖純合理主義的な考え方に基づいているとしている。しかし、 現実の意思決定、特に戦略的段階における意思決定は、限定的な合理性しか持ち得ない上 に、政治的な影響が強く、上記の前提を満たさないため、従来の EIA は適合しないと批判 している。また、意思決定理論が、卖純な合理主義からサイモンの限定合理性、リンドブ ロムのインクリメンタリズム、ゴミ箱理論へと、より複雑な現実の意思決定へと対応する 形で展開されてきたことを整理し、こうした理論が SEA にとってどのような示唆を与える かを分析した。その結果、SEA には従来の EIA と類似した方法を採る Impact driven approach と、意思決定の各段階において環境配慮を行う Decision centered approach の 2 つが存在し、 前者のアプローチは十分に構造化された計画手続きに対しては有効であるとしながらも、 戦略的意思決定段階には後者のアプローチが有効であり、その方法論を議論する上では EIA の方法論ではなく意思決定理論の方法論を参考にするべきだとした。 また、Lawrence（2000）や Richardson（2005） は、都市計画理論の観点から EIA、SEA の理論化を試みた。計画理論の分野では科学的合理性偏重に対する反発から、コミュニカ ティブ理論などのように、自由な発話や討議を重視する傾向があるとし、環境影響評価の 分野に対する同様の傾向を指摘している。この傾向の基礎には、知は社会に遍在する権力 の構造のなかで形成されるため、知と権力が不可分であるというミシェル・フーコーの議 論があり、環境影響評価の領域も例外ではなく、権力を持つ者（プロセスにおいて大きな 影響力を持つ者）の価値観が結果に大きく関わると述べている（Richardson, 2005）。そのた め、環境影響評価においては異なる多主体間の価値に対する認識が必要であり、倫理観を 持ってこれを実践しなければならないとしている。 近年は、卖純合理主義や技術偏重を批判するのみではなく、新たなアプローチを提案す る研究が見られるようになった。例えば、Vicente and Partidario （2006） は、完全に客観的 な科学的情報は存在しないことを示し、利害関係者・意思決定者・SEA 実施者間のコミュ ニケーションが重要であると指摘している。他にも、Connelly and Richardson（2005）は、 SEA を通して価値の議論を行うことや、環境正義（Environmental Justice）の概念に則した 意思決定の誘導を提案している。 15 第一章 ③ 研究の視点と目的 意思決定段階に応じた SEA 一方で Fisher （2003） は、近年主張されている、環境配慮を計画策定に統合する「新し いアプローチ」への理解を示す一方で、構造化（定式化）された（EIA の方法論をベースと した）手続きを持つタイプの SEA が一概に有効でないとする傾向に反発している。特に、 PPP のうち計画やプログラム段階においては、意思決定における環境配慮に十分効果がある ことを示しており、EIA をベースとした SEA を安易に見捨てることは早計であると指摘し ている。さらに、意思決定プロセスを構造化する能力があり、公共空間において意思決定 者に環境面の要素の検討を行なわせることができる場合に、EIA をベースとした方法が有効 に働くことを示唆している。また、Cherp et al. （2007） は（経営）戦略論の観点から、SEA の適用対象である「戦略」の形成に関する考察を行い、戦略論の学派と SEA 理論の学派の 関連を示した。このなかで、新しい SEA パラダイムと近年注目されている戦略論の類似性 を示す一方で、Fisher （2003） と同様、従来の（EIA の方法論をベースとした）SEA は計 画やプログラム段階への適用に絞ったほうが効率的であると指摘している。さらに、Fischer and Seaton（2002）は、SEA 理論の体系的な整理方法として、意思決定段階に応じた整理が 有効であることを示している。すなわち、政策段階・計画段階・プログラム段階のそれぞ れの意思決定段階に応じた SEA のあり方を、実証研究に基づき示しており、知見を整理す る方法として有用であると主張している。Verheem and Tonk （2000） も同様に、SEA は共 通した目標（Goals）を持つものの、それを達成する手段（means）は対象とする意思決定に 表 1.3.2 意思決定段階ごとの SEA・EIA の焦点の違い [出典：Fischer（2007）p.7 を筆者翻訳] SEA EIA 意思決定段階 政策 計画 プログラム 事業 行為の性質 戦略的、先見的、抽象的 アウトプット 一般的 影響のスケール マクロ、累積的、不確実 タイムスケール 長中期的 中短期的 主な情報源 持続可能戦略、環境現況報告書、 実地調査 即時的、操作的 詳細 ミクロ、地域的 ヴィジョン データの種類 より質的 代替案 全域的、政治的、規則的、 より量的 特定地域、デザイン、 技術的、財務的、経済的 工法、操業方法 分析の厳密さ より不確実 より厳密 評価の基準 持続可能性基準（基準と目的） 実務者の役割 交渉の仲介者 法的規制とベスト・プラクティス 価値・規範の擁護者、 利害関係者の価値を考慮する技術者 公衆の反応 より曖昧、遠い より敏感（NIMBY） 16 第一章 研究の視点と目的 応じて選択されるべきであることを、オランダの計画・プログラムを対象とする SEIA と、 政策を対象とする E-Test を事例に示している。これらの議論は、卖純に EIA をベースとし た SEA の方法論を支持するものではなく、比較的上位の意思決定段階においては「新しい アプローチ」が、下位の意思決定段階においては「従来のアプローチ」が適していること を示すものと解釈される。こうした研究結果を受け、Fischer（2007）は政策段階から事業段 階の意思決定は連続的に性質が変化することを想定し、一般的な概念として整理している （表 1.3.2）。 ④ コンテクストに応じた SEA 上記のいずれの研究においても、キーワードとされたのは「コンテクスト（context）」で ある。すなわち、新しいアプローチの必要性を主張する研究も、EIA と類似した方法の有効 性を主張する研究も、具体的な方法やアプローチの選択は、コンテクストに依存し、画一 的な解は存在しないとしている。特に、Hilding-Rydevik and Bjarnadottir （2007） はコンテ クストの重要性を指摘し、計画策定に環境面の配慮を効果的に統合する上で、国家政策や 計画局の方針、持続可能性に対する政治的意思などのコンテクストを認識し、SEA に反映 する能力が大きく関わることを示した。また、Fischer and Gazzola（2006）は、西欧を中心 とした実証研究から導かれた数々の効果基準（effectiveness criteria）が、イタリアでは必ず しも適合しないことを明らかにし、SEA 研究を実施する際にコンテクストを考慮した分析 を行う必要があることを示した。これは、コンテクスト考慮の必要性を別の側面から示す ものである。 このように、 「コンテクストに応じた柔軟なアプローチ」が必要であるという点について は、コンセンサスがある（Partidario, 2000） 。こうした指摘は従来からあったが、近年、よう やく理論化が試みられたと整理できる。しかし、具体的にコンテクストとアプローチの関 係を明らかにした研究はまだない。 以上の議論をまとめると、SEA が登場した初期に実施されていたような、対象が形成さ れてから構造化（定式化）された手続きを適用する、EIA に近い、卖純合理主義的な規範を 背景に持つタイプの SEA が、現実には適合しない（例えば、意思決定プロセスは必ずしも 明確な段階を直線的にたどって行なわれない、など）ことが明らかとなる中で、実践から の示唆、他の理論体系からの示唆を受け、関係主体の価値に対する相互理解や、現実の意 思決定の性質を考慮し柔軟な SEA アプローチを採ることなどが提案されてきた、と整理さ れる（図 1.3.1）。 また、プログラム段階 SEA については、「新しいアプローチ」が求められる政策段階の SEA ではなく、EIA に近い方法が有効であることが示唆されている。しかし、現状の SEA 理論は、政策段階と事業段階の両極における SEA の方法に関して整理が進んでいる一方で、 計画段階とプログラム段階といった、中間的な意思決定段階については、実務的に示唆を 17 第一章 研究の視点と目的 与えるほど明確な整理がなされていないことが分かる。 上位の意思決定段階における環境配慮の必要性認識 政策形成・計画形成の内部に環境配慮 上位段階に対する EIA 手続の適用 を組み込む試み SEA の多様化 実践からの示唆 他の理論体系からの示唆 意思決定段階に応じた SEA の形態 コンテクストに応じた SEA の形態 トピックを絞った詳細な理論展開 図 1.3.1 SEA 理論変遷の概要 1.3.3 実証研究の系譜 実証研究には、大まかに 2 種類に分類することができる。第一は個別の SEA 制度の事例 分析や制度比較を行うことで、各制度の特徴や効果を明らかにする研究、第二に、理論研 究の知見を受け、理論の実証を試みる研究である。前者の研究は、1990 年代後半にはすで に一定の蓄積があり、それ以降も制度化や制度化の試みが広がるに従い、増え続けている。 後者については、SEA 理論の構築が進んだ 2000 年以降に特に盛んである。 ① 特定の国の制度効果・手法を分析あるいは比較した研究 まず、第一の分類の実証研究として、制度比較研究がある。初期の研究として、Shepherd and Ortolano（1996）による英国、米国、スウェーデン、カナダにおける SEA 実施事例の効 果を分析した研究があり、いずれの事例も SEA が持続可能な都市開発に寄与したと結論付 けている。しかし、この分析では、実施された手続きのみから効果を判断しており、実体 的な効果を明らかにしていない点や、分析の詳細さに欠けるところがあり、SEA の効果に 対して楽観的な立場をとっているといわざるを得ない。同様に、Chaker et al.（2006）は、 12 の国と地域の SEA 制度と国際協力機関における SEA の取り組みの概要を整理し、手続 の観点から比較を行った。他にも、諸外国の SEA 制度の比較研究として、環境アセスメン ト研究会（2000）や環境影響評価制度研究会（2006）による制度の国際比較や適用事例の 紹介を行ったものなどが存在する。Jones et al.（2005）や Fischer（2007）では、先進諸国の SEA 制度を、統一的な評価項目に沿って比較している点で先進的な取り組みである。しか 18 第一章 研究の視点と目的 し、いずれも SEA の具体的なメカニズムまで踏み込んだ比較は行っていない。 一方、個別制度の特徴と効果を分析した研究も多く存在する。米国の SEA については、 軍事基地のマスタープランづくりに対する NEPA 適用の効果を分析した研究（Keysar and Steinemann, 2002）、ワシントン州の先進的な統合型 SEA 制度を分析した研究（柴田ら, 2008； 村山ら, 2002）などがある。また、Therivel（1998）は、当時としては先進的な、SEA の新 たなアプローチであった英国の環境評価（Environmental Appraisal）の運用実態をアンケー ト調査により分析した。この結果、現状分析や代替案分析を行わない、構造化の程度が弱 い SEA であるとしながらも、意思決定における環境面の考慮や持続可能性の向上という効 果自体は認められ、費用対効果の面では詳細な影響評価を行うような構造化された SEA に 対して優位であることを示唆している。他にも、英国の現在の SEA 制度である持続可能性 評価（Sustainability Appraisal）の効果を分析した研究は多く存在する（Short et al., 2004; Therivel and Walsh, 2006；松行ら, 2006；松行ら, 2008；清水谷・原科, 2007 など）。他にも、 その他の西ヨーロッパの SEA 制度に関する研究は多く存在する（Leknes, 2001；Aschemann, 2004; 姥浦, 2007 など）。近年では、これら西側諸国の取り組みに加え、アフリカ・アジア・ 東ヨーロッパといった、西側諸国に対して SEA の取り組みが遅れた国々における、SEA 制 度や類似した取り組みを分析した研究も見られる（Liou and Yu, 2004；Say and Yuecel, 2006； Tao et al., 2007）。また、Dalal-Clayton and Sadler （2005） は先進諸国の制度に加え、途上国 や国際援助機関における SEA 制度や適用例も合わせて、広く紹介している。 このように、各国の制度効果を分析した研究は多く蓄積されており、広がりを見せてい る。特に、英国やオランダといった EU の中でも SEA 実施が盛んな国の制度研究は多い。 また、政策レベルの SEA について議論した研究も多い。比較研究については、諸国の制度 紹介に近いものから、評価軸に基づいた比較分析を行うものへと発展を見せている。しか し、詳細な手続きまで踏み込んで分析した研究は限られている。 ② 理論の実証を目指した研究 特定の国の SEA 制度の効果や課題を分析する研究に加え、近年は、新たな手法や理論、 すなわち 1.3.2 において整理された SEA の「新しいアプローチ」の観点から分析する研究が 増えてきている。例えば、Hilden et al.（2004）は、フィンランドにおける 17 の交通計画へ の SEA 適用事例を計画理論の観点から分析し、SEA の効果の鍵は問題の定式化への寄与に あることを明らかにしている。また、Isaksson et al.（2009）は、公衆参加の新たなアプロー チとして、従来の専門家偏重のプロセスから討議的（deliberative）なプロセスの重要性が近 年指摘されていることを整理したうえで、スウェーデンの EIA 制度が 1995 年から 2002 年 の間でどのように変化したかを実証している。この結果、討議的なプロセスへの移行は、 制度上は部分的であるものの、法的枞組みに則らない形で討議的なプロセスが取られるこ とがあることを明らかにした。Buuren and Nooteboom（2010）は、コラボラティブ・プラン ニングに SEA がどのように寄与するかを、オランダにおける土地利用計画策定事例から分 19 第一章 研究の視点と目的 析し、利害関係者の関与や共同現状分析、専門家と一般市民の対話などの形で問題解決に 向けた重要な役割を果たすことを明らかにした。 以上のように、「新しいアプローチ」に関する理論の実証が進められている。現状として は、部分的な実証や、部分的に理論に則した取り組みがみられるものの、理論が実践に先 行している状態にあるといえよう。 1.4 視点と目的 1.4.1 研究の視点 まず、日本と海外における SEA の取り組みを概観した結果、我が国においてはプログラ ム段階の SEA を法制化する議論が高まっている一方で、海外では既に 40 年近い経験を有し ている国も存在することが分かった。 また、既存研究を整理した結果、SEA の多様性と、意思決定の性質に応じて SEA を選択 する必要性が、既に明らかになっていることが分かった。しかしながら、具体的にどのよ うな意思決定に対してどのような SEA 手続を適用すべきかという具体的な関係については、 一部の研究で提案はあるものの、十分明らかにされていない。また、適用する意思決定の 性質についても、2 段構造の議論が展開されていると整理できる。すなわち、より戦略的な 意思決定段階への適用か、個別事業に近い意思決定段階への適用かという意思決定段階に 応じた SEA の形態があるという議論（Fischer, 2002 など）と、個別の意思決定のコンテク ストを考慮した SEA の形態があるという議論（Leknes, 2001 など）がある。このような整 理に基づき、本研究では以下の視点を設定した。 ① プログラム段階への着目 日本における SEA 法制化の議論と、日本型 SEA 運用の本格化が見られるにも関わらず、 プログラム段階 SEA の具体的な運用方法に関する知見が不足している。また、既存研究よ り、SEA は政策・計画・プログラムといった意思決定段階ごとの方法論が存在することが 示されている。このため、本研究では、プログラム段階に絞った SEA 研究とする。以上よ り、本研究は社会的要請に対して時宜にかなった知見を与える研究であるといえる。 ② コンテクストの考慮 日本における SEA 実施事例は限られているため、海外の先進的な取り組みを分析し、知 見を得ることとする。このとき、多くの既存研究で指摘されているように、コンテクスト を考慮した分析を行うことが重要である。本研究では、コンテクストに応じた柔軟なアプ ローチが SEA に求められるという既存研究の指摘を一歩進め、コンテクストと適切な SEA アプローチの間には一定の関係性があると仮定する。現段階で、コンテクストを体系的に 分析した SEA 実証研究は見当たらず、ここに本研究の新規性が認められる。また、独自の コンテクスト分析枞組みを設計することで、独創性の高い研究とする。 20 第一章 ③ 研究の視点と目的 事例分析の国際比較 海外の先進的な取り組みから知見を得るにあたり、ある特定のコンテクスト以外におい ても応用可能な知見を生産するため、国際比較の手法を採る。特に、SEA 制度とコンテク ストの具体的な連関を明らかにするためには、実際に制度を適用した事例を詳細に分析し たうえで、比較を行う必要がある。なお、既存研究の整理で示されたように、制度規定や マクロの運用実績に関する国際比較研究は存在するものの、個別事例を詳細に分析し、体 系的な比較を行った研究は尐なく、この意味でも、新規性が高い研究であるといえる。 1.4.2 研究の目的 上記のような国内の法制化に向けた動向、国際的な運用実績と、理論的整理および実証 研究の不足という現状を踏まえ、本研究では海外の先進的な SEA 制度を国際比較し、プロ グラム段階 SEA のあり方をコンテクストの観点から明らかにすることを目的とする。 21 第一章 研究の視点と目的 【脚注】 i 札幌市、仙台市、さいたま市、千葉市、横浜市、川崎市、新潟市、名古屋市、京都市、大 阪市、堺市、神戸市、広島市、北九州市、福岡市。アセス支援ネット （http://www.env.go.jp/policy/assess/6-1system/list1.html）2010 年 9 月参照。 ii 我が国では、戦略的環境アセスメントを「戦略アセス」、事業段階に適用される通常の環 境影響評価を「事業アセス」と呼ぶのが一般的である。本稿では、用語を統一するため、 国際的な表記に倣い、前者を SEA、後者を EIA とし、両者を区別せず言及するときは EA （Environmental Assessment）とした。 iii 国土交通省の定義では、構想段階とは「計画策定者が、事業の公益性及び必要性を確認 するとともに、当該事業により整備する施設の概ねの位置、配置及び規模等の基本的な事 項について、事業の目的に照らして検討を加えることにより、計画を決定するまでの段階」 （国土交通省, 2009）を指す。 iv 環境影響評価法の附則では、法律の施行後 10 年を経過した場合の施行状況の検討等が規 定されている。これを踏まえ、環境省において、同法に基づく環境影響評価手続の実施状 況等に関する総合的な調査研究を実施するため、2008 年 6 月に環境影響評価制度総合研究 会が設置された。 v 原科ら（2007）では、通常の SEA 制度の定義を A：政策・計画段階での実施、B：社会・ 経済面の効果と環境影響の比較考量、C：プロセスの透明性と公衆関与、の 3 要件を満た すものとした。しかし、現在の日本ではこれらすべてを満たす制度は尐ないとの観点から、 「準 SEA 制度」と「行政による調査制度」も含めた「SEA 制度等」の概念を導入した。 日本では、上記の「SEA 制度等」を有する自治体の数が 8 である。なお、「準 SEA 制度」 とは、A の要件、B の代わりに「B´：事業者以外による審査」 、C の代わりに「C´：結 果の公表」、を満たす制度であり、A の要件と B´もしくは C´のいずれかを満たす制度を 「行政による調査制度」としている。 vi vii アセス支援ネット（http://www.env.go.jp/policy/assess/）2010 年 9 月参照 SEA という用語は Wood and Djeddour （1989） において初めて使われた（Partidario, 2007）；“The environmental assessments appropriate to policies, plans and programs are of a more strategic nature than those applicable to individual projects and are likely to differ from them in several important respects…. We have adopted the term „strategic environmental assessment‟ （SEA） to describe this type of assessment.” viii 1947 年にハーバート・サイモンが『Administrative Behavior』で提出した概念である。人 間の認識能力には限界があり、限られた合理性しか持ちえないとする考えかたを示す。 22 第一章 研究の視点と目的 【参考文献】 姥浦道生（2007） 「ドイツにおける F-plan 策定時の戦略的環境アセスメントの適用に関する 研究 -エアランゲン市における萌芽的取り組みを事例として-」『日本都市計画学会都市 計画論文集』Vol.42-3, pp.763-768 小野寺祐貴（2009） 「地方自治体における戦略的環境アセスメントの手続き初期段階に関す る研究」, 東京工業大学理学部地球惑星学科, 学士論文 加藤久和（1990）「持続可能な開発論の系譜」, 大来佐武郎監修『地球環境と経済』, 中央 法規, pp.13-40 環境省（2005）新むつ小川原開発基本計画に係る環境影響評価についての指針 環境アセスメント研究会編（2000）「わかりやすい戦略的環境アセスメント」, 中央法規, pp.230 環境影響評価制度研究会編（2006） 「環境アセスメントの最新知識」, ぎょうせい, pp.254 倉坂秀史（2008） 「環境政策の目標」、倉坂秀史著『環境政策論第 2 版』, 信山社, pp.87-103 佐々木健吾（2010）「サステイナビリティはどのように評価されうるのか -弱い持続可能性 と 強 い持 続 可能 性か ら の検 討 -」 , 名 古 屋 学 院大 学 論集 社会 科 学篇 , Vol.46, No.3, pp.135-157 柴田裕希, 原科幸彦, 熊澤輝一（2008）「米国ワシントン州における計画策定手続きと統合 された戦略的環境アセスメント（SEA）の参加制度」『計画行政』Vol.31, No.2, pp.45-53 ターナー R.K, ピアス D., ベイトマン I., 大沼あゆみ（訳） （2001） 『環境経済学入門』, 東 洋経済新報社, pp.337 中央環境審議会（2010）「今後の環境影響評価制度の在り方について（答申）」答申（平成 22 年 2 月 22 日） 那覇空港構想・施設計画検討協議会（2008）「那覇空港構想段階 PI のためのレポート」 錦澤滋雄, 多島良（2010）「環境アセスメント史 年表」, 環境アセスメント学会誌, 8 巻 2 号, pp, 30-33 原科幸彦（2000） 『改訂版・環境アセスメント』, 放送大学教育振興会, pp.331 原科幸彦（2007）「戦略的環境アセスメント（SEA）制度化の動向 –環境省の共通ガイドラ インの制定と今後- 」, 環境と公害, Vol.37, No.1, pp.51-56 原科幸彦（2009） 「SEA の導入と市民参加」, 浅野直人監修『戦略的環境アセスメントのす べて』, ぎょうせい, pp.107-121 原科幸彦, 杉本卓也, 清水谷卓（2007）「戦略的環境アセスメントの自治体における導入動 向と制度化の条件―2002 年、2006 年のパネル調査による分析―」, 『環境科学会誌』, Vol. 20（2）, pp.95-106 原科幸彦, 持木克之（2002）「自治体における戦略的環境アセスメントの導入状況とその要 因」 『日本都市計画学会学術研究論文集』, Vol.37, pp. 1075-1080. 23 第一章 研究の視点と目的 松行美帄子, 木下瑞夫, 西浦定継（2006）「イングランドにおける土地利用計画への戦略的 環境アセスメントの適用に関する研究」 『日本都市計画学会都市計画論文集』Vol.41-3, pp. 881-886 松行美帄子, 木下瑞夫, 西浦定継（2008）「土地利用計画に対するオランダ・イングランド の戦略的環境アセスメント制度及び事例の比較研究」 『日本都市計画学会都市計画論文集』 Vol. 43-3, pp.757-762 村山顕人, 小泉秀樹, 秋田典子, 大方潤一郎（2002） 「土地利用計画策定手続きと環境アセス メント手続きの統合に向けて -米国ワシントン州の環境アセスメント制度の事例研究-」 『2002 年度第 37 回日本都市計画学会学術研究論文集 』, pp.751-756 森田恒幸, 川島康子（1993） 「「持続可能な発展論」の現状と課題」 『三田学会誌』, Vol.85, No.4, pp.532-561 横浜市道路局, 国土交通省関東地方整備局横浜国道事務所, 首都高速道路公団計画部（2005） 「（仮称）横浜環状北勢線概略計画」, pp.50 Aschemann R.（2004）“Lessons Learned from Austrian SEAs”, European Environment, Vol.14, pp.165-174 Bina O. （2007） “A critical review of the dominant lines of argumentation on the need for strategic environmental assessment”, Environ Impact Asses Rev 27, 585-606 Bartlett R. 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R. （2006） “SEA – Enhancing communication for better environmental decisions”, Environmental Impact Assessment Review 26, 696-706 WCED; World Commission on Environment and Development（1987）“Our Common Future: Bruntland Report” , Oxford University Press 26 第二章 研究の枞組み 第二章 2 研究の枞組み 研究の枠組み 本章では、第一章で示した「海外の先進制度から、プログラム段階 SEA のあり方を明ら かにする」という研究目的を達成するためのロードマップを示す。このために、まず 2.1 で、 本研究が対象とするプログラム段階の定義を与え、研究対象を絞り込んだ。続いて、2.2 に おいて、本研究のキーコンセプトである「コンテクスト」が意味する内容を整理した。そ の上で、 「SEA の方法と効果はコンテクストに依存する」という仮説に基づき、SEA 方法論 と効果の内容を 2.3、2.4 において整理し、諸概念の関係を 2.5 において仮説として提示した。 最後に、2.6 において具体的な研究手法（事例分析と国際比較）を示した。 2.1 戦略的意思決定段階 2.1.1 一般的定義 一般的に、意思決定には階層性があり、政策（Policy）、計画（Plan）、プログラム（Program）、 事業（Project）の 4 段階で整理されることが多い。このうち、上位 3 段階（Policy, Plan, Program：以下 PPP）はまとめて戦略的意思決定段階と呼ばれ、SEA の対象となる（環境ア セスメント研究会, 2000）。基本的に、上位の意思決定は下位の意思決定の枞組みを与える ものと考えられているが、現実の意思決定を明確な階層に分割することは容易ではない。 すなわち、国やセクターにより現実の計画体系（計画の階層構造）が異なるため、「政策」 「計画」「プログラム」 「事業」を統一的な尺度により分割することが困難となっている。 また、これら言葉の用法について、政策という言葉を用いた場合にもその中身は具体的な 個別施策も含んで議論されることが多く、逆に、計画といいながらもその中身は方針をか なり含む場合もあることがあることも、混乱の一因と考えられる（原科, 2007）。例えば、 原科（2007）では、我が国の環境基本計画は、国としての環境配慮の方針の記述がなされ ているとの観点では、名称は計画となっているものの、中身は政策が中心であると捉えら れると整理している。 このように、一般論として、各意思決定段階を明確に定義することは難しく、有益でな いと考えられる。一方で、SEA 研究では意思決定段階に応じた制度形態が存在するとの認 識があり、実務上有益な知見を生産するためには、本研究において意味する「政策」 「計画」 「プログラム」の定義を示すことは不可欠である。そこで、本節では既存の SEA 研究の中 で用いられている PPP の定義を整理し、本研究における各意思決定段階の定義を示す。 まず、PPP の代表的な定義として、Sadler and Verheem（1996）の以下の定義がある： 政策：政府が、現在もしくは将来遂行する行為の一般的な道筋、または提案する 全体的な方向で、政府の一連の継続的な意思決定を導くもの 計画：政策を詳細なものにし実行に移すための、目的を持ち将来に向けた戦略、 29 第二章 研究の枞組み あるいはデザインで、しばしば調整された優先順位や選択肢、手段を伴う プログラム：政策を詳細なものにして実行に移すための、約束、提案、手段、活 動からなる一貫性のある組織されたアジェンダ、あるいはスケジュール 特に、計画・プログラムの関係については、「政策目的を達成する手段を評価、選択して、 事業や諸活動をいつ、どこで、どのように実施するかを明確にする」段階であり、政策段 階との区別に比べて重なり合う部分が多いと整理している。また、実際には政策形成過程 は必ずしも個々の技術的なステップが論理的かつ階層構造を持つプロセスとして連続的に 展開するわけではない、としている。 より簡素な定義の例として、Joao（2004a）による以下の定義がある： 政策：行動を導くひらめき（inspiration）や方針（guidance）。例えばある国におい て原子力発電を促進するか否か、の提案。 計画：特定の時間的枞組みを持つ、政策を実施するための提案行為のセット。例 えば 2020 年までに何基の原子力発電所を作るか、の提案。 プログラム：特定の空間における、計画を実施するための事業のセット。例えば、 2020 年までに X の規模を有する原子力発電所を 4 基、Y 地域に設立する、という 提案。 この定義によると、ある事業（例では、原子力発電所の建設）の必要性を検討するのが政 策段階、時間的枞組みと大まかな目標を与えるのが計画段階、規模や立地点を検討するの がプログラム段階ということになる。但し、ここでも、現実の意思決定は明確に段階分け することが難しいことが強調され、SEA が対象としているのは、より戦略的な意思決定が 下位の意思決定に対し影響を与えるような戦略的意思決定の階層であることを認識するこ とが重要であるとしている。 一方、日本の SEA 研究を参照すると、環境アセスメント研究会（2000）では PPP の定義 として上述の Sadler and Verheem（1996）を採用しつつ、計画とプログラムについては、 計画とプログラムでは、 「計画」が政策目的を達成するために描かれた全体の分かる 見取り図に対して用いられ、 「プログラム」が関連の深い施策やその手順等を含めて 示すものに用いられることが多いが、ともに政策に示された目標を達成するため、 事業や諸活動をいつ、どこで、どのように実施するかの必要性を示すものであり、 SEA の原則を考える上では、区別することの必要は乏しいと考えられます。（p.4） とし、明確な定義は避け、両者を合わせて「計画等」としている。また、原科（2007）も、 Plan と Program は微妙に意味合いが異なり、前者は大きな枞組みを示すもので「基本計画」 30 第二章 研究の枞組み 表 2.1.1 既存の PPP 定義 Sadler and Verheem （1996） 原科（2007） Joao（2004） 政策 方針 方針 方針 計画 戦略、デザイン、優先順位 提案行為のセット、 枞組み、基本計画 時間的枞組み プログラム 手段、行動、スケジュール 特定の空間、 段取り、整備計画 事業のセット の概念に相当し、後者は段取りまでを考える「整備計画」の概念に相当すると整理しつつ も、両者を合わせて「計画（Plan or Program）」と整理している。さらに、その上位に当た る政策については「政策は方針、計画は具体的な事業の枞組みを与えるものと定義される」 としつつも、計画と方針には密接な関係があるため、その境界を明確にすることが難しい 場合もあると整理した。 上の議論を、表 2.1.1 に整理した。この整理から、①上位の意思決定段階において決定さ れた事項を具体実施するために、下位の意思決定が存在すること、②政策段階は方針を与 える段階であり、具体施策は計画・プログラム段階から検討されること、としている点で 共通しており、これらの点については普遍性の高い定義であると考えられる。一方、計画 とプログラムについては定義が共通していない。しかし、計画段階に比べてプログラム段 階では具体的な行為（事業）がある程度想定されている点と、それら行為（事業）の時間 的･空間的配置を検討する段階であるという点で、共通していると考えられる。 また、階層性とは別の観点からの整理もある。環境アセスメント研究会（2000）は、個 別事業との関係から、以下の 4 つの類型を示している（図 2.1.1）；①複数の事業等を総合 した地域全体の開発計画（総合開発計画や圏域計画等） 、②事業そのものを決定するもので はないが、事業量の総枞を規定する計画（各種公共事業に関する 5 カ年計画、石油代替エ ネルギー供給目標等） 、③個々の事業に直接結びつくものではないが、事業の内容を拘束す る計画（土地利用計画、資源の有効な利用の促進に関する基本計画） 、④個々の事業につい ての構想や基本計画（高速道路の基本計画など）。この上で、①～③については、SEA と EIA の対象が異なり、④については SEA と EIA の対象が一致すると整理している。これら 4 つの類型を PPP で整理すると、おおむね、①が政策、②、③が計画、④がプログラム段階 にあたるといえよう。しかし、③についても、個々の事業をある程度想定し、或る一定地 域の事業内容を拘束するものであれば、プログラムに近いと考えられる。 以上の議論より、本研究では PPP を以下の通り定義する； 政策：下位の意思決定を導く、地域全体の長期的な方針 計画：政策を実施する大まかな提案と、下位の提案行為の枞組み プログラム：政策･計画に基づく、提案行為の時間的･空間的配置 31 第二章 研究の枞組み strategy project strategy project project project project project projectproject project project project project project ①複数の事業等を総合した 地域全体の開発計画 ②事業そのものを決定するものではな いが、事業量の総枞を規定する計画 project project project strategy project project ③個々の事業に直接結びつくものではないが、事業の内容を拘束する計画 strategy project ④個々の事業についての構想や基本計画 図 2.1.1 事業との関係からみた PPP の分類 [出典：環境アセスメント研究会（2000）p.5] 2.1.2 分類の指標 先の PPP 定義は一般性が高い反面、具体的な計画を分類する枞組みとしては曖昧すぎ、 不十分である。そこで、PPP を分類するための指標を検討する。 意思決定の一般的な性質として、下位の意思決定は上位の意思決定に即していることが 求められるため、下位の意思決定ほど検討の自由度が低く、同時に具体性が高くなるとい える。さらに、基礎自治体ではそれを含む国や広域政府の意思決定に拘束されるため、行 国 広域地方 自治体 政策 計画 プログラム 事業 ：拘束関係 ：検討の自由度が減少・具体性が向上 図 2.1.2 意思決定段階の一般的性質 32 第二章 研究の枞組み 需要と必要性 : 事業を実施せずに需要を満たす・減らす方法はないか？ 手段とプロセス : どのように実施するべきか？需要を満たす別の技術 や手段はないか？ 位置 : どの辺りで実施するべきか？ 配置と規模 : どこで、どの程度実施するべきか？ タイミングと詳細設計 : いつ、どのような順序で、具体的に何を実施す るのか？ 図 2.1.3 代替案のヒエラルキー [出典:ODPM（2005）に筆者加筆] 政レベルも検討の自由度や内容の具体性と関係すると考えられる。例えば、基礎自治体レ ベルのプログラムは、政策・計画段階における決定に基づき意思決定される上に、国と広 域地方の政策等と整合することが求められるため、検討の自由度は低く、計画内容の具体 性が高いうえ、利害関係が明確化されているという特徴を持つ（図 2.1.2）。すると、意思 決定段階が変るとは、検討の自由度・内容の具体性が大きく変化することを指すと考える ことができる。そこで、各意思決定段階を、具体的な検討内容により分類することとする。 ここで、ODPM（2005）が提示した、都市計画策定の際の代替案のヒエラルキーを参考に する。この整理によると、需要、事業の必要性、必要性を満たす手段、プロセス、位置、 タイミング、詳細設計、の順に代替案は検討されていく。これは、意思決定の段階ごとに 検討すべき（または検討可能な）内容の階層であると捉えることが可能である。なお、本 研究では位置のほかにも、配置と規模が検討されてから詳細設計に至ると考える（図 2.1.3）。 上記の検討要素を、2.1.1 の定義と照らし合わせる。まず、政策とは「下位の意思決定を 導く、地域全体の長期的な方針」であるため、長期的な視点から将来需要を予測し、その ためには何が必要であるかを大まかに検討すると考えられる。続く計画段階では「政策を 実施する大まかな提案と、下位の提案行為の枞組み」であるため、尐なくとも手段とプロ セスは検討されると考えられる。また、立地は手段と結びついていることが多いため、こ れも計画段階の検討事項と考える。最後に、プログラムは「政策･計画に基づく、提案行為 の時間的･空間的配置」であるため、配置･規模とタイミングを検討すると考える。 上記の定義と指標を用いて、一例として、日本の市計画セクターにおける PPP を分類し てみると、表 2.1.2 のようになる。 33 第二章 研究の枞組み 表 2.1.2 日本の都市計画セクターにおける PPP の階層性 定義 政策 下位の意思決定を導く、地 指標 需要、必要性 域全体の長期的な方針 具体例 国土形成計画、国土利用計画、社 会資本整備重点計画、都市計画区 域マスタープラン、市町村マスタ ープラン 計画 政策を実施する大まかな提 手段、プロセス、 都市計画区域マスタープラン、 案と、下位の提案行為の枞 立地 市町村マスタープラン、地区計画 地区計画、広域開発計画 組み プログ 政策･計画に基づく、提案行 配置、規模、タ ラム 為の時間的･空間的配置 イミング 【注】複数の意思決定段階にまたがる場合がある なお、日本では「構想段階」という用語が公共計画の中でしばしば用いられる。国土交 通省（2009）の定義では、 「構想段階」とは「計画策定者が事業の公益性及び必要性を確認 するとともに、当該事業により整備する施設の概ねの位置、配置及び規模等の基本的な事 項について、事業の目的に照らして検討を加えることにより、計画を決定するまでの段階」 と定義されている。これは、上記の定義に照らすと計画～プログラム段階に当たる。 2.1.3 プログラム段階 SEA 日本の SEA が対象としている「上位計画のうち個別事業の計画・実施段階前における位 置等の検討段階」 （計画～プログラム段階に相当）における環境配慮は、諸外国では事業実 施段階における環境影響評価（EIA）の一部として位置づけているものもある（環境影響評 価制度専門委員会, 2010） 。Sheate et al.（2005）は、EU 諸国における EIA 指令iと SEA 指令 の実施状況を調査し、プログラム段階の文書は、EIA 指令の対象にも SEA 指令の対象にも なる可能性があることを明らかにした。つまり、プログラム段階には、国によっては EIA 制度が適用されることも、SEA 制度が適用されることもあるということである。 上記の状況を鑑み、本研究では「プログラム段階 SEA」という特定の手続きを持つ SEA 制度の存在を想定しない。その代わりに、プログラム段階 SEA とは、プログラム段階の意 思決定に適用される SEA または EIA を指すこととする。このため、本研究でプログラム段 階 SEA と整理される制度が、当該国では EIA 制度として存在するケースもありうる。 2.2 SEA のコンテクスト 第 1 章で示したように、近年の SEA 制度は多様化しており、コンテクストの考慮が重要 であることが指摘されている。しかし、多くの文献の中でコンテクストの考慮が重要であ 34 第二章 研究の枞組み ることは指摘されつつも、コンテクストそのものを扱った研究は尐ない。本節では、コン テクストの概念を整理したうえで、具体的な分析を行うための枞組みを構築する。 2.2.1 コンテクストの定義 コンテクスト（context）とは、通常「文脈」という日本語に訳されるが、その意味すると ころは広い。例えば、Hilding-Rydevik and Bjarnadottir（2007）は、以下のように SEA のコン テクストを定義している； “Context is the set of facts of circumstances that have an impact on the chosen approaches to SEA, but the context is also the set of facts and conditions that have an impact on the outcomes of SEA implementation”（コンテクストとは、ある特定の SEA アプローチに も、SEA 実施のアウトカムにも影響を及ぼす事実や条件の集合である） ここで、SEA アプローチとは、SEA に付与される狙いや目的、SEA 実施に対する期待、SEA の実施方法を指し、SEA 実施のアウトカムとは、SEA 実施が計画や意思決定の内容、参加 者、組織運営に対する長短期的影響と効果を指している。 また、他にも SEA のコンテクストを扱った研究として、Runhaar and Driessen（2007） 、Fischer （2007） 、Mardsen（1998） 、Runhaar（2009）等がある。これらの研究の中では、必ずしも明 確な定義付けは行っていないが、SEA の効果的な運用に影響を与える要素としてコンテク ストに着目し、特に重要な関連をもつ要素を理論的・実証的に示している。これらの研究 で具体的にコンテクストとして示されているものを表 2.2.1 に示した。 これら既存研究におけるコンテクストの定義と具体例から、コンテクストは大きく 2 つ に分けられることが示唆される。すなわち、①SEA を制度化する際に、効果的な制度デザ インとする上で考慮すべきコンテクストiiと、②SEA を実施する際に、より効果的に運用す る上で考慮すべきコンテクスト、である。 SEA 制度は、大目標である「持続可能は社会の実現」を達成する上で卖体で機能するの ではなく、他の環境配慮制度、あるいは意思決定の枞組みと連関することにより有効に機 能する。例えば、SEA 手続と都市計画手続きの参加機会が相補的となる場合が考えられる。 このようなケースでは、重複を避けるために、SEA 制度が担う役割・あるいは位置づけを 決定する必要がある。また、ある SEA 制度規定が十分に機能を働かせる上で、必要となる 前提条件となる制度もあると考えられる。こうした関連する要素は、制度規定として明文 化されている場合（情報公開制度など）に加え、明文化されない社会規範や、社会状態と して存在する場合（民主化の程度や人種的多様性など）が考えられる。これらが、①のコ ンテクストに相当する。例えば、Mardsen（1998）が示したコンテクストは、全てこの分類 に当てはまると考えられる。 一方、②のコンテクストは、運用の局面で個別に連関する運用条件であると考える。例 35 第二章 研究の枞組み 表 2.2.1 既存研究で指摘されている具体的なコンテクスト 研究 指摘されているコンテクスト Mardsen（1998） 社会的・政治的コンテクスト（民主化の程度、情報公開、公衆参加） 環境・経済的コンテクスト（持続可能な発展の概念と政策の統合） 法律・行政的コンテクスト（政策の実施を保証するメカニズム） Fischer and Gazzola（2006） 意思決定における環境配慮を効果的に行うための確立した制度的枞 組み（SEA の目的を与える、持続可能な発展の枞組み） PPP 作成における協働や公衆参加、効果的な EIA システム Hilding-Rydevik 国の政治スタイル、計画局の特徴 and Bjarnadottir プランニングのスタイル （2007） 持続可能な発展に対する政治的関心 Runhaar and Dreissen（2007） 意思決定内容の性質（当該問題に関する価値・規範に関する合意と、 情報の不確実性） 意思決定手続きの特徴（意思決定者がどれほど多様な価値にオープン であるか、意思決定権を共有する意思があるか） Runhaar（2009） 定式化されている計画策定手続き 意思決定手続きの展開、利害関係者とその関心・権力関係、制度編成 政治スタイル（トップダウンかインタラクティブか、オープンか閉鎖 的か） 利用可能な知見の確実性 えば、放射性廃棄物処理施設の立地計画など、利害関係者の合意に至りにくい計画の場合 と、都心の複合開発とでは、同一の SEA 制度を適用したとしても結果に差が現れると考え られる。Runhaar and Dreissen（2007）が指摘するところの「意思決定内容の性質」などはこ のコンテクストに相当する。 既存の SEA 研究では幅広くコンテクストという言葉が用いられている現状を鑑み、本研 究では、既存の SEA 研究で指摘されている①と②の両者を含む概念として幅広くコンテク ストをとらえる。具体的な定義としては、コンテクストを広く捉えた Hilding-Rydevik and Bjarnadottir（2007）の定義を採用する。 2.2.2 SEA 制度とコンテクストの関連 SEA のコンテクストは「ある特定の SEA アプローチにも、SEA 実施のアウトカムにも影 響を及ぼす事実や条件の集合」と広く定義され、その中身は 2 種類に分類されうることが 整理された。続いて、SEA をシステムとして捉えた場合に、上記の整理がどのように再構 築されるかを検討する。 本研究は、プログラム段階において SEA システムがある振る舞いを見せたときに、それ 36 第二章 研究の枞組み SEA のコンテクスト SEA 制度 ①構造コンテクスト ②固有コンテクスト 【構造（Structure）】 SEA システムとして相対的に 普遍性・恒常性の高い要素 【機能（Function） 】 各事例で観察される、SEA システムの具体的な振る舞い 図 2.2.1 SEA システムの機能と構造 が何に起因していたのかに関心がある。しかし、SEA システムは極めて複雑であり、数多 くの要素が複雑に連関して機能している。このため、分析上は、普遍性の高い部分を定数 として扱い、それ以外を変数と整理することが有効であると考えられる。すなわち、ある 任意の SEA システムには相対的に普遍的・恒常的な構造（Structure）が存在し、この構造 と個別の運用局面において変化する要素が連関することで、各事例における振る舞いであ る機能（Function）が観察されると考えるiii。ここで、構造を規定するのは、SEA 制度その ものに加え、関連する諸制度（情報公開制度等）や社会規範、すなわち 2.2.1 の整理におけ る①のコンテクストであると考えられる（図 2.2.1）。このコンテクストは、構造の一部を 規定するという意味で、以後は「構造コンテクスト」と呼ぶ。また、構造に対して変数と して連関する、事例ごとに固有の値（パラメータ）は②のコンテクストに相当し、これを 「固有コンテクスト」と呼ぶ。 、このような整理により、当該 SEA システムを有する国以外 でも応用可能な一般性の高い理論を構築することができると考えられる。この時、構造コ ンテクストと固有コンテクストは、表 2.2.2 の関係で整理される。 表 2.2.2 コンテクストの範囲 SEA システム上の位置づけ SEA 制度規定 有 との関連 無 2.2.3 定数 変数 構造コンテクスト 固有コンテクスト SEA コンテクスト外 SEA コンテクストの中身 コンテクストは、SEA に影響を及ぼす事実や条件の集合と定義したが、分析に当たって は、一定の枞組みを設ける必要がある。このために、どのような要素が SEA と普遍的に連 関すると考えられるか、また、どのような要素が SEA 運用の局面で連関すると考えられる かを、事前に考察し、枞組みを設定する。 37 第二章 研究の枞組み まず、初めに SEA とは何であるかを確認する。これまでに、様々な形で SEA は定義され てきたものの、未だに唯一絶対の定義は存在しない。これまでに示されている代表的な SEA の定義を表 2.2.3 に整理した。本研究では、現在存在する SEA 制度の多様性に鑑み、既存 の定義の最大公約数とり、SEA とは①PPP において、②環境あるいは持続可能性に配慮し た意思決定を、③公開過程で支援するツールであると定義する。 表 2.2.3 SEA 定義の代表例 出典 定義 Sadler and SEA は、提案された政策・計画・プログラムにより生ずる環境面への影響 Verheem （1996） を評価する体系的なプロセスである。その目的は、意思決定のできるだけ早 い適切な段階で、経済的・社会的な配慮と同時に、環境の配慮が十分に行な われ、その結果適切な対策がとられることを確実にすることである 原科（2000） ①政策・計画段階での実施、②社会・経済面での影響と環境面の影響の比較 考量、③プロセスの公開性、透明性、の 3 点の要件を満たすもの 戦略的環境アセ 「政策、計画、プログラム」を対象とする環境アセスメントである。事業に スメント総合研 先立つ上位計画や政策などのレベルで、環境への配慮を意思決定に統合する 究会（2000） ための仕組み Fischer（2007） SEA は、事業より上位の政策・計画・プログラム段階において環境面、ある い は そ の 他 の 持 続 可 能 性 を 構 成 す る 側 面 に 関 す る 十 分 な 配 慮 （ due consideration）の保証を目的とするもの 上記のように、SEA は環境・持続可能性に配慮した意思決定を支援することを目的とし たツールであるが、実際に SEA 制度が担う役割は多様であると考えられる。今、持続可能 性の高い意思決定とは、十分なコミュニケーションのもとに環境・社会・経済面を考慮し、 そのバランスを図ったものであると考えるiv。このとき、意思決定を行うまでに （ⅰ）環境面に関する配慮 （ⅱ）社会・経済面に関する配慮 （ⅲ）環境・社会・経済面のバランスを図る （ⅳ）上記を十分なコミュニケーションのもとで行う という 4 つの機能を最低限でも満たす必要があると考えられる（図 2.2.2）。これら 4 つの 機能は、必ずしもすべて SEA 制度により規定された手続の中で満たされるのではなく、SEA 制度とコンテクストが連関して満たされる。このため、実際に SEA 制度が担う役割は、バ リエーションがあると考えられる。例えば、SEA 制度により環境面を中心に配慮し、他の 制度枞組みにより社会経済面の配慮を行う場合と、SEA 制度により環境・社会・経済面の 配慮を行う場合が考えられる。 上記の（ⅰ）～（ⅳ）の機能を SEA 制度が満たす上で、ある程度普遍的に連関する要素 が構造コンテクストである。この観点から、以下で構造コンテクストと固有コンテクスト 38 第二章 研究の枞組み の具体的な中身を想定し、分析の枞組みとする。 （ⅳ）コミュニケ （ⅰ）環境面の考慮 （ⅱ）社会経済面の考慮 ーション （ⅲ）バランスを図る 高い持続可能性 図 2.2.2 SEA システムの機能 ① 構造コンテクスト 【対象となる意思決定の枞組み】 多くの場合、意思決定の枞組みはセクターごとに規定されており、その性質も多様であ る。SEA は意思決定を支援するツールであるため、意思決定の枞組みを与える制度は、当 然普遍的に関連すると考えられる。例えば、都市計画セクターへの SEA 適用の場合は、都 市計画制度が該当する。 （ⅰ）～（ⅳ）との関連では、主として（ⅱ）、 （ⅲ）、 （ⅳ）に影響するコンテクストで あると考えられる。従来の意思決定の枞組みの中で、特に社会経済面の考慮は、行ってい る可能性が高い。また、環境・社会・経済面のバランスを図る（総合化する）作業も、意 思決定の枞組みの中で行っている可能性が高い。加えて、意思形成に係るコミュニケーシ ョンも、多くの場合、この枞組みの中でも規定されている。 【参加の枞組み】 SEA の本質はコミュニケーションであるが（原科, 2000）、多くの場合、行政手続きに対 する参加を一般的に保証する制度が存在する。このとき、参考となるのが国連欧州経済委 員会で採択された「環境に関する、情報へのアクセス、意思決定における市民参加、司法 へのアクセスに関する条約」、通称オーフス条約である。これは、情報アクセス、決定参加、 司法アクセスの 3 分野において各国内の法制化・制度化を促した条約である。こうした制 度は公共空間の議論の前提条件である。 （ⅰ）～（ⅳ）の関連では、特に（ⅳ）に影響するコンテクストである。中でも、決定 参加は各意思決定の枞組みの中で規定されている一方で、情報アクセスと司法アクセスに ついては一般法として導入されている場合が多いと考えられるため、別個の整理が必要と なる。 【（プログラム段階 SEA 以外の）環境配慮の枞組み】 SEA は環境政策の一種であるという観点から、他の環境政策も構造コンテクストとして 連関することが想定される。特に、EIA 制度は SEA 制度に先駆けて導入されているケース がほとんどであり、両者の役割分担は考慮する必要がある。同時に、政策段階の SEA のみ を別個の枞組みで制度化するケースもあり、その場合にはプログラム段階より上位の意思 39 第二章 研究の枞組み 決定で環境配慮を行う制度との連関を明らかにする必要がある。さらに、包括的な持続可 能性政策、環境保全政策は、SEA の位置づけに関連し、個別の環境分野に絞った影響評価 （生物多様性評価等）も、手続上関連するケースがあると考えられる。 （ⅰ）～（ⅳ）の関連では、 （ⅰ）と（ⅱ）に影響するコンテクストである。SEA 制度が 環境（または環境・社会・経済）面の配慮の中で期待されている役割は、評価項目・方法 に影響するため、明らかにする必要がある。 ② 固有コンテクスト 運用の局面においては、あらゆる事実や条件が関連すると考えることは可能である。し かし、関連の程度には差があり、研究上考慮する必要のある固有コンテクストは、SEA の 実施において強く影響するもののみであると考えられる。そこで、既存研究の指摘（表 2.2.1） を踏まえ、2 種類に絞って整理した。 【関与主体の性質】 一つは、ある SEA 制度が対象としている地理的な広がりのなかで、当該 SEA 制度が適用 される意思決定に関連する主体が持つ性質である。これには、主として 意思決定主体 事業者 公衆 専門機関 の、環境保全、公衆参加に対する考え方や、SEA に関連したリソース、経験等が含まれる と考えられる。例えば、日本の環境影響評価法は日本国全体を対象とするが、その時、あ る自治体が日本全体と比べて突出して環境保全寄りの考え方を持つ場合は、固有コンテク ストとして SEA の機能に大きく影響すると考えられる。また、意思決定者や事業者の公衆 参加に対する考え方も同様に、影響することが報告されている（Runhaar and Dreissen, 2007） 。 【意思決定内容の性質】 もう一つは、当該 SEA 制度が適用される意思決定の内容である。既存研究では、利害の 対立が大きさや、問題に対する科学的知見の蓄積などが、SEA アプローチを選択する上で の考慮事項として指摘されている（Kornov and Thissen, 2000；Nilsson and Dalkmann, 2001； Runhaar and Driessen, 2009 など）。たとえば、都市計画を例に考えると、 主な用途 周辺環境 敷地環境 規模 意思決定の経緯 等は、いずれも利害対立に関連し、想定する用途や施設によっては影響予測の科学的知見 が不十分な場合もある（例えば、放射性廃棄物処理場） 。 40 第二章 研究の枞組み 2.3 SEA の方法論 SEA では、何をどのように評価し、その結果をいかにして意思決定と統合するかが論点 となる。さらに、上記の評価、意思決定との統合にあたり、どのようなコミュニケーショ ンを行うか、検討する必要がある。これら SEA の方法は、第 1 章で示されたような、多様 な SEA の形態と、コンテクストに応じた選択が求められる。このため、本節では SEA の方 法論について、評価項目、評価方法、意思決定との統合、多主体の関与の 4 点から、既存 の SEA 理論研究においてどのような議論がされているか整理し、分析の枞組みを構築する。 2.3.1 評価項目 SEA は持続可能な社会の構築を目標とする点で、ほとんどの研究は合意しているものの、 SEA の中で扱うべき評価項目については一つの見解に至っていない。主な論点は二つに整 理される。 一つは、SD の要素として広く認識されている環境・社会・経済の三つの側面に関する評 価項目とするか、環境項目のみとすべきかという、検討範囲の議論である。Pope et al. （2004） は、このようなアプローチの違いは、SD 概念に対する認識の違いと関係していると指摘し ている。例えば、Sadler（1999）は、 「持続可能性上の懸案事項の中では、環境面への影響 が中心的である」と指摘するが、これは、EA により環境情報を意思決定へ統合することが SD に寄与するとの立場を表しているといえるという。これは、環境保全を中心とした“deep green”的な SD の解釈であり、経済、社会、環境の順に同心円が広がるモデル（図 2.3.1-（b）） を想定しているといえよう（Gibson, 2001）。一方で、配慮のスコープを環境面に限らず、社 会面・経済面を含めることにより SD へ寄与するとのアプローチもある。これは、持続可能 性の「三本柱」あるいは Triple Bottom Line（TBL）モデル（図 2.3.1-（a））を反映した考え 方である（Pope et al., 2004）。 どのような評価項目を選定すべきかについては、上記のとおり、研究者の間でコンセン サスはないが、Bina（2007）は近年の議論の傾向として、SEA では環境・社会・経済面の 環境 環境 社会 経済 経済 社会 （a）Triple Bottom Line モデル （b）Deep Green モデル 図 2.3.1 持続可能な発展の概念モデルの一例 41 第二章 研究の枞組み 調整を行うのではなく環境擁護をするべきであるとの立場への回帰があると見ている。こ れは、現実の運用において SD の 3 要素（環境･社会･経済）の調整が困難であることや、環 境影響への焦点がぼやけてしまう懸念に起因しているといわれている。しかしながら、 Nilsson（2009）は、現実の意思決定者は総合的な科学的情報に基づいた「バランス」を図 りたいと考えているのに対し、環境面にのみ偏った情報を提供することで、意思決定への 反映が弱まる懸念を表明している。 Hacking and Guthrie （2008） は、環境面へ焦点を絞るか、社会経済面へとスコープを広 げるかどうかは、コンテクストによるとしている。例えば、富の生産を誘発する資本主義 社会と、社会的不公平を是正するような社会民主主義が存在するような社会では、それぞ れに経済面と社会面について評価するような仕組みが存在している（あるいは内在してい る）と考えられ、環境面を付け足す様な形で SEA を実施することが適切であろうとしてい る。これは、TBL の考え方を背景にもちつつ、SEA が環境・社会・経済面のいずれを評価 するべきかという議論である。同様に、従来の計画策定や政策形成では、経済（あるいは 財政）面や技術面の考慮のみがなされているため、環境面の考慮を SEA により保証するべ きであるとの考え方もある。このような評価項目の選定の違いは、意思決定における SEA の役割と関連しているとの指摘がある（Kornov and Thissen, 2000）。すなわち、環境項目に 絞り環境面の擁護者（Environmental Advocate）となるべきか、3 要素の客観分析による調整 を行う（be objective and balance three pillars of SD）べきかの違いである。以上の、SD の解釈 と意思決定における SEA の役割、評価項目の選定の関係を、図 2.3.2 に示す。 さらに、新たなアプローチで持続可能性を目指す試みも提唱されている。例えば、Gibson （2001）は、伝統的な環境・社会・経済の枞組みで考慮することにより、要素間の競争的 な関係を促進するため、より相互関係の考慮を促進するような新たな評価枞組みvを提案し ている。また、Pope et al.（2005）も同様に、環境・社会・経済項目へと持続可能性をブレ イクダウンする伝統的な評価枞組みに変わる、社会の持続可能性目標を評価枞組みとする 手法の検討を行っているが、これらの手法の有効性はまだ実証的に示されていない。 SD の解釈 Deep Green 意思決定と SD の関係 の考え方 環境面が SD の中心なので、 意思決定にお いて最優先し て考慮すべき 評価項目 Triple Bottom Line 意思決定におい て社会・経済面は 従来から考慮さ れている/考慮す る枞組みがある 環境項目中心 図 2.3.2 評価項目選定のモデル 42 意思決定との統合 の観点からは、環 境・社会・経済面 の情報を同時に提 示するべき 環境・社会・経済項目 第二章 研究の枞組み 以上の議論より、結果として SEA の中でどのような評価項目を選択するかは、 ①当該 SEA 制度を有する社会がどのような「持続可能な発展」を想定しているか ②「持続可能な発展」を目指した意思決定を行う上での SEA 制度の位置づけ（どの部分 を SEA が担うか） の二点と関連していると考えられる。このため、評価項目については、SEA 制度として規 定されている標準項目の他に、これらの点を SEA 制度規定や構造コンテクストより分析す る必要がある。 2.3.2 評価方法 評価という言葉は、アセス研究においてしばしば「予測」と「予測結果の評価」の両者 を含む意味で用いられるが、本研究では個別の予測技術・手法に立ち入った議論は行わな い。ここで整理するのは、予測と評価を含む大きい枞での評価方法に関する議論である。 SEA における評価の方法論には、様々なトピックがある。例えば、代替案分析のあり方、 評価基準のあり方、影響の重大さ（significance）評価のあり方、個別評価の総合化のあり方 などがあげられる。これらすべてについて論じ、分析を行うことは本研究の範疇を超える。 そこで、特に（EIA 研究ではなく）SEA 研究として重要な論点である、代替案分析と評価 ベースについてのみ、現在の議論を整理し、分析を行うこととする。 環境アセスメント研究会（2000）は、代替案分析を SEA の必須事項と位置付けている。 これは、SEA がそもそも上位段階で幅広い実行可能な選択肢の中から環境の観点も踏まえ て望ましい案を選択するための手続きであり、その論証を行う手段として複数案の比較検 討がほとんど唯一の手法であるためとしている。同様に、原科（2000）も、SEA の要件の 一つとして、ノーアクション案を含めた代替案分析をあげている。以上の議論は、代替案 分析には、二つの目的が存在することを示唆している。一つは、環境影響を最大限緩和・ あるいは回避する案の特定、すなわち、意思決定者向けの情報提供である。もう一つは、 選択された案が最適案であることを、第三者に説明することである。いずれの機能を重視 するかは、コンテクストによると考えられる。 上記のとおり、SEA では EIA の欠陥として指摘されていた「下位の意思決定段階では検 討できない代替案」を検討することが存在意義のひとつであり、効果をあげる上で重要と なる（Steinemann, 2001） 。このとき、当該意思決定がどの程度積極的に代替案分析を行った かを判断する上で参考になるのは、ODPM（2005）が整理した代替案のヒエラルキーである。 この整理によると、検討する代替案の項目は階層関係にあり、最も高い階層である「需要 と必要性」のオプションを検討することが最も望ましく、それが可能でない場合は、順に 「手段とプロセス」、 「位置」、 「タイミングと詳細設計」のオプションを検討することが望 ましいとされる。なお、「位置」と「タイミングと詳細設計」の間には「配置と規模」の代 替案も検討可能であると考えられるため、これを加えた図を図 2.3.3 に示した。上位の意思 決定において既に検討された代替案は、通常、下位の意思決定で再び検討されることはな 43 第二章 研究の枞組み いが、そのような代替案を除いた、検討可能な範囲で最も高いヒエラルキーに属する代替 案を検討することが、最も環境影響を緩和・回避する可能性を高めると考えられる。すな わち、実施された代替案分析の評価は、実際に検討された項目を整理することで行うこと ができる。 なお、プログラム段階におけるノーアクション案の評価は、代替案分析のうち後者の目 的、すなわち第三者への説明という観点で重要である。政策・計画段階であれば、事業を 実施しない案は現実的な選択肢として存在しうるが、プログラム段階では、既に事業の実 施自体はある程度具体的なレベル（立地や手段）まで決定していると考えられる。このた め、ノーアクション案は現実的な選択肢としての意義が小さい。しかし、環境（・社会経 済）リスクと事業の意義を相対化することと、評価のベンチマークを与えることには意義 がある（Helling et al., 1981）。 需要と必要性 : 事業を実施せずに需要を満たす・減らす方法はないか？ 手段とプロセス : どのように実施するべきか？需要を満たす別の技術 や手段はないか？ 位置 : どの場所で実施するべきか？ 配置と規模 : どこで、どの程度実施するべきか？ タイミングと詳細設計 : いつ、どのような順序で、具体的に何を実施す るのか？ 図 2.3.3 代替案のヒエラルキー [出典:ODPM（2005）に筆者加筆] 評価方法についてはもう一点、特に新しい SEA のアプローチと関連して、評価ベースの 議論がある。海外の主要な SEA 文献では、設定した目標に対する寄与を評価する目標ベー ス型（Objectives-led）と、現況からどれほど環境が変化するかを評価する現況ベース型 （Baseline-led）の、評価ベースが異なる 2 種類の評価方法が認識されている（Fischer, 2007； Jones et al., 2006 など）。前者では目指すべき「持続可能な発展」の概念が目標として設定さ れ、これを環境・社会・経済の各側面にブレイクダウンした具体目標が評価枞組みとなる。 PPP は、それら具体目標と整合するか否かが、定性･定量的に評価される。つまり、PPP が 目指すべき目標（＝SD）と「方向性」が一致しているか否かを評価する手法であり、必ず しも「どの程度」持続可能な発展に寄与するかは評価されない。一方、後者は従来の EIA で実施されていたような、現在の物理的環境に対して PPP が与える影響を評価するアプロ ーチである（図 2.3.4）。 44 第二章 研究の枞組み 目標ベース型は、目標とする SD の概念に関する事前合意（あるいは調整）を図ることで、 環境・社会・経済の 3 要素間のトレードオフの議論を避け、競合に至りにくい利点がある のではないかと指摘されている（Pope et al., 2004） 。また、目標ベース型の評価では必ずし も定量的なデータが必要ではなく、定性的かつ主観的な評価が可能という特徴がある。一 方で、現実には「持続可能な発展」という概念に対する合意がないとの批判もある（Bina, 2007）。SD の概念は人によって異なるとの指摘があり、それゆえ、SA の目的も人や制度に よって異なる（Bond and Morrison-Saunders, 2009）。また、広域的な開発計画へ適用する場合 は、計画の目標と持続可能性目標が類似するため、その効果は限られるとの指摘もある （George, 2001）。このように、SEA における新しい評価のアプローチとして目標ベース型 が提案され、実施例も積み重ねられているが、これまでのところ環境配慮上の効果は限ら れているとの報告がある（Therivel et al., 2009 など） 。 持 続 可 能 性 の 高 い 状 態 目標状態 ベクトルの一致を目指す ＝目標ベース評価 現況 時間 ノーアクション（参考値） 可能な限り上を目指す ＝現況ベース評価 提案行為を実施した状態 図 2.3.4 2.3.3 2 種類の評価ベースの考え方 意思決定との統合 政策・計画の意思決定における環境配慮について、統合型アプローチ（Integrated approach） の必要性が多くの文献で指摘されているが、具体的に「統合」が意味するところは様々で あるvi。ここで整理する「統合」は、中でも、意思決定と SEA による環境配慮の統合である。 SEA による意思決定への環境配慮の統合は、両プロセスの時間的関係に大きく影響する。 そもそも SEA の必要性が指摘された背景には、EIA が実施される段階（意思決定の事業段 階）では PPP においてなされた意思決定の内容に遡及した環境配慮措置をとることができ ないという問題があった。これと同様に、一つの意思決定段階の中でも、計画策定プロセ スが SEA プロセスに先行すると、計画案に係る調整が環境配慮に先立ってしまうため、限 られた環境配慮措置しかとることができない。 このような、SEA プロセスと計画策定プロセスの時間的関係について、柴田ら（2010） は、Partidario（2007）と Joao（2004）の議論を参考に 3 つのモデルにより整理した。一つ 45 第二章 研究の枞組み 目は、原案作成後に SEA プロセスが開始され、最終決定の直前にのみ評価結果が意思決定 に活用される分離型である（図 2.3.5-（a） ） 。これは、現在の EIA 運用に最も多くみられる 形態であり、原案が作成されたのち、すなわち環境面以外の要素の調整が終わってから環 境面の配慮が行われるため、環境情報が意思決定に反映される可能性と余地が尐なくなる。 通常、このアプローチは事後的なチェックによる緩和措置の付け足しとなるため、最も環 境配慮の効果が低いとされる。二つ目は、計画策定プロセスのステップに SEA の各ステッ プが対応して進められ、プロセスの初期から情報の生産と共有がなされる手続統合型であ る（図 2.3.5-（b）） 。このモデルでは、計画策定の開始と同時に SEA による環境情報のイン プットが可能となるため、環境情報を活用した意思形成が期待できる。三つ目は、明確な SEA プロセスは存在せず、計画策定プロセスの求めに応じて逐次的に SEA 手続が実施され る一体型である（図 2.3.5-（c））。このモデルは上記の二つと異なり、環境配慮が何により 動機づけられ進行するか（driver）に着目した整理である。計画策定プロセスがその進行に 応じて SEA 手続を誘発する、すなわち、内発的に動機づけられ進行するプロセスモデルで ある。このため、既存のアセスメントが持つような体系的な手続きを持たないとされる （Partidario, 2007）。現実に一体型モデルをもとに制度化された SEA はまだ存在しないが、 Sheate et al.（2001）の示す政策段階 SEA のモデルは、既存の政策形成プロセスの各段階に SEA の要素を組み込むことで、意思形成のキーポイントにおいて意思決定者に環境の側面 を考慮させることを目指したモデルであり、一体型を具体化したものの一例としてとらえ ることができる（図 2.3.6）。 このように、より早い段階から環境情報が計画策定プロセスに入力される手続統合型と 一体型が、意思決定への反映の面で有利とされる一方で、独立性が低いため、客観的な評 価が困難になることが懸念される。 プロセス統合形態の分析は、①どの程度原案が作成されてから SEA が始まったか、②ど の程度環境情報を計画策定にインプットする機会があったか、の 2 点から行う。 戦略的方法論 EIAに基づく方法論 （a）分離型 （b）手続統合型 （c）一体型 SEA 計画策定過程 SEA 計画策定過程 SEA 計画策定過程 図 2.3.5 意思決定プロセスと SEA プロセスの統合形態モデル 46 第二章 政策プロセス 研究の枞組み 政策段階 SEA 課題の特定と選定 スクリーニング 持続可能性に関する専門家委員会・円卓会議＆環 境省における専任の EA チーム 目標設定 スコーピング 利害関係者の参加、持続可能性に関す る専門家委員会・円卓会議＆EA チーム 予測 現況調査 現況の環境に関する報告書 複数案の設定 影響評価 政策担当省庁、EA チーム、円 卓会議や委員会における利害 関係者による審査 複数案分析 意思決定 モニタリングと審査 報告書と要約 政策担当省庁、EA チーム、 意思決定に関する記録 繰り返し モニタリングと審査 環境監査委員会などによる 文書の審査 図 2.3.6 一体型プロセスモデルの一例 [出典：Sheate et al.（2001）] ） 2.3.4 多主体の関与 多主体の関与とは、公衆参加のみならず、行政部局の関与も含めた、広い意味での参加 の概念である。原科（2000）は、SEA の本質は政策・計画段階における意思決定過程の透 明性を高めることにあり、情報公開と住民参加に基づく仕組みであるとしている。現在、 SEA 研究でこの点を共有しないものは見当たらない。その上で、近年では特に、価値や主 観を SEA の中でどのように扱うべきであるかが議論の焦点となっている。 第 1 章において、卖純合理主義（rationalism）的な SEA が批判にさらされ、新たなアプロ ーチが求められている近年の傾向を整理したが、SEA における多主体の関与の議論は、特 に顕著にこの傾向を反映している。すなわち、完全に中立で客観的な科学的情報は存在し ないことや、専門家に偏重した科学的情報生産は現実の意思決定において反映されにくい こと等が明らかとなり、より討議的（deliberativevii）なプロセスによる価値共有の重要性が 多くの研究で指摘されるようになった（Saarikoski, 2000；Nilsson and Dalkmann, 2001；Vincente and Partidario, 2006；Isaksson et al., 2009；Connelly and Richardson, 2005；Wilkins, 2003；Wiklund, 2005；他多数） 。これは、従来から認識されていた、幅広い情報の収集や PPP に対する支持 の獲得、透明性の向上といった参加の効果に加え、価値の共有や参加者の学習といった新 たな効果の認識ともいえる。 例えば、Wiklund（2005）は、EA が討議のアリーナとして機能しうるかを、ユルゲン・ 47 第二章 研究の枞組み ハーバーマスが示した理想的熟議プロセスとしての討議の条件を参考に、generality（あら ゆる関係主体の関与） 、autonomy（賛成・反対を表明する機会の均等） 、power neutrality（行 政的・経済的・文化的な圧力の中立性）、ideal role-taking（互恵関係と、意見に対する公平 な立場）の四点から議論した。この結果、討議を促進するツールとしては課題が多いもの の、参加については通常、最低要件を示すのみである点が柔軟性と評価され、潜在的には 討議の場となりうると結論付けている。特に、EA は専門家と公衆の接触を伴うという意味 で、討議のアリーナとして興味深いと考察している。同様に、Wilkins（2003）は、最終意 思決定に至る EA の各段階において、政治的な圧力・スコープの限定・データの不十分さ・ 過度の卖純化等に起因して主観的判断が必然的に発生することを指摘した。この上で、EA の中から主観性を排除するのではなく、主観（価値）を含む議論を行うことによる、価値 の活性化（invigorate）と社会規範の形成が長期的視点で SD に寄与すると指摘している。 Elling（2009）は、SEA において価値の議論を行う場（arena）を提供すべきではあるとし、 その上で、異なる価値の調整と最終決定は政治的過程において実施するべき（＝SEA にお ける参加は議論にとどめ、意思決定は選挙により選出された議員が行うべきである）であ ると主張する。一方、Connelly and Richardson（2005）は討議型の SEA は多様な価値を発見 する場として意義があるとしつつも、異なる価値の調整を SEA の中で達成することにも、 SEA 以外の意思決定の枞組みにおいて達成することにも懐疑的であり、何かしらの外部基 準を用いる必要があると主張している。上記の研究は、自由で透明性の高い討議を通じた 価値の共有や社会的学習が SD に資するという点に、SEA を含む EA の可能性を見出してい る点で一致している一方で、最終的な価値調整に対する立場については多様な議論がある ことが分かる。 こうした「価値の議論を含む討議的なアプローチ」の具体的な例として、Saarikoski（2000） はフィンランドにおける広域的廃棄物管理戦略の策定の際に、幅広いステークホルダーと 専門家、環境部局を含めたタスクフォースによるコラボラティブ・アプローチが機能した 点としなかった点を分析した。中でも、EIA では考慮できなかった代替案があったことなど の課題をあげつつも、利害関係者の相互理解の促進には貢献した点で、公共空間における 発見のプロセスとしての可能性を示唆するものであるとしている。このように、近年は合 理的な意思決定に寄与するための公衆参加、専門家の関与（道具的な多主体関与）ではな く、多主体が自由で透明な討議を行うアリーナとして活用すること自体が、SEA における 多主体の関与の新しい役割として認識されている。 一方で、Isaksson et al.（2009）は、スウェーデンにおける道路計画への SEA 適用事例の 分析から、実践においては討議的なアプローチは不十分であり、 「伝統的」な専門家（プラ ンナー）中心の道具的（instrumental）計画モデルに取って代わるには至っていないとの見 方を示している。また、具体的にどのような価値について、どの程度、どのような方法で 議論を行うべきかについては、卖一の回答はない（そもそも、こうした詳細な点にまで踏 み込んだ回答を試みる研究も極めて尐ない）。このため、分析においては、関与主体の多様 48 第二章 卖独審査機関型 研究の枞組み Checks & Balances 型 審査 主体 a 審査 主体 b 審査機関 審査 者a SEA 実施者 審査 者n 審査 者b SEA 実施者 審査 主体 n 審査 者c 審査 主体 e 審査 主体 c 審査 主体 d 図 2.3.7 審査タイプのモデル 性と、関与の機会に着目する。 上記は主として PPP の形成（およびその段階の SEA）における多主体の関与についての 近年の議論を整理したものである。一方、多主体の関与には、計画形成の局面以外にも、 計画（およびアセス文書）の審査と異議申立の局面がある。環境アセスメント研究会（2000） は審査プロセスの信頼性を高める観点から、計画策定者による評価のほか、意見の提出を 通じた第三者（行政機関や専門家）の参画が必要であると指摘している。また、Joao（2004b） もスコットランドにおける経験から、現実には事業者推進者と SEA 責任者、さらに SEA 手 続きの相談役が同一の主体となりうるため、審査主体として独立な第三者機関が存在する ことが望ましいとしている。さらに、第三者機関の存在意義として、Partidario（1996）は、 統合された意思決定を行なうためには組織間の連携・協力が必要であり、その一形態とし て、第三者的な機関によるプロセスの管理を挙げている。このように、審査を行う主体と して第三者機関が望ましいことが、広く認識されている。いずれも SEA 実施者以外の第三 者による審査が必要な点で共通しているが、卖独の機関が審査するべきか、複数主体によ る、Checks & Balances 型の審査を行うべきかについては、議論されていない（図 2.3.7）。 2.4 SEA の効果 2.4.1 手続的効果と実体的効果 EA の効果は、これまでにも多くの研究者・実務者の関心の的となってきた。1996 年には 国際影響評価学会（IAIA）により EA の効果に関する国際的な研究が実施され、2009 年 6 月には IAIA の学術誌である Impact Assessment and Project Appraisal において影響評価ツール の効果についての特集が組まれた。本節では、主としてこれらのまとまった知見を引用し ながら、SEA の効果を巡る議論を整理し、その分析枞組みを構築する。 まず、効果研究については、従来からプロセスに着目した研究、すなわち、手続規定や 理論的に望ましい手続と実際に採られた手続を比較し、手続の良し悪しを評価する研究が 49 第二章 研究の枞組み 多く見られた。例えば、IAIA（2002）は、 「質の高い SEA プロセスは、プランナー、意思 決定者、影響を受ける公衆に対して戦略的意思決定がどれほど持続可能かという情報を与 え、最適な代替案の検討を促進するとともに民主的な意思決定プロセスを保証する」と考 え、プロセスから SEA の効果を判断する“SEA Performance Criteria” を作成したviii。具体的 には、統合的（integrated）、持続可能性志向（sustainability-led）、焦点があっている（focused）、 説明責任を果たす（accountable）、参加的（participative）、反復的（iterative）な SEA プロセ スが効果的であるとした（表 2.4.1）。 一方で、EA の実体的な効果、すなわち、結果として EA の目的（＝環境保全、持続可能 性の向上、など）を達成したか否かを明らかにした研究は限られているとの指摘がある （Cashmore et al., 2004；Jay et al., 2007） 。これは、結果として達成された環境保全等が EIA に起因することを示す、あるいは、EA が実施されなかった場合を仮定して比較する、とい った研究アプローチが大いに仮説的であり、実証が困難であるためであると考えられる。 さらに、EA の目標は持続可能性の向上にあるとしたときに、持続可能性の概念自体が多様 な解釈を持つため、測定可能な具体指標を作成することが難しいとの問題もある。このた め、EA の目標を「意思決定における環境面の配慮」とし、これが達成されたか否かという、 測定可能な基準を用いて EA の実体的な効果を分析するアプローチが主流である（Sadler, 1996）。具体的には、SEA 適用前後の計画変化、SEA 文書の質、プロセスの質等を分析する 研究が多くみられた（Stoeglehner et al., 2009）。このことは、従来、EIA や SEA といった影 響評価ツールは、質の高い科学的情報を生産し、行政に提供することで合理的意思決定に 寄与し、持続可能な発展に貢献すると考えられてきた（Nilsson and Dalkmann, 2001）ことと 整合する。 現在までのところ、EA に実体的効果があることは証明されているものの、その程度は限 られているとの報告が多い（Wood and Jones, 1997；Therivel et al., 2009 など）。例えば、Wood and Jones（1997）は、英国における 40 の EIA 事例を分析した結果、意思決定に決定的な影 響を与えた事例は 1 つのみで、多くの事例では緩和措置に対応した事業の微修正があった のみであると報告している。一方で、計画局の担当者は、EIA の結果、計画委員会に対して 許認可の是非を説明しやすくなった効果を認めている。すなわち、 「意思決定における環境 面の配慮」の効果は部分的であり、SD へどの程度寄与したかは不明であるとされた。この ように、実体的効果は限られているという報告は、現実の意思決定の多くは合理的ではな く政治的であり、質の良い情報提供が必ずしも合理的な意思決定に寄与するとは限らない という合理主義に対する批判と整合する（Jay et al., 2007）。 50 第二章 研究の枞組み 表 2.4.1 IAIA Performance Criteria [出典：IAIA（2002）より筆者和訳] 持続可能な発展を達成する上で関連するすべての戦略的意思決定につい ての適切な環境評価を保証する 統合的である 環境、社会、経済的側面の相互関係を評価している 関連するセクターの政策や広域的政策、そして適宜、EIA や意思決定と、 適切に関連付けられている（tiered） 持続可能性志向で ある より持続可能性の高い代替案やオプションの特定を促進している 開発計画や意思決定に利用可能な、十分で信頼のおける情報を提供する 焦点が合っている 持続可能性上の主要な課題に焦点を絞っている 意思決定プロセスの特徴に合わせて調整されている. 時間的・経済的効率性が高い SEA プロセスの監督責任が主管部局（leading agency）にある 専門的技術に基づき、精密、公平、中立的に実施されている 説明責任を果たす 第三者による審査と確認にさらされている 持続可能性上の課題が意思決定においてどのように考慮されたかが説明 され、文書化されている 政府・公衆を問わず、意思決定プロセスを通して、関心を持つ主体・関連 主体に情報を提供し、関与の機会を提供している 関与主体のインプットに対して、文書作成や意思決定において、明確な形 参加的である で対応する 明確で理解しやすい情報要件を持ち、全ての関連する情報に対して十分な アクセスを保証する 意思決定プロセスに影響を与え、計画策定に寄与できるほど、十分早い段 階で評価結果へのアクセスが保証されている 繰り返しである 当該意思決定が修正されるべきかを判断し、将来の意思決定を基礎づける ことができる程度に、戦略的意思決定の実施の局面における影響に関する 情報を提供する 2.4.2 直接的効果と間接的効果 上記のような、従来から分析の対象となってきた、EA の目的の直接的な達成に対して評 価される効果を、本研究では直接的効果と呼ぶ。一方で、EA の目的の達成に間接的に寄与 する、間接的効果が近年注目されている。例えば、Cashmore et al.（2004）は、EIA の直接 51 第二章 研究の枞組み 的効果以外の効果として、Stakeholder empowerment、Institutional change、Corporate change、 Design and Engineering changes、Scientific change の可能性を、既存の実証研究をレビューす ることで示している。さらに、Cashmore et al.（2008）は、事例研究により SEA の変革的 （transformative）効果として、学習アウトプット（社会的学習、スキルの学習）、ガバナン スアウトプット（情報へのアクセス、利害関係者の参加、意思決定の透明性向上、民主性 向上への寄与、ネットワークの形成） 、開発アウトプット（選択の正当性説明、合意形成） 、 価値や態度の変化（コミュニティの団結、EA に対する政治家の支持）、があることを示し た。このうち、ガバナンスアウトプットと類似の効果として、Buuren and Nooteboom（2009） は、SEA が適用される意思決定プロセスを討議的にするなど、意思決定プロセスに与える 影響を、SEA の効果として捉えるべきと主張しており、オランダの事例分析からその存在 を実証している。また、学習効果については他の研究でその存在が実証的に明らかにされ ており、長期的に見れば持続可能な社会の構築に資すると考えられている（Webler et al., 1995；Jha-Thakur et al, 2009 ほか） 。具体的には、個人レベルと組織レベルで、知識の習得か ら価値や習慣の変化まで学習効果は広く存在するとみられている。Jha-Thakur et al.（2009） は、英国・ドイツ・イタリアにおける SEA 事例の学習効果を分析し、知識の習得効果は認 められ、組織の習慣や規範の変化についても部分的に認められることを明らかにした。ま た、学習効果の内容や程度は、コンテクストに依存すると結論付けている。さらに、合意 形成の効果について、原科（2007）は長野県中信地区の廃棄物処理計画策定で実施された SEA では、専門家と利害関係者の混成からなる会議を公開過程で実施し、段階的な合意形 成に至ったと整理している。このように、SEA による合意形成への寄与が認められた事例 も実際にある。 この他にも、Runhaar and Driessen（2007）は間接的効果として、意思決定者が EA の存在 を予期することより、EA がない場合に比べてより環境に配慮・持続可能性の高い意思決定 を行う効果を指摘している。さらに、EA が実施されるか否かに関わらず、次の意思決定（next rounds of decision making）に与える影響等もこれに含めている。 上記のとおり、EA には直接的効果と間接的効果があり、そのいずれも長期的な視点から は持続可能な社会という大目標に寄与するものと考えられる（図 2.4.1）。本研究では、プ ログラム段階 SEA の効果として直接的効果と間接的効果の両面を分析する。具体的には、 既存研究の指摘を参考に、直接的効果は意思決定における環境配慮の効果と考え、手続的 効果と実体的効果の両側面から分析する。手続的効果の分析には、表 2.4.1 に示した、IAIA Performance Criteria を用いる。また、実体的効果については、SEA プロセスを通した計画変 更と、SEA プロセスにより特定された影響緩和措置の意思決定への反映から分析する。一 方、間接的効果は、事例研究の性質上、当該事例の中で認められうる効果に絞り、ガバナ ンスの向上、合意形成に着目する。ただし、ガバナンスの向上は実体的に明らかにされる ものではなく、手続的効果としての側面が強い。すなわち、SEA が存在しなければ関与し 52 第二章 研究の枞組み なかった主体が関与したり、公開されなかったであろう情報が公開されたりすることを指 し、これは、2.3.4 において整理した「多主体の関与」に他ならない。このため、本研究で 明示的に分析する間接的効果は、合意形成への寄与に限定する（表 2.4.2）。 SEA の実施 直 接 手 続 的 効 果 果 関与主体の学習 響の情報を生産 ガバナンスの向上 合意形成 的 効 環境（社会経済）影 合理的意思決定 実 体 的 効 果 価値や態度の変化 表 2.4.2 SEA の直接的効果と間接的効果 SEA の実体的効果の分析枠組み 直接的効果 間接的効果 環境情報の意思決定に対する影響 分析対象 間 接 的 効 果 （ 手 続 的 効 果 持続可能な社会 図 2.4.1 効果の内容 と 実 体 的 効 果 を 含 む ） - 計画変更 - 影響緩和措置の統合 合意形成への寄与 SEA 文書 関与主体の意見変化 計画の内容変化 結果としての合意の有無 関与主体の認識 2.5 システム上の諸概念の関係 ここで、本研究で定義した SEA の効果とその要因の関係を体系的に整理する。宮川（2002） によると、システムとは何らかのインプットを返還してあるアウトプットを生み出すもの である。また、提供されたアウトプットがシステムの目的達成上もたらす効果をインパク ト、またはアウトカムと呼ぶ。アウトカムはアウトプットだけでなく、環境要因など外部 要因の影響も受けて決まるものであるため、評価が難しいとされるix。 上記のモデルを、SEA システムに適用すると次のようになる（図 2.5.1）。まず、SEA シ ステムの構造があると想定する。例えば、 「可能な限り早い段階で代替案分析を実施させる」 という構造を想定する。この構造に対して、固有コンテクストを含む諸条件の集合がイン プットされる。その結果、システムはある振る舞いを見せる。これは、各事例で実施され 53 第二章 研究の枞組み る SEA の具体的な方法に当たる（例えば、立地に関する代替案が分析された、など） 。これ が、2.2.2 において整理した SEA の機能であり、同時に、SEA システムのアウトプットに相 当する。さらに、これを効果の側面からとらえると、手続的効果に相当する。そして、SEA の実体的効果は、アウトカムに相当する。これは、SEA の目的を意思決定における環境配 慮であるとした場合、実際に意思決定に対して行われた環境配慮が相当する。例えば、重 大な環境影響が発覚したため、立地が変更された場合は、それがアウトカムであり、SEA の実体的効果に当たる。 固有コンテクストを インプット 含む諸条件 可能な限り早い段階で代替案分析 SEA システムの 構造 を実施することを要求 SEA システムの機能 アウトプット （＝手続的効果） SEA システムの アウトカム 立地の代替案が分析された 立地が変更された（計画変更） 実体的効果 図 2.5.1 A 地域における焼却施設立地計画 SEA システムの効果とその要因の関係 2.6 研究の方法 本研究はプログラム段階 SEA のあり方、特に、プログラム段階ではどのような SEA の方 法を実施するべきか（SEA の方法論）に関心がある。これまでの整理により、SEA 制度は 独立に機能するのではなく、コンテクストと連関しながら機能することが示されが、その 具体的な連関は明らかになっていない。このため、以下の二つを明らかにする； （１）構造、固有コンテクストと機能の具体的連関 （２）機能の効果への寄与 これにより、SEA システムのどの様な機能が効果に寄与し、その機能を実現するためにど のようにコンテクストを考慮に入れて SEA 制度を設計するべきか、という問いに答えるこ とができると考えられる。そして、このために、本研究では事例研究に加えて、国際比較 研究の手法を採る。 54 第二章 2.6.1 研究の枞組み 研究の手順 本研究では、以下の 2 つのステップで研究目的を達成する。 ① 各制度の機能と構造の分析 初めに、ある先進的なプログラム段階 SEA 制度を選定し、その特徴と効果を分析する。 この分析は、基本的に二段階で行われる。すなわち； １．仮説の構築：SEA 制度規定、構造コンテクストに係る規定や既存研究、運用実績、 制度担当者の認識より、SEA 制度規定と構造コンテクストの連関（＝SEA システム の構造）を仮説として示す。具体的には、まず、構造コンテクスト（意思決定を規 定する枞組み、すなわち都市計画制度と、参加の枞組み、その他の環境配慮の枞組 み）を整理する。次に、SEA 制度規定を整理する。これらの整理と、運用実績やヒ アリング調査の結果から、両者の連関を考察し、SEA システムの構造の仮説として 提示する。これは、当該 SEA 制度のマクロレベルの分析である。 ２．仮説の検証：事例分析により、SEA システムの構造に関する仮説（A という構造コ ンテクストと、A´という SEA 制度規定が連関している）の正しさを確認する。同 時に、当該事例の固有コンテクストと機能、効果を明らかにする。当該事例の関与 主体のインタビューや、作成された文書、プロセスにより明らかにする。これは、 当該 SEA 制度のミクロレベルの分析である。 この際の構造コンテクストの分析枞組み、SEA の分析枞組みは、それぞれ 2.2 と 2.3～2.4 に示した通りである。以上の分析枞組みを、図 2.6.1 に示す。 ミクロレベルの制度分析 マクロレベルの制度分析 SEA 制度 構造コンテクスト 固有コンテクスト 【構造（Structure）】 【機能（Function） 】＝事例における構造の振る舞い 効果 図 2.6.1 各制度を分析する枠組み 55 第二章 ② 研究の枞組み 比較分析 上記の分析を 2 つのプログラム段階 SEA 制度について行う。これにより、各 SEA が持つ 構造と、ある固有コンテクストが存在するときにあらわれる機能と、その効果が明らかと なる。しかし、機能が構造と固有コンテクストのいずれに起因しているのかは不明である。 また、効果の要因となっている機能と固有コンテクストも不明である。そこで、両制度の 分析結果を比較し、構造コンテクスト・SEA 制度規定の連関と機能の関係、機能・コンテ クストと効果の関係についての、一般的な知見を得る。 制度の本質的な理解を目指した国際的な比較研究は、都市計画等の分野において蓄積が ある。渡辺（1985）は、英米都市計画に関する研究を学問として有意義にするためには、 「全 体的」かつ「根本的」に理解しようとする姿勢が必要であるとしている。ここで、 「全体的」 とは「要するに 1 国・1 時代の都市計画を全体とし捉えたとき、その特質は何か」というこ とであり、「根本的」とは「なぜそうなのかということを、その社会的・歴史的背景に即し ながら根底まで掘り下げていくこと」を意味する（渡辺, 1985, p.6） 、としている。このため の研究方法として、比較研究アプローチを位置づけている。 一般に比較研究とは、ある学問における 2 以上の研究対象を相互に比較し、その異同、 すなわち共通性と相違性を明らかにすることにより、より正確な認識を得ようとするアプ ローチである（渡辺, 1985）。比較研究においては、対象同士を漫然と対比させるのではな く、対応する要素同士を比べることが求められるx。すなわち、構造上の共通性を前提とし ている。その上で、比較を行うことにより、属性上の相違性（および共通性）を見出すの である。また、サンプル数を増やすことにより、共通性は普遍性に近づく。 以上の整理を踏まえて、本研究では以下の 2 点で比較を行う。一つは、（１）を明らかに するために、SEA の機能を比較し、その相違点、共通点を、構造と固有コンテクストの違 いから考察する（図 2.6.2）。また、（２）を明らかにするためには、SEA の効果を比較し、 その異同を、機能の異同から考察する（図 2.6.3）。なお、これらの比較を行うにあたり、 固有コンテクストが大きく異なっている事例を選定してしまうと、比較による要因の特定 が困難になる。このため、比較する事例の性質が類似するよう、事例の選定には注意する。 56 第二章 研究の枞組み 機能は構造と固有コンテクストのどちらに（主として）起因するのかが不明 SEA 制度規定 構造コンテクスト 固有コンテクスト 構造 機能 比較①：機能の異同と、SEA 制度とコンテクストの異同から、機能要因を分析 SEA 制度 構造 C 固有 C SEA 制度 構造 C 固有 C 比較 構造 構造 理 由 比較 機能 機能 図 2.6.2 比較による機能要因の特定 いずれの機能が効果に結び付いているのかが不明 機能 A 機能 B 機能 C 機能 D 固有コンテクスト 効果 比較②：効果の異同と機能の異同から、効果要因を分析 機能 A 機能 B 機能 C 機能 D 比較 外部環境 効果 理 由 機能 A 機能 B 機能 C 機能 D 比較 図 2.6.3 比較による効果要因の検討 57 効果 外部環境 第二章 研究の枞組み 2.6.2 対象の選定 分析対象は、比較により有意義な知見を得られるように考慮して選定した。具体的には、 以下の選定基準を用いた； （a）先進的であること：運用経験がある程度蓄積されることで、制度の課題発見と修 正が繰り返され、より洗練されると考えられる （b）ある程度異なる構造コンテクストを有すること：構造コンテクスト（都市計画の 枞組み、参加の枞組み、環境政策）の類似性が高すぎる場合は、比較により相違 性が現れない可能性があり、類似の取り組みを 2 つ並べることによる一般化しか できないと考えられる （c）ある程度類似した社会的規範・状況があること：先進国と途上国のように、社会 的状況が大きく異なる場合は、類似の固有コンテクストを有する事例の選定が困 難になると考えられる 上記の 3 点を満たす対象として、本研究では米国カリフォルニア州と、英国イングランド のアセスメント制度を選定した。（a）については、カリフォルニア州でおよそ 40 年、イン グランドで 22 年（上位段階の SEA については 6 年xi）の運用経験を有することから、先進 的であるといえる。 （b）については、特に都市計画の分野において、歴史的な違いがみら れる（渡辺, 1985）という点で、大枞で類似した社会であり、（c）については、両国ともア ングロ・サクソン的社会に分類されるという点で満たしている。 58 第二章 2.6.3 研究の枞組み 調査概要 本研究は、既存研究や行政資料に基づく資料調査と、カリフォルニア州における現地ヒ アリング調査、現地視察に基づいて行われた。現地調査情報を表 2.6.1 に示し、主なヒアリ ング結果は巻末に添付した。 表 2.6.1 調査日時と対象の一覧 時期 対象 一般市民 第 1 次米国調査 州政府 K 氏（意見書提出者） State of California, Office of Planning and Research 場所 1 サクラメント 3 サクラメント 市民団体 Planning and Conservation League 1 サクラメント 2008. 市民団体 California Redevelopment Agency 1 サクラメント 1/20 コンサルタント Brown and Caldwell 1 サクラメント 一般市民 Y 氏（意見書提出者） 1 サクラメント 2 サクラメント 3 サクラメント ～ 1/25 自治体 自治体 12/1 City of Sacramento, Development Services Department 2 サクラメント 自治体 San Francisco Planning Department 1 サンフランシスコ 市民団体 Friends of the Earth U.S. 1 サンフランシスコ 1 サクラメント 1 サクラメント 4 サクラメント 1 サクラメント 4 サクラメント 2 サクラメント 2 サクラメント 行政機関 市民団体 ~ 12/9 Development Department Thomas Enterprises, INC. 市民団体 2008. City of Sacramento, Economic デベロッパー 市民団体 第 2 次米国調査 人数 州政府 市民団体 自治体 Breathe California of Sacramento-Emigrant Trails Walk Sacramento Sacramento Air Quality Management District Sacramento Area Bicycle Advocates California Department of Transportation Environmental Council of Sacramento City of Sacramento Development Services Department 州政府 Office of Histric Preservation 4 サクラメント 州政府 California Environmental Protection 1 サクラメント 59 第二章 研究の枞組み Agency - Air Resources Board 法定協議機関 English Heritage 1 ロンドン 中央政府 Communities and Local Government 2 ロンドン 2 リンカーン 2 リンカーン 法定協議機関 第 1 次英国調査 研究機関 2009. 8/24 House） Institute of Environmental Management & Assessment 自治体 Preston City Council 2 プレストン 研究機関 The University of Manchester 1 マンチェスター 1 マンチェスター 1 マンチェスター 法定協議機関 7/28 ～ Environment Agency（Waterside 法定協議機関 Environment Agency （Lutra House） Environment Agency（Appleton House） 法定協議機関 Natural England（North West） 2 マンチェスター コンサルタント Scott Wilson 2 マンチェスター 市民団体 MERCi 1 マンチェスター 市民団体 Preston Community Network 1 プレストン デベロッパー Lend Lease 2 ロンドン 市民団体 Preston & South Ribble Civic Trust 1 プレストン 市民団体 Wildlife Trust 1 プレストン 中央政府 Government Office North West 2 マンチェスター 中央政府 Planning Inspectorate 3 ブリストル 60 第二章 2.6.4 研究の枞組み 研究の構成 研究の構成を図 2.6.4 に示す。 【研究の目的、研究の社会的意義・新規性・独自性の提示】 第1章 研究の視点と目的 【概念整理、分析枠組みの構築、研究方法の提示】 第2章 研究の枞組み 【各国 SEA 制度の特徴と効果を明らかにする】 第 3 章 カリフォルニア州におけるプ 第 4 章 イングランドにおけるプログ ログラム段階 SEA の特徴と効果 ラム段階 SEA の特徴と効果 【両国の SEA 制度を比較し、コンテクスト・方法・効果の関係を明らかにする】 第5章 国際比較によるコンテクストの分析 【結論と今後の課題】 第6章 結論 図 2.6.4 研究の構成 61 第二章 研究の枞組み 【脚注】 i EU 加盟国に、一定の要件を持つ EIA 制度をそれぞれの国の法により導入することを求め た指令（Directive）。第 4 章に詳述。 ii なお、これは「SEA 制度化の局面で関連するコンテクスト」とは異なる。Bintondo and Andre （2007）は、カメルーンにおいて道路事業に対する環境アセスメントの制度化に影響を与 えたコンテクストを分析している。一方、本研究では、制度をデザインするにあたり、考 慮すべきコンテクストに絞っており、制度化するか否かに影響を与えるコンテクストは分 析の対象外である。 iii 社会システム論における機能構造分析の枞組みを参考にした iv 持続可能な発展を、環境･社会･経済の 3 要素（Triple Bottom Line：TBL）で捉える考え方 の他にも、要素の数を増やしたり、要素に分けないという考え方もあるが、本研究では、 TBL の考え方をベースに議論を進めていく。 v Integrity, Sufficiency and opportunity, Equity, Efficiency, Democracy and civility, Precaution, Immediate and long term integration vi Scarse and Sheate（2002）は既存の SEA 文献における 14 の“integration”の用法を整理して いる。 vii Hajer and Versteeg（2005）は、討議的な議論を行う上での 5 つの要件として、①公開性が 高いこと（Being open） 、②説明責任を果たすこと（Being accountable） 、③双方向であるこ と（Being reciprocal）、④整然としていること（Being Integer）、⑤繰り返しの議論による学 習があること（Involving learning through iterative dialogue）をあげている。 viii この Performance Criteria は、IAIA（国際影響評価学会）の中心的メンバーであるオラン ダの Rob Verheem を中心として作成された。1998 年、1999 年、2000 年の国際大会におい て議論が重ねられ、国際的にテストされた結果、2001 年 11 月に IAIA 理事会において “IAIA Performance Criteria” として承認された。 ix なお、アウトプットとアウトカムの間には諸要素の影響が入ることから、その前の段階 で測定可能な中間アウトカムを設定し、中間アウトプットと最終アウトプットとの間にロ ジックプロセスを構築することでアウトプットが目的に対応しているかどうかを測る手 法がとられることがある（大住, 2002） 。本研究では、概念の複雑化を避けるため、あえて 中間アウトカムを設定しなかった。 x 渡辺（1985）は、特定の研究対象とほぼ対応する類似の対象を、漠たる比較の対象として 念頭に置き、本体の分析を進める「柔らかい比較」も、比較都市計画研究の領域内に位置 づけている。 xi イングランドは、EIA 規則と SEA 規則を有しており、意思決定段階により異なるアセス メント制度が適用される。本研究の整理に基づけば、EIA 規則はプログラム段階と事業段 階、SEA 規則は政策・計画・プログラム段階に適用される。このため、EIA 規則と SEA 規則のそれぞれに基づく SEA が存在すると考える。しかし、プログラム段階 SEA として カリフォルニア州の SEA と類似の構造を有するのは、EIA 規則に基づく後者の SEA であ 62 第二章 研究の枞組み るため、カリフォルニア州制度との比較には後者を用いる。詳細は第 4 章を参照のこと。 63 第二章 研究の枞組み 【参考文献】 環境アセスメント研究会編（2000）「わかりやすい戦略的環境アセスメント」, 中央法規, pp.230 環境影響評価制度専門委員会（2010） 「今後の環境影響評価制度の在り方について（案） 」, 中 央環境審議会総合政策部会 第 6 回 環境影響評価制度専門委員会 配布資料 , http://www.env.go.jp/council/02policy/y0210-06.html （最終アクセス日：2010 年 9 月 25 日） 柴田裕希・多島良・原科幸彦（2010） 「SEA が統合された成長管理政策策定過程の参加手法 ～ピュージェット湾広域委員会 VISION2040 を事例に～」 『計画行政』, Vol. 32 （2）, pp. 28-38 原科幸彦（2000） 『改訂版・環境アセスメント』, 放送大学教育振興会, pp.331 原科幸彦（2007） 「序章 環境計画・政策研究とは何か」, 原科幸彦編『環境計画・政策研究 の展開 持続可能な社会作りへの合意形成』, 岩波書店, pp.1-14 原科幸彦・臼井寛二（2007） 「第 7 章 環境アセスメント」, 原科幸彦編『環境計画・政策研 究の展開 持続可能な社会作りへの合意形成』, 岩波書店, pp.251-297 渡辺俊一（1985）「比較都市計画序説 -イギリス・アメリカの土地利用規制- 」、三省堂、 pp.304 Bina O. （2007） “A critical review of the dominant lines of argumentation on the need for strategic environmental assessment”, Environ Impact Asses Rev 27, 585-606 Bintondo D. and Andre P. （ 2007 ） “Contextual phases in the institutionalization of the environmental assessment of road development in Cameroon”, Impact Assessment and Project Appraisal, 25（2）, pp.139-148. 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Sheate W., Byron H., Dagg S., and Cooper L.（2005）“The Relationship between the EIA and SEA Directive”, Final Report to the European Commission, Imperial College London Consultants, 66 第二章 研究の枞組み pp.113 Sheate W. R., Dagg S., Richardson J., Aschemann R., Palerm J. and Steen U.（2001）“SEA and Integration of the Environment into Strategic Decision-Making”, Imperial College London Consustants Steinemann A.（2001）“Improving alternatives for environmental impact assessment” , Environ Impact Asses Rev 21, pp.3-21 Stoeglehner G., Brown A. L., and Kornov L. B.（2009）“SEA and planning: 'ownership' of strategic environmental assessment by the planners is the key to its effectiveness”, Impact Asses Proj Apprais 27（2）, 111-120 Therivel R., Christian G., Craig C., Grinham R., Mackins D., Smith J., Sneller T., Turner R., Walker D., and Yamane M.（2009）“Sustainability-focused impact assessment: English experiences”, Impact Asses Proj Apprais 27（2）, 155-16 Vicente G., Partidario M. 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Oakland 7. Sacramento 4. San Francisco 6. Fresno 3. San Jose 10. Anaheim 9. Santa Ana 1. Los Angeles 5. Long Beach 200km 2. San Diego *郡の境界を示す。また、都市名の前の番号は、人口の多さの順番である。 図 3.1.1 カリフォルニア州地図 72 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA Air Resources Board、Department of Pesticide Regulation、Department of Toxic Substances Control、 Office of Environmental Health Hazard Assessment、State Water Resources Control Board を抱える。 また、環境に関連する省としてはカリフォルニア州自然資源省（California Natural Resources Agency）も設置されており、その下には Department of Fish and Game、Department of Water Resources 等、14 の部局を抱えている。さらに、知事直轄の機関として計画調査庁（Governor‟s Office of Planning and Research：OPR）が設置されている。OPR は、知事に対して法律や政 策に関連した調査情報を提供するとともに、ガイドライン作成などにより、州と自治体の 都市計画業務と CEQA 関連業務を支援している。知事はこれら省庁の部長の任免権を有し ており、省庁の専門スタッフに対する強いコントロールを有している（牧田, 2006）。 ② 地方政府 米国で地方政府（Local Government）と呼ばれるのは、郡（County）、市（Cities） 、町（Towns） などである。このうち郡は、州が行政の便宜上から州域を分割して創設した準地方自治体 （quasi municipal corporation）である一方で、市や町は住民が自ら組織して創設される。こ のため、市に編入されない未自治化区域も存在する。 カリフォルニア州は、58 の郡に分割されており、それぞれに選挙で選ばれた理事が構成 する理事会（board of supervisors）を、意思決定機関として置いている。カリフォルニアの 場合、郡の主な役割は、警察、健康、道路管理等である 。 市、町といった自治体政府は、一定地域に集住する人々に対する政治的区画であり、現 在、カリフォルニア州には 480 の市が存在する。これら地方政府は、一般目的地方政府と して設立される自治体法人であると定義され、どのようなサービスを行いどのように課税 するかについて自ら決定することができる。これは州によって与えられた権限であり、自 表 3.1.1 カリフォルニア州の主要都市 [出典： http://quickfacts.census.gov/qfd/states/06000.html 人口 面積（㎢） （2010 年 9 月アクセス）] 人口密度 順位 都市 1 Los Angeles 3976071 1215.0 3272.5 Los Angeles 2 San Diego 1305736 839.9 1554.6 San Diego 3 San Jose 945000 453.0 2086.1 Santa Clara 4 San Francisco 799263 121.0 6605.5 San Francisco 5 Long Beach 491564 130.8 3758.1 Los Angeles 6 Fresno 464727 270.4 1718.7 Fresno 7 Sacramento 452959 251.7 1799.6 Sacramento 8 Oakland 412318 145.3 2837.7 Alameda 9 Santa Ana 351697 70.2 5009.9 Orange 10 Anaheim 345317 126.7 2725.5 Orange 73 （per ㎢） 郡 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 市長‐議会型の組織図 議会‐支配人型の組織図 有権者 有権者 選挙 選挙 市長 任命 部長 市長・議会 議会 任命 支配人（City Manager） 任命 部長 任命 部長 部長 任命 部内 部内 部内 職員 職員 職員 任命 部長 部長 任命 部内 部内 部内 職員 職員 職員 図 3.1.2 カリフォルニア州の自治体政府形態 [出典：CLAIR（2006）] 治体の存立そのものは州の決定による。自治体を作るということは、州議会が憲章（Charter） を与えるということであり、カリフォルニア州では 2 種類存在する。一つは、自治体の人 口規模や課税資産価値などによって類型化し、あらかじめ州議会によって制定された法的 手続きに基づき自治権を与える方法で、このような方法で作られた自治体を「一般法定市 （General Law Cities）」と呼んでいる。もう一方は、自治体が独自に作った憲章に基づき設 立される自治体で、 「憲章市（Chartered Cities） 」と呼ばれる。憲章市の方が比較的州による 関与が尐ない自治を行うことができる（CLAIR, 2006） 。 カリフォルニアにおける自治体政府の形態は、大きく 2 つに分類される（図 3.1.2） 。ひ とつは、 「市長‐議会型（Mayor - Council）」であり、もうひとつは「議会‐支配人型（Council Manager - Council）」である。前者はさらに「弱市長制」と「強市長制」に分けられ、弱市 長制では主任行政官としての市長の地位が極めて低く、行政権が議会に拘束されており、 多数の行政委員会にも分散して与えられている。強市長制では首長が強い行政権を持ち、 行政過程の決定・執行に責任を持つとともに、政治的リーダーでもある（日本における自 治体制度と類似） 。一方、後者の制度では、議会によって任命された支配人（City Manager） に全行政を任せ、議会は支配人の任免のほかには予算や政策の決定を行うに過ぎない。市 長は議会の議員を併任し、儀礼的な行事や、議長として議会の円滑な運営に努める。行政 府の長として行政運営に当たる専門家の支配人を置いているが、支配人は議会に対する拒 否権を持っていないため、政治と行政が制度上分離されている。カリフォルニア州におけ る自治体の約 7 割は、後者の政府形態をとっている（牧田, 2007）。 74 第三章 3.1.3 ① カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 都市計画セクターの枠組み 都市計画制度の歴史 米国における近代都市計画制度は、1920 年代に形成された。特に重要であったのは、1926 年に連邦最高裁がユークリッド村（オハイオ州）のゾーニング条例に対して合憲判決を下 し、法的にゾーニング制度が確立したことである。 「自由の国」アメリカにおいて、このよ うな公的規制が社会的に認められたのは、土地の資産価値の維持と上昇に寄与すると考え られたからであるといわれている（大野, 1997）。米国連邦において、1926 年にゾーニング 標準授権法（State Zoning Enabling Act） 、1928 年に都市計画標準授権法（Standard City Planning Enabling Act）が制定され、都市計画に関連する権限は地方政府に委任された。 カリフォルニア州では、土地利用を規制する初めての法律である宅地分割法（Subdivision Map Act）が 1907 年に制定された。その後、都市計画とゾーニングに関する初めての州法を 制定したのは、都市計画標準授権法が制定される一年前の 1927 年である。この計画法（The California Planning Act of 1927）により、地方政府にマスタープラン（master plan）作成の権 限を与えた。2 年後には、都市計画標準授権法により奨励された都市計画委員会を設置した 自治体におけるマスタープランの作成を義務化し、1937 年には全地方政府における総合計 画（General Plan）策定を義務とした（旧マスタープラン）。1955 年には総合計画について、 一定の計画項目（element）を含める義務規定を初めて設けた。また、1965 年には特定計画 （Specific Plan）の策定を認める計画・ゾーニング法（Planning and Zoning Law：Government Code sec. 65000 et seq.）を制定し、現在の都市計画法の原型が完成した（総合計画、特定計 画については後述）。 1970 年代以降の都市計画制度の変遷は、環境保全への関心の向上と、民主的な意思決定 への要求が背景にある。中でもカリフォルニア州環境質法（California Environmental Quality Act：CEQA）の影響は大きかったといわれている（Fulton, 2005）。従来は、ゾーニングによ り、同じ地区に属するすべての開発が同様の規制を受けていたが、CEQA は一定の手続き要 件（3.2 参照）を定めることにより、土地ごとの特性を考慮に入れることを保証したのであ る。さらに、この法律により、計画策定における市民の役割を高めた。1960 年代までは、 計画策定手続きにおける公衆参加として、計画委員会の前に開催される形式的な公聴会以 上のものはほとんどなかった。しかし、環境・歴史保全運動の高まりを受け、次第に計画 策定への関与を強めていった。例えば、1972 年には Proposition（住民提案）ii 20 により、 沿岸地域における計画策定権限は地方政府から取り上げられ、州により新たに創設された Coastal Commission（沿岸委員会）に委任された。 その後は、総合計画を重視する傾向が次第に見られるようになった。1965 年には、カリ フォルニア州控訴裁判所の判決の中で 、総合計画は開発行為の憲法である（“a constitution for all future development in the city”）と位置付けられた（Fulton, 2005）。そして、1971 年に は、ゾーニングが総合計画と整合することが法により求められるに至った。こうした法的 要求は実際の運用において効力を発揮するまでには時間がかかったが、1990 年の Lesher 75 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA Communications, Inc. v. City of Walnut Creek 訴訟に対する最高裁判決において、総合計画に整 合しないゾーニングを無効としたことが決定的であったといわれている（福川, 1997）。 1970 年代・80 年代は、税収問題や地権者の既得権益の侵害問題等を受けた開発トレンド が見られたが、本稿では割愛する。その後、都市計画制度には決定的な変更は加えられて いない。このように、ゾーニング規制により画一的・閉鎖的に実施されてきた土地利用規 制を、CEQA や沿岸法、総合計画との整合性規定を設けることにより、より柔軟かつ民主的 な土地利用規制が求められるようになったという、大まかな流れがあったといえよう（表 3.1.2）。 表 3.1.2 カリフォルニア州における都市計画制度の変遷 [出典：Detwiler and Minitier（2009）他] 年 法律・訴訟名 概要 1907 Subdivision Map Act 初めての宅地分割法 1927 Planning Act 初めての都市計画法 1937 Planning Act 改正 総合計画の策定を全地方自治体に義務付け 1945 Community Redevelopment Act 初めての再開発法 1955 Planning Act 改正 総合計画に含める要素（土地利用と交通）を 義務化 1965 Planning and Zoning Act 特定計画の策定が認められ、現在の都市計画 法の形が形成される 1970 California Environmental Quality Act 環境影響評価の実施と、その手続を規定 1971 Assembly Bill 1301 総合計画とゾーニングの間に整合性を要求 1972 Proposition 20 沿岸法の基礎となる住民提案 1990 Lesher Communications, Inc. v. City of 総合計画に整合しないゾーニングを無効とす Walnut Creek に対する最高裁判決 る判決 Planning and Zoning Act 改正 環境正義に関する記述を設けることを義務化 2001 ② 都市計画体系 カリフォルニア州における現在の都市計画の制度的な枞組みとなる法律は、①総合計画 と土地利用規制について定めた計画・ゾーニング法、②都市再開発事業について定めたコ ミュニティ再開発法 （The Community Redevelopment Law） 、③環境影響評価について定め た CEQA、の 3 つである。①ではゾーニングにより土地利用を規制する権限、②では用地買 収のための強制収用権などを、州が地方政府に授権している。 カリフォルニア州の都市計画体系は計画・ゾーニング法において定められている。大ま かに 3 つのレベルから構成され、市の将来開発に関する一連の政策方針が文章と地図で記 述された総合計画（General Plan）、ゾーニング（Zoning）等の実施手段、そして、その中間 76 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 的存在として特定の地域を対象に土地利用方針、基準のほかにゾーニング規制のような規 制も含む特定計画（Specific Plan）に分けられる。 総合計画とゾーニングの関係については、計画・ゾーニング法の中で、以下の規定が設 けられている； （a） County or city zoning ordinances shall be consistent with the general plan of the county or city by January 1, 1974. （以下省略） （b）Any resident or property owner within a city or a county, as the case may be, may bring an action or proceeding in the superior court to enforce compliance with subdivision （a）. （以 下省略） （c） In the event that a zoning ordinance becomes inconsistent with a general plan by reason of amendment to the plan, or to any element of the plan, the zoning ordinance shall be amended within a reasonable time so that it is consistent with the general plan as amended. （d） Notwithstanding Section 65803, this section shall apply in a charter city of 2,000,000 or more population to a zoning ordinance adopted prior to January 1, 1979, which zoning ordinance shall be consistent with the general plan of the city by July 1, 1982. （California Government Code §65860） このように、ゾーニングと総合計画の関係について、 （a）ゾーニングと総合計画の整合義務、 （b）異議申立（出訴）の保証、（c）総合計画の変更に応じたゾーニング修正の義務、 （d） 憲章市に対する本規則の適用、の 4 点で規定しており、制度的に両者の整合性を保証して いることが分かる。また、総合計画と特定計画の間にも、同様に整合性を求める規定が存 在する（§65454：No specific plan may be adopted or amended unless the proposed plan or amendment is consistent with the general plan） 。 総合計画は文書とその内容を視覚化した図から構成され、文書には一定の内容を含んで いなければならない。計画内容は、市の最終目標である Goal、中間目標である Objective、 計画を導く指針となる Principle、ゾーニング等の実施手段の適否を判断するための具体政策 である Policy、Objective や Standards、開発の大まかな位置を示す Plan Proposal、政策の実施 手段を特定する Implementation Measure、の階層で構成される。また、最低でも含めなけれ ばならない項目は、土地利用、交通（Circulation）、住宅供給、環境保全、オープンスペー ス、騒音、安全の 7 つである。定める内容は同じであるものの、総合計画をより狭い地理 的範囲に絞った、コミュニティ計画（Community Plan）と地区計画（Area Plan）もある。 特定計画は、土地利用政策と具体実施手法を一体的に規定する文書であり、都市再開発 など大規模事業において実施手段と総合計画を調整するのに使われることが多い。公共部 門に加え民間部門が作成することもできるが、市や郡による採択は必要である。最低でも、 土地利用の配置（distribution, location）と規模（extent of uses）、インフラ、開発を誘導する 77 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 表 3.1.3 カリフォルニア州の都市計画体系と意思決定段階 政府レベル 州 地方政府 計画名・手法名 意思決定段階 総合計画（General Plan） ：コミュニティ計画、地区 政策、計画 なし 計画を含む 特定計画（Specific Plan） 計画、プログラム 実施手段（Implementation） ：ゾーニング規制、宅地 プログラム、事業 造成規制、開発協定、再開発、等 個別開発提案 事業 具体的基準、具体実施のためのプログラムについて定める必要がある。特定計画は総合計 画の円滑な実施を目的としており、CEQA が特定計画に対して実施された場合は、当該特定 計画と整合する住宅開発事業は CEQA を適用せずに許可することができる（3.2.4 参照）。 実施手段として、具体的にはゾーニングや開発協定（Development Agreement）などが存 在する。ゾーニングとは、総合計画を実施するために自治体がその区域を複数個の地区に 区分し、地区ごとに用途、容積、周辺影響などの基準を設け、ポリスパワーに基づき市民 に規制遵守を求めるしくみである。開発協定も同様に、許容される土地の用途・密度、建 物の最大高さ、規模を定める文書であるが、これは土地等の資産に利害を有する個人と自 治体が締結する協定である。協定を結ぶことにより、事業者は既得権を獲得し（協定締結 後に発行した規制等は遡及されない） 、公共部門はインフラ整備や環境影響の緩和を約束さ せることができる（秋本, 1997）。 以上のように、総合計画では、土地利用の方針及びその実現方法の概要（開発の位置の 概要を含める） 、特定計画では上位計画の方針を実施するためのモードと土地利用の配置や 規模、ゾーニングや開発協定といった実施手段では詳細な用途、規模、容積等が検討され る。以上より、本研究で定義した政策・計画・プログラムと照らすと、総合計画が政策・ 計画、特定計画が計画・プログラムにあたるといえる（表 3.1.3）。本研究の対象は、プロ グラム段階に相当する特定計画である。 ③ 都市計画手続き ここでは、特定計画の策定手続きについて整理する。なお、総合計画と特定計画の策定 手続きは基本的に同じである。 計画・ゾーニング法の中では計画の具体的な作成手続きは定められていないが、OPR 発 行のガイドライン（OPR, 2003a）にその一例が示されている。ガイドラインでは、まず作業 計画の作成から始め、ゴールの設定、データの収集と分析、ゴールの再検討、代替案の分 析、計画の採択、実施に至るプロセスが推奨されている（図 3.1.3） 。CEQA プロセスとの関 係については、同時並行で実施したほうが通常は効率的であるとの記述にとどまっており、 具体的な方法は記述されていない。なお、この手続は法的拘束力を持たず、遵守は任意で 78 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA ある。 全ての種類の都市計画の策定手続は基本的に同じであり、始めに自治体の計画局や民間 事業者により計画原案が作成され、CEQA プロセスを経て、計画決定手続きを経て議会で決 定される。計画原案の作成に当たっては、公衆及び関係行政機関の参加機会を設けること を義務付けている。このとき、他の行政機関の作成した計画や政策との連携をとり問題解 決を促進することを要求している。 CEQA プロセスを通して FEIR（評価書に相当、3.2 参照）が作成されると、計画案は FEIR とともに計画委員会iiiで検討され、計画案の採否に関する委員会としての意見（以下、勧告） が決定される。勧告の決定前に計画委員会による公聴会が義務付けられている。計画案は 計画委員会による勧告とともに議会にて再び検討され、最低でも一度の公聴会を経た上で 議決が行われる。なお、計画委員会による勧告の内容が不服である場合は、その旨を発言 する公聴会を議会に要請することができる（図 3.1.4）。 Work Program Formulate Goals Visioning, articulate principles, identify issues and assumptions Collect & Analyze Data Examine current conditions and trends Refine Goals Refine goals and formulate objectives Alternatives Analysis Develop and evaluate alternative plans California Environmental Quality Act Public Participation and Intergovernmental Review Early policy guidance, scope of work, adoption deadlines Plan Adoption 計 画 案 の 作 成 計 画 決 定 Select and adopt preferred plan Implementation Plan implementation, monitoring, and maintenance 図 3.1.3 OPR により推奨されている総合計画の策定手続き [出典：OPR（2003a）に筆者加筆] 79 実 施 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 関係機関への プランの照会 原案の作成 公聴会等による 市民参加 CEQAプロセス 計画委員会 公聴会 議会へのアピール （公聴会請求） 勧告の決定 議会 公聴会 議会 計画の決定 関係機関へ送付 図 3.1.4 カリフォルニア州における都市計画策定フロー [出典：福川（1997）をもとに一部筆者加筆] 3.1.4 ① 参加の枠組み 情報アクセス カリフォルニアでは、地方政府が開催する会議への公衆によるアクセスを保証するブラ ウン法（The Brown Act）が 1953 年に、州政府が開催する会議へのアクセスを保証するバグ リー・キーン公開会議法（Bagley Keene Open Meeting Act）が 1967 年に、そして一般的な情 報公開法である Public Records Act が 1968 年に制定された。情報公開法が制定されるまでは、 特定の記録ごとに定められた法律に照らして判断しなければならなかったが、本法により 行政機関の公文書への一般的なアクセス権が包括的に保証された。さらに、2004 年には Proposition 59 により、カリフォルニア州憲法が改正され、情報アクセス権の条文が追加さ れた（表 3.1.4）。 Public Records Act は、州内のいかなる行政機関も、その職務上準備または所持している公 文書は、非開示事由として法制化されない限り、すべて開示されるものとしている。ここ で、公文書とは印刷物、絵画、録音物、磁気テープ、フィルム等の伝達または描写すべて の形態でのその記録物を意味する。さらに、コンピューターに保存されている情報も公文 書と見做され、全ての電子フォーマットが開示の対象となる。一方、適用除外事項として、 以下が定められている； （１）弁護士・顧客間の協議関連文書 （２）審議過程文書：但し、非開示とすることによる公共の利益が開示する場合 と比べて明らかに勝る場合のみ （３）草案文書：但し、非開示とすることによる公共の利益が開示する場合と比 80 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA べて明らかに勝る場合のみ （４）訴訟関連文書：対象期間が訴訟当事者であり、当該訴訟が最終的に解決さ れるまでの間に限る （５）個人・医療関連情報 （６）警察関連情報 （７）自宅住所 （８）その他：試験情報、選挙情報等 非開示の決定に不服がある場合は、郡裁判所に不服申立の裁判を提起することができる。 また、ブラウン法とバグリー・キーン公開会議法では、会議傍聴の保証に加え、開催通 知の公開、住民が直接協議項目に関して発言できる機会の保証も規定されている。 州憲法における情報アクセス権については、Article Ⅰ, Section 3（b）に “The people have the right of access to information concerning the conduct of the people‟s business, and, therefore, the meetings of public bodies and the writings of public officials and agencies shall be open to public scrutiny” 等の文言が加えられた（通称、“sunshine amendment”）。これにより、非開示理由として「非 開示とすることによる公共の利益が開示する場合と比べて明らかに勝る場合」が憲法上の 裏付けを持たないため、非開示が減るとの見方がある（The Reporters Committee for Freedom of the Press, 2006）。 このように、議会や委員会の会合を原則として公開で行う、情報公開請求に応じるとい った、公衆参加の原則が制度的に保証されている。 表 3.1.4 公衆参加の原則を保障する法律 制定年 法律名 概要 1953 Ralph M. Brown Act 地方自治体の議会･委員会等の会合の公開原則 1967 Bagley-Keene Open Meeting Act 1968 Public Records Act 行政手続き関連記録の公開 2004 California Constitution（改正） 州憲法に情報アクセス権を明記 ② 州の委員会・理事会等の 会合の公開原則 司法アクセス カリフォルニア州において、行政行為に対する司法審査（Judicial Review）を要求する一 般的な権利は、行政手続法（Administrative Procedure Act）に規定されている。 これに加え、特に都市計画と CEQA については、Citizen Enforcement（公衆監視）を前提 とした仕組みが作られている（Fulton, 2005）。すなわち、州政府が自治体政府の法律違反を 正し、罰則を適用するのではなく、法律違反は公衆が自ら直接訴訟を起こすことで是正す 81 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA ることが期待されている。特に、都市計画や CEQA は手続的な法律であるため、手続上の 瑕疵を理由に訴訟を起こしやすい。そして、一般的に、こうした訴訟の原告適格は緩やか に解釈されている（Fulton, 2005）。 また、環境規制の分野においては、連邦レベルでも伝統的に公衆監視による法の執行が なされてきた。具体的な仕組みとして、Citizen Suit 条項により公衆に対して原告適格を保 証している。これは、法律の中に公衆による提訴を認める文言が入っていることを指し、 具体的には、広範な原告適格や、訴訟費用の補償を認めたりするものである。実際、連邦 レベルの汚染対策法の多く（Clean Air Act や Clean Water Act など）は、こうした Citizen Suit 条項を設けている。 カリフォルニア州においては、個別の環境法のもとには Citizen Suit 条 項は設けられていないものの、消費者保護法である Unfair Competition Law（California Business and Professions Code Sections 17200）における Citizen Suit 条項を活用することで、 環境汚染に対する公衆監視および提訴が行われてきた。しかし、2004 年に法律の一部か改 正され、Citizen Suit 条項が著しく弱められて結果、カリフォルニアには現在、環境訴訟に 活用される Citizen Suit 条項は存在しないとされる（California League for Environmental Enforcement Now, 2005）。 3.1.5 他の環境配慮の枠組み カリフォルニア州では、連邦と時期を同じくして、1960 年代から環境保全運動が高まり、 1970 年の議会は、環境保全関連の法案が次々と上がってきた（Calavita, 1995）。このため、 総合的に法案の調整を図るため、「環境の質に関する特別委員会」が設置され、1970 年の 3 月には「環境権利章典（Environmental Bill of Rights）」が取りまとめられ、この中に、CEQA の採択と都市計画プロセスの改善等を含む、環境保全のための 34 の勧告が含まれた。さら に、都市計画プロセスの改善を目的として、現在の Office of Planning and Research（OPR） の前身である State Policy Development Office（SPDO）の設置が薦められた。 この SPDO は、環境政策の監督と、全州土地利用政策の策定に当たって優先順位を与え るようなカリフォルニア州の環境の現状を報告する文書の作成が任務とされた。SPDO は環 境問題の主要な要因に関する報告を取りまとめ、最も上位の要因に「環境目標の欠如」を あげた。そこで、後に、環境の全州的目標・戦略を示す Environmental Goals and Policy Report （以下、EGPR）の策定が義務付けられるにいたったといわれる（Calavita., 1995）。 2003 年に発行された EGPR では、EGPR の目的は以下のように記述されている； “The EGPR is about preserving the long-term future of California and actions needed to keep the State, its communities and its citizens prosperous over time. （中略）… The EGPR is about changing the way that state government conducts itself.（中略）… Sustainable development, in the context of this EGPR, relies on the full consideration of societal, economic and environmental issues in policy and decision making.（中略）… should seek to 82 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA improve all three areas simultaneously…”（筆者下線） 上記より、カリフォルニア州の環境政策について以下を読み取ることができる。まず、州 政府としては、環境、社会、経済側面を等しく重視する Triple Bottom Line 型の SD を想定 していると考えられる。また、EGPR に定められている環境政策は、あくまで州政府を主な 適用対象としており、自治体政府への影響は限られていると考えられる。都市計画関連業 務が全て自治体レベルで実施されることを考えると、都市計画や CEQA 運用に対して本環 境政策が与える影響は、限られていると考えられる。このように、全州的な環境政策（目 標）は、形式上存在するものの、自治体において実施される開発行為に対する影響は大き くないといえよう。 一方、個別の環境規制として、多様な環境汚染規制が、担当省庁により導入されている。 例えば、大気質については、California Health and Safety Code Div. 26において州レベルの California Air Resources Boardが環境規制を制定し、郡~自治体レベルではAir Resources Management Districtが許認可等によりそれを実施に移すことが規定されている。 83 第三章 3.2 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA カリフォルニア州のプログラム段階 SEA 制度 カリフォルニア州における SEA は、Public Resources Code §21000 以下 Division13 に規定 されているカリフォルニア州環境質法（California Environmental Quality Act：CEQA）に基づ き実施される。本節では、米国他州の類似制度と相対比較するとともに、CEQA 制定から現 在までの歴史を整理したうえで、具体的な制度の内容を把握する。なお、本節と次節は、 OPR 作成の CEQA ガイドライン（OPR, 2007）に加え、OPR の担当官とのヒアリング調査 に基づいている。 3.2.1 他州制度との相対比較 現在、米国では連邦レベルで国家環境政策法（National Environmental Policy Act：NEPA） が制定されているが、複数の州において、州レベルの環境アセスメント制度も制定されて いる。これら州環境アセスメント制度は、すべて NEPA をモデルとしたものであり、NEPA と同様の定式化されたプロセス（スクリーニング段階→スコーピング段階→DEIS 段階→ FEIS 段階）を持つ。しかし、州ごとにその細かな制度規定には違いが見られる。このため、 各州の制度を SEA の観点から分類し、各州制度の SEA 制度規定の傾向を把握する。これに より、各州制度に対する CEQA の相対的特徴を明らかにする。 なお、NEPA の諮問機関である CEQ による 2008 年 7 月の調査結果ivによると、20 の州や 特別区が NEPA と類似の環境アセスメント制度を有している。本研究では、州以外の自治 New Hampshire Washington Vermont Montana Massachusetts North Dakota Maine Minnesota Oregon Wisconsin Idaho South Dakota Rhode Island Pennsylvania Iowa Nebraska Nevada New York Michigan Wyoming Ohio Utah Delaware Colorado Missouri Kansas California Connecticut New Jersey Illinois Indiana Virginia Maryland Kentucky Washington, D.C. Tennessee Oklahoma Arizona Arkansas New Mexico North Carolina South Carolina Alabama Mississippi Georgia Texas Louisiana Alaska Florida 0 Hawaii 0 0 200 200 0 0 100 mi 0 100 100 200 200 300 mi 300 km 100 km 図 3.2.1 NEPA と類似の環境影響評価制度を有する州 84 West Virginia 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 体（コロンビア特別地区、プエルトリコ領、タホ地域計画局、グアム準州）を除いた 16 州 を調査対象とした（図 3.2.1）。 ① 分類方法 ここでは、SEA 制度として包括的な比較を行うため、比較項目として、（a）社会経済面 の考慮の有無、 （b）適用される意思決定段階、 （c）第三者審査機関の存在、 （d）公衆参加と 部局関与の規定、を設定し、各州制度規定を分類した。以下に各比較項目に関する詳細な 分類方法を記す。 （a）PPP のうち、政策から対象としている制度は A、計画･プログラムからは B、事業段階 のみは C とした。さらに、制度が州政府の行為（民間事業の許認可を含む、以下同様） にのみ適用される場合は S、州政府及び自治体政府の行為に適用される場合は M と記 し、公共事業のみを対象としているものはそれぞれ S´、M´とした （b）社会経済面を、環境面とともに考慮することが義務であれば◎、任意は△、規定が存 在しなければ× （c）特定の第三者審査機関が存在すれば「有」 、しなければ「無」 （d）多主体の関与を判断するにあたり、スクリーニング、スコーピング、DEIS 公開、FEIS 表 3.2.1 州における NEPA 類似アセスメント制度 [出典：NEPAnet をもとに筆者作成] 州名 法律名 California CAL. PUB. RES. CODE § 21000 - 21177 Connecticut CONN. GEN. STAT. ANN. § 22a-1 to -1i Georgia GA. CODE ANN. § 12-16-1 to -8, amended by 2004 Ga. Laws 463 Hawaii HAW REV. STAT. § 343-1 to -8, amended by 2000 Hawaii Laws Act 50 Indiana IND. CODE § 13-12-4-1 to -10 Maryland MD. NAT. RES. § 1-301 to -305 Massachusetts Minnesota Montana New York MASS. GEN. LAWS ANN. Ch. 30, § 61 - 62H MINN. STAT. ANN. § 116D.01 to -.11 MONT. CODE ANN. § 75-1-101 to -324 N.Y. ENVTL. CONSERV. § 8-0101 to -0117 North Carolina N.C. GEN STAT. § 113A-1 to -13 South Dakota S.D. CODIFIED LAWS § 34A-9-1 to -13 Virginia Washington Wisconsin VA. CODE ANN. § 10.1-1188 to -1192 WASH. REV. CODE ANN. § 43.21C.010 to .914 WIS. STAT. ANN. §1.11 85 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 公開の各段階における公衆および関連行政機関の参加規定を整理した。◎、○、△は それぞれ義務、推奨、可能、として規定されており、×は規定が存在しない項目であ る。なお、ここでは「公告・縦覧」、 「意見提出期間」、 「直接協議」のすべてを参加規 程として数えた。 さらに、 （d）に関しては参加規定の多さを定量化し、公衆参加を重視した制度であるか、 関連部局の関与を重視した制度であるかという類型化を試みた。◎を 3、○を 2、△を 1、 ×を 0 と評点化し、各州の A＝Σp（公衆参加）－Σa（部局関与）を算出した。上記の式か ら、A が正の値のとき、その絶対値が大きいほど公衆参加を重視した規定であり、負の値の ときは、絶対値が大きいほど関連部局の関与を重視するタイプの規定であるといえる。 資料として、各州の法律文書等を用いた（表 3.2.1）。 ② 分類結果 分類を行なった結果を表 3.2.2 に示す。また、参加規程の類型結果は表 3.2.3 に示す。こ の表から以下の点が読み取れる。 まず、15 州すべての制度はプログラム段階以上の意思決定段階から制度適用対象として いることが分かる。そのうち 11 州は社会経済面と環境面の比較考量に関する規定が存在し、 これらの制度は、自然環境保全のみではなく持続可能性の達成を志向していると考えられ る。また、プロセスの公開性は公衆参加の規定が多く存在することで保証されると考える と、上記 11 州のうち全段階で公衆参加が規定されているカリフォルニア、ニューヨーク、 ワシントン、モンタナ、ウィスコンシン、ハワイ、ミネソタ、コネチカット、マサチュー セッツの 9 州の制度は、本研究で定義する SEA に相当すると考えられる。 また、SEA を有しているといえる上記 9 州のうち、政策段階から制度の適用対象として いる SEA を持つ州は 6 つである。さらに、州内の自治体による行為も制度の適用対象とし ているのはカリフォルニア、ワシントン、ニューヨークであり、これら 3 州は他の州に比 べて広範な適用範囲を持つ制度を有し、特に先進的であるといえる。なお、第三者機関の 存在についてはばらつきがあり、上記 3 州においては特定の第三者審査機関を設けていな いことが分かった。 参加規程の特徴からは、公衆参加をより重視する制度、関連行政部局の関与をより重視 する制度、両者の重みが等しい制度に分類することができた。関連部局の関与を重視する 規定を持つのは 4 州であり、公衆参加を重視する規定を持つのは 2 州であった。 86 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 表 3.2.2 州アセス制度の分類 対象 制 定 年 対 象 と な る 計 画 段 階 対 象 と な る 管 轄 参加の規定・関与 社 会 経 済 面 と の 比 較 考 慮 第 三 者 審 査 機 関 公衆 ス ク リ ー ニ ン グ ス コ ー ピ ン グ 部局 ド ラ フ ト フ ァ イ ナ ル ス ク リ ー ニ ン グ ス コ ー ピ ン グ ド ラ フ ト フ ァ イ ナ ル California 1970 A M △ 無 ◎ △ ◎ △ ◎ ◎ ◎ ◎ New York 1976 A M ◎ 無 ◎ ○ ◎ ◎ ◎ ○ ◎ ◎ Washington 1971 A M ◎ 無 ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ Indiana 1972 A S ◎ 有 × × ◎ × × × ◎ × Montana 1971 A S ◎ 無 △ ◎ ◎ ◎ △ ◎ ◎ ◎ South Dakota 1974 A S × 無 × ◎ ◎ ◎ × ◎ ◎ × Wisconsin 1972 A S 無 ◎ ◎ ◎ △ ◎ ◎ ◎ △ Maryland 1973 A S 無 ◎ × ◎ × × × × × Hawaii 1974 A S 有 ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ Minnesota 1973 B M 無 ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ Georgia 1991 B M´ 無 × × ◎ ◎ × ○ ◎ ◎ Connecticut 1972 B S ◎ 有 ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ Massachusetts 1972 B S ◎ 有 ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ North Carolina 1971 B S × 有 ◎ △ ◎ ◎ ◎ △ ◎ ◎ Virginia 1973 B S´ × 有 × × △ × △ × ◎ × New Jersey 1973 B S ◎ 有 × × × × × × ◎ × NEPA* 1969 A F ◎ 有 ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ （経済のみ） ◎ ◎ （経済のみ） ◎ ◎ （経済のみ） 【注】＊：参考として NEPA を示す。表中の F は連邦政府の行為を対象とすることを示す。 【凡例】◎：義務規定、○：推奨規定、△：任意規定、×：規定が存在しない A：政策から対象、B：計画･プログラムから対象 S：州政府の行為のみ適用、M：州及び自治体で適用、´：公共事業のみを対象 87 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA Maryland South Dakota NEPA District of Columbia North Calorina Massachusetts Connecticut Minnesota Hawaii Wisconsin Montana Indiana Washington New York Georgia New Jersey Virginia California 表 3.2.3 参加規程による類型 参加の 評点 -4 -3 -3 -2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 部局関与重視 ③ 0 0 3 6 公衆参加重視 州制度に見る CEQA の相対的特徴 以上をまとめると、州制度の中で CEQA は以下の特徴があるといえる。 A) ワシントン州、ニューヨーク州とともに適用対象が広範な SEA 制度を有している。 B) ジョージア州、ニューヨーク州、ノースカロライナ州、バージニア州とともに関連 部局の参加を重視する規定をもち、各州制度の中では最も関連部局の参加を重視す る規定を持つ。 C) 第三者機関が存在しない 8/15 州の制度のうちのひとつである。 88 第三章 3.2.2 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA CEQA の歴史 CEQA は制定されて以来、法廷において度々議論の的となり、さまざまな判例を受けて改 定されてきた。以下に CEQA の条文をめぐる主要な出来事を記す（表 3.2.4）。 表 3.2.4 CEQA 改定の年表 年 出来事 1970 全米で初めて NEPA の州版となる法律を制定 1972 Friends of Mammoth 訴訟により、法令の対象が民間事業を含むすべての開発行為へ 拡大（制定当初は公共事業のみが対象） 1976 影響評価の後に、緩和措置（Mitigation Measure）を要求する規定を追加 1977 Permit Streamlining Act 制定（以後 1984、1993 に改定） 1979 「適切な住宅や住環境をすべてのカリフォルニア州民へ提供しながら」環境への 悪影響を未然防止するために熟慮する、と規定 1983 州経済の停滞とともに、当時の知事 Deukmejian は、開発における CEQA の法的要 求の緩和を検討する作業部隊を任命 1984 手続きと出訴に新たな時間制限を設けるとともに、 「ティアリング」を奨励する規 定を盛り込んだ 1989 告知の義務規定、縦覧・コメント受付の最短期間規定 1993 Mitigated Negative Declaration は成文化、出訴期限の短縮 1994 Master EIR が成文化 2010 地球温暖化解決法の制定に伴い、温室効果ガスの影響評価についての条項をガイ ドラインに追記 制定された当初から 1970 年代の中ごろまでは環境保護を拡大する方向に、それ以降は経 済界からの反発により、制度規定の効率化・簡素化が図られた。例えば、1972 年には、Friends of Mammoth 訴訟において、民間事業も CEQA の対象とする判決が下された。制定当初は公 共事業のみが適用対象であると解釈されていたが、これにより、CEQA の適用範囲は格段に 広くなった。また、1976 年には、影響評価後に緩和措置を特定することを要求する規定を 追加し、環境配慮の実効性を高めた。一方で、1977 年には、CEQA の対象でもある土地利 用 に 関 わ る 意 思 決 定 に 対 し て 、 各 手 続 き に 一 定 の 時 間 制 限 を 設 け る と い う Permit Streamlining Act が制定された。1980 年代には急速に人口が増加し（10 年で 25％増）、成長 圧力が高まったため、CEQA 規定の緩和が検討されるようになった。 また、1970 年代後半は、インフラの整備が追いつかないなどの問題から、行政への不信 がつのり、Proposition 13vにより自治体から州へ固定資産税の配分権を移譲させるなど、行 政の意思決定に対する公衆の関与が拡大した時期でもあった。さらに、1980 年代後半には 交通渋滞などの問題に対する公衆の不満が募り、1989 年には全州で 850 以上の成長管理関 89 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 連の条例が通過する事態となった。こうした成長管理の波は、公衆参加を拡大させるよう な CEQA 改正へとつながった。例えば、1989 年には告知の義務規定や縦覧・コメント受付 の最短期間が規定された。また、上位の意思決定段階に対して CEQA が適用され始めたの も、主として 1980 年代後半からであると、OPR の担当官は話していた。 1990 年代初頭には、成長管理を要求する市民の声に応え、より包括的で協調的な成長管 理政策や広域計画と求める法案の通過が相次いだ。そして、1992 年に州が不況に陥ると、 CEQA 改正は再び注目を集めた。デベロッパーは長くて扱いにくい CEQA プロセスを簡素 にしてほしい一方で、プランナーたちは総合的な計画策定とより統合されることを求めた。 すなわち、上位段階での開発の調整と環境配慮が注目を浴びるようになった。しかし、1993 年に、世界恐慌以来の不況に見舞われると、成長管理やそれに伴う CEQA 改正の機運にか げりが見られ、控えめな改正がいくつか行なわれるに留まった。近年は、大幅な制度改正 はないが、カリフォルニア州で地球温暖化解決法（Global Warming Solutions Act of 2006）が 2006 年に制定されたことを受けた CEQA の改正と、それに伴うガイドラインの修正が行わ れている。地球温暖化解決法により、2020 年までの温室効果ガス削減義務が課されたが、 CEQA ガイドラインにおいて具体的な対応が必要とされたため、温室効果ガスによる影響の 分析に関する条項がガイドラインに加えられた。 上記のように、CEQA はその時代の社会・経済状況を反映する形で環境保護と経済発展の 両圧力を受けて改定が進められてきた。全体の傾向としては、CEQA にかける時間を減らし つつも、環境配慮の質を下げないような手続きの効率化を図り続けてきたと整理すること ができる。 3.2.3 CEQA におけるプログラム段階 SEA の概要 CEQA は EIA と SEA を包括的に規定しており、手続き規定上の区別はない。ただ、手続 きを通して作成される Environmental Impact Report （EIR） が異なり、PPP を評価する際は “Program EIR” や “Master EIR” を作成する。Program EIR は、「一連の開発行為が、ひとつ の大きな事業を形成していると考えられるとき」に作成され得る。また、Master EIR とは、 総合計画や交通計画、あるいは条例等を対象とし、その累積的影響や成長誘引影響、後の 段階に実施される事業の環境影響を可能な限り評価するものである。このため、5 年以内な ら、Master EIR で記述された範囲内の事業に関して EIR は必要ない。 Program EIR や Master EIR といった CEQA における SEA 制度は、上位の意思決定から個 別事業までの、プロセス全体の効率化を図る手段として導入された（ヒアリングより）。こ のため、上下の意思決定段階をつなぐティアリング制度は、CEQA の中で重要な位置づけと なっている。 3.1.3 から明らかなように、都市計画セクターへの CEQA の場合は、特定計画への適用が プログラム段階 SEA に相当する（図 3.2.2） 。 90 第三章 政策 総合計画 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA Master EIR 計画 SEA に相当 プログラム 事業 特定計画 Program EIR 個別事業 Project EIR EIA に相当 図 3.2.2 CEQA に基づく EIA と SEA 3.2.4 CEQA によるプログラム段階 SEA の制度規定 CEQA は市の総合計画なども対象となることから、本研究における「政策」レベルから対 象となっていることが分かる。基本的には行政機関による行為が対象となるが、これには 州･郡･市による公共事業とそれら行政機関の許認可や補助を伴う民間事業が含まれる。こ のとき、他の個別法により環境影響評価を行なうことが規定されている事業や、羈束行為vi は法定除外（Statutory Exemption）として、重大な環境影響はないと既に判断されている種 類の事業は類型除外（Categorical Exemption）として、適用を除外される。すなわち、対象 事業をあらかじめ列挙する方式ではなく、あらゆる事業を対象とした上で規定に基づき除 外していく方式である。 また、制度の対象と深いかかわりを持つ「ティアリング｣であるが、CEQA のもとでは可 能な場合は必ず行うこととされている。ティアリングとは、広義には、総合計画などの上 位段階の意思決定に関する EIR に含まれる、一般的な事項に関する分析を、後に続くより 詳細な計画（あるいは事業）の EIR や ND で活用することを指す。このとき、上位の EIR で分析・緩和された重大な環境影響や、累積的影響に関しては、下位の EIR では取り扱わ ず、重複を避けるよう規定されている。さらに、上位計画段階で詳細な分析が不可能な事 項に関しては、詳細な分析は後の EIR まで延期することができる（言及は必要である） 。 CEQA ではティアリングをプロセス効率化の手段として重要な制度と位置づけており、図 3.2.3 に示されているように、その方法に関してもさまざまな選択肢が提示されている。一 方で州担当官は、EIR の種類が多く、混乱を生んでいるという現状があるとで話していた。 91 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA ステージ型 EIR の補遺版 同一プロジェクトの、後続の許認可を与える際に、環境 Tiering 影響が認められそうな場合に作成 ステージ型 EIR ひとつの巨大プロジェクトが、行政機関による許認可等、複数の裁量的判断を必要 とし、そのうちのひとつが事業着工の 2 年以上前に起こるとき作成 プロジェクト EIR 後続の事業が、先のプログラム EIR の中で検討されな Tiering かった影響があると判断された場合にのみ作成 プログラム EIR 一連の開発行為が、ひとつの大きな事業を形成していると考えられるときに作成 フォーカス型 EIR 後続の事業がマスターEIR の分析範囲内にあれば要求 Tiering されない。ただし、新たな環境影響や緩和措置の可能性 が発覚した場合のみ作成される マスターEIR 地域総合計画や交通計画、あるいは条例等を対象とし、ステージ型 EIR やプログ ラム EIR の代わりに作成。5 年毎の見直しが必要である 図 3.2.3 ティアリングの例 [出典：OPR （2007）を基に筆者作成] CEQA プロセス（図 3.2.4）は｢主管部局（lead agency）｣の決定から始まる。公共事業の 場合は事業を担当する部局が主管部局となり、事業計画の作成と CEQA 実施の両者に責任 を持つ。一方、民間事業の場合はその事業に対する主たる許認可権を持つ部局が主管部局 となり、CEQA 手続きに責任を持つが、実際のアセスメントを実施し費用を負担するのは事 業者である。これと同時に、事業に対するその他の許認可権を持つ行政部局が抽出され、 これらの部局は「関連部局（responsible agency）」となる。また、許認可権は発生しないも のの、管轄上関わることが望ましい部局は「受託部局（trustee agency）」となり、両者はと もに以下の手続きに関わる。両者は、FEIR の承認以外は同じ手続き規定が適用されるため、 以下では関与する部局の規定については関連部局に関するものに絞った整理を行う。 次に、提案された事業が CEQA 手続きの対象に相当するか否かが主管部局により決定さ れる。この段階では主として 3 つの観点で判断される。ひとつは、提案行為に対する行政 機関の裁量行為が直接的・間接的に物理的環境変化を起こす、CEQA で定義された“project” であるか否か、ふたつは法律で定められた適用除外項目にあたるか否か、最後は環境へ影 92 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 響を及ぼす可能性があるか否か、である。提案行為が “project” に相当し、適用除外に当た らず、環境への影響がありうると判断された場合は、次の初期調査（initial study）の段階へ と進む。それ以外の提案行為は、以後の CEQA 手続きを必要としない。なお、適用除外に 相当した場合は、除外の告知（Notice of Exemption：NOE）を発行することができるが、こ れは任意である。 初期調査では提案事業が環境への重大な影響を及ぼすかどうかを判断するための情報が 集められる。この際、環境チェックリストなどを用いることが多い。また、全ての関連部 局と非公式な協議を行い、許認可権の整理、想定される環境影響の把握などを行うことが 義務付けられている。ここで重大な環境影響はないと判断されるとその旨を宣言する Negative Declaration（ND）が、限定的な環境影響が予想される場合はそれを回避･緩和する 措置を盛り込んだ Mitigated Negative Declaration（MND）が、それ以外の場合は詳細な環境 分析を伴う EIR が作成される。MND または ND が作成されると 20 日間以上の公告･縦覧と 意見受付がなされ、受け付けた意見を加味した上で主管部局、関連部局が提案行為に対す る許認可等の判断を下す。 一方、EIR の作成が決定すると、作成の告知文書（Notice of Preparation:：NOP）が発行さ れ、関連部局に対して送付される。この際、NEPA と違いスコーピング手続きを行うことは 明記されていないが、実際には行われており、NOP がスコーピング文書として位置づけら れていることがヒアリングにより明らかとなった。また、NOP には初期調査の内容が添付 されることが通常である。この際も関連部局との協議が義務付けられており、広範な地域 に影響を及ぼす計画（Project of Statewide Significance）viiに関しては、関連部局の代表が集 まるスコーピング会議（Scoping Meeting）の開催が要件である。このとき、主管部局が一般 市 民 や 市 民 団 体 と 事 業 の 環 境 影 響 の 範 囲 に 関 し て 直 接 協 議 す る こ と （ Early Public Consultation）が奨励されている。 EIR のドラフト （DEIR） が準備されると 30－60 日の縦覧期間が設けられ、意見が受け 付けられる。このとき、DEIR の内容の妥当性に関して関連部局との協議が義務付けられて いる。公聴会の開催は奨励されているが、義務ではない。この過程で EIR に重大な新情報 が追加された場合は、再び公告･縦覧・意見受付の手続きを踏まなければならない。続いて 意見に対する返答を加えた最終版の EIR（FEIR）が作成され、その内容が規定に沿ったも のであると判断されれば主管部局と関連部局が FEIR を承認する。 FEIR が承認された後は、FEIR に記述されている緩和措置の実行可能性について検討がな され、その実行をモニタリングするための計画が作成される。最後に、事業がもたらす重 大環境影響と社会経済的な便益を考量し、事業への許認可が決定される。意思決定後は、5 日以内に決定の告知（Notice of Determination：NOD）を発行しなければならない。 93 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 関連部局 公衆 主管部局 事前調査による スクリーニング 重大な環境影響が 初期調査 予測されない場合 NOP NOPに対する返答 スコーピング会議 DEIR作成 MNDの作成 ND作成 公告・縦覧・送付・意見受付 意見書 意見書 意見への返答・ 緩和措置のモニタ FEIR作成 リング計画作成 FEIRまたは MND・NDの承認 FEIRまたはMND・NDの承認 事業（計画）に対す 事業（計画）に対する許認可の決定 る許認可の決定 決定の公告 決定の公告 図 3.2.4 CEQA プロセス [出典：OPR （2007） をもとに筆者作成] 1 1 94 第三章 3.3 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA カリフォルニア州プログラム段階 SEA の特徴 CEQA の運用状況に関する統計情報は OPR が部分的に収集し、CEQAnetviiiにおいてデー タベースを公開している。しかし、ここに掲載されている情報は、州政府が直接関わった 事業のみを含んでいるため、カリフォルニア州全土で作成された全 EIR 数より尐ないこと に注意されたいix。2010 年 9 月に CEQAnet より得たデータによると、1999 年~2008 年の運 用状況は表 3.3.1 に示す通りである。その間の平均年間 EIR 作成数は 535 件であり、このう ち、プログラム段階の SEA、すなわち、特定計画への適用は、年間平均 45 件である。また、 Negative Declaration（ND）、あるいは Mitigated Negative Declaration（MND）の平均年間件数 は 2703 件である。 表 3.3.1 CEQA 運用実績 年 EIR 数 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 397 457 513 509 571 570 583 626 569 558 （SP への適用数） （23） （33） （37） （42） （40） （50） （53） （68） （47） （52） ND 数 2164 2348 2696 2687 3045 2902 2485 1867 1373 768 MND 数 0 0 0 0 0 31 559 1054 1349 1707 ND＋MND 2164 2348 2696 2687 3045 2933 3044 2921 2722 2475 【凡例】SP：特定計画、EIR：Environmental Impact Report、ND：Negative Declaration MND：Mitigated Negative Declaration 以下では、CEQA の制度規定と構造コンテクストが連関し、どのような構造を形成してい るかを分析する。 なお、ここでは CEQA の法律条文に加え、CEQA ガイドライン （OPR, 2007） を参照している。法律条文を引用した場合は（§【条文番号】）を、ガイドラインを引用し た場合は（GL【条文番号】）を記している。引用部の下線は、筆者によるものである。 3.3.1 評価項目 CEQA 手続は「環境」影響を評価するものであり、 「環境」は以下のように定義されてい る； the physical conditions which exist within the area which will be affected by a proposed project, including land, air, water, minerals, flora, fauna, noise, objects of historic or aesthetic significance（§21060.5） すなわち、土地、大気、水、鉱物、動植物、騒音、歴史的資源、景観資源等の物理的環境 を指している。これらの項目は、まさに環境項目であるといえる。 一方で、法律では「成長誘導影響」 （“Growth-Inducing impact”）の考慮も求めている。成 長誘導影響とは、提案事業が周辺環境へもたらす経済成長・人口増加・住宅供給の増加等 95 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA の影響を指す。さらに、ガイドラインには、これら項目に加え、生態系への影響、人口分 配・人口の集中・土地利用に誘発される物理的環境の変化、健康及び安全、景観、公共サ ービスへの影響についても考慮に入れるべきであるとしている。このように、CEQA のもと では環境・社会・経済項目をすべて評価するように見える。そこで、これら要素の相対的 な重みを、制度の目的から考察する。 法律の§21001 には（a）から（g）まで CEQA の目的が記載されている。 （a） Develop and maintain a high-quality environment now and in the future, and take all action necessary to protect, rehabilitate, and enhance the environmental quality of the state. （b） Take all action necessary to provide the people of this state with clean air and water, enjoyment of aesthetic, natural, scenic, and historic environmental qualities, and freedom from excessive noise. （c） Prevent the elimination of fish or wildlife species due to man's activities, insure that fish and wildlife populations do not drop below self-perpetuating levels, and preserve for future generations representations of all plant and animal communities and examples of the major periods of California history. （d） Ensure that the long-term protection of the environment, consistent with the provision of a decent home and suitable living environment for every Californian, shall be the guiding criterion in public decisions. （e） Create and maintain conditions under which man and nature can exist in productive harmony to fulfill the social and economic requirements of present and future generations. （f） Require governmental agencies at all levels to develop standards and procedures necessary to protect environmental quality. （g） Require governmental agencies at all levels to consider qualitative factors as well as economic and technical factors and long-term benefits and costs, in addition to short-term benefits and costs and to consider alternatives to proposed actions affecting the environment. （a）～（d）までは主として自然環境の保全に関する文言となっている。このため、環境保 全を基本的な制度目的としていると考えられる。続く （e） では、本政策は「現在や将来 世代にわたり社会・経済的な要求を満たすために、人間と自然が生産的な調和の下に共存 できる状態を維持し、作り出す」ことを目的とするとある。法律の文言に “sustainable development” や “sustainability” といった言葉は表れていないが、人間社会が持続的に発展 するために自然と共存することは書かれており、これは持続可能な社会を目指すことに他 ならない。この点は EGPR に記されている州の環境目標と整合している。EGPR にも書かれ ているように、基本的にはカリフォルニアでは TBL の SD が想定されていることを考える と、CEQA では主として環境保全を促進することにより TBL 型の SD を達成しようとして 96 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA いると考えられる。 実際、社会経済面の影響は物理的環境面に対する影響ほど詳細な分析をするべきではな く、EIR の内容として含むかどうかは任意であるとガイドラインでは示されている （GL15131）。但し、意思決定者は、環境面の情報とともに、社会経済（特に住宅）面も考 慮して、代替案や緩和措置が実施可能かどうかを決めなければならない。この判断に必要 な情報が EIR に含まれていない場合は、追加を求めなければならない。このように、意思 決定の情報として社会経済的な情報を求めているものの、基本的には環境面の分析を中心 とすることを意図していると考えられる。 このような制度規定となっている背景として、プログラム段階の意思決定において、 CEQA 以外で社会経済面の配慮を行う仕組みが存在しないことが関連していると考えられ る。カリフォルニアでは、プログラム段階の都市計画文書に当たる特定計画は、上位計画 である総合計画と整合していることが求められている以外は、配慮に関する規定は存在し ない。総合計画の策定に当たって実施される SEA においても、プログラム段階と同様の CEQA 規定が適用されるため、社会経済項目も部分的に含まれるものの、必ずしも社会経済 面の影響を配慮する枞組みは存在しない。このため、上位計画との整合性を確認すること で、社会経済面の影響に配慮した特定計画が策定されることは保証されない。このように、 特定計画の策定において（都市計画システムの中で）社会経済的影響を考慮する枞組みが 存在しない上、CEQA では上位計画についても社会経済影響を配慮することは必ずしも求め られていないという 2 点が背景として関連し、プログラム段階においても、CEQA の枞組み の中で環境面に加え、社会経済的な項目も評価する制度規定となっていると考えられる。 なお、このように社会経済項目も選定される可能性はあるが、義務ではないため、実際に 選定されるか否かは、計画地の自然環境・社会環境による。これは、冒頭に例示した環境 項目についても同様である。 以上のように、CEQA では、環境項目を中心的に選定しつつも、代替案や緩和措置の実行 可能性を判断する材料として社会経済面も考慮するため、社会経済項目を含めることもあ る。これは、環境面を第一に保証したうえで、社会経済面も考慮に入れることにより TBL 型の SD を保証するものと解釈される。また、このような制度規定の背景には、上位計画と 特定計画の策定において社会経済的影響を考慮する枞組みが存在しないことが関係してい ると考えられる。 3.3.2 評価方法 CEQA では通常、NOP が発行された時点における計画地の物理的状況に対する環境の変 化を評価する（GL15126.2）。すなわち、現況ベース型の評価である。しかし、プログラム 段階では具体的な個別事業まで詳細に決定されないため、ある程度の幅を持った現況ベー ス型評価が実施されると考えられる。 代替案分析に関しては、 97 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA An EIR shall describe a range of reasonable alternatives to the project, or to the location of the project, which would feasibly attain most of the basic objectives of the project but would avoid or substantially lessen any of the significant effects of the project, and evaluate the comparative merits of the alternatives…（中略）…it must consider a reasonable range of potentially feasible alternatives that will foster informed decision making and public participation.（GL15126.6） と定められている。すなわち、事業の当初の目的をほぼ達成できる範囲で、事業による重 大影響を回避あるいは大幅に緩和する「合理的代替案」 （“reasonable alternatives”）に限定し、 詳細な検討をすることを求めている。ここで、 「合理的代替案」は「事業のもたらす重大な 影響を回避もしくは著しく緩和できる代替案」と定義されている。代替案分析の第一ステ ップは、立地の代替案の検討であるとしており、実行可能な代替地がない場合はその理由 を記述することを求めている。“no project” 代替案（ノーアクション案）の検討も義務付け ており、もし当該事業に対する許認可が下りなかった場合の影響を、他の代替案による影 響と比較するように規定している。また、上位の計画文書において代替案を検討した場合 は、当該文書を精査し、代替案分析の範囲を絞ることを認めている。ここで議論される代 替案は、意味ある公衆参加と、十分な情報を得たうえでの意思決定を促進する形で選択さ れなければならないと規定されている。このように、CEQA における代替案分析は、実行可 能な範囲の代替案を検討することによる、十分な情報を得た上での意思決定や、公衆参加 の促進を狙いとしている。 CEQA における代替案分析の役割については、 「代替案分析は意思決定者に情報を提供す るのみでなく、公衆に情報を提供する目的で実施される」との最高裁判決が 1988 年に下さ れた（Laurel Heights case） 。この判決以降、この判例を参考に、“reasonable” かつ “feasible” な代替案についての明確な基準は存在しない中で、裁判所は、より広範な代替案分析を求 める判決を下す傾向にある（Fulton, 2005）。このように、代替案分析の二つの機能（最適案 の選択と選択の説明）のうち、選択を説明する機能が、とくに重視されていることが分か る。このことは、カリフォルニアにおける公衆による Enforcement の文化と関連していると 考えられる。すなわち、制度規定上は、分析する代替案の範囲は明示されていないものの、 制度の精神として公衆への説明責任を果たすことを重視しており、その監視を公衆が行う という文化があるため、訴訟を恐れてなるべく積極的な代替案分析を行うことが予想され る。 なお、特定計画の場合には総合計画が上位の計画文書にあたるが、通常、総合計画の中 では重点的に開発する地区の大まかな位置までは示すにとどめ、具体的な配置や規模まで 言及しない。また、特定の開発事業の実施必要性や立地について事前的に言及することも なく、方針を記述するのみである（重要な開発事業を実施するために、事後的に総合計画 98 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA を修正し言及することはある） 。このため、プログラム段階では、通常、配置や規模に関す る代替案が最低でも検討可能であり、総合計画において明確に言及されていない開発事業 の場合は、代替案としてノーアクション案や代替立地を含めることもありうると考えられ る。 3.3.3 意思決定との統合 プロセスの統合 プロセスの統合について、ガイドラインでは、EIR の作成・審査プロセスは計画策定・審 査・許可のプロセスのタイミングと調和を図るべきであり、可能な限り連続的（consecutively） ではなく並行して（concurrently）実施することが望ましいとしている（GL15004、GL15080）。 この点は、特定計画の策定ガイドラインにおいても記述されており、計画策定と CEQA 手 続は同時に実施することで情報の共有を図るべきであるとしている。しかし、具体的に両 プロセスを統合する方法は示されていない。 CEQA プロセスは、NOP の発行により開始するが、その内容として、最低でも事業概要、 事業の位置、予想される環境影響の 3 点を含まなければならない。但し、これらの要素を どの程度詳細に記述しなければならないかという点については具体規定がなく、予想され る重大影響について関連部局がコメントできる程度あればよいと規定されているのみであ る。通常、初期調査を行った場合は NOP にその結果を添付するが、初期調査を行わず、EIR の作成を決定した場合は、予測される環境影響については簡潔な記述にとどまることにな る。計画策定プロセスとの関連では、NOP においてどの程度計画が具体化しており、内部 調整が行われているかが論点となる。すなわち、計画の詳細まで検討し、調整が済んだ段 計画策定 プロセス 計画原案 の 詳細検討 CEQA プロセス NOP の 発行 計画策定 プロセス CEQA プロセス 計画原案 の 概要検討 NOP の 発行 計画原案 の 影響 詳細検討 評価 （a）分離型のアプローチ 影響 評価 （b）統合型のアプローチ 図 3.3.1 CEQA のもとで可能なプロセス統合のアプローチ 99 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 階で NOP を発行した場合は、SEA により生産される情報は意思決定の直前に計画にインプ ットされるのみであり、分離型のプロセスとなる（図 3.3.1-（a）） 。一方、計画の概要のみ を検討し、変更の余地を残した状態で NOP を発行した場合は、計画の詳細を検討しながら 影響分析が実施されることで、情報を随時インプットできるため、統合型のプロセスとな りうる（図 3.3.1-（b） ）。 CEQA プロセスを通した計画変更について、 市民団体の担当者は、CEQAは NEPA と違い、 代替案か緩和措置による影響の緩和を要求するため、訴訟を起こさないでもプロセスの中 で環境影響が緩和される可能性があると指摘していた（一方 NEPA は、重大な環境影響の 特定のみを求めている）。これは以下のような仕組みによると考えられる。まず、CEQA の 対象となる計画は、重大な環境影響が特定された場合、環境影響を大幅に緩和あるいは回 避できる実行可能（feasible）な代替案や緩和措置がある場合は、原案を許可するべきでは ないと規定されている（§21002）。逆に、実行可能な代替案や緩和措置がない場合には、 重大な環境影響が特定された場合であっても、事業の社会・経済的な便益と比較考量し、 便益が勝ると判断した場合には、許可することはできる。但し、この場合には、その理由 を記した文書 “Statement of Overriding Consideration”を作成し、公開しなければならない。こ のように、CEQA のもとでは①合理的かつ実行可能な代替案・緩和措置がないことと、②社 会経済的な便益が環境影響のリスクを上回ることの 2 点を示さない限り、原案のまま採択 することはできない。しかし、通常、合理的かつ実行可能な代替案と緩和措置が全くない ケースは考えづらい。このため、予期せぬ重大環境影響が発覚した場合、何かしらの代替 案または緩和措置により、予期しなかった形で計画変更を余儀なくされると考えられる。 そして、重大環境影響の発覚が計画策定の最終段階であった場合は、大幅な手戻りと時間 ロスが発生してしまう。このようなリスクを回避するために、なるべく計画策定の早い段 階で CEQA 手続を開始するインセンティブが働く。 但し、実際に上記のとおり計画変更に至るか否かは、どれほど厳しく監視されるかに依 存すると考えられる。CEQA において、このような監視を行うのは、公衆である（3.3.4 を 参照）。監視が有効に働く場合は、計画変更のリスクが高まるため、計画変更を念頭に置い て内部調整を済ませる前に NOP を提出すると考えられる。この場合、CEQA プロセスを通 して明らかとなる環境情報をもとに計画を変更していく、統合型の要素を含むプロセスが 取られることになる。一方で、監視が弱い場合は重大な環境影響を特定した場合であって も、事業者はそれを無視してしまうこともありうる。また、市の担当者は、あまり早い段 階から SEA プロセスを開始しても評価対象が定まっておらず、実際に両プロセスを並行し て実施することは難しいとの認識を示していた。 以上より、ある程度原案が具体化した段階で CEQA 手続が開始するという、分離型プロ セス、あるいは分離型と統合型の中間的なプロセスを採ると考えられる。特に、公衆監視 が厳しい場合には、より統合的なプロセスが採られると考えられる。 100 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 緩和措置 緩和措置は、EIR の中で必ず議論されなければならない（GL15126.4）。また、CEQA プロ セスを通して特定された緩和措置にともなう事業変更や許可の条件について、モニタリン グまたは報告するためのプログラム（Mitigation Monitoring or Reporting Plan：以下 MMRP） を作成しなければならない（§21081.6）。これらの CEQA 制度規定に加え、計画ゾーニング 法で規定されている開発協定により、緩和措置の実施を許可の条件とすることもできる。 特に、特定計画と開発協定がセットで結ばれることが多い（秋本, 1997）ため、プログラム 段階の文書の決定から実際の事業着工までに時間差があるものの、下位の意思決定と連動 させた条件を設定する（例えば、「個別事業は○○の実施が含まれていない限り、許可しな い」など）ことで緩和措置の実施を保証できると考えられる。 なお、MMRP を作成しても、現実には多くの自治体で適切なモニタリングが実施されて いないことが、課題として指摘されている（ヒアリングより）。 3.3.4 ① 多主体の関与 公衆参加 主体ごとの参加機会を表 3.3.2 に整理した。まず、公衆参加については、特定計画を作成 する過程で関与する機会が、計画・ゾーニング法のもとで設けられる（§65353）。続くス クリーニング段階とスコーピング段階では参加の義務はないが、スコーピング段階では事 業と直接的に関係のある主体に対して、直接協議を行なうことが推奨されている。NOP の 縦覧と公衆意見の受け付けは、義務ではない。次に、DEIR が発行される段階では縦覧・意 見受付が義務である（ND、MND に関しても同様） 。FEIR に関しては、縦覧自体が任意であ るとされている。FEIR が完成すると計画委員会における検討を経て議会で採決されるが、 それぞれの機会で公聴会が開催されなければならない。ここでは、公開会議法に基づき、 公衆は発言することが認められている。また、計画委員会は一般市民により構成されると いう点で、専門家による検討ではなく公衆参加の機会として位置づけられる。 このように、CEQA 規定としては DEIR の縦覧・意見受付のみが義務規定だが、計画・ゾ ーニング法の中で、参加機会が規定されることで、補完されている。例えば、計画委員会 などの助言委員会が意思決定者に対して勧告することが求められている場合は、EIR も考慮 に入れなければならないと規定されており（GL15025）、計画委員会の前に実施される公聴 会は FEIR の公聴会でもあると位置付けられる。実際、運用においては、公聴会の積極的な 実施などにより、義務規定より多い回数の公衆参加が行われることが多いことがヒアリン グにより確認された。 101 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA また、カリフォルニアでは、環境行政一般について公衆による Enforcement の文化がある と述べたが、CEQA についてもそれは例外ではない。実際、州担当官は、CEQA について「公 衆が watchdog（監視員）である」との認識を示していた（ヒアリングより） 。すなわち、公 衆が手続きを監視し、不備があると感じた場合は、公衆が自ら訴訟を起こすということで ある。実際、出訴機会は保証されており、NOE 発行後 35 日間、NOD 発行後 30 日間の出訴 期限が設けられている。CEQA 関連の訴訟では原告適格の基準は緩やかに解釈されており （Remy et al., 2007）、訴訟が受理されやすいため、出訴機会を生かしやすい。CEQA は手続 法であり、その遵守について裁判を起こされる可能性がない手続きを取ることは極めて困 難であるといわれている（Fulton, 2005）。また、訴訟の際には、関連部局などの行政部局が 提出した専門的なコメントも引用され、訴訟を有利に進めることが一般的である（ヒアリ ングより）。この前提となる、情報公開についても制度的に保証されており、州憲法に情報 へのアクセス権が規定されるほどである。 このような公衆による Enforcement 文化が存在することにより、公衆が参加を重視するな らば事業者も重視せざるを得なくなると考えられる。すなわち、要件である DEIR 段階の公 衆参加しか行なわなかった場合、その段階で初めて、重大な環境影響を指摘された場合に、 再び分析を行い補足 EIR を作成するなどの手戻りが発生する。ここで、コメントを無視、 あるいは形だけの応答を行なうと、議会で否決されるか、採択されても訴訟を起こされる 表 3.3.2 一連の CEQA・計画策定手続きにおける参加機会 参加規程 根拠 計画策定段階 P&Z 原案作成 CEQA 初期調査 CEQA CEQA 主体 部局 ○ ○ 指定なし ○ 非公式協議 ○（近隣市） NOP の送付・意見受付 （○） スコーピング協議 スコーピング △ 早期公衆協議 ○ 公告・縦覧 ○（近隣市） DEIR △ CEQA FEIR △ 計画委員会における P&Z P&Z 内容 公衆 直接協議又はコメント要求 公聴会 ○ 縦覧 ○ コメント 検討 ○ 公聴会 議会による採決 ○ 公聴会 【凡例】○：義務規定、△：任意規定 【注】P&Z：計画・ゾーニング法 102 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 可能性がある。このため、より早い段階で公衆参加の機会を用意するというインセンティ ブが働く。このとき、一市民が訴訟を起こすことは、専門知識や資金の面から困難である ため、資源を持つコミュニティグループの存在が重要となる。 ② 部局関与 行政部局については、CEQA 手続きのあらゆる段階で関連部局の関与が行なわれることが 義務として規定されている。具体的には、計画案の作成時、スクリーニング（非公式協議）、 スコーピング（NOP への意見提出）、DEIR に対する意見提出、FEIR の確認である。また、 大規模事業（Projects of Statewide Significance）の場合は、関連部局を集めたスコーピング会 議を開催しなければならない。他にも、計画･ゾーニング法を根拠とした関与機会が規定さ れている。 州担当官はこのことに関し、関連部局も主管部局の作成した EIR を使用して許認可を下 すため、分析のもれがないかを確認する目的で、手続きの早い段階で多くの関与機会があ ると話していた。ここで、許認可権の根拠は、他の環境規制関連の法律によるものであり、 CEQA 自体が許認可権を与えているわけではない。また、主管部局となるのは市（郡）当局 が多いが、専門知識や人的資源を欠いていることもあり、これを補完するために他の部局 の関与が確保されているとも話していた。連邦、州、郡、市、全てのレベルの行政部局が 関連部局となる可能性を有しており、様々な領域を多様なレベルで管轄する部局が関与す る、多層的な Checks & Balance による質の保証がなされていると考えられる。 CEQA のもとには、他の部局に対して優位に立って EIR を審査する行政機関、あるいは 異議申立を行う対象の行政機関は存在しない。つまり、NEPA 手続のもとで審査を一手に行 う環境保護庁（EPA）や、大統領府直属の異議申立機関である環境諮問委員会（CEQ）に相 当する機関がない。CEQA に最も深く関わる州の行政部局は Office of Plannign and Research （OPR）であり、OPR 内の State Clearinghouse and Planning Unit は州規模の事業に対する EIR に対するコメントを提出する義務があるが、これは環境面からの審査には相当しない。ま た、OPR は CEQA 手続きを監督する機関ではなく、各自治体レベルの事業に対しては、基 本的に意見提出を行っていない。実際、OPR とのヒアリングにおいても審査機関が存在し ないことが確認され、OPR にも年間数千件も提出される EIR 全てを審査する人的資源はな いとの認識を示していた。 なお、関連部局は必ずしもコメントを出さなくてもよい。例えば、交通省（Department of Transport：DoT）には年間 18000 件ほどの CEQA 関連文書が送付されるが（これはスタッフ 一人当たり年間およそ 250 件に相当する） 、人的資源の制限から全てにコメントを返すこと は不可能であり、詳細な意見書を返すのはその 3 割程度である（ヒアリングより） 。また、 関連部局が意見提出に積極的となるか否かは、政治状況に関連するとの指摘もあった。市 民団体代表は、「例えば Department of Fish and Games は自然保護に関心があり、よいコメン トを提出するが、共和党が与党となると保守的になるので、コメントをあまり出さなくな 103 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA る」との認識を持っていた。これは、組織構造上、関連部局が知事の政策的影響を強く受 けるためであろう。但し、意見が提出された場合は、意思決定の過程でも、裁判において も、専門家の意見として重視される。これは、許認可権と連動しているからであると考え られる。このため、DEIR に対するコメントを主管部局に対して公式に提出する前に、非公 式の協議を行い、調整が図られることが一般的である（ヒアリング） 。 以上のように、公衆は watchdog として位置づけられており、情報公開と異議申立が保証 されていることから、参加の義務規定は尐ないものの、事業者としては訴訟のリスクを回 避する目的で、制度規定より積極的な公衆参加を実施していると考えられる。一方、各関 連部局は手続を通して主管部局と密に協議を行うことで、それぞれの権限の範囲内で EIR の分析内容を審査するという Checks & balances を働かせていると考えられる。このとき、 関連部局が関与する程度は、事業規模や政治状況によって変化すると考えられる。 3.3.5 特徴のまとめ 本節の分析によって、CEQA に基づくプログラム段階の、以下の特徴が明らかとなった； ・評価項目：CEQA では、代替案や緩和措置の実行可能性を判断する材料として社会経済面 も考慮するため、社会経済項目を含めることはあるものの、カリフォルニアでは環境を中 心として持続可能性を想定しており、原則として環境項目を分析の中心とする規定となっ ている。このような規定の背景には、上位計画と特定計画の策定において社会経済的影響 を考慮する枞組みが存在しないことが関係していると考えられる。 ・評価方法：現況ベースの評価を行う。また、CEQA 規定上、ノーアクション案を含めた代 替案分析を行わなければならない。代替案の範囲については、制度規定上は、分析する代 替案の範囲は明示されていないものの、制度の精神として公衆への説明責任を果たすこと を重視しており、その監視を公衆が行うという文化があるため、訴訟を恐れてなるべく積 極的な代替案分析を行うことが予想される。 ・意思決定との統合：CEQA 規定上は、事業の概要を説明する NOP が発行されてから EIR の作成が開始するため、分離型である。しかし、公衆監視が厳しい場合には、予期せぬ計 画変更を避けるために、より統合的なプロセスが採られる可能性がある。また、緩和措置 は、開発協定を用い、MMRP で具体方法と責任を明確にすることで実施を保証できる。 ・多主体の関与：公衆は watchdog として位置づけられており、情報公開と異議申立が保証 されていることから、参加の義務規定は尐ないものの、事業者としては訴訟のリスクを回 避する目的で、制度規定より積極的な公衆参加を実施していると考えられる。一方、各関 連部局は手続を通して主管部局と密に協議を行うことで、それぞれの権限の範囲内で EIR 104 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA の分析内容を審査するという Checks & Balances を働かせていると考えられる。 このとき、 関連部局が関与する程度は、事業規模や政治状況によって変化すると考えられる。 3.4 事例分析 - サクラメント市鉄道跡地特定計画 本節では、具体的な CEQA 適用例としてサクラメント市における特定計画策定事例を選 定し、CEQA によるプログラム段階 SEA においてがどのような機能が現れ、そのときどの ようなコンテクストが関連していたかを明らかにする。 3.4.1 事例の概要と経緯 本章では特定計画に対する CEQA の適用事例を分析するにあたり、 （ⅰ）比較的利害関係 者が多く、社会経済面の影響も議論の的となりうる、市街地に近い特定計画に対する適用 であり、 （ⅱ）計画の採択が（調査開始時点で）一年以内である（データの入手可能性が高 く、一連のプロセスを分析することができるため） 、ことを条件として、CEQAnet のデータ ベースより SEA 事例を絞り込んだ。 ① サクラメント市 サクラメント市はカリフォルニア州の州都およびサクラメント群の群庁所在地であり、 カリフォルニア州の政治の中心地である。人口はおよそ 45 万人、面積はおよそ 25000ha で ある。市の中心部には規模の小さいダウンタウンがあり、周辺の郊外に住宅地や農地が広 がる。ダウンタウンに隣接する形で、オールドサクラメントという、ゴールドラッシュ時 代の街並みを再現した観光エリアがあるが、その他の観光業は盛んではない。近年、カリ フォルニア州の開発は沿岸部らから中心部へ移ってきており、不動産価格が比較的安い割 には、経済活動が活発であるとして、サクラメント市と周辺の自治体を含むサクラメント 都市圏は居住地として人気が出ている。なお、州・郡・市の行政機関が集中していること もあり、政治に対する市民の関心は高く、サクラメント市はカリフォルニア州の中でも特 に公衆参加が盛んであると、デベロッパーと市の職員は認識していた（ヒアリングより）。 サクラメント市は憲章市であり、City Manager 型の政治機構をとる（3.1 参照）。議会は 9 名の議員からなり、そのうちの一人が市長を務めている。議員はサクラメント市を 8 つの 地区に分け、それぞれを代表する人物を選挙により選出している。行政部局の構成は図 3.4.1 のとおりであり、この中でコミュニティ開発局（Community Development Department） が都市計画と CEQA 関連業務を担っている。都市計画委員会は市に任命された 11 名の一般 市民からなり、日常的な開発許可に関する意思決定を行う。月に二回、原則として 17：30 ～22：30 まで委員会は開催される。この他に、土地利用計画に関わる常設の委員会として デザイン委員会、歴史保存委員会が存在し、各委員は特定の資格を有する一般市民から議 会により指名される。通常はコミュニティグループの代表者などがメンバーに選ばれる。 105 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 市長・議会 支配人 法律顧問 支配人補佐官 緊急サービス 財務 総務 公共安全 人事 IT 公共情報 監査役 法務 事務官 支配人補佐官 大会・文 化・レジ ャー JPA 調整 消防 公園・レ クリエー ション 財務官 支配人補佐官 コミュニ ティ開発 交通 経済開発 公共施設 警察 図 3.4.1 サクラメント市行政部局構成（概要） ② 事例概要 カリフォルニア州サクラメント市中心部に位置し、北の工業地域、西のサクラメント川、 单のダウンタウン、東の住宅地に囲まれた 98.7ha の鉄道跡地が再開発の対象地（図 3.4.2） で、その土地利用計画として鉄道跡地特定計画（Railyards Specific Plan：以下 RSP）が CEQA に基づく program EIR 作成を経て決定した。 この地域は 1860 年代の大陸横断鉄道完成以来、 列車の整備･修理工場など関連施設を中心に中国移民を含む多くの労働者を抱え、栄えた。 しかし、鉄道需要の減尐に連れ、列車の修理工場や倉庫を残して土地は荒廃していった。 近年は一部の列車倉庫を残して土地のほとんどが更地として放置されたまま、土壌や地下 水から有害物質を除去する作業が進められていた。1980 年代末にこの土地を再開発する機 運が高まり、1994 年には一体的開発のために特定計画が策定された（詳細は秋本（1997） 参照）。1994 年計画は米国都市計画学会（American Planning Association）から表彰されるな ど大変評価された計画であったが、経済的な見通しが甘かった点と、市場を取り巻く状況 の変化から抜本的に見直されることとなった。そこで、1994 年計画を改訂する形ではなく、 一から新たな特定計画が作り直され、2007 年に RSP として採択された。本研究では新しい 特定計画である 2007 年 RSP の策定における CEQA プロセスを取り扱う。 ③ 事例経緯 1994 年計画は実行不可能であるとの認識を 1990 年代末には市が示しており、2001 年末 までは、汚染された土地の浄化作業のみが行われていた。空き地を放置したくない土地所 有者の Union Pacific（以下 UP）は、土地の一部に関して浄化作業が完了したことを受け、 2001 年末にコンペにより開発業者を募集した。コンペの結果、2002 年 11 月に現在の事業者 である Thomas Enterprises（以下 TE）を含む開発業者のグループが選ばれ、土地の一部の地 権と開発権を手に入れたが、TE は跡地全域を一体的に開発する構想を持っていたため、土 地のすべてを UP から買い上げる交渉に入った。一方、市は跡地の一部（市の所有地）に複 106 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA アメリカ川 リチャーズ地区 （工業地域） 計画対象地 サ ク ラ メ ン ト 川 アルカリ・フラット地区 （住宅街） サクラメント市 サクラメント郡 オールド・サクラメント （観光地） ダウン タウン セントラル・パーク 500m 図 3.4.2 サクラメント市鉄道跡地の位置 合交通施設を建設する予定であったたが、これも TE による開発と一体的に行なうべきとの 判断から、TE と市は協働で事業を進めることを 2003 年 10 月に決定した。ここから 2007 年末まで TE は市との協働による特定計画作りと、残りの土地を UP から買い上げる交渉を 並行して行った（土地の買収契約は 2006 年末に完了） 。 2006 年 3 月に TE が市に提出した特定計画原案は、市が主管部局となって CEQA プロセ スに入り、program EIR が作成された。原案は CEQA プロセスと計画策定プロセスが一部並 行する形で複数回改訂され、特に大きな変更が行なわれた改訂案は 2007 年 4 月に提出され た。また、改訂案の作成と並行して作成されていた DEIR は 2007 年 8 月に公開され、縦覧・ コメント受付がなされた。さらに、コミュニティ・ミーティングや各種委員会における検 討の後、2007 年 12 月、FEIR と共に特定計画の最終案は全会一致で議決された。 特定計画策定後は、その実行計画の枞組みを与える再開発計画が作成され、次に実行計 画に基づき個別事業に入る。 107 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 荒廃し、放置された土地と、 現在も運行中の Amtrak 旧鉄道修理工場・倉庫 土地の一部は現在も土壌の 浄化作業中である 図 3.4.3 計画対象地の現況 [2008.1.23 筆者撮影] 108 第三章 3.4.2 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 事例プロセス RSP は、サクラメント市と事業者である TE の協働で作成されたが、基本的なデザインは 事業者により持ち込まれた。まず、原案が提出されると、市は 2006 年 3 月 9 日に NOP を 発行して EIR の作成作業を開始した。本事例では、主管部局である市が当初から EIR 作成 を決めていたため、初期調査は行われなかった。NOP に対して 30 日間のコメント期間が設 けられ、その間にスコーピング会議が開催された。 続いて、コミュニティ・ワークショップや市民団体、行政部局との個別協議を経て、2007 年の 4 月に改訂案が作成された。改訂案が作成されたのは影響評価の途中であった。改訂 案については、改めてコミュニティ・ミーティングの場を設けて周知するとともに、意見 が受け付けられた。その後、改訂案をベースとした詳細な環境影響の分析が行われ、DEIR が作成された。DEIR は 8 月 20 日に公開され、45 日間の縦覧・コメント期間が持たれた、 その間、9 月 13 日に、計画委員会の場を借りて DEIR の公聴会が開催された。 その後、計画委員会、デザイン委員会、歴史保存委員会の三つの委員会の場で複数回の プレゼンテーションが行われた。三つの委員会を合同で開催し、公衆にも広く呼びかけて 催された。11 月に最終案と FEIR が提出されると、両文書は各委員会において最終検討され、 採択の勧告が付された。検討事項が多いため、議会では 3 度に分けて検討がなされ、2007 年 12 月 11 日の議会において賛成 9 対反対 0 で採択の決議がなされた（表 3.4.1）。 表 3.4.1 事例プロセス概要 年 月 出来事 2006 3 原案提出、NOP の発行 2007 4 改訂案提出 2007 8 DEIR の公開・公聴会 2007 11 計画委員会において採択を勧告する旨が決定 2007 12 議会において FEIR・計画を採択 3.4.3 計画と SEA 文書の内容 ① サクラメント市鉄道跡地特定計画概要 RSP には、当該地区に関する包括的な土地利用政策とともに、密度、高さ、土地利用の 種類や配置など、包括的な建築基準が示された。本特定計画は、個別事業のデザインや開 発規制、許可、財政メカニズムなどを規定する他の文章（Design Guideline, Special Planning District Ordinance, Public Infrastructure Finance Plan 等）を統括する文章である。基本的な方針 は、徒歩や自転車による交通アクセスを志向する複合利用開発とされ、以下の構成をもつ。 109 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA １． 導入：計画地区、プロセス、構成と中身の概要を記述。 ２． 背景と現況：当該地区の歴史、特徴、鉄道操業について、他地区や計画と の関連について記述。 ３． 事業コンセプト：地区ごとの計画コンセプト、住宅供給の考え方を記述。 ４． 理念、目標と方針：持続可能性、地域の文化的・商業的中心地、交通結節 点、雇用の創出、快適な生活空間、市内循環交通の完成、歴史文化的資源 の保存、ダウンタウンとサクラメント川のアクセス向上、魅力あるまちづ くり、の各理念と、それを達成するための具体目標や方針の記述。 ５． 土地利用：住宅/商業複合地区、オフィス/住宅複合地区、住宅複合地区、 交通利用地区、オープンスペースの配置記述。 ６． オープンスペース：各地区のオープンスペース利用のあり方について記述。 ７． 交通循環：主要道路の整備内容と、駐車、自転車利用、複合交通施設、路 面電車、貨物列車のありかたについて記述。 ８． 公共施設とサービス：水道、ガス、電気等のインフラ整備のあり方と、学 校等の公共施設の整備のあり方を記述。 ９． 歴史文化的資源：当該地区に含まれる歴史的建築物の利用や、その他歴史 文化的資源の保存のあり方を記述。 １０． 有害物質：有害物質除去のあり方を記述。 １１． 計画の実施：他の関連計画文書の整理と、個別事業実施までの概要記述。 このうち、具体的に下位の意思決定に影響を及ぼすのは、RSP の 4 章に示された計画 方針（Policy）と、各要素に関連した規制である。表 3.4.2 にその一例を示す。また、 特定計画に示された土地利用図の一例を図 3.4.4 に、New York Times に掲載された開発 イメージ図を図 3.4.5 に示す。 表 3.4.2 特定計画に規定された開発方針の一例 Principle Goal Policy 鉄道跡地の開発を、国 Goal S-1 ： 計 画 地 で Policy S-1.1：都市開発（urban infill） 内で最も持続可能性の Sustainable に適した土地改変を行うこと 高い開発とすること Practice を最大限活用する Policy S-1.2：公共交通の利用を促進 こと し、土地利用効率の高い高密度開発 Development と支援する Policy S-1.3：土地の効率的利用を可 能にする都市開発（urban infill）促進 すること （以下、Policy S-1.25 まで） 110 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 図 3.4.4 特定計画で示された土地利用図 [出典：City of Sacramento（2007c）p.50] 図 3.4.5 開発イメージ [出典：New York Times 2009 年 8 月 11 日記事] ② RSP と関連する計画文書 特定計画は、上位政策である総合計画と、サクラメント都市圏の広域的な将来ビジョン である SACOG ブループリントに整合し、土地利用に関する具体方針を定めるとともに、そ れら具体政策の実施方法も定める文書である。図 3.4.6 にこれら関連計画の関係を整理した。 RSP の採択と同時に、RSP を補足する文書も同時に採択された。代表的なものとして、 111 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 鉄道跡地内に適用される特別なゾーニング規則である Special Planning District and Zoning、 具体事業実施の際に参照される Design Guidelines、許認可の条件とインフラ整備に係る事業 者の負担・市の負担を明記した Development Agreement、RSP の中でも特に貴重な歴史的資 源の存在するエリアの開発ルールを定めた Central Shops Historic District Ordinance、の４点 がある。これらは全て、RSP を実施に移すためのより具体的な手段を定めたものである。 RSP の採択にあたり、CEQA による Program EIR の他にも、市のリクエストにより、経済 影響と、市の財政に与える影響を分析した報告書が作成され、公開された。 政策・方針 SACOG Blueprint General Plan Sustainability Master Plan Sacramento River Master Plan Pedestrian Master Plan Sacramento Central City Urban Design Plan and Design Guidelines Railyards Specific Plan 具体実施 Design Guidelines Special Planning District and Zoning Central Shops Historic District Ordinance Development Agreement 図 3.4.6 特定計画と関連計画の関係 ③ SEA 手続きで作成された文書 本事例では CEQA 手続きを経て NOP、DEIR と FEIR が作成された。 【NOP】 NOP は計画原案概要と、考えられる環境影響項目が記述された全 10 ページの文書であっ た。はじめに NOP の目的を説明した後、コメント期間およびスコーピング会議の告知がな され、RSP の概要が書かれた。具体的には、開発予定地の位置、開発の背景、主要な土地 利用規模の最大値と最小値、エリアごとの開発イメージ、許認可が関連しうる部局、そし て、最後に想定している評価項目が示された（景観、大気質、生物資源、文化資源、地質 と土壌、有害物質、水象と水質、土地利用と計画、騒音、人口と住宅供給、公共サービス、 レクリエーション、交通/渋滞、公共施設） 。このとき、詳細な初期調査は行われていない。 【DEIR】 DEIR は計画の環境影響に関する詳細な分析結果が記述された、全 3882 ページの文書で 112 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA あった（うち、本文 928 ページ、資料編 2954 ページ）。責任者はサクラメント市だが、実 際に作成したのは PBS&J/EIP という民間のコンサルタント会社である。本 EIR では、2007 年 4 月に提出された改訂案の土地利用がされることを想定し、環境影響が分析されている。 以下に、DEIR の目次を示す。 １．導入 ２．環境影響のまとめ ３．事業説明 ４．他の政策・計画との整合性分析 ５．人口と住宅供給 ６．環境分析 ６．０ 環境分析への導入 ６．１ 大気質 ６．２ 生物資源 ６．３ 文化資源 ６．４ 地震活動、土壌、地質 ６．５ 有害物質 ６．６ 水象と水質 ６．７ 土地利用 ６．８ 騒音と振動 ６．９ 公園とオープンスーペース ６．１０ 公共サービス ６．１１ 公共施設 ６．１２ 交通循環 ６．１３ 都市計画と視覚資源 ６．１４ エネルギー ７．０ CEQAで要求されるその他の事項 ８．０ 提案事業に対する代替案 ９．０ 略語表記一覧 １０．０ 参考文献 １１．０ 報告書作成者 添付資料 A. Notice of Preparation B. NOP Comment Letters C. Railyards Programmatic Level Land Use Distribution and Densities D. Air Quality Calculations 113 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA E. Air Quality Mitigation Plan F. Special Status Species Potentially Occurring Within the Specific Plan Area G. Sacramento Railyards, Program-Level Assessment Archaeology and Initial PhaseArchaeology H. Historical Resources Impact Analysis Report for the Railyards Project I. Site Investigation and Cleanup Bibliography J. Noise Monitoring and Modeling Data K. Vibration Study L. Letter from Sacramento City Unified School District M. Water Supply Assessment N. Urban Decay Study O. Health Risk Assessment P. Financing and Maintenance of Public Facility Improvements Summary Q. Transportation and Circulation Appendices 【FEIR】 FEIR には DEIR に対するコメントと、その返答および修正箇所が掲載された、全 1146 ペ ージの文書である。FEIR は DEIR との重複を避けるため、受け付けられた意見とそれに対 する返答、そしてこれらのやり取りの結果変更された DEIR の記述を載せている。この際、 各コメントは内容ごとにコード化され、4.1～4.19 の中の項目の中で返答されている（図 3.4.7）。 以下に FEIR の目次を示す。 １．導入 ２．コメントおよび返答へのインデックス ３．DEIR からの変更点 ４．意見書への返答 ４．１ プロセス、概要、事業説明 ４．２ 他の政策・計画との整合性分析 ４．３ 人口増加と住宅供給 ４．４ 大気質 ４．５ 生物資源 ４．６ 文化資源 ４．７ 地震活動、土壌、地質 ４．８ 有害物質 114 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA ４．９ 水象と水質 ４．１０ 土地利用 ４．１１ 騒音と振動 ４．１２ 公園とオープンスーペース ４．１３ 公共サービス ４．１４ 公共施設 ４．１５ 交通循環 ４．１６ 都市計画と視覚資源 ４．１７ エネルギー ４．１８ CEQAで要求されるその他の事項 ４．１９ 代替案 コメント例 ×月△日 サクラメント市 ○○様 このたびは鉄道跡地特定計画の DEIR に対してコメントする機 会をいただきまして、… まず、○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○ ○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○。 また、○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○ ○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○。 ○○○○○○○○○○○○○○○○○○ 返答例 4.15 交通循環 4.15.1 ○○○○○への影響に関して コメント番号 2-3、4-8、10-1、19-1 への返答 ○○に関しては、○○○○○という分析を行なったものの、… 4.15.2 ○○○○○への影響に関して コメント番号 10-2、10-3、19-2、19-4、23-1 から 23-6 への返答 ○○に関しては、○○○○○という分析を行なったものの、… 図 3.4.7 本 FEIR におけるコメントと返答の形態 115 10-1 10-2 10-3 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA ５．意見書本文 添付資料 Appendix A Downtown Railyards Project Storm Drain System Analysis Technical Memorandum Appendix B Railyards Specific Plan NOP and DEIR Distribution List Appendix C Greenhouse Gas Emissions Appendix D Final Air Quality Mitigation Plan 3.4.4 本事例の固有コンテクストのまとめ 本事例の固有コンテクストを、表 3.4.3 に整理した。 意思決定者であるサクラメント市議会は、9 名の議員から構成され、市議会に勧告を行う 計画委員会は 7 名の一般市民からなる。市議会と執行部が分離した政府機構（支配人型） を採っており、議会と行政が形式的に分離している。サクラメント市では住宅需要の増大 が見込まれており、その対応が、最大の課題となっている。公衆参加に対しては、他の自 治体と比べて高い基準が要求されると、市の職員は話していた（ヒアリングより） 。 事業者の Thomas Enterprises は、1987 年に設立された米国のデベロッパーである。これま でに、米国各地において 20~30 のマスタープランに基づく面開発の経験を積んでいる。TE 表 3.4.3 本事例の固有コンテクスト 分類 関 与 主 体 の 性 質 意思決定者 事業者 公衆 意 思 決 定 内 容 の 性 質 専門機関 主な用途 敷地環境 周辺環境 規模 検討経緯 内容 サクラメント市：住宅需要の増大を懸念。意思決定は、9 名の議員 （一般市民）から構成される市議会。勧告を行う計画委員会は 7 名の一般市民からなる。 事業者：Thomas Enterprises（米国デベロッパー）。RSP は、現在抱 えている案件の中でも最大であり、その現実には非常に強い関心 を持っている 州都ということから、政治への関心が高いといわれる。ロビー活 動をするため、市民団体の数も多く、参加に積極的である 専門分野ごとに、主として州政府に設置されている 鉄道・路面電車駅、商店、飲食店、レジャー施設、オープンスペ ース、住宅 現状の用途：ほぼ更地の未利用地 鉄道整備工場も立地していたため、土壌汚染が確認されている。 一部の整備工場は残存しており、貴重な歴史的資源として認識さ れている。また、大陸横断鉄道の終着点として、様々な歴史的資 源が地下に埋没している可能性が指摘されている。 中心市街地に位置し、特殊な自然環境資源は存在しない。歴史的 資源が豊富 敷地面積：98ha（大規模事業に相当） 1994 年に全特定計画が作成されたものの、経済状況の変化から頓 挫。10 年以上の長期にわたる検討の結果が、本計画であり、市民 の関心・認知度が高い 116 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA にとって、RSP は現在抱えている案件の中でも最大規模であり、その実現には非常に強い 関心を持っていると考えられる。 公衆は、サクラメント市はカリフォルニアの中でも特に政治の話を好み、参加に積極的 であるといわれている（ヒアリングより） 。また、サクラメント市において総合的な環境保 全活動を行う Environmental Council of Sacramento（ECOS）や、州レベルでのロビー活動を 行う Planning and Conservation League（PCL）など、環境全般に関心を持つ、規模の大きい 市民団体が存在する。 専門行政機関については、州機関が多く、環境についてはカリフォルニア州 EPA のもと に環境分野ごとに専門機関が設置されている。具体的には、例えば大気については Air Resources Board が設置されており、自治体との具体的なやり取りを行う Local Air Pollution District がその下部組織として存在する（全州で 35）。サクラメント市を含むサクラメント 郡全域は、Sacramento Metropolitan Air Quality Management District により管轄されている。 意思決定内容に関しては、開発後に想定している用途は、商店、交通施設、飲食店、レ ジャー施設と住宅を含む、典型的なコンパクトシティー型の複合開発である。敷地環境は、 現状として未利用地であり、居住者はいない。鉄道整備工場も立地していたため、土壌汚 染が確認されている。一部の整備工場は残存しており、貴重な歴史的資源として認識され ている。また、大陸横断鉄道の終着点として、様々な歴史的資源が地下に埋没している可 能性が指摘されている。周辺環境は、中心市街地に位置し、特殊な自然環境資源は存在し ない。事業規模は 98ha であり、大規模事業に相当する。計画の検討経緯については、当該 敷地を開発する計画が 1994 年に一度採択されていたのにもかかわらず、経済的状況の変化 から頓挫し、新たな計画を作成した。このため、公衆の関心と認知度が特に高い事例であ るといえよう。 117 第三章 3.4.5 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 本事例で実施された SEA の方法 本事例で実施されたプログラム段階 SEA（＝RSP に対する CEQA の適用）のプロセスフ ローを、図 3.4.8 に示す。 計画策定プロセス 原 案 作 成 案 修 正 SEAプロセス 計画原案の作成 •土地利用方針・ 具体政策の検討 計画情報 NOP •レイアウトの検討 •規模の検討 意見受付・ベースラ イン情報収集・ス コーピング 計画案の修正 環境情報 改訂案 計画情報 【予測評価】 DEIR 縦覧・意見受付 改訂案の修正 修正・意見対応 決定案 決 定 計画委員会で検討 （公聴会） 議会で採択 （公聴会） FEIR 環境情報 環境情報 図 3.4.8 事例における SEA プロセスフロー図 ① 評価項目 評価項目は、大気質、生物資源、歴史的資源、地震活動・土壌・地質、有害物質、水循 環と水質、騒音と振動、エネルギー、景観、土地利用、交通循環、公園とオープンスペー ス、公共サービス（警察、消防、廃棄物、学校、図書館） 、公共インフラ（上下水） が選 定された。さらに、 「その他の考慮事項」として、人口と住宅、成長誘導影響x、都市衰退xiに ついても議論された。具体的には、例えば「土地利用」の項目では、計画対象地と近接す る土地における土地利用と、本計画で想定されている土地利用が適合するかどうかが検討 された。このように、OPR の CEQA ガイドラインで例示された評価項目はすべて選定され ており、社会経済項目についても積極的に含まれている。これら項目を、環境、社会、経 済に分類すると、表 3.4.4 のように、環境項目は 9、社会項目は 7、経済項目は 2 つであっ 118 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 表 3.4.4 事例で選定された評価項目の分類 分類 具体項目 総ページ数 環境 大気質、生物資源、歴史的資源、地震活動・土壌・地質、有害物質、 340 水循環と水質、騒音と振動、エネルギー、景観 社会 土地利用、交通循環、公園とオープンスペース、公共サービス（警察、 経済 消防、廃棄物、学校、図書館） 、公共インフラ（上下水） 、人口と住宅、 319 都市衰退、成長誘導影響 た。検討の詳しさについては、卖純なページ数の比較からは大きな相違はなく、環境面と 社会経済面がほぼ同等の扱いを受けているように見えるが、詳細な分析結果を記した添付 資料のボリュームは、環境項目の方がはるかに多い。また、EIR とは別に、経済影響報告書 と財政影響報告書も作成され、意思決定の参考にされている。FEIR の承認を受ける際の議 会資料の中では、EIR における環境項目・社会経済項目の分析と、その他の影響分析による 社会経済的な影響を総合的に判断した旨が記述されている。このように、CEQA の中では環 境項目を中心に分析するものの、環境影響に関して総合的な判断をする際に社会経済的な 側面も考慮に入れるという方法は、概ね 3.3.1 において議論した特徴と一致している。ただ し、ガイドラインに例示されていた社会経済項目をすべて選定し、さらに都市衰退に対す る影響も分析している点は、この事例において特有であった。 この点は、本事例が市中心部における大規模開発であった点が関連していると考えられ る。実際、敷地と隣接して单部にはダウンタウン、東部には住宅街があるため、社会経済 的な影響が懸念される。また、都市衰退については、過去の判例において、事業の直接的 な経済影響が物理的環境にもたらす波及的な影響を分析しなかったことを理由に EIR の改 訂を命じられた例（Bakersfield Citizens for Local Control v. City of Bakersfield）があったことを 受けて、評価されている（DEIR より）。分析は詳細にわたり、特定計画が実施された場合 の周辺商店への影響とその緩和方法が検討されている。この点についても、本事例が市中 心部における大規模開発であったため、同様の指摘を受けないように評価項目として選定 されたと考えられる。 【SEA 制度規定】 環境項目が中心、社 会経済も一部推奨 【構造コンテクスト】 プログラム段階の計画策定にお いて、CEQA 以外に社会経済面 を配慮する枞組みが存在しない 上位計画においても社会経済面 を評価する枞組みがない 【固有コンテクスト】 中心市街地におけ る事例 大規模開発 【事例で採用された方法】 環境項目を中心とし、都市衰退影響を含めた社会経済項目も選定された 図 3.4.9 評価項目に係る機能構造分析 119 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 以上のように、本事例では環境項目に加え、社会経済項目も部分的に選定された。これ は、中心市街地における開発であったことに加え、周辺部にも影響を及ぼすことの想定さ れるほどの大規模な開発であったためであると考えられる（図 3.4.9）。 ② 評価方法 本事例では、大きく 2 段階の評価を実施していた。まず、原案の環境影響を分析したの ちに、特定された重大環境影響のうち緩和措置によっても対応できない影響（残余重大影 響）を明らかにした。その後、残余重大影響を緩和しつつ、計画の目的を達成できる代替 案の有無が検討された。 まず、計画案と市の総合計画等の関連計画との整合性を分析し、続いて事業による人口 変動と住宅供給への影響を分析した。次に、各評価項目に沿って環境影響を分析し、環境 影響を明らかにするとともに、各環境影響に対する緩和措置も記述している。このとき、 RSP では開発規模が最大値と最小値の幅で示されていたため、一つの開発シナリオを設定 し、具体的にパラメータを固定して評価を行っていた。また、影響の重大さは、項目ごと に基準を定め、決定していた。例えば、大気質については、関連部局であるサクラメント 都市圏大気質管理局（SMAQMD）が作成した “CEQA Guide to Air Quality Assessment”に、詳 細な Significance 基準が設定されている（一日当たりの NOx 量を 85 ポンド以上とする事業 は重大な短期的影響があるとする、等） 。また、歴史的資源については、CEQA ガイドライ ンの中に基準が詳細に規定されている。このように、専門機関により設定された基準を用 い、客観性の高い評価方法を採っていた。景観のように、主観的判断に依らざるを得ない 項目については、判断基準（例えば、An obstruction of public views of scenic resources or a scenic vista, such as the riverfront, that degrades the visual unity of the aesthetic resource を重大影響とす るなど）を明確に示すことで、可能な限り客観的評価を行っていた。 続く代替案分析では計 8 つの代替案が提示され、うち 4 つは明らかに環境影響が甚大で ある、あるいは事業目的のほとんどを達成できないとして、詳細な分析はなされていない。 分析された代替案は、ノーアクション・開発行為なし案（A-1：当該地区を、現状（未利用） のまま放置する案） 、ノーアクション・総合計画に基づく開発案（A-2：特定計画を採用せ ず、現在の総合計画にのっとった開発を行なう案） 、開発密度低減案（A-3：平均しておよ そ 30%開発密度を下げる案） 、水供給拘束案（A-4：全体として開発量を減らし、水処理施 設の不足が想定されている 2020 年までに事業を完了させる案） 、の 4 案であった（表 3.4.5）。 分析の結果、開発密度低減案（A-3）が当該地区に対する環境影響が最も尐ない案として特 定された。しかし、サクラメント市全域では 2020 年までに人口が 72000 人にものぼるとい う分析結果と照らすと、開発密度低減案の通り開発を行なうと別の場所で計画案の開発密 度と類似の規模の開発を行なう必要性が生じるため、結果として原案がもっとも環境影響 の尐ない案であるとしている（表 3.4.6）。なお、EIR には詳細に検討しなかった案について も、その理由が記してある。全ての案の概要と、却下の理由は表 3.4.7 に示す。 120 第三章 表 3.4.5 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA EIR で詳細に検討された複数案 計画案 住戸（戸数） A-1 A-2 A-3 A-4 10,000-12,100 NA 2800 7400 4678 小売店面積（ha） 12.87 NA 4.9 8.9 16 複合利用 （ha） 4.56 NA 0 3.2 4.6 ホテル（部屋数） 1,100 NA 640 720 600 0-21.71 NA 89.2 14.6 9.7 4.51 NA 3 3.2 4.5 オフィス（ha） 歴史・文化施設 （ha） 表 3.4.6 代替案評価の結果 大気質 計画案 A-1 A-2 × 影響なし 同等～減尐 A-3 A-4 減尐するが、 減尐するが、 するが、重大 重大 重大 生物資源 ○ 影響なし 同等 同等 同等 歴史的資源 ○ 影響なし 同等 同等 同等 地震・土壌・ ○ 影響なし 同等 同等 同等 有害物質 ○ 影響なし 同等 同等 同等 水循環と水 ○ 影響なし 同等 同等 同等 土地利用 ○ 影響なし 同等 同等 同等 騒音と振動 × 影響なし 地質 質 公園とオー 減尐するが、 減尐するが、 減尐するが、 重大 重大 重大 ○ 影響なし 減尐 減尐 減尐 ○ 影響なし 減尐 減尐 減尐 ○ 影響なし 減尐 減尐 減尐 × 影響なし プンスペー ス 公共サービ ス 公共インフ ラ 交通循環 減尐するが、 減尐するが、 減尐するが、 重大 重大 重大 景観 ○ 影響なし 同等 減尐 減尐 エネルギー ○ 影響なし 減尐 減尐 減尐 【凡例】○：緩和措置を講ずれば重大影響はない、×：緩和措置を講じても重大な影響が残る 121 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 表 3.4.7 検討された代替案と却下の理由 代替案 案の概要 却下の主な理由 低密度・住宅 サクラメントの他地域に見ら 採算性が低く経済的に実行不可能 のみ案 れる、一戸建ての住宅街 総合計画と整合しない 利益をあげないため、歴史保存が困難 SACOG ブループリントに定められたス マートグロースと反する可能性がある 低層建築案 用途や密度はほとんど変更せ 十分な利益をあげず、一部道路の新設を ず、高さ制限を加えることで、 含むインフラ整備が不能となる可能性が 全体の規模を下げる 高く、既存市街地と統合されない SACOG ブループリントに定められたス マートグロースと反する可能性がある 中央商店・公 中央部に位置する商店の周辺 特定計画の目的を一つも達成できない 園整備案 に開発を集中し、残りは公園 SACOG ブループリントに定められたス とする 代替地案 マートグロースと反する可能性がある 最も基本的な目的である、鉄道跡地の再 代替地に開発を置く 開発が達成されない ノーアクシ 当該地を未利用のまま放置す ョン・開発行 る 計画地周辺へ影響はないが、開発需要は 存在するため、 （現在の開発トレンドを考 為なし案 慮すると）同規模の開発がサクラメント （A-1） の他地域でより低い密度で実施されると 予想される。結果、スプロールが発生し、 より重大な環境影響をもたらすと考えら れる 計画の目的を全く達成しない ノーアクシ 総合計画の中で規定された開 ョン・総合計 発を実施する 9000 戸の住宅開発を他地域に、より低密 度で実施することの環境影響は著しいと 画に基づく 考えられる 計画の目的を一部達成しない 開発案 （A-2） 開発密度低 開発規模を平均して約 3 割減 減案（A-3） らす 計画の目的を達成し、周辺環境への影響 は減るものの、3000～5000 戸の住宅開発 を他地域に、より低密度で実施すること の環境影響は著しいと考えられる 水供給拘束 2020 年に予測されている水不 3300～5800 戸の住宅開発を他地域に、よ 案（A-4） 足が起きるまでに、事業を完 り低密度で実施することの環境影響は著 了するため、一部用途を変更 しいと考えられる 122 第三章 し、開発を取りやめる カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 計画の目的を一部達成しない 上記のように、本事例では需要・必要性・立地の代替案については詳細に分析しない理由 を記し、配置や規模の代替案を詳細に分析していた。 そもそも、本事例は鉄道跡地の開発計画であり、当該地の開発自体が目的である。一方 で、上位計画に当たる総合計画では本事業に関する言及はなかったということから、代替 案のヒエラルキーにおける「需要・必要性」以下の代替案は検討可能であったといえよう。 このような固有コンテクストの中で、上記のような評価方法が採られたことは、3.3.2 で特 定された特徴と矛盾しないといえよう。すなわち、検討可能な範囲で最も高位の代替案か ら検討したことは、“reasonable”かつ“feasible”な代替案を分析することを義務付けているこ とと、公衆による Enforcement の文化が存在するため比較的広範な代替案を検討するインセ ンティブが与えられるという、システムの機能仮説と一致する。また、本事例ではさらに、 サクラメントの市民が特に熱心に参加するという固有コンテクストとも関連し、比較的丁 【SEA 制度規定】 ノーアクション案を含め た合理的かつ実行可能な 代替案の考慮が義務 【構造コンテクスト】 情報公開、訴訟との 連動に基づく公衆 監視の存在 【固有コンテクスト】 当該地の開発自体が目的 上位計画 （総合計画） で RSP に関する言及なし 活発な市民団体の存在 【事例で採用された方法】 ノーアクション案を含め、8 つの代替案が検討された 図 3.4.10 評価方法に係る機能構造分析 寧な代替案分析が実施されたと考えられる（図 3.4.10） 。 ③ 意思決定との統合 NOP の発行とともに SEA は開始されたが、この時点ですでに土地利用のレイアウトや各 種パラメータは設定され、NOP に掲載されていた。このため、基本的には、原案作成後に SEA プロセスが開始する分離型のプロセスであったといえる。但し、SEA プロセスを通し て生産された情報が計画プロセスにインプットされたという点で、統合型の要素を含んで いたといえる（図 3.4.11） 。実際、事業者は両プロセスの関係について、CEQA プロセスの 中で明らかとなった環境影響に基づき原案を改訂し、その改訂案が CEQA プロセスを通っ たという統合的なプロセスであった、と認識していた（ヒアリングより） 。 さらに、このようなプロセス形態を採った動機について、事業者は「原案と大きく異な る形で CEQA プロセスから出てきてほしくないため」と話しており、 「原案を CEQA という 123 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA SEAプロセス 計画プロセス マシンに投入したときに、マシンから出てきた ものがもともと投入したものと大きく異なっ 原案作成 原案 ていると困る」 、と説明していた。すなわち、 計画情報 NOP 本事例のプロセスは、予期せぬ計画変更を避け るため、NOP を発行した時点では一度「試しに」 スコーピング 修正 改訂案 環境情報 計画情報 CEQA プロセスに投入し、そこで得られた情報 を基にして、CEQA プロセスに再び通してもほ 予測評価 とんど変更されないような改訂案を作成した、 と解釈される。これは、3.3.3 において議論した、 微修正 DEIS 特定計画案 公衆監視が有効に働くことにより統合型のプ ロセスを採るというメカニズムが機能した例 であるといえよう。このような機能が見られた 審査（議会） 緩和措置 FEIS 一因は、サクラメントには、活発な市民団体が 特に多いという固有コンテクストが存在した 決定 図 3.4.11 事例における プロセス統合形態 ため、公衆による監視が有効に働く条件が整っ ていたことがあげられる。 なお、緩和措置については、開発協定により 契約を結び、不履行の場合は事業者を提訴できることが明記された。また、MMRP の中で は、各緩和措置について、その内容を満たすための行為、行為の実施に責任を持つ主体、 行為実施の時期、監督責任主体を明記した。記述された行為としては、①具体的な行為（例： キングサーモンに影響を与えないよう、河川内の工事は 7 月 1 日から 10 月 15 日の間は実 施しないこと）、②計画の条件（例：アレチノスリ[Swainson‟s Hawk]の生息調査を正規の生 物学者が実施したことを取り壊しの前に証明し、営巣が確認された場合は適切な措置の実 施を工事契約の中に含めること）、③計画の策定（例：着工前に Historic District Plan を策定 すること）等があげられる。実施責任主体は事業者、監督責任主体はほとんどの場合は市 【SEA 制度規定】 分離型～統合型 【構造コンテクスト】 情報公開、訴訟との 連動に基づく公衆監 視の存在 【固有コンテクスト】 活発な市民団体の存在 【事例で採用された方法】 分離型を基本としつつ、統合型の要素を含むプロセスであった 図 3.4.12 意思決定との統合に係る機能構造分析 の各部局である。 124 第三章 ④ カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 多主体の関与 まず、公衆参加の前提となる情報公開は、積極的に行われていたと評価される。例えば、 コメント期間、スコーピング会議の周知は、NOP に記載され、市計画局のホームページ、 地元紙、メーリングリストを通じても行なわれた。また、議会資料を含めた関連文書はす べてインターネットで公開された。 本事例における各主体の具体的な関与プロセスを、図 3.4.13 に時系列で整理した。また、 本事例における関連部局を、表 3.4.8 に整理した。 計画原案の作成に当たり、市と事業者は協働でアウトリーチ活動を行い、公衆意見を取 り入れた。市は付近の住民を対象に、跡地をどのように利用したいかというビジョンに関 して、アンケート調査や公聴会、戸別訪問を行い、なるべく環境に配慮する形で原案を作 成したと話していた。 スコーピング段階では、NOP が縦覧・意見受付され、公衆からは 5 件（うち市民団体か ら 4 件） 、部局からは 12 件、合計 17 件のコメントを受けた。また、その間に開催されたス コーピング会議では、公衆からは 8 件（うち市民団体から 6 件）、部局からは 1 件、合計 9 件のコメントを受けた。NOP に対して寄せられた意見書の中で公衆によるものは尐なかっ 専門家＋ 利害関係者 専門家 関連部局 原案作成 事業者 市民（団体） 計画 委員会 議会 原案 2006.3 スコーピング 主管部局 利害関係者 NOP 意見書 意見書 スコーピング会議 2006.5 コミュニティ・WS 影響評価 改定案 コミュニティ・MTG 2007.8 DEIRの公開・ 意見受付・ 修正 2007.12 意思決定 意見書 DEIR 意見書 DEIRの公聴会 FEIR、最終案 採択 注：太線は、やり取りが複数回あったことを指す 図 3.4.13 事例における多主体関与 125 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA たが、スコーピング会議で表明された意見のほとんどが公衆によるものであったことから、 公衆からのインプットを早い段階で得る上で、会議形式の参加機会が用意されることが重 要であることが伺える。この段階の意見内容は関連部局による許認可権の整理に関するコ メント、部局や市民団体による分析の範囲や方法に関するものが中心的であった。例えば、 カリフォルニア州交通局は再開発地域に位置するアムトラックの駅がカリフォルニア北部 でもっとも利用者の多い駅であることを指摘し、開発による現行利用への影響評価を求め るなど、交通局としての専門的な立場から 9 点の指摘を行っている。また、近接高速道路 における交通渋滞の増大が予測されるとし、交通局の持つ「交通影響調査（Traffic Impact Studies）」という評価手法を用いることを薦め、その利用にあたり市との協議を求め、実際 に後日行なった。このように環境影響について主管部局と直接協議を行なった部局も存在 した。公衆意見としては、例えば Alkali Flat Neighborhood Improvement Association が、歴史 遺産の保存や、歩行者・自転車利用者に優しい道路整備など、土地利用計画の内容に関す る指摘を行っていた。このように、公衆の意見には環境影響とは直接関係のない指摘を行 うものもあった。 続いて、影響評価の段階で、TE と市が共同でコミュニティ・ワークショップを開催、対 象主体別に協議（以下、個別協議）を行うなど、RSP の内容に関するアウトリーチ活動を 続けた。ここでは主として個別協議の形により、39 の市民団体及び 15 の行政部局と土地利 用に関する協議を行なった。市民団体は主としてネイバーフッドアソシエーションが多く、 他にも歴史保存、環境、交通、商工会、障害者といった各分野の利益を代表する団体もあ った。一方、行政部局は近隣自治体、交通、教育といった分野のほか、都市計画といった 土地利用計画に深い関係を持つ部局であった。改訂案発行後、コミュニティ・ミーティン グにおいて改訂案が公開された。 8 月 20 日に DEIR は公開され、45 日間の縦覧・コメント期間が持たれた。DEIR に対して、 公衆からは 21 件（うち市民団体から 11 件） 、部局からは 17 件、合計 39 件のコメントが寄 表 3.4.8 RSP における関連部局 関連部局名 分野 Redevelopment Agency of Sacramento 再開発 California Regional Water Quality Control Boards 水質 Department of Toxic Substances Control 有害物質 Sacramento Metropolitan Air Quality Management District 大気質 Federal Transit Administration 鉄道 California Public Utilities Commission インフラ California State Lands Commission 資源 California State Reclamation Board 土地開拓 California Department of Fish and Game 河川 California Department of Transportation 道路 126 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA せられた。その間、9 月 13 日に、計画委員会の場を借りて DEIR の公聴会が開催され、こ の場では公衆から 6 件（うち市民団体から 2 件）のコメントが寄せられた。 これらのコメントの中には関連部局や市民団体からの DEIR の内容に関する専門的な意 見が確認された。例えば、NOP に対してもコメントを提出していたカリフォルニア州交通 局は、DEIR に対してもコメントを提出し、DEIR 内で記述や分析が不十分であると考えた 点を 7 点指摘していた。これらの意見を受けて市は交通局との協議の場を設け FEIR の中で 意見に対する返答した。一方、公衆意見は団体によるものが多く確認され、Alkali Flat Neighbourhood Improvement Association の様に住民同士が地域改善のために結成した団体や、 Friends of the Earth の様に世界的に有名で組織として力を持った団体からの意見があった。 例えば、100 年以上野鳥をはじめとする野生生物の保護活動を行なってきた、National Audubon Society のサクラメント支部である Sacramento Audubon Society のように、コメント を出す市民団体の中にはきわめて高い専門性を有する意見の提出を行っている団体が存在 した。実際、Sacramento Audubon Society は DEIR に対して意見を提出しており、「ムラサキ ツバメの営巣に対する影響評価が不十分であり、緩和措置として疑問が残る」とのコメン トが寄せられ、これに対し「コメントを及び調査結果を受け、緩和措置に関する記述を以 下のとおり変更する：①営巣用の雑草の確保作業を行う②止まり木の確保を行う③植生に よる影響を配慮する」との返答がなされた。 計画策定手続きの方では、各種委員会（計画委員会、デザイン委員会、歴史保存委員会） における報告やコメントの受付が盛んに行なわれた。本特定計画は、各委員会において採 択の勧告を得てから議会での議決により採択されるという手続きを踏む必要があった。こ のため、各委員会において計画案の説明やコメント受付がなされたが、同時に、CEQA 規定 に基づき EIR の内容も議論された。実際、DEIR や FEIR に対するコメントは合同委員会（3 つの委員会の合同開催）、各委員会の場で委員から出されており、これらに対して事業者に よる返答もなされている。また、これらの委員会は公開で行なわれ、傍聴者はコメントを 行なうことができ、合同委員会は、公衆にも広く呼びかけて催された。これら委員会や議 会の議論は、全て公開され、議事要旨・議事資料・会議の録画が全てインターネットで公 開されている。 11 月に最終案と FEIR が提出されると、両文書は各委員会において最終検討され、採択の 勧告が付された。このとき、委員から FEIR と計画案に対する質問が出たため、すべての質 問に対し、最終的に議会の場で回答した。検討事項が多いため、議会では 3 度に分けて検 討がなされ、12 月 11 日の議会において賛成 9 対反対 0 で採択の決議がなされた。 以上のように、公衆参加については、原案を形成する早い段階から幅広くアウトリーチ され、専門的な団体、地域の利害を代表する団体、一般市民など、幅広い主体が参加して いた。また、一般公衆により構成される各種委員会の場における複数回にわたるチェック、 そして議会の公聴会の場を活用したチェックもあった。こうした参加機会を通して、EIR の 127 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 内容の審査に加え、計画案へのインプットも行われていた。 このような方法を採ったことについて、事業者は以下の 3 点コメントした（ヒアリング） ； （ⅰ）利益の量と利益を得られる確率を上げるため、既存市街との整合を大事にした （ⅱ）議会での承認を確実に得るために、これだけの参加を行った （ⅲ）サクラメントの市民は政治の話が好きということで有名であるため、これだけ の参加的プロセスを採った。例えば、サンディエゴでやっていたらまた別のプロ セスになっていただろう このうち、（ⅰ）については、本事例の固有コンテクストである中心市街地における開発と いう計画特性について、（ⅱ）と（ⅲ）については、サクラメント市は公衆も議会も市民参 加を重視する市であるという関与主体の特性について述べているものと考えられる。この 様な事業者の認識は、公衆監視が存在する結果、公衆が参加を重視するならば事業者も重 視せざるを得ない構造があること（3.3.4 を参照）を裏付ける証言であるといえる。また、 活発な市民団体の存在といった固有コンテクストがなければ、本事例でみられたような積 極的な公衆参加は実施されなかったことが分かる。実際、サクラメント市には、Environmental Council of Sacramento 等、CEQA 訴訟を起こす専門性、資源、経験を有する団体が存在し、 事業者は、この市民団体に対してアウトリーチを行っていた（図 3.4.14） 。 【SEA 制度規定】 DEIR の縦覧・意見 受付のみ 【構造コンテクスト】 都市計画制度におけ る参加規定 情報公開、訴訟との 連動に基づく公衆監 視の存在 【固有コンテクスト】 中心市街地における開発 大規模事業 活発な市民団体の存在 【事例で採用された方法】 原案形成の段階から公衆参加があり、計画内容と環境影響に関するインプット と、審査が行われていた 図 3.4.14 多主体の関与（公衆参加）に係る機能構造分析 また、部局関与については、手続の早い段階から複数の関連部局が継続的に関与し、EIR の分析内容に関する専門的な意見交換を行っていた。具体的には、スコーピング段階の意 見提出、影響評価と並行した個別協議、DEIR への意見提出、FEIR の承認があった。 各関連部局は自身の管轄領域に関して積極的な意見提出を行っていた。これは、自身も 許認可を下す必要があるために、対応可能な早い段階から意見を提出していたと考えられ る。この点は、3.3.4 で議論した構造と整合している。なお、本事例のように多くの関連部 局がコメントを提出することは、あまり多くないと、市民団体の代表は指摘していた（ヒ 128 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA アリングより）。実際、各部局は内部スクリーニングにより意見を提出する事業を絞り込む が、本事例は大規模事業であり、重要な案件であると認識されたため、多くの部局が意見 を提出していたと考えられる（図 3.4.15） 。 【SEA 制度規定】 初期調査、NOP、DEIR、 FEIR の各段階における協 議が義務 【構造コンテクスト】 他の制度により与え られている許認可権 【固有コンテクスト】 大規模事業 【事例で採用された方法】 スコーピング段階から、複数の部局が継続的に協議していた 図 3.4.15 多主体の関与（部局関与）に係る機能構造分析 3.4.6 ① 本事例で実施された SEA の効果 直接的効果 直接的効果は、手続的な側面と実体的な側面の両面から分析する。 まず、 手続的に効果を明らかにするため、IAIA Performance Criteria を使用する（2.4 参照） 。 本事例の SEA 効果を明らかにする上で利用が不可能であると考えられた評価項目について は NA とし、その他の項目については、適合の度合いを 4 段階で評価した（++：非常によ くあてはまる、+：当てはまるが、++とは言い切れない、-：あてはまらないが、--とは言い 切れない、--：全く当てはまらない） 。分析の結果を、表 3.4.9 に示す。 表 3.4.9 事例におけるプログラム段階 SEA の手続的効果 評価基準 統合的で ある 持続可能 性志向で ある 焦点が合 っている 評価 持続可能な発展を達成する上で関連 するすべての戦略的意思決定につい ての適切な環境評価を保証する 環境、社会、経済的側面の相互関係を 評価している 関連するセクターの政策や広域的政 策、そして適宜、EIA や意思決定と、 適切に関連付けられている（tiered） NA -- 総合評価は実施していない ++ 上位計画、関連計画との整合性分 析を実施している より持続可能性の高い代替案やオプ ションの特定を促進している + 開発計画や意思決定に利用可能な、十 分で信頼のおける情報を提供する ++ 持続可能性上の主要な課題に焦点を 絞っている 意思決定プロセスの特徴に合わせて 調整されている. 129 評価の根拠 ++ 逐次的な計画変更により、より持 続可能性の高い計画案が特定され ている 情報量は多い。手続的に、多様な 専門家が関与しており、情報は信 頼できると考えられる 評価項目は網羅的に選定されてい る 「③意思決定との統合」を参照 （p.121） 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 説明責任 を果たす 参加的で ある 繰り返し である 時間的・経済的効率性が高い NA SEA プロセスの監督責任が主管部局 （leading agency）にある ++ 専門的技術に基づき、精密、公平、中 立的に実施されている + 第三者による審査と確認にさらされ ている 持続可能性上の課題が意思決定にお いてどのように考慮されたかが説明 され、文書化されている 政府・公衆を問わず、意思決定プロセ スを通して、関心を持つ主体・関連主 体に情報を提供し、関与の機会を提供 している 関与主体のインプットに対して、文書 作成や意思決定において、明確な形で 対応する 明確で理解しやすい情報要件を持ち、 全ての関連する情報に対して十分な アクセスを保証する 意思決定プロセスに影響を与え、計画 策定に寄与できるほど、十分早い段階 で評価結果へのアクセスが保証され ている 当該意思決定が修正されるべきかを 判断し、将来の意思決定を基礎づける ことができる程度に、戦略的意思決定 の実施の局面における影響に関する 情報を提供する ++ データ不足と、評価基準の設定が 困難であることから、評価しない 主管部局である計画局が SEA プロ セスを取り仕切った SEA の実施はコンサルタントに発 注している。どれほど中立性が高 いかは、判断できない 専門家、市民による審査と確認が あった + 採択時の議会提出資料の中で、説 明された ++ 公衆にも、行政部局にも、多様な 関与機会が設定されていた ++ FEIR の中で、一対一対応が記述さ れた ++ 全ての文書は公開されていた。電 子版も入手可能であった + 計画策定の開始に対して、SEA の 開始は遅れたが、計画策定に影響 を与えることのできる段階で環境 影響情報は公開されていた + ある程度、事業段階に近い、詳細 な影響評価が実施されていた 分析の結果、総合評価の面と、分析の絞り込みの 2 点で基準を満たしていないものの、 ほとんどの基準を満たしていることが分かる。すなわち、プロセスの質は概ね高かったと 評価することができる。 また、実体的な効果については、環境に配慮した意思決定がどの程度なされたかを分析 する。RSP は、原案が複数回の変更を経て決定されたことが確認された。中でも、2006 年 6 月案（原案）xiiから、2007 年 4 月案（改訂案）への変更が最も大きかった。 原案から改訂案の主な変更点として、道路網の変更と、土地利用の内容の変更があった。 道路網は、歩行者に配慮する形で格子状の道路網を広げ、他地区と連続性の観点から一部 道路も延長された。また、当初は人工運河として計画されていた土地は公園利用に変更さ れ、総住宅戸数も 2000 戸増えた。このように、改訂案では土地利用のあり方に大幅な変更 が行なわれた。一方、改訂案から最終案では、レイアウトの変更はほとんどなく、一部土 地利用が住宅複合から住宅/商業複合へ変更され、オープンスペース利用が増えた程度であ 130 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA った。むしろ、土地利用図に表れない部分で、計画内容に関して変更があった。例えば、 計画方針と目標に関する記述では、改訂案においては持続可能性の項目に関して抽象的で あったが、最終案では土壌浄化、高密度開発、インフィル開発の促進、歩行者と自転車利 用者に優しい施設、エネルギー削減、自然エネルギー促進、屋上緑化等々、具体的な記述 に変っている。 このように、環境に配慮した計画変更が、CEQA プロセスを通して実施されたことが分か る。土地利用計画内容の変遷を表 3.4.10 に、土地利用計画図の変遷を図 3.4.16 に示す。 表 3.4.10 計画の変更内容 用途 原案 改訂案 最終案 発行年月 2006 年 6 月 2007 年 4 月 2007 年 11 月 住戸（戸数） 7,721-10,676 10,000-12,100 12100 小売店面積（ha） 12.81 12.87 13.01 4.56 4.56 複合利用 （ha） ホテル（部屋数） 730-1,230 1,100 1100 オフィス（ha） 0-36.72 0-21.71 22.30 歴史・文化施設 （ha） 4.03 4.51 4.51 オープンスペース（ha） 18.29 16.67 18.62 交通施設（ha） 13.01 13.01 13.01 なお、最終的には 87 の重大環境影響が特定されたが、49 については、各種緩和措置によ り、受容可能レベルまで緩和することが保証された。なお、緩和されなかった影響のうち、 大気質への影響は 2 つ、工事に伴う騒音と振動が 3 つ、交通への影響が 33 であった。これ らの影響は、事業目的を達成することによる社会経済的な便益と比較した場合に、受容可 能であると結論付けられている。 以上を総合すると、CEQA プロセスを通した計画変更と、事後的な緩和措置の特定と実施 保証により、意思決定への環境配慮の効果はあったといえよう。特に、計画地の懸案事項 である歴史的資源への影響を最終的に回避・緩和できた点で、ある程度の効果はあったと 評価できる。一方で、交通への影響（及びそれに伴う大気質への影響）は回避できなかっ た。これは、当該事業の規模を変更することでは対応できないとされている（3.4.4 の評価 方法の項を参照）ことから考えると、より上位の広域計画で対応するべき課題であると考 えられる。これは、プログラム段階の SEA のみでは十分な環境配慮は期待できず、より上 位の計画に対する環境配慮と連携することが必要であることを示唆する。 131 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 原案 改訂案 最終案 図 3.4.16 土地利用計画の変遷 [出典：City of Sacramento（2007c）および 2007 年 7 月 12 日議会配布資料] 132 第三章 ② カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 間接的効果 合意形成への寄与 本事例では、最終的には計画委員会も議会も全会一致で RSP を採決した。また、関連部 局や市民団体からも、最終的に計画の採択へ反対する意見は提出されていない。RSP の program EIR における主な論点となっていたのは、歴史的資源の保全、交通アクセスであっ た。歴史的資源については、ゴールドラッシュ時代の中国人移民や大陸横断鉄道に関連し た貴重な歴史的資源が消失することが当初から懸念されていたものの、州の歴史保全を担 当する部局である Office of Historic Preservation も、市民団体である Yee Fou Foundation も最 終的には保全の方法について市や事業者と一定の合意に達している。また、交通について は、州交通局が分析範囲や方法について、NOP の提出という早い段階から継続的に意見を 出しており、直接協議を行っていた。DEIR に対するコメントの中では、継続的に協議を実 施してゆくことを求めていたが、FEIR を承認していることから、ここでも一定の合意形成 には至っていると評価することができる。このように、本事例のプログラム段階 SEA は、 合意形成へある程度寄与したと考えることができる。 一方で、CEQA 手続きに不備があったとして、意思決定後に 3 件の訴訟が起きている。そ のうち 2 件はダウンタウンの商店街（Downtown Plaza Mall の所有者である Westfield Corp.） からであり、鉄道跡地開発により建てられる小売店との競合を懸念していると見られてい る。残りの 1 件は労働組合による提訴である。労働組合は近年、組合員雇用の交渉材料と して CEQA を使った提訴を使うケースがあったと報じられている（2008 年 2 月 2 日 Sacramento Bee 記事） 。市の事業担当官は「CEQA が本来の意図と異なる形で乱用されてい る」と認識しており、出訴機会を得る最も簡卖な方法である CEQA の課題として指摘して いた。これらの訴訟は 2009 年 11 月 12 日付で、郡地裁において正式に却下されている。以 上の事実より、競合する商店主という、直接的な経済的利害を持つ主体との合意形成を達 成されなかった。しかし、このような意味での（環境社会影響とは全く関係のない点に関 する）合意形成効果は、そもそも SEA に期待されていないと考えられる。 133 第三章 3.5 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 3 章のまとめ 本章では、カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA（＝特定計画への CEQA 適用） の特徴と効果をコンテクストの観点から明らかにすることを目的とした。初めに、カリフ ォルニア州のコンテクストと CEQA の制度規定を総合し、マクロの方法論的特徴（＝構造） を分析した。続いて、サクラメント市鉄道跡地特定計画に対する CEQA 適用事例を分析す ることで、ある固有コンテクストのもとでプログラム段階の CEQA が見せる振る舞い（＝ 機能）と、その効果を分析した。これらの分析の結果、以下が明らかとなった； カリフォルニア州のプログラム段階 SEA は、 ・評価項目： 原則として環境項目が中心的に評価されるが、事業特性により社会経済項目を含める こともある。これは、上位計画と特定計画の策定において社会経済的影響を考慮する枞 組みが存在しないという構造コンテクストに起因する。 ・評価方法： 現況ベースの評価を行う。また、活発な市民団体が存在する場合は、公衆による監視 が有効に働くため、積極的な代替案分析が行われる。これは、情報公開、訴訟との連動 に基づく公衆監視の仕組みという構造コンテクストが存在するためである。 ・意思決定との統合： 基本的には、意思決定プロセスと SEA プロセスは分離しているが、公衆監視が厳しい 場合には、予期せぬ計画変更を避けるために、より統合的なプロセスがとられる。これ は、情報公開、訴訟との連動に基づく公衆監視の仕組みという構造コンテクストが存在 するためである。また、緩和措置は、開発協定を用い、MMRP で具体方法と責任を明確 にすることで実施が保証される。 ・多主体の関与： 公衆参加の義務規定は尐ないものの、公衆は watchdog として位置づけられており、活 発な市民団体が存在する場合に、積極的な参加が行われる。これは、都市計画制度にお ける参加規定と、情報公開、訴訟との連動に基づく公衆監視の仕組みという構造コンテ クストが存在するためである。 一方、大規模事業については、手続の早い段階から複数の行政部局が継続的に関与し、 それぞれの権限の範囲内で審査するという Checks & balances を働かせる。これは、他の 制度により、関連する行政部局に許認可権が与えられているという構造コンテクストが 134 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 存在するためである。 という特徴を有している。 このような特徴を有する CEQA に基づくプログラム段階 SEA は、 ・SEA プロセスを通した計画変更や緩和措置の実施の保証による、環境に配慮した意思 決定が行われる ・事業者と公衆・行政部局間の合意形成に寄与する という効果がある。 135 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 【脚注】 i US Census Bureau（http://factfinder.census.gov/home/saff/main.html?_lang=en）2008 年 7 月参 照 ii Proposition（住民提案）とは、住民の直接請求（initiative）による立法を指す。選挙民の 5%以上の署名（憲法改正の場合は 8%）があれば、法律の提案が可能である。採択には、 選挙民の過半数の賛成が必要である。 iii 議会の他に土地利用計画に関して議論を行なう機関、あるいは土地利用に関する決定を 行なう機関として、計画委員会を設けることができることが計画･ゾーニング法により規 定されている。計画委員会の権限等に関する詳細な規定は各自治体にゆだねられている 。 iv NEPAnet （http://ceq.hss.doe.gov/nepa/regs/states/states.cfm） 参照（ 2008 年 7 月） v Proposition13 により、それまで地方政府の主たる財源であった固定資産税の配分権を州政 府に移譲させた。この結果、州政府の自治体政府に対する財政的統制が強くなったと見ら れている（自治体国際化協会、1993） vi 覊束（きそく）行為（Ministerial action）とは、行政の行為のうち、裁量のない行為を指 す。 vii Projects of Statewide, Regional, or Areawide Significance に相当するのは以下の事業；500 戸 以上の住宅開発、従業員 1000 人以上または延べ床面積 50 万平方フィート以上のショッピ ングセンター等の商業施設、従業員 1000 人以上または 25 万平方フィート以上のオフィス ビルディング、500 部屋以上のホテル、従業員 1000 人以上または計画地 16ha 以上または 延べ床面積 65 万平方フィート以上の工業プラント viii http://www.ceqanet.ca.gov/（2007 年 9 月参照） ix ヒアリングでは、OPR 担当官は年間作成される EIR は数千にのぼるとの認識を示していた。 また、1990 年に作成された EIR はおよそ 1600 から 1800 であり、ND は 30000 から 34000 であったとする研究もある（Barbour and Teitz, 2005）。 x 成長誘導影響は、当該事業（計画）が、周辺環境における経済成長、人口増加や住宅供給 の増加の促進に対して、直接的・間接的に与える影響を指す。本事例では、具体的には、 ①（現状として）計画地の排水システムのキャパシティが低いこと、②Central Business District（ダウンタウンを含む中心商業地区）と、River District（鉄道跡地の北と東に広が る、アメリカ川以单のエリア。現状は工業・住宅利用が多く、再開発が予定されている） の接続が悪いこと、③（現状として）計画地の下水システムのキャパシティが低いこと、 の 3 点が成長を阻害している要因であるとし、これら阻害要因の排除に RSP がどのよう に寄与しうるかを、定性的に記述している。 xi 都市衰退影響は、当該事業（計画）が、既存の商業施設に対して経済的影響を与え、重 大な都市衰退を招くか否かが分析される。本事例では、具体的には、RSP がもたらす商業 施設・飲食店による供給、既存の商業施設による供給、サクラメント地域の需要等を中長 期的に投影し、定量的に需給バランスへの影響を分析している。さらに、RSP と類似した 2 つの先行事例（ソルトレイク市の Gateway Center 開発、エメリービル市の Bay Street 開 136 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 発）を定量的・定性的に分析し、実際にもたらされた経済影響や RSP への示唆を示して いる。 xii 原案は 3 月に提出されたものであるが、入手できた資料の中で最も古い計画情報は 2006 年 6 月案であった。本研究では 3 ヵ月の間に大きな変更はなかったと仮定し、これを原案 とみなす。 137 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA 【参考文献】 秋本福雄（1997） 「市民の参加する多者協議による都市開発 –カリフォルニア州の事例」, 『パ ートナーシップによるまちづくり –行政・企業・市民/アメリカの経験』, 学芸出版社, pp.172-224. 大野輝之（1997） 「現代アメリカ都市計画 – 土地利用規制の静かな革命」, 学芸出版社, 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CLAIR - 自治体国際化協会（2006）米国の地方自治体における組織体制と人事制度, （財） 自治体国際化協会 CLAIR REPORT NUMBER 293, pp.119. 139 第三章 カリフォルニア州におけるプログラム段階 SEA Detwiler P. M. and Minitier J. L.（2009）“Following the Four Threads: Research Notes on Selected Milestones in California Land Use Law”, California State University, pp.1-12.Fulton W., Shigley P.（2005）“Guide to California Planning”, Solano Press Books, pp.434 Olshansky, Robert B. （1996a） “Evaluation of the California Environmental Quality Act”, Environmental Management, Vol. 20, No.1, pp.11-23. 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The Reporters Committee for Freedom of the Press（2006） “Open Government Guide: California”, http://www.rcfp.org/ogg/index.php?op=browse&state=CA（2010 年 8 月 24 日最終アクセス） New York Times 2009 年 8 月 11 日記事 “Sacramento Project „Almost a City in Itself‟” , http://www.nytimes.com/2009/08/12/realestate/commercial/12rail.html（2010 年 10 月 1 日最 終アクセス） Sacramento Bee 2008 年 2 月 2 日記事 “CEQA's being hijacked; where are the enviros? Environmental groups watch silently as special interests misuse state's key statute” 140 第四章 イングランドにおける プログラム段階 SEA 第四章 4 イングランドにおけるプログラム段階 SEA イングランドにおけるプログラム段階 SEA 本章では、イングランドにおけるプログラム段階 SEA の特徴と効果を明らかにする。そ こで、初めにイングランドの統治形態や都市計画制度等を整理し、コンテクストを理解す る。また、イングランドにおける SEA 制度を整理し、プログラム段階でどのような SEA が 実施されるか、コンテクストと総合して特徴を把握する。既存研究では、イングランドで は 2 つの環境影響評価制度が存在し、プログラム段階はその両者が適用されうる「グレー ゾーン」であると指摘されている（Sheate et al., 2005）。このため、本研究で定義するプログ ラム段階 SEA に相当するものを特定したうえで、SEA の方法論に沿った分析を行う。続い て、プレストン市における中心市街地再開発に対する SEA 適用事例を分析し、どのような SEA が実施され、どのような効果があるかをコンテクストの観点から明らかにする。 4.1 イングランドのコンテクスト 4.1.1 イングランドの基礎情報 英国は、正式名称をグレートブリテン及び北アイルランド連合王国（United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland）といい、イングランド、スコットランド、ウェールズ、北 アイルランドの 4 つの構成国からなる。総面積は約 24.5 万㎢、人口は約 6200 万人である。 近年は、移民流入による増加と、自然増が、それぞれ年間におよそ 20 万人ずつのペースで みられる（Offce for National Statistics, 2010） 。 イングランドは面積が約 13.0 万㎢、人口が約 5100 万人と、英国の中で最大の構成国であ る。イングランドは紀元後 43 年のローマ帝国による占領、5 世紀のアングロ・サクソン人 による征服に始まる、長い歴史と伝統の国である。伝統的には重工業の発達した国であっ たが、現在では衰退し、サービス業が発達している。また、国際的な金融市場の中心とし て有名であり、ヨーロッパ最大の株式市場であるロンドン証券取引所がある。GDP はおよ そ 160 兆円である。 4.1.2 ① イングランドの統治形態 中央政府 英国王（女王）のもとに政府（Her Majesty‟s Government）が設置されており、女王に任命 される首相と、首相に任命される内閣が中心となって行政を担う、立憲君主制の国家であ る。2010年8月現在、英国中央政府には、閣僚が大臣を務める25の主要省庁と、内閣とは独 立して設置される22の独立省庁（non-ministerial Departments）が存在する。表 4.1.1に、2010 年8月現在の英国政府の主要省庁を示した。 各省は、特定の執行機能を有する直属のエージェンシー（Executive Agencies）を設置する 143 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA ことができる。このエージェンシーは我が国における独立行政法人のモデルになっており、 省とは独立の予算と運営形態を有する。また、表 4.1.2に、エージェンシーの一例として、 環境・食糧・農村地域省（Department for Environment, Food and Rural Affairs：Defra）とコミ ュニティ・地方政府省（Department for Communities and Local Government：CLG）が管轄す るエージェンシーを示した。 さらに、各省から独立して設置される公共団体（Non-Departmental Public Bodies：以下 NDPB）が存在する。NDPBは省庁の補助金を受けるが、エージェンシーと異なり直接的に 省庁の政策を実施せず、政府との独立性が一般に高いという特徴を持つ。このため、職員 は公務員ではない。主なNDPBは、執行NDBP（Executive NDPB）と助言NDPB（Advisory NDPB） である。前者は通常、法規により設置され特定の執行機能を有し、後者は大臣に対し、独 立の専門的助言を行う。2009年3月31日時点で、766のNDPB（うち、執行NDPBが192、助言 NDPBが405）が存在する。これら機関の関係を図 4.1.1に示した。 英国政府 内閣 首相府 内閣 委員会 首相 閣僚 補助金 NDPB（766） 内閣府 主要省庁（24） 独立省庁（22） エージェンシー（57） 図 4.1.1 英国の行政機構 表 4.1.1 英国主要省庁一覧（2010 年 8 月時点） 省庁名 管轄内容 Attorney General‟s Office（AGO） 法務長官府 Department for Business, Innovation and Skills（BIS） 経済産業技術省 Cabinet Office（CO） 内閣府 Department for Communities and Local Government コミュニティ・地方政府省 （CLG） Department for Culture, Media and Sport（DCMS） 文化・メディア・スポーツ省 Ministry of Defense（MoD） 国防省 Department for Education（DfE） 教育省 Department of Energy and Climate Change（DECC） エネルギー・気候変動対策省 Department for Environment, Food and Rural Affairs 環境・食糧・農村地域省 （DEFRA） 144 第四章 Foreign and Commonwealth Office イングランドにおけるプログラム段階 SEA （FCO） 外務・英連邦省 Government Equalities Office（GEO） 男女共同参画省 Department of Health（DH） 保健省 Home Office （HO） 内務省 Department for International Development（DFID） 国際開発省 Ministry of Justice （MoJ） 法務省 Northern Ireland Office （NIO） 北アイルランド省 Office of the Advocate General for Scotland スコットランド法務省 Office of the leader of the House of Commons 下院省 Office of the Leader of the House of Lords 上院省 Prime Minister‟s Office 首相府 Scotland Office（SO） スコットランド省 Department for Transport（DfT） 交通省 HM Treasury（HMT） 財務省 Wales Office（WO） ウェールズ省 Department for Work and Pensions（DWP） 労働・年金省 表 4.1.2 エージェンシーの一例 統括省庁 DEFRA エージェンシー名 Animal Health Centre for Environment, Fisheries and Aquaculture Science The Food and Environment Research Agency Rural Payments Agency Veterinary Medicines Directorate Veterinary Laboratories Agency CLG Fire Service College Ordnance Survey Planning Inspectorate Queen Elizabeth Ⅱ Conference centre 145 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA エージェンシーとNDBPの中でも、特に環境政策および環境影響評価の実施に強く関連す る機関は以下の通りである。 ・Environment Agency DEFRAが中心的なスポンサーの、執行NDPBである。Environment Act 1995のもとに設置 され、環境の保全と改善、持続可能な発展の促進を主要な目的をしている。特に、EU指令 等により課される環境規制の国内規則化と実施、洪水や浸食を含む水害リスク管理、水息 生物の保全、中央政府と地方政府に対する環境面の助言が中心的な役割である。その他に も、大規模工業の環境規制、廃棄物管理、農業、河川利用（navigation）、漁業、土壌汚染、 生態系保全、水質・水資源管理、気候変動に関連した業務をカバーする。 イングランド内に2つの本部、各リージョン（ロンドンを除く）にリージョンオフィス、 日常的な業務を行う20のエリアオフィスがある。スタッフは合計で約13000人、年間の予算 はおよそ1660億円である（Environment Agency, 2010） 。 ・Natural England Environment Agency同 様 、 DEFRAが 中心的な スポンサー の、執行 NDPB であ る。旧 Countryside Agency、旧English Natureと旧Rural Development Serviceを統合する形で、Natural Environment and Rural Communities Act 2006により設置された。同法には、現在と将来世代の 利益のために自然環境を管理、保全、再生されることを保証し、持続可能な発展に寄与す ることがNatural Englandの目的であると規定されている。具体的には、自然保護区域の指定 と管理、自然環境のレクリエーション利用の管理、関連法規の実施等の業務を行う。 各リージョンに複数のオフィスを持ち、イングランド全土では34存在する。スタッフは 合計で約2300人、年間予算はおよそ370億円である（Natural England, 2010）。 ・English Heritage 文化・メディア・スポーツ省（DCMS）が中心的なスポンサーの、執行NDPBである。National Heritage Act 1983のもとに設置され、歴史的建造物・遺跡等を含む歴史的資源の保全、歴史 的資源に関する知識の普及を目的としている。また、歴的に重要な建築物、風景を指定し、 管理する役割を持っている。例えば、ストーンヘンジの管理も業務に含まれている。 各リージョンにオフィスを持ち、イングランド全土で15のオフィスを持つ。スタッフは 合計で約2000人、年間予算はおよそ250億円である（English Heritage, 2010）。 ・Planning Inspectorate（計画審査庁） CLGのエージェンシーであり、都市計画に関連する異議申し立て・審査関連業務を担う。 また、DEFRAや交通省（DfT）の異議申し立て関連業務も行っている。Planning Inspectorate に所属するインスペクター（Inspector）は、開発計画の独立審問や計画許可申請に係る公開 審査を執り行う。840近くいるスタッフのうち、およそ330がインスペクターである（Planning Inspectorate, 2010）。 146 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 上記の英国政府と議会を基本としつつ、各構成国は、それぞれに尐しずつ異なる法体系 を有しており、都市計画制度・SEA制度についても独自の制度を有する。以下では、本研究 で対象としているイングランドについて整理を行う。 イングランドは9つのリージョン（Region）にわかれており、それぞれに中央政府の出先 機関である政府地方局（Government Office：GO）が設置されている（図 4.1.2）。また、中 央政府との調整役としてGO Network Centre and Servicesがロンドンに設置されているi。GO は12省庁iiのサービスを提供しており、中央政府の政策を横断的に実施に移す役割を持って いる。 また、 各リージョンには、1998年地域開発公社法 （Regional Development Agency Act 1998） に基づき地域開発公社（Regional Development Agency: RDA）と、地方評議会（Regional Assembly）iiiが設置されている。RDAはリージョンの経済振興を目的としたNDPBであり、 Department for Business Innovation & Skills（BIS）を中心に複数の省庁からの補助金を財源と している。具体的には、地域の戦略的開発に向けた今後最低10年間の展望と戦略を定める 地域経済戦略（Regional Economic Strategy：RES）を地域の利害関係者とともに策定し、こ れをもとに投資や雇用の促進を行う。地方評議会は、地方自治体議員と各州利益団体の代 表者から構成され、メンバーは国務大臣が承認する。基本的な役割は3つあり、一つは交通 計画や地域の廃棄物処理計画を含む地域空間計画策定（Regional Spatial Strategy：RSS）の 義務（4.1.2参照）と、国や自治体に対して地域の代表としての意見を代表すること、そし て、RDAの業務の監視である。なお、2002年5月に政府が発行した白書“Your Region, Your Choice: Revitalizing the English Regions”に基づき、各地域の地方評議会を公選の地方議会 North East North West Yorkshire & Humber East Midlands West Midlands East London South West South East 100km 図 4.1.2 イングランドにおけるリージョン区分 147 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA （Elected Regional Assembly）に引き上げる提案が2003年にされたが、住民投票の結果、大 差で否決された。現在、大ロンドン市のみ公選の市長を置いている。 ② 地方政府 地方政府は基本的にカウンティとディストリクトiv（大ロンドン市ではバラ）の 2 層、あ るいはカウンティとディストリクトに分かれていない卖一自治体に設置される（表 4.1.4） 。 まず、最も多い形態である、非都市圏の 2 層構造であるが、こうした構造を持つ場合は、 カウンティとディストリクトで自治体の機能が分離している。具体的な役割分担はカウン ティごとに異なるが、一般的には、廃棄物管理や交通政策などの広域的観点を必要とする ものがカウンティの役割であり、計画許可や住宅供給等の地域レベルのサービスをディス トリクトが担う。一方、大都市圏ではカウンティとディストリクトに分かれておらず、卖 一の大都市圏ディストリクトが両者の機能を担っている。また、非都市圏においても、一 表 4.1.4 現在の地方行政の構成の状況 中央 政府 地方 政府 ロンドン地域 その他の地域 リージョン ロンドン政府地方局 各政府地方局（8 箇所） カウンティ 大ロンドン市 ディストリクト シティ カウンティ 大都市圏 ロンドン特別区 ディストリクト （32 箇所） （36 箇所） 2 層制 卖一自治体 （27 箇所） （56 箇所） ディストリクト （201 箇所） 1 層制 2 層制 表 4.1.3 イングランドの主要都市（人口順） 順位 都市 1 London 2 人口* 面積（㎢） 人口密度 （Per ㎢） リージョン 7,172,091 1577.3 4547.1 London Bermingham 970,892 267.8 3625.8 West Midlands 3 Liverpool 469,017 111.8 4193.6 North West 4 Leeds 443,247 551.7 803.4 Yorkshire & Humber 5 Sheffield 439,866 378.9 1160.8 Yorkshire & Humber 6 Bristol 420,556 110.0 3823.2 South West 7 Manchester 394,269 115.7 3409.2 North West 8 Leicester 330,574 73.3 4508.6 East Midlands 9 Coventry 303,475 98.6 3076.6 West Midlands 10 Kingston upon Hull 301,416 71.5 4218.6 Yorkshire & Humber 【注】＊：人口は 2001 年国勢調査の数字 148 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 部自治体は卖一自治体として機能している。表 4.1.3 に、イングランドの主要都市を人口順 に示した。 英国の地方政府は従来、議会の各委員会が執行機関となる議会統治型を取っていたが、 時間的非効率性や透明性の欠如が批判されていた（CLAIR, 2010）。この批判に対応する形 で、政府は 2000 年地方自治法（Local Government Act 2000）を制定し、政策決定に責任を持 つフロントベンチャー（内閣構成議員）と政策評価を担当するバックベンチャー（一般議 員）を明確に区分し、首長については、直接公選首長を採用するか否かについて自治体ご とに選択することを可能にした。その結果、現在、全てのイングランドの地方自治体にお いて、①議会から選出されたリーダーが率いる内閣が政策決定を行う「リーダー・内閣 （Leader and Cabinet）制」（図 4.1.3-（a） ）と、②直接公選された首長と議会または首長に より選出された内閣が政策決定を行う「首長・内閣（Mayor and Cabinet）制」 （図 4.1.3-（b）） の 2 つの地方政府構造のいずれかを選択することが義務付けられている。但し、人口 85,000 人未満の小規模自治体では、従来からの委員会制を採用できる。2006 年時点で、①が 299 自治体、②が 11 自治体で採用されている（CLAIR, 2010）。各自治体には、内閣と政策評価 委員会に助言をし、内閣の決定に基づき政策を実行に移す、実施機関に当たる事務部局が 設置されており、日常業務はここの職員が行っている。 議会（公選） 議会（公選） 執行機関 執行機関 任命 リーダー 首長 （直接公選） 本議会 任命 内閣 本議会 任命 政策評価委員会 事務部局 内閣 事務局長 と幹部職 員の任命 政策評価委員会 事務部局 （a） Leader and Cabinet 事務局長 と幹部職 員の任命 （b） Mayor and Cabinet 図 4.1.3 地方政府における議会と執行機関の関係 4.1.3 都市計画セクターの枠組み イングランドの都市計画制度は、地域の将来像や開発の基本方針を定める計画を作成し、 これをもとに具体的な開発行為の提案を規制する 2 層構造を採っている。前者は開発計画 （Development Plan） 、後者は開発規制（Development Control）と呼ばれ、開発規制の主要な 手段は、事業提案を個別に審査し許認可を下す計画許可（Planning Permission）である。以 149 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 下では、現在までの都市計画制度の歴史的変遷を概観し、現在の都市計画体系・策定手続 きを整理する。 ① 都市計画制度の変遷 表 4.1.5 イングランドの主要な都市計画法 年 計画名 概要 1909 The Housing and Town Planning Act 1909 初の都市計画法 1947 Town and Country Planning Act 1947 2 層制の導入。開発計画を考慮に 入れた、個別開発の許可制。 1968 Town and Country Planning Act 1968 開発計画を 2 つに分離 1990 Town and Country Planning Act 1990 現在の都市計画分野の基本法 1991 Planning and Compensation Act 1991 Plan-led System の導入 2004 Planning and Compulsory Purchase Act 2004 開発計画の新枞組みの導入 持続可能性評価の義務化 2008 IPC の設置 The Planning Act 2008 イングランドの主要な都市計画法改正の変遷を表 4.1.5 に示した。イングランドの都市計 画制度は、1909 年住宅都市計画法（The Housing and Town Planning Act 1909）に端を発して いる。これは、1989 年に出版された E.Howard の “To-morrow: a Peaceful Path to Real Reform” v の考え方を実現するもので、ビクトリア時代の開発によく見られた “back-to-back” 型住宅 供給から方針転換するものであった。その後、2 度の大戦を経て、1947 年には大幅な改正 が加えられ、開発計画と開発規制の 2 層制が導入された。これは、個別開発に対する許認 可の合理性の根拠を、開発計画が与えるという構図である。しかし、当時の開発計画は、 計画許可に関連する重要な考慮事項のうちの一つであり、それがすべてではないという位 置づけであった（中井・村木, 1998）。1968 年には、2 層制という基本的な枞組みを維持し つつ、開発計画を 2 種類に分けて策定するよう定めた改正法が制定された。すなわち、住 宅、雇用など区域の基本的な土地利用の構造と交通体系について長期戦略的な方針を示す ストラクチャープラン（Structure Plan）と、その内容を具体展開するための戦略を示すロー カルプラン（Local Plan）に分けることで、より柔軟な対応を可能とした。また、ここで初 めて、案の策定段階からの公衆参加が義務付けられている。 その後、地方制度の改革に伴う計画主体の変更、策定手続きの迅速化等の修正事項が集 積し、現在の都市計画基本法である 1990 年都市農村計画法（Town and Country Planning Act 1990）が制定された。 また、1991 年には 1990 年法の修正法である 1991 年計画補償法 （Planning and Compensation Act 1991）が制定され、その中で 1990 年法に対する以下の修正条文が加え られた； 150 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA “Where, in making any determination under the planning Acts, regard is to be had to the development plan, the determination shall be made in accordance with the plan unless material considerations indicate otherwise” これは、開発計画に沿った開発でなければ原則として許可しないことを意味する。すなわ ち、1947 年法のもとの、複数の重要考慮事項のうちの一つとの位置づけから、相対的にそ の比重はあがったと解釈される（中井・村木, 1998） 。いわゆる計画主導システム（ “Plan-led system” ）と呼ばれるものの導入であった。 1998 年からは、中央政府より、自治体における開発計画の策定方針を定める計画方針ガ イダンス（Planning Policy Guidance：PPG）という文書が策定されている。PPG に沿わない 計画策定は、それを正当化する根拠を示さなくてならず、これは PPG 主導システムとも言 われている（洞澤, 2007）。 2004 年には、1990 年法を大幅に改正する 2004 年計画強制収用法（Planning and Compulsory Purchase Act 2004：PCPA2004）が制定された。この法律により、従来のストラクチャープラ ン、ローカルプランを中心とした開発計画の体系が改められ、リージョンレベルの計画の 導入と自治体レベルの計画体系の抜本的改正がなされた。持続可能性評価（Sustainability Appraisal：SA）の義務化も、この法律による。なお、2008 年には国レベルの重要インフラ 施設の整備方法が改められ、立地の方針を定める National Policy Statement と、個別の施設 設置の許可を判断する新たなインフラ計画委員会（Infrastructure Planning Commission：IPC） を設置する 2008 年計画法（The 2008 Planning Act）が制定されている。但し、本研究の調査 対象事例は PCPA2004 に基づくものであったため、以下では PCPA2004 に基づく都市計画制 度を整理する。 ② 都市計画体系 中央政府 計画方針書（PPS） 開発計画 リージョン 地域空間戦略（RSS） 地方開発フレームワーク（LDF） 地方自治体 計画許可申請 図 4.1.4 イングランド都市計画体系 151 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA PCPA2004 のもとでは、開発計画はリージョンレベルと地方自治体レベルで策定される （図 4.1.4）。これら開発計画は、中央政府が発行する計画方針書（Planning Policy Statement： PPS）を考慮に入れ作成されなければならない。PPS は、旧制度に基づく PPG に相当する文 書であり、具体的なガイドラインが指針と切り離され、より簡素化された形で示されてい る。2010 年 9 月現在、PPG から PPS への改定が進められており、計 23 の PPS・PPG が中 央政府の開発計画方針として提示されている（表 4.1.6） 。PPS は法的に開発計画としては位 表 4.1.6 PPS・PPG 一覧（2010 年 8 月現在） 計画名 PPS1 内容 Delivering Sustainable Development Planning and Climate Change - Supplement to PPS1+ 持続可能な開発 2005 気候変動対策 2007 エコタウン 2009 グリーンベルト 1995 Planning Policy Statement 1 Eco-towns - A supplement to Planning Policy PPS1+ 発行年 Statement 1 PPG2 Green Belts PPS3 Housing 住宅 2010 PPS4 Planning for Sustainable Economic Growth 持続的な経済成長 2009 PPS5 Planning for the Historic Environment 歴史的環境 2010 PPS7 Sustainable Development in Rural Areas 農村地域 2004 PPG8 Telecommunications 通信 2001 PPS9 Biodiversity and Geological Conservation 生物多様性 2005 PPS10 Planning for Sustainable Waste Management 廃棄物管理 2005 PPS12 Local Spatial Planning 地方自治体の都市計画 2008 PPG13 Transport 交通 2001 PPG14 Development on Unstable Land 不安定地質における開発 1990 PPG17 Planning for Open Space, Sport and Recreation PPG18 Enforcing Planning Control 計画許可 1991 PPG19 Outdoor Advertisement Control 広告規制 1992 PPG20 Coastal Planning 沿岸計画 1992 PPS22 Renewable Energy 再生可能エネルギー 2004 PPS23 Planning and Pollution Control 公害管理 2004 PPG24 Planning and Noise 騒音 1994 PPS25 Development and Flood Risk 洪水リスク 2010 PPS25 + Development and Coastal Change 沿岸環境の変化 2010 オープンスペース、スポ 【凡例】 + ：補足版（supplementary）を示す 152 ーツ、レクリエーション 2002 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 置づけられておらず、あくまで開発計画策定の指針の一つであるが、実際には、広域地方 や自治体の計画・事業は PPS との強い整合性が求められる。 リージョンレベルの開発計画は地域空間戦略（Regional Spatial Strategy：RSS）と呼ばれ るvi。これは、各リージョンに設置されている地域計画主体（Regional Planning Body：RPB） である地方評議会（Regional Assembly）が策定する。内容として、リージョン全体の、向こ う 15～20 年の新規住宅供給を含めた開発の優先順位や、環境、交通、インフラ、経済成長、 等に関する基本的政策が含まれる。 地方自治体では、複数の計画文書からなる地方開発フレームワーク（Local Development Framework ：LDF）が作成される。LDF を策定するのは地方計画庁（Local Planning Authority） であり、これは通常、地方自治体の議会（Council）そのものを指す。実際の計画策定作業 は、プランニングの専門家である計画局職員が行っている。LDF は、土地利用のビジョン と基本的方針・戦略を定める基幹戦略（Core Strategyvii）とその内容を地図に示した開発提 案地図（Adopted Proposals Map）を中心とし、地区ごとの整備・開発・保全の方針と具体実 施枞組みを定める地区管理計画（Area Action Plan：AAP）、開発計画策定と計画許可に伴う 公 衆 参 加 の 方 針 と 具 体 方 法 を 事 前 に 定 め る 参 加 の 方 針 書 （ Statement of Community Involvement：SCI）、LDF に含まれる各計画の策定順序やスケジュールを定める地方開発ス キーム（Local Development Scheme：LDS） 、LDF の効果や実施状況をモニタリングし報告す る年間モニタリング報告書（Annual Monitoring Report：AMR）、特定の課題や地区に絞った 具体枞組みを定める補足計画文書（Supplementary Planning Documents：SPD）、などの文書 で構成される 上記 LDF のうち、基幹戦略、開発提案図、AAP は LDF の中心的な文書であり、リージ ョンレベルで作成される RSS と合わせて開発計画文書（Development Planning Document： DPD）と呼ばれる。これら計画は、開発委計画の中でも中心的な位置づけにあり、持続可 能性や公衆参加を保証するための特別な計画策定手続きが適用される。一方、SPD は DPD で定めた政策を詳細化するものであり、デザインガイド（Design Guide）、デベロップメン トブリーフ（Development Brief）等の形態をとる。特定の政策課題に絞ったものや、特定地 区の政策に絞ったものもあり、その運用の幅は大きい。 上記の開発計画に則り、事業者が作成する事業計画である計画許可申請（ Planning Application：PA）を、地方計画庁が個別に審査するのが計画許可である。PA には 2 種類あ り、開発対象地の境界や最大床面積などの、計画の大まかなパラメータを設定する概要申 請（Outline Planning Application：OPA）と、詳細な設計まで示す本申請（ Full Planning Application：FPA）がある。OPA は、詳細な事業計画を作成する前に、原則として当該地に おいて希望する開発を実施できるかどうかを確認する目的で提出される。このため、FPA のような詳細を含む PA ではないものの、 審査が可能な程度の情報が含まれなければならず、 最低でも、配置（Layout）の概要、規模（Scale）の概要（最大値と最小値） 、アクセスの概 153 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 要を示す必要がある。OPA の段階で詳細に決まっていない事項については、留保事項 （reserved matters）とし、3 年以内に追加で許可申請を行う。留保事項とすることができる 事項には、配置（Layout）、高さ・幅等の規模（Scale）、外観（Appearance） 、アクセス（Access）、 植樹やフェンスの設置等による修景（Landscaping）が含まれる。また、OPA と留保事項を 結び付ける文書として Design and Access Statement（DAS）の提出が求められる。DAS は、 開発の原則・コンセプトと、それがどのような議論を経て提案されたものかを説明するこ とで OPA に正当性を与えるとともに、 留保事項を審査する際に参考にされる （DCLG, 2006） 。 これまでに整理した、政府が作成する土地利用の方針を示す RSS と LDF、事業者が作成 する事業計画である PA を、各計画で定める内容から意思決定段階に分類した（表 4.1.7） 。 基幹戦略によって開発の大まかな方針と位置が決定してから、個別事業に至るまで間の段 階で作成される SPD と OPA は、共にプログラム段階の計画文書に相当し、これを本研究の 対象とする。 表 4.1.7 階層 地方自治体 リージ ョン 所管 開発 計画 計画 許可 都市計画体系と意思決定段階 計画文書 意思決定段階 Regional Spatial Strategy（RSS） 政策 Local Development Framework （LDF）* Planning Application Core Strategy（CS） Adopted Proposals Map Area Action Plan（AAP） Statement of Community Involvement Annual Monitoring Report Local Development Scheme Supplementary Planning Document （SPD） Outline Planning Application（OPA） Full Planning Application（FPA） 政策～計画 計画 計画～プログラム プログラム～事業 事業 【注】 ：DPD に相当する計画 ＊：本表は、LDF の中心的な文書のみを整理したものであり、網羅したものではない ③ 都市計画策定手続き 開発計画策定手続きは、2004 年都市農村計画（地方開発） （イングランド）規則（Town and Country Planning （Local Development） （England） Regulations 2004）に規定されている。 SPD と DPD では、手続が大きく異なる。まず、SPD については、SPD 案を作成したのち にこれを縦覧し、意見を受け付ける。このとき、案の作成を通して協議した主体との協議 内容を記した協議報告書（Consultation Statement）と SA 報告書も同時に縦覧するviii。これ らの文書は、本規則で指定されている特定協議機関（Specific Consultation Bodies）と一般協 議機関（General Consultation Bodies）に対して直接送付され、一般公衆に対してはホームペ ージ上で公開しなければならない（表 4.1.8）。その後、受領した意見書を勘案して SPD 案 154 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA を修正し、計画委員会において採択される。採択後は、速やかに採択版の SPD、意見対応 を記した見解書と、出訴期間（3 カ月）等を記した採択通知を縦覧・送付・電子公開しなけ ればならない（図 4.1.5-（a） ）。 表 4.1.8 特定協議機関と一般協議機関の一覧 特定協議機関（Specific Consultation Bodies） RPB the Countryside Agency the Environment Agency the Historic Buildings and Monuments Commission for England English Nature the Strategic Rail Authority the Highways Agency 隣接する自治体（カウンティ・ディスト リクト）と包含する自治体（パリッシュ） 当該自治体を含む RDA および隣接する RDA 電子コミュニケーション法（Electronic Communications Code）が適用される人物 自治体内の電子コミュニケーション装置 を管理あるいは所有する人物 当該自治体に関連する場合は、 - a Strategic Health Authority - the Electricity Act 1989 に基づく電力管 理者 - Gas Act 1986 に基づくガス管理者 - 下水管理者 - 上水管理者 一般協議機関（General Consultation Bodies） 自治体の公益につながる活動を行ってい るボランティア団体（voluntary bodies） 自治体内に存在する、各人種・民族の利 益を代表する団体 自治体内に存在する、各種宗教団体 自治体内に存在する、障害者の利益を代 表する団体 自治体内でビジネスを行う者の利益を代 表する団体 一方、DPD については、計画案の作成時にも計画内容について特定協議機関、一般協議 機関と協議することが求められている。また、DPD 案を一度縦覧・送付・電子公開・意見 受付し、修正を施した後は、SA 報告書等とともに CLG 相に提出し、インスペクターが主 導する独立審問（Independent Examination）プロセスを経る。このとき、同時に DPD 案等の 関連文書は公開され、再び意見が受け付けられるが、ここで受領した意見は独立審問で参 考にされるのみであり、直接自治体計画局が対応するものではない。すなわち、CLG 相に 計画案を提出した段階で、DPD は完成しているものとみなされており、以後は独立審問の プロセスとして扱われる（図 4.1.5-（b） ）。 155 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 計画案の作成 縦覧・送付・電子公開・ 意見受付（4-6 週間） SPD 案 SA 報告書 協議報告書 計画案の作成 特定協議機関と協議 一般協議機関と協議 縦覧・送付・電子公開・ 意見受付（6 週間） DPD 案 その他の関連文書 意見の勘案・SPD 案修正 意見の勘案・DPD 案修正 CLG 相への提出 DPD 案 SA 報告書 SCI 協議報告書 見解書 縦覧（送付） ・電子公開・ 意見受付（6 週間） DPD 案 SA 報告書 協議報告書 意見書の取りまとめ・公 開・CLG 相への送付 独立審問 採択 縦覧・送付・電子公開 見解書 採択通知 採択版 SPD 採択 縦覧・送付・電子公開 見解書 採択通知 採択版 DPD 出訴期間（3 カ月） 出訴期間（3 カ月） （a） SPD 策定手続き （b） DPD 策定手続き 図 4.1.5 開発計画策定手続き 独立審問では、インスペクターが参考人を招へいし、計画の適切さ（Soundness）独自に 判断を下す。適切さは、正当性（十分な根拠に基づいているか） 、実行性・実効性、国の政 策との整合性の 3 点から考慮される。インスペクターは、審問を経てインスペクター報告 書（Inspector‟s Report）を発行する。この報告書は法的拘束力を持ち、自治体はこれに対応 しない限り DPD を採択することはできない。インスペクター報告書に対応後、自治体の計 画委員会にて DPD は採択され（文書の公開等については SPD と同様）、3 か月の出訴期間 が始まる。 156 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 一方、計画許可の手続きは、1995 年都市農村計画（一般開発手続）命令（Town and Country Planning （General Development Procedure） Order 1995：GDPO）に規定されている。計画許 可は、事業者が作成した PA を計画局が個別審査するものであり、PA 作成に係る手続規定 はない。PA を受領した計画局は、個別審査の際に法定協議機関と協議する義務がある。日 常的な審査は自治体の計画局職員が行い、特に問題のない場合は上級職員（Planning Manager） 表 4.1.9 計画申請の審査に係る法定協議機関 [出典：CLG （2010）を参考に筆者作成] 法定協議機関名 管轄分野 British waterways Board 水路・運河 Commission for Architecture and the Built Environment （歴史的）建造物 Civil Aviation Authority 民間航空 Coal authority 石炭 Crown Estate Commissioners 王室直轄地 Department for Culture, Media and Sport 文化、メディア、スポーツ Department of Energy and Climate Change エネルギー、気候変動 Department for Environment, Food and Rural Affairs 農地 Department for Transport 交通 Environment Agency 環境（洪水、廃棄物、下水等） English Heritage 歴史的資源 Forestry Commission 森林 Garden History Society（協会） 歴史的造園 Health and Safety Executive 健康 Highways Agency Local and Regional Bodies County/District Planning Authority Greater London Authority Local Highway Authority Local Planning Authority Parish and Town Councils Regional Development Agencies Regional Planning Bodies 高速道路 Ministry of Defense 国防 Natural England National Air Control Transport Services and Operators of Officially Safeguarded Civil Aerodromes Rail Network Operators 生物多様性、自然保護 Sport England 競技場 Theatres Trust 劇場 Toll Road Concessionaries 有料道路 各計画主体の政策 157 航空路 鉄道 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA が意思決定を行う。大規模な開発の場合は、計画委員会における採決を行う。表 4.1.9 は、 GDPO を中心とした様々な規則により定められた、計画許可の法定協議機関一覧表であり、 この中から当該 PA と関連すると考えられる機関と協議しなければならない。また、計画局 は PA を受領後、最短でも 21 日間は公開し、公衆意見を受け付ける義務がある。 地方計画庁による意思決定内容が不服であった場合は、事業者（PA 提出者）は CLG 相に 対して異議を申立てることができる（Planning Appeal）。但し、決定内容に不服のある第三 者による異議申立は認められていない。事業者も、第三者も、高等法院（High Court）への 出訴は可能であるが、稀である。 意思決定の内容に対して、一定の条件を課す方法として、計画条件（Planning Condition） と、計画義務（Planning Obligation、通称 Section 106 Agreement）が存在する。計画条件の内 容は極めて多様であるが、条件を課すにあたっては、その必要性、開発計画との関連性、 許可対象の計画申請との関連性、強制可能性、明確さ、その他の合理的な理由が求められ る。ガイドライン（ODPM, 1995）には、EIA により特定された影響緩和措置の実施を計画 条件の一部とする運用方法も想定されている。違反者には地方計画庁による略式起訴が可 能である。一方、計画義務は、自治体計画局と事業者の間で交わす約束であり、開発に伴 うインフラ需要増加への対応を事業者に課すなどの条件をつけたり、ある種の開発を禁止 したりすることで、本来は却下されるべき計画申請を許可できるようにするものである。 具体的には、例えば、一定のアフォーダブル住宅を含めることや、事業の影響を緩和する 措置を取ることを条件とすることができる（ODPM, 2005） 。ここで課される条件は、上位の 開発計画と整合していることと、計画申請の内容と関連性があることが求められる。また、 地方計画庁は強制措置を取ることができる上に、その不当な妨害には罰金が科せられる。 現在は、計画条件により目的を達成できない場合のみ、計画義務を利用することとされ ている。両者の違いは、計画許可の一部（条件）か否（義務）か、金銭的な貢献を含める ことができる（義務）か否（条件）か、他主体にも責任を割り振ることができる（義務） か否（条件）か、などがあげられる。 なお、CLG 相は、任意の PA に関する意思決定を自治体から取り上げ、自ら許認可の判断 を下すことができる。これは、国の介入（Call in）と呼ばれる（計画許可申請に対する Call in 権は、1990 年都市計画法 77 条に規定されている）。通常の PA は個別に Call in の判断が なされないが、大規模事業（major development）ixについては全て、介入するか否かが判断 される。介入された PA は、通常、公開審問（Public Inquiry）の手続が取られる。公開審問 とは、計画審査庁により実施される裁判に似た手続きであり、この結果作成される報告書 をもとに、CLG 相は意思決定を行う。介入が決定してから、CLG 相が最終的な意思決定を 行うまで、通常は 1 年以上かかる。介入は、 当該 PA が重大な建築上・都市計画上の問題を発生させるか 当該自治体を超えた幅広い影響を及ぼすか 158 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 地方レベル・国レベルで重大な議論となっているか 国の政策と重大な不一致があるか 外国政府の利害が含まれるか などの基準をもとに、関連する法定協議機関の意見等を参考に判断される。特に、LDF と の不整合があった場合には、介入される可能性が非常に高い。 以上の、計画許可関連の 1999 年～2008 年運用実績を表 4.1.10 に示す。まず、PA の年間 平均件数は、およそ 61 万件である。そのうち、Call in の是非が確実に判断される大規模事 業は、受理された計画許可申請のおよそ 3％に相当する 15000 件程度である（CLG, 2009a）。 一方、表 4.1.10 から算出すると、Call in の年間平均件数がおよそ 80 件である。すなわち、 CLG 相により介入の是非が判断される案件のうち、およそ 0.5％についてのみが実際に介入 に至っている計算になる。一方で、ヒアリング調査の中で、ある民間デベロッパーは Call in の件数が多すぎる傾向にあると指摘しており、実際に事業を実施する側からすると、数字 以上の脅威を認識していることが伺える。これは、介入の可能性は低いものの、実際に介 入が起きた場合にはその時間的・金銭的負担は大きく、結果としてリスクの期待値が大き いと認識されているためであると考えられる。また、Call in 判断基準は示されているものの、 事業者自身が明確に線引きしにくい形で表現されていることも関連していると考えられる。 例えば、LDF との整合性については、LDF 自体の抽象度が高いため、事業者自身が明確に 整合の程度を判断しにくい。 表 4.1.10 計画許可申請の運用状況 [出典：CLG（2009a）を参考に筆者作成] 年 受理数* 国の介入** 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 521 545 583 635 675 689 643 644 649 507 70 127 117 120 51 26 74 NA NA NA 【注】＊：受理数は 1000 分の 1 表示。なお、このうち 3%程度が大規模事業である。 ＊＊：2001 年以降の Call in については、データベース化されており、CLG のホームページxにて全ての Call in 案件とその 理由を調べることができる。なお、ここでいう Call in 数は、1990 年都市計画法 77 条に基づく Call in の数である。 4.1.4 参加の枠組み イングランドの公衆参加一般については、1998 年白書 “Modern Local Government: In touch with the People” において、以下の指摘がなされている； “Too often within a council the members and officers take the paternalistic view that it is for them to decide what services are to be provided, on the basis of what suits the council as a service provider. The interests of the public come a poor second best…”（p.9、筆者下線） 159 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA すなわち、地方政府のサービスがパターナリズムに陥っており、公衆の意見を反映させな い、不透明になりがちな“old culture”を有していると批判している。この問題を解決するに は、“modern council”、すなわち高い透明性・公開性と説明責任を果たすような地方政府に 変わる必要があると指摘している。このような文脈から、例えば、行政サービスの提供に あたり地元コミュニティの人々と協議する枞組であるコミュニティ戦略（Community Strategy）の策定が2000年地方政府法（Local Government Act 2000）により義務付けられ、デ ィストリクトごとにLocal Strategic Partnership（LSP）xiと呼ばれる協議体が設けられたり、 都市計画策定における公衆参加のあり方が改められたりした。 計画策定における公衆参加については、持続可能な発展を目指した参加重視の方向と、 計画策定の遅延の問題から参加を削減する方向の両方向の要請のもとで、参加の制度改革 が行われてきた（洞澤, 2007）。2005 年に発行された“Community Involvement in Planning: The Government's Objectives”の中では、透明性、情報アクセス、参加機会、司法アクセスの保証 が持続可能な発展に向けて重要であることが認識されており、具体的な公衆参加の実施原 則として以下が示されている。 計画レベルに応じた公衆参加 参加のフロントローディング（Front Loading）xii 場面に応じた参加手法の選択 継続的な参加機会の明示 透明性とアクセスの向上 参加方法の計画づくり このように、参加ルールや手続の明確化と、早い段階における参加機会が重視されている。 例えば、計画許可における公衆参加については、PA 提出前の参加（pre-application consultation） と、全ての計画許可の理由を開示することの重要性を指摘している。 ① 情報へのアクセス 英国では 1980 年代から情報公開制度が本格的に導入され始め、2005 年に情報自由法 （Freedom of Information Act 2000）が完全施行された。この間、国レベルの一般的な行政情 報の公開制度が法制化される前に、環境情報分野に限定した情報の公開制度が整備されて いった（CLAIR, 2006）。以下、その経緯を簡卖に整理する。 英国では国際的に情報公開を求める動きが活発化したことを受け、1985 年地方自治（情 報へのアクセス）法が制定された。その後、1990 年に EC 理事会によって環境情報の公開 に関する指令（90/313/EEC）が採択され、これに基づき 1992 年には 1992 年環境情報規則が 制定された。一般的な政府情報へのアクセスについては、内部的な政府情報のアクセスに 関する実施要領（Code of practice on access to government information）が 1994 年に作成され、 これに基づき実施されていた。この実施要領により、 オンブズマン （Parliamentary Ombudsman） 160 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA xiii に対する不服申立が可能となり、情報公開は前進したが、文書の公開を義務付けるもので はない（Document ではなく Information）、適用範囲が限られている、法的拘束力がないなど の問題点があった（CLAIR, 2006）。 1997 年の労働党への政権交代をきっかけとして 2000 年に制定された情報自由法により、 公的機関および公的職務を遂行する私的機関が保有する記録情報に対する広く一般的なア クセス権が創設された。適用を除外するに当たっては、公益とバランスを考慮し、非開示 の理由を説明することが求められている（但し、一部は絶対除外）。推進機関として情報コ ミッショナー（Information Commissioner：IC）が設置され、情報自由法に関する公衆向けの 情報提供を行っている。また、公的機関に対し法遵守のための措置を講ずることを要求す る権限、特定の情報を提供するよう要求する権限が与えられている。さらに、不服申立の 審査も行う。不服申立は、当該機関に対する申し立て（内部審査：internal review）、IC に対 する申し立て、情報審判所（Information Tribunal）に対する申し立て、高等法院への提訴の 順に行われる。さらに、情報の能動的な公開を促進するため、情報自由法の仕組みや情報 へのアクセス方法・入手方法を説明する公開計画（Publication Schemes）を作成し、IC の承 認を得なければならないとの規定も設けられた。 環境に関する情報については、2004 年環境情報規則（Environmental Information Regulations 2004）により、特に情報アクセス権が広く設定されている。本規則では、以下の 7 種の情 表 4.1.11 イングランドにおける情報公開制度の経緯 年 1985 1990 1992 1994 1998 2000 2003 2004 2005 制度等の名称 概要 Local Government （ Access to Information） Act 1985 COUNCIL DIRECTIVE of 7 June 1990 on the freedom of access to information on the environment （90/313/EEC） Environmental Information Regulations 1992・制定 Code of practice on access to government information Convention on access to information, public participation in decision-making and access to justice in environmental matters Freedom of Information Act 2000・制定 Directive 2003/4/EC of the European Parliament and of the Council of 28 January 2003 on public access to environmental information Environmental Information Regulations 2004・制定 Freedom of Information Act 2000 と Environmental Information Regulations 2004 の完全施行 161 環境情報へのアクセスの自由に関す る指令 EC 指令（90/313/EEC）を受けた国内 規則 法的義務ではなかった オーフス条約により、情報へのアク セス、意思決定への参加、司法への アクセスの 3 分野において各国内の 法制化を促す 初めての一般的情報公開法 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 報が環境情報として定義されている： （a）自然環境要素（大気質、水質等）の状態に関する情報 （b）（a）の自然環境要素に悪影響を与えると考えられる要因（騒音や放射線等） に関する情報 （c） （a）および（b）の要素・要因に悪影響を与える、もしくはこれらを保全する 法律・政策・計画等を含む、処分・措置・行動に関する情報 （d）環境に関する法律の実施に関する報告書 （e）（c）の枞組みで使用された費用便益分析等の経済的分析に関する情報 （f）（a）・ （b） ・ （c）と関連のある、健康と安全の状態に関する情報 以上の情報公開制度の運用状況を、表 4.1.12 に示した。不開示はおよそ 2 割程度であり、 不開示理由で最も多いのは、職員の個人情報の保護である。 表 4.1.12 情報自由法運用状況 [出典：Ministry of Justice（2010）を参考に筆者作成] 情報請求数 対応数 （EIR による対応数） 開示・不開示 処理件数 2005 38108 35097（NA） 29271 5401（18%） 3762（13%） 2006 33688 31162（690） 24677 4640（19%） 3707（15%） 2007 32978 31663（550） 24821 5002（20%） 5233（21%） 2008 34950 33252（646） 25924 5451（21%） 3375（13%） 2009 40548 38967（900） 30124 7048（23%） 4162（14%） 年 不開示 部分不開示 【注】中央政府の省庁・エージェンシーなど 43 機関に対するモニタリングの結果であり、地方公共団体に対する情報開 示請求は含まれていない。 【凡例】EIR：Environmental Information Regulations（環境情報規則） ② 司法へのアクセス 英国では、司法審査（Judicial Review）により行政事件は処理される。個人または団体に よる出訴が可能であり、主として以下の 3 点を根拠に提訴可能とされている（Horne and Berman, 2006）； １．違法性 越権行為（Ultra Vires）・法に依らない権限移譲、裁量の放棄・関係のある事項を 考慮しない、あるいは無関係な事項を考慮した意思決定 ２．意思決定の非合理性 論理的・合理的な意思決定の義務 ３．手続の不当性 公平性、適切な形での参加、理由開示等 出訴の手続きは 1998 年民事手続規則（Civil Procedure Rules 1998）に規定されており、他の 異議申し立て手続きをすべて利用したのちの最終手段として司法審査を要求することなど 162 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA が定められている。なお、通常、環境関連の訴訟においては、原告適格はあまり問題にな らないとされている（FoE, 2008） 。ただし、出訴費用が高すぎ、現実には十分に機能してい ないとの批判もある（Environmental Law Foundation, 2009）。 近年は、移民・亡命関連の司法審査請求がおよそ半数を占め、課題となっている（Horne and Berman, 2006）。 なお、EU 指令に基づいた国内法は、制度運用の局面においても、国内法のみならず EU 指令に適合しなければならない。通常、国内法を遵守すれば EU 指令も自動的に遵守する手 続規定となっているが、自治体の裁量にゆだねられている部分については、EU 指令の精神 に則る必要がある。このため、法・EU 指令の解釈をめぐって欧州司法裁判所（European Court of Justice： ECJ）において争われることがある。ECJ において下された判決は、以後の国内 の判決に大きな影響を及ぼす。 4.1.5 他の環境配慮の枠組み 「持続可能な発展」の概念を世界的に打ち出した1987年のブルントラント報告書を受け、 イギリス政府は1990年 に包括的な環境政策文書である“This common inheritance”を発行し た。この中で確認された持続可能な発展の原則を受け、90年代にはPPGが次々と改訂されて いった（中井・村木, 1998）。例えば、1992年には「PPG12：開発計画」において、全ての地 方計画庁が計画策定において環境面の影響を十分に考慮しなければならないとしている。 1994年にはリオの地球サミットを受けた初めての具体的な持続可能戦略を“Sustainable Development: the UK Strategy”に示し、この中で計画システムが持続可能な土地利用と開発を 達成するための中心的制度として認識されている（洞澤, 2007）。その後、1999年には “A Better Quality of life”、 2005年には “Securing the future – delivering the UK sustainable development strategy”が発行されている。この中では、英国において持続可能な発展を実現 するに当たってのアプローチと原則が示されている。この中で示されたSDの定義は、ブル ントラント報告書におけるSD定義を踏襲したものであり、これを達成するために「物理的・ 自然環境を保全・再生し、資源とエネルギーを可能な限り効率的に利用しながら、高い雇 用水準をもたらす持続的、改革的で生産性の高い経済、一体的な社会・持続的なコミュニ ティと個人の幸福を促進するような公正な社会を統合的に達成する」アプローチをとる、 としている。また、英国で作成される全ての政策の基礎となる5つの原則が示されている（図 4.1.6）。このように、英国では環境・社会・経済面に対して統合的にアプローチする、TBL 型のSDを目指しているといえよう。 163 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA Living Within Ensuring a Strong, Environmental Limits Healthy and Just Society Achieving a Promoting Using Sound Sustainable Economy Good Governance Science Responsibly 図 4.1.6 英国の持続可能性政策の原則 これに加え、個別の環境汚染規制が、環境項目ごとに定められている。例えば、大気質 については Environment Act 1995 において環境基準の設定や自治体の役割について規定され ている。また、この他にも、開発規制に関連する（広義の）環境配慮制度が存在する。以 下にその主たるものを示す； ・Site of Special Scientific Interest（SSSI） 国内、国際的に指定されている 4000 以上ある、重要な自然環境地区。SSSI の指定と 保全は、 Wildlife and Countryside Act 1981 により Natural England に権限が与えられている。 SSSI に指定された地区は、開発にあたり特定の機関と協議を経て、当該開発の利益が保 全の利益を上回ることが合意されなければ、開発することができない。 ・Listed Buildings 歴史的に貴重な建築物の指定であり、2010 年 9 月現在、およそ 374,081 の指定がある （English Heritage ホームページより） 。指定は 3 つのグレードから構成され、国際的に貴 重であるなど、極めて貴重であると認められたものは GradeⅠ、続いて GradeⅡ*、Grade Ⅱと、貴重さの程度は下がる。指定建築物のうち、GradeⅠがおよそ 2.5%、GradeⅡ*が およそ 5.5%、残りの 92%が GradeⅡである。指定されたものは、Listed Building Consent （開発規制手法の一つ）なしには取り壊し、改変ができない。Planning （Listed Buildings and Conservation Areas） Act 1990 のもとで、English Heritage が登録管理している。 ・Flood Risk Assessment PPS25 のもとで求められている。洪水リスクのある地域における計画許可は、Flood Risk Assessment を実施し、その内容が Environment Agency に承認されない限り、自治体 は許可できない。 164 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 4.2 イングランドのプログラム段階 SEA 制度 4.2.1 イングランドにおける EIA/SEA の歴史 イングランドにおける環境アセスメントは、伝統的な国内の方法に遅れて国際的（ヨー ロッパの）枞組みが適用される、という歴史を経ている。 まず、EIA については、英国では伝統的に厳しい土地利用規制の中で、実質的に環境配慮 がなされてきた（環境影響評価制度研究会, 2006）。このため、独立した環境影響評価制度 を設けていなかった。一方、EC（欧州共同体、現 EU）では 1970 年代前半より EIA の必要 性が議論され、度重なる修正の後、1985 年 7 月 3 日に EIA 指令（Council Directive 85/337/EEC on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment）が発布さ れ、3 年以内に本指令の内容を実施する国内法を整備するよう加盟国に求められた。これを 受け、英国においては個別の行政領域ごとに対応する形で、個別領域の法体系の中で環境 影響評価規則を定めていった。例えば、都市計画セクターでは、1988 年都市・農村計画（環 境影響の評価）規則（The Town and Country Planning（Assessment of Environmental Effects） Regulations 1988）が制定され、EIA 制度が誕生した。1997 年には対象事業の拡大とスクリ ーニング・スコーピングの手続きの強化を含めた改正 EC 指令（Directive 97/11/EC）が出さ れ、英国でも 1999 年都市・農村計画（環境影響評価） （イングランドおよびウェールズ） 規則（The Town and Country Planning （Environmental Impact Assessment） （England and Wales） Regulations 1999）として改正された。さらに、2003 年と 2009 年にも本指令は改正され、そ れぞれ公衆参加に関する規定の拡充と対象事業の拡大が規定された。一方、その後の英国 内の規則改正は、2000 年と 2008 年に行われた。2000 年改正は鉱物採取許可に伴う EIA の 義務付けに関する微修正であった。2008 年改正は、2006 年の ECJ 判決を受けた、概要申請 に関連した EIA の適用拡大であった（図 4.2.1） 。 一方、上位の意思決定段階における環境アセスメントについては、1990年に環境省が発 行した白書、“This Common Inheritance”において、政策作成における環境配慮の保証の重要 改正前 改正後 EIAの対象 EIAの対象 Outline Planning Permission 許可１ Outline Planning Permission 許可１ Reserved Matters 許可２ Reserved Matters 許可２ 図 4.2.1 2008 年 EIA 規則改正内容 165 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 性を明記したことが始まりであるといわれている（Therivel, 1998） 。その結果、1991年には 中央政府レベルで、官僚向けのガイダンスである Policy Appraisal and the Environment（PAE） が発行され、政策への環境配慮方法が示された。しかし、このPAEはSEAというより費用対 便益分析を中心とした評価であり、ほとんど活用されることがなかった。その後、自治体 レベルのSEAについて、1992年に環境省により発行された「PPG12：開発計画」において、 開発計画に対する環境評価（Environmental Appraisal）の実施が推奨された。環境評価では、 従来のEIAとは異なり、より定性的で政策評価に近い手法がとられた。具体的には、環境の 現状把握、計画がカバーすべき環境配慮事項の確認、マトリックス等による計画の評価、 という3ステップの評価が行われていた。しかし、公衆参加が行われない、報告書の発行を 必要としないなど、SEAとしては不十分な制度であった。また、EAの実施が広まるにつれ、 持続可能な発展のためにはより広範な評価項目を考慮すべきであることが認識され、持続 可能性評価（Sustainability Appraisal：SA）を実施することが1998年環境省発行のガイダンス “Planning for Sustainable Development: Towards Better Practice”において推奨された。国内で初 めてSAが義務となったのは、リージョンレベルの開発計画に対してSAの実施を義務付けた、 2000年発行の「PPS11：広域地方計画」である。しかし、このSAに関しても公衆参加は義務 ではなく、EIAのように強く構造化された手続きも存在しなかった。 2001年にEUよりSEA指令（2001/42/EC）が発布されると、英国においてもよりシステマ ティックなSEA制度を導入することが求められた。そこで、2004年に、国内規則として計画 およびプログラムの環境影響評価に関する規則（The Environmental Assessment of Plans and Programs Regulations 2004：以下SEA規則）が制定された。この規則の導入により、構造化 された手続きと公衆参加の要件を含むSEA指令に沿う形で、国内の政策・計画に対してSEA を実施することが義務付けられた。都市計画セクターにおいては、これと時期を同じくし てPCPA2004によりすべての開発計画に対してSAを実施することが義務付けられた。このと き、SEAとSAは制度目的と手続きが重複することから、SA手続きとSEA手続きの統合が図 られ、現在、開発計画に関してはSEA指令の要件を満たす形で、SAとして環境配慮が実施 されている。 以上、SEA制度としてのSA導入までの国内の環境配慮制度の変遷を表 4.2.1にまとめた。 166 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 表 4.2.1 イングランドにおける環境配慮制度の変遷 年 EIA に関連する出来事 SEA に関連する出来事 1985 EIA 指令（85/337/EEC）発布 1988 1988 年都市農村計画（環境影響の評価） 規則・制定：イングランドにて初めて EIA が法制化 環境白書 “This Common Inheritance”発行：政 1990 策作成における環境配慮の保証の重要性を明 記 1991 Policy Appraisal and the Environment（PAE）が 開始 開発計画に対する環境評価（Environmental 1992 Appraisal）の実施開始 1997 改正 EIA 指令（97/11/EC）により、対象 事業拡大・スコーピング概念導入 1999 1999 年都市農村計画（環境影響評価）規 則・制定：改正 EIA 指令（97/11/EC）に 対応する形で EIA 規則を修正し、現在の EIA 規則の基本形ができる 2000 2000 年都市農村計画（環境影響評価）規 広域地方計画の持続可能性評価（Sustainability 則改定 Appraisal：SA）が義務化 SEA 指令（2001/42/EC）発布 2001 2003 改正 EIA 指令（2003/35/EC）により、市 民参加に関する規定をオーフス条約と整 合させる 計画およびプログラムの環境影響評価に関す 2004 る規則（SEA 規則）・制定 PCPA2004・制定：開発計画に対する SA が義 務化。SEA 指令の要件と SA が統合し、開発 計画への適用が義務化 2008 2008 年都市農村計画（環境影響評価）規 則改定 2009 改正 EIA 指令（2009/31/EC） 167 第四章 4.2.2 イングランドにおけるプログラム段階 SEA イングランドにおけるプログラム段階 SEA 制度の対象 イングランドの都市計画セクターでは、EIA と SA の 2 つの制度が存在するが、その適用 対象は図 4.2.2 のように整理される。SA は全ての DPD と SPD に対してxiv、EIA 規則は一定 の PA に対して（4.2.3 に詳述）適用される。 プログラム段階 SEA とは、意思決定のプログラム段階の文書に適用される環境アセスメ ントのことであり、イングランドの都市計画セクターに当たっては、補足計画文書（SPD） と概要申請（OPA）へ適用される EA に相当する。SPD に対しては、PCPA2004 に基づく SA が適用され、OPA に対しては EIA 規則が適用される。このため、以下ではその両者につい て、制度規定を整理する。 制度規定の整理に当たっては、法律原文（PCPA2004、EIA 規則）に加え、ガイドライン と通達を参考にした。 政策 計画 DPD （RSS、基幹戦略など） 持続可能性評価 （SA） プログラム 事業 補足計画文書（SPD） 概要申請（OPA） EIA 本申請（FPA） 図 4.2.2 EIA と SA の適用対象 4.2.3 SA によるプログラム段階 SEA の制度の制度規定 SA の実施は PCPA2004 に規定されているものの、詳細な手続は規定されていない。一方、 SEA 規則には、EU の SEA 指令と同様の手続規定が示されており、各自治体は SA を実施し つつ SEA 規則（即ち SEA 指令）の要件も同時に満たさなければならない。さらに、都市農 村計画規則に定められている DPD 策定手続の要件（4.1.3 参照）も存在するため、極めて複 雑な手続規定となっている。このため、副首相府（ODPM：現在の CLG）は SA を実施する ことで SEA 規則も同時に満たすことができるような手続きガイドライン（“Sustainability Appraisal of Regional Spatial Strategies and Local Development Documents”）を発行したxv。以下 では、上記ガイドラインに記述されている手続を整理する。 手続のうち、現状分析から計画案と SA 報告書の公開と修正までは、開発計画の策定と共 に自治体の計画局が担当する（図 4.2.3）。SEA 規則の中では法定協議機関として、 Environment Agency、Natural England、English Heritage の 3 機関が定められており、これら 機関との協議が手続の中で求められている。 全ての DPD は一律に SA の対象となるため、スクリーニングの手続きはなく、始めに、 168 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 現状分析と課題特定、スコープと評価枞組みが設定される。評価枞組みは「SA フレームワ ーク」と呼ばれ、当該地域で目指す環境・社会・経済面の持続可能性目標と、その下位目 標、指標の 3 階層からなる。このスコーピング段階で法定協議機関と協議することが義務 であり、同時に市民団体等の参加も推奨されている。一方、一般公衆との協議は求められ ていない。 続いて、代替案の設定と評価・修正が繰り返し行われ、計画案と SA 報告書が作成される。 代替案は、ノーアクションを含めることが重要であるとされており、他についても合理的 （“reasonable”）な代替案のみを評価することとしている。代替案作成の際に、計画策定規 則により、法定協議機関と市民団体の参加が求められている。代替案は、先に設定した SA フレームワークに基づき評価、絞り込みがなされ、SA 報告書と計画案が作成される。SA 報告書と計画案は一般公衆に公開、法定協議機関等に送付されて 4～6 週間意見が受け付け られる。意見への対応をまとめた見解書（Consultation Statement）を作成し、自治体の議員 によって構成される計画委員会で計画案は採決される。決定内容は公開され、3 カ月以内で あれば関連主体による提訴が認められるが、実際に訴訟に発展するケースは極めて稀であ る（ヒアリングより）。なお、DPD については、この後に独立審問が実施されるが、SPD で 法定協議機関 公衆 地方計画庁 ・現状把握 ・SA フレームワーク の作成 ・スコープの設定 スコーピング コンサルテーション 代替案分析と SA 報告書の作成 代替案の作成と評価 SA 報告書と 計画案の発行 SA 報告書と計画 案の審査 コンサルテーション SA 報告書と計画案 の修正 独立審問 インスペクターによる独立審問プロセス* 意思決定 意思決定 【注】＊：SPD の策定に当たっては省略される 図 4.2.3 SA プロセス 169 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA は省略される。 4.2.4 EIA 規則に基づくプログラム段階 SEA の制度規定 EIA 規則に基づく環境配慮は、PA の種類による手続きの区別がない。EIA 規則では、PA を提出する前に事業者が EIA を実施し、PA と Environmental Statement（評価書に相当：ES） を同時に提出すること以外は、手続き上の義務はなく、他は任意規定として存在する。 EIA 規則では、事業者（＝PA を提出する主体）が ES を作成することとされている。自 治体計画局は、提出された PA と ES を審査するにあたり、他の行政機関や公衆から意見を 収集し、判断する。自治体内に環境影響評価のみを専門に管轄する課は存在せず、当該計 画申請の審査を担当する職員が、EIA についても担当する。EIA を伴う事業の方が複雑で大 規模なことが多いため、より経験のある職員が担当する場合が多い（ヒアリングより）。な お、自治体による公共事業の場合も、計画局が審査手続きの進行役となる。 また、EIA 規則においても法定協議機関が定められており、通常の計画申請の審査におい て協議する法定協議機関（表 4.1.9）に加え、当該自治体政府、Natural England、Environment Agency とは必ず協議することが求められている。日本における環境影響評価審査会のよう な、環境影響評価を専門に審査する機関は存在しない。 対象は、適用が必須である第 1 種事業（Schedule 1 development）と、個別に判断される第 2 種事業（Schedule 2 development）に分かれている。それぞれに相当する事業種と規模が事 前に定められている。例えば、300MW 以上の熱出力を持つ、火力発電所等の燃焼施設は第 1 種事業に相当する。また、0.5ha を超える都市開発事業は第 2 種事業に相当し、このうち 環境影響が予測されるものについては ES の作成が求められる（なお、第 2 種事業について はその一例を表 4.2.2 に示す） 。また、Site of Special Scientific Interest や国立公園など、貴重 な環境資源を有する指定区域については、第 2 種事業に該当しない場合であっても、スク リーニングの対象となる。OPA との関連では、留保事項も EIA の対象となりうる。 初めに、事業者は計画局にスクリーニング意見書を求め、PA を提出する前に ES が必要 かどうかを知ることができる。スクリーニング意見書を求めず、PA と同時に ES を提出し ない場合は、PA 提出時に ES の必要性が計画局により審査される。 170 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 表 4.2.2 第 2 種事業（インフラ整備関連事業）の一覧 事業種 基準（参考値） （a） 工業団地の開発事業 （b）ショッピングセンター、駐車場、スタジアム、レ ジャー施設、シネマコンプレックスを含む都市開発事業 開発面積が 0.5ha を超える場合. （c）複合運輸施設の積み替え施設・ターミナルの建設 （但し、別表 1 に含まれるものは除く） （d）鉄道の設置（但し、別表 1 に含まれるものは除く） 事業面積が 1ha を超える場合 （e） 飛行場の設置（但し、別表 1 に含まれるものは除 （i） 滑走路の延長を含む場合 く） （ii） 事業面積が 1ha を超える場 合 （f）道路の設置（但し、別表 1 に含まれるものは除く） 事業面積が 1ha を超える場合 （g）漁港を含む、港の設置（但し、別表 1 に含まれる 事業面積が 1ha を超える場合 ものは除く） （h） 別表 1 に含まれない内陸水路の建設、運河化、洪 水対策 （i）ダムなど、長期間水を蓄えることを目的とした施 設（但し、別表 1 に含まれるものは除く） 事業面積が 1ha を超える場合 （j）主に乗客輸送を目的とした路面軌道、地下鉄道、 ロープウェイ（suspended lines） （k）石油・ガスのパイプライン設置（但し、別表 1 に （i）事業面積が 1ha を超える場 含まれるものは除く） 合、もしくは （l） 長距離用導水管 （ii）ガス管設置の場合は、当該 施設が 7 bar gauge 異常の圧力下で 運転する場合 （m）侵食を防ぐための沿岸事業と、沿岸に変化を加え る臨海事業。例えば、堤防、防波堤、突堤などの海岸堤 全て 防事業を含む。但し、上記施設の管理や修繕は含まない （n）地下水汲み上げ事業と（人工的）地下水充填事業 のうち別表 1 に含まれないもの （o）河川流域間の水資源移送事業のうち別表 1 に含ま 事業面積が 1ha を超える場合 れないもの （p）自動車道路のサービスエリア設置 開発面積が 0.5ha を超える場合 171 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 続くスコーピング手続きも法的義務ではないが、事業者は計画局にスコーピング意見書 を求めることができる。この場合、計画局は法定協議機関と協議し、適切な配慮事項につ いて回答しなければならない。なお、大規模事業では、実際にはほとんどの場合スコーピ ング報告書（Scoping Report）を事業者が作成し、それを法定協議機関や公衆が審査する形 でスコーピングが行われている（ヒアリングより） 。また、CLG が行った調査によると、公 式・非公式を含めておよそ 7 割の EIA 事例においてスコーピングが実施され、そのおよそ 6 割については事業者自身がスコーピング報告書を作成していた（CLG, 2006）。なお、一定 期間（5 週間以内）にスコーピング意見書が得られなかった場合、事業者は、CLG 相に対 してスコーピング指示書を求めることができる。 その後、事業者は ES を作成し、計画局に提出する。この際、代替案の検討は義務ではな いが、代替案を検討した場合はその内容を記述しなければならない。各代替案は、現況に 対する影響（直接・間接・累積・プラス・マイナス）の程度と、影響の重大さで評価され 法定協議機関 公衆 事業者 地方計画庁 計画申請 原案作成 原案作成 スクリーニング 意見の要請 スクリーニング スクリーニング 意見書 スコーピング 意見の要請 スコーピング コンサルテー ション スコーピング 意見書 予測評価 ES の作成 ES 審査 計画申請と ES の提出 コンサルテー ション 意思決定 意思決定 意思決定内容 の通知 【注】点線部の手続きは任意で実施される 図 4.2.4 EIA プロセス 172 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA る。作成された PA と ES は計画局に提出され、計画局が一般公衆に公開、法定協議機関に 送付し、最短 2 週間は意見を受け付ける（16 週間以内に意思決定） 。このとき、ES に記述 された情報が不十分であると計画局が判断した場合は、事業者に追加の情報提出を求めな ければならない。全ての意見を勘案の上、計画局が許認可を下す。 なお、ES に対する異議申し立て手続きは存在しない。国の介入（Call in）を実施するか 否かを CLG 相（あるいはインスペクター）が判断する際には、法定協議機関の意見や、ES 等の関連文書が参照される。 4.3 イングランドのプログラム段階 SEA の特徴 本節では、4.1 に整理したコンテクストの中で、4.2 の制度規定が連関し、一般的に運用 するとどのような機能が現れるかを、制度担当官のヒアリング結果、既存研究の知見と総 合して、分析する。これは、すなわち、SEA システムの機能仮説に当たる。 なお、これまでの整理により、SA は従来の EIA とは大幅に異なる手続を持つ SEA であ ることが明らかである。本研究では、EIA に比較的類似した SEA がプログラム段階で有効 であろうという、既存研究の指摘に立脚し、EIA に類似した先進的な SEA 制度を国際比較 する。このため、以下では SPD への SA の適用については扱わず、OPA に対する EIA 規則 の適用をイングランドにおけるプログラム段階 SEA とみなし、分析する。なお、SPD に対 する SA 適用は、2008 年計画法により義務ではなくなったという点からも、イングランド におけるプログラム段階 SEA は EIA 規則の OPA に対する適用が相当すると見做すことが適 切であると考えた。 ヒアリング調査より、イングランドにおける 1999 年～2008 年の ES 作成数は表 4.3.1 に 示すとおりであることが明らかとなった。この間の年間平均 ES 受理数は、341 件である。 また、OPA と FPA の数が同程度であるとの担当官の証言から、OPA に対する適用は年間約 170 件程度であると推測される。 表 4.3.1 イングランドとウェールズにおける EIA 規則適用実績 [出典：担当官よりデータ取得（2009 年 8 月時点）] 年 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 ES 数 236 367 356 363 317 379 458 363 317 257 4.3.1 評価項目 EIA 規則の Schedule 4 において、評価項目として、 「人口、動物、植物、土壌、水、大気、 気候、有形資産 （歴史的・考古学的資産など） 、ランドスケープ、上記項目間の相互関係」 が評価項目として例示されている。さらに、間接的、二次的、累積的、短･中･長期的、一 173 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 時的･永続的、好影響と悪影響を考慮するべきであるとしている。上記の項目は、人口以外 はすべて環境項目であるといえる。 EIA の目的については、EIA 規則には書かれていないが、元となっている EU の EIA 指令 では、以下のように定めている； “…aims at providing the competent authorities with relevant information to enable them to take a decision on a specific project in full knowledge of the project's likely significant impact on the environment” 以上より、EIA 規則では社会経済面の評価は想定しておらず、環境を中心に評価すること を意図していることが明らかである。また、イングランドを含む英国では、1990 年代から 持続可能な発展の概念を積極的に政策目標としており、その構成要素は環境・社会・経済 であるとしている（4.1.4 参照） 。このことより、イングランドで Environment が指す内容は、 社会・経済的側面を含めない、狭義の biophysical environment であると考えられる。すなわ ち、環境影響評価で扱う評価項目は、厳密に自然環境項目に絞られると考えられる。 一方、持続可能な発展を構成する他の 2 要素、社会面と経済面の影響は、別の枞組みで 考慮されると考えられる。OPA の段階では、上位開発計画等を考慮して個別にその内容が 審査されるが、この中で、住宅供給（社会面）や経済効果（経済効果）等について、考慮 されていると考えられる。これは、国の方針として住宅供給などのトピックごとに PPS が 発行されており、それぞれの PPS と OPA が整合していることが確認されるという Plan-led の都市計画システムを持つためである。また、最も重要な考慮事項である上位計画にあた る基幹戦略との整合性も確認される。この基幹戦略は、策定にあたり SA が実施されること により、環境・社会・経済面が全て評価され、持続可能性が保証されている。すなわち、 持続可能性が保証されている上位計画との整合性を確認することで、間接的に OPA の（環 境・社会・経済面すべてを含む）持続可能性も保証していると考えられる。上位計画の段 階では十分な配慮が実施できない事柄については、例えば、SA の結果、社会経済面の重大 影響が懸念された場合に、EIA において評価項目として分析することを求めることもできる。 このように、上位計画では SA により環境・社会・経済面の配慮を行い、下位計画の持続可 能性を間接的に保証するとともに、OPA や FPA では環境面を EIA で配慮、社会経済面を個 別審査で配慮していると考えられる（図 4.3.1） 。但し、OPA や FPA の許認可を下す際に、 環境・社会・経済面のバランスを公開過程で議論する手続きは存在しない。 以上のように、社会経済面については上位計画に対する SEA（SA）と、各 OPA の個別審 査を通して考慮されるため、EIA 規則は環境面の影響分析に焦点を絞り、環境項目が中心に 分析されると考えられる。但し、社会経済面についてはアドホックに影響分析等が実施さ れ、個別審査の際に ES とともに考慮される可能性はあると考えられる。 174 第四章 環境 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 社会 経済 DPD（基幹戦略など） SA（＋計画作成・決定手続き） SPD SA（＋計画作成・決定手続き） OPA EIA OPA の個別審査 FPA EIA FPA の個別審査 図 4.3.1 各計画策定において持続可能性を考慮する枠組み 4.3.2 評価方法 EIA 規則は、基本的には手続を規定しているのみであり、評価の具体的な手法までは規定 していない。但し、ベースラインとして現況分析を行った上で、環境に対して与える影響 を分析することを求めていることから、現況ベース型の評価方法をとっているといえる。 なお、デベロッパーは一般に、OPA の段階で十分詳細で確実な EIA を実施し、留保事項の 段階では必要なしと判断されることを好む（ヒアリング）。これは、留保事項段階で新たな 事実が発覚した場合は、遅延が生じてしまうからである。このため、OPA 段階において、 ある程度詳細な評価を実施していると考えられる。 代替案評価については、 “An outline of the main alternatives studied by the applicant or appellant and an indication of the main reasons for his choice, taking into account the environmental effects” を ES に必ず記述すること、と規定されているのみである。すなわち、代替案の検討そのも のは義務ではなく、代替案を検討した場合は、その概略を記述することを義務としている。 但し、通達においては、立地を含めた代替案の検討は Good Practice であるとされている。 この点について、CLG 担当官は、 「上位計画で、ある種の開発が特定の場所でしか実施でき ないとされれば、わざわざ代替案を考慮する意味はないのではないか」と話していた。ノ ーアクション案の検討についても同担当官は、結局ベースラインと同じであり、わざわざ 代替案として含める理由がないため、「賛成しない」と話していた。前述の通り、EIA 規則 の目的が「許認可を与える機関が、当該事業が環境に対して与えうる重大な影響を知った 上で意思決定することを保証すること」であることとあわせて考えると、代替案分析が持 つ「最適案の選択」と「選択の説明」の機能のうち、イングランドの EIA では前者の機能 が重視され、後者の機能は上位計画との整合性を示すことで満たすと考えられる。但し、 OPA は、デザインの検討経緯等を説明する DAS を同時に提出することが求められており、 その中で計画案の正当性が示される。 OPA にとって上位の開発計画は基幹戦略、AAP か SPD となる。基幹戦略では事業の立地 175 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA を詳細に規定しないため、AAP か SPD が作成されない場合は（いずれも作成は任意）ES の中で開発手法や立地の代替案を評価する意義がある。 一方、AAP か SPD が作成されると、 その中で開発方針や立地が特定されるため、ES で検討する代替案の項目は代替案のヒエラ ルキー上配置や規模以下になる。この場合は、実質的に悪影響を回避する余地がかなりす くないといえよう。 すなわち、①Plan-led システムであること（上位計画は、計画許可の際重要考慮事項とさ れる）、②上位計画において SA を実施していること、③DAS の中で検討の経緯が説明され る、の 3 点から、OPA の段階では代替案分析を積極的に実施するインセンティブが必ずし も与えられていないことが分かる。実際の運用においては、上位計画においてどの程度ま でを規定しているか（立地まで決定するような AAP や SPD が作成されているか）が、代替 案分析の実施において重要な論点となる。 以上のように、イングランドではプログラム段階（および事業段階）における代替案 分析に対して消極的な姿勢をとっており、原案のみを現況をベースに評価する制度となっ ている。但し、計画案の正当性については、上位計画との整合性を根拠として専門的な判 断が下され、OPA とともに提出することが義務付けられている DAS の中で説明されている と考えられる。 4.3.3 意思決定との統合 プロセス統合 プロセスの統合については、EIA 規則では、ES と計画申請を同時に提出すること以外は、 具体的な手続のタイミングに関する規定は存在しない。このため、完全に OPA が作成され てから EIA を開始することも、OPA の作成と同時に EIA を開始することも可能である。こ のように、EIA 規則上は分離型のプロセスと統合型のプロセスを両極とした軸の上でいかな る統合形態もありうる（図 4.3.2）。但し、通達では、 “Ideally, EIA should start at the stage of site and process selection, so that the environmental merits of practicable alternatives can be properly considered” とし、立地の選定段階で EIA 手続きを開始することを推奨している。すなわち、計画手続 きの早い段階において EIA 手続を開始し、可能な限り代替案検討に環境情報をインプット することを推奨している。 事業者が最も避けたいことは、最終的に事業が認可されないことと、認可のプロセスが 長引くことである。このため、Call in されることにより実施される公開審問（Public Inquiry） のプロセスは最低でも 1 年間はかかるため、Call in は避ける必要があると考える。中央政府 （CLG 相）が Call in を決定する基準は、国やリージョンレベルに重大な影響を及ぼすとき や、国の政策に著しく整合しないときであるが、その判断の際に特に重視されるのが法定 176 第四章 計画策定 プロセス 計画原案 の検討 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 計画策定 プロセス EIA プロセス EIA プロセス スコー ピング スコー ピング 計画原案 の検討 影響 評価 影響 評価 OPA ES OPA （a）分離型のアプローチ 図 4.3.2 ES （b）統合型のアプローチ EIA 規則のもとで可能なプロセス統合アプローチ 協議機関の意見である（ヒアリングより） 。そして、様々な環境・歴史資源の保全に一定の 責任を有する法定協議機関（特に、Environmental Agency, Natural England, English Heritage） は、EIA プロセスで特定された重大環境影響について、緩和措置が事後的に実施されること で緩和されるよりも、計画案そのものを修正することにより確実に回避・緩和されること を望む。このような法定協議機関からの圧力を背景に、EIA 手続を通して法定協議機関と協 議するなかで事業者が計画の修正を施すことが可能となるよう、計画案にある程度の柔軟 性がある段階から EIA 手続を開始するインセンティブが働くと考えられる。特に、大規模 開発事業については、全ての PA が CLG 相に送付されるため、事業者はより慎重になり、 早い段階から情報の生産とインプットを行うと考えられる。 以上のように、法定協議機関の存在と、中央政府が地方政府から決定権を取りあげる Call in のシステムが存在するため、特に大規模事業においてはより統合型に近いアプローチが 採られる可能性があると考えられる。 緩和措置 EIA 規則により、 「重大な悪影響を回避・緩和あるいは回復する措置」 （＝緩和措置）につ いて ES で記述することが求められている（Schedule 4）。特定された緩和措置は、計画条件 （Planning Condition）と計画義務（Planning Obligation）を活用することにより、不履行の場 合の罰則をつけることができる。一方、実際にこれが機能するにはモニタリングを行う必 要があるが、適切に実施されていないとの報告もある（ヒアリング） 。 以上より、都市計画制度と連携することで緩和措置の不履行に罰則を設けることはでき るが、モニタリングが不十分な場合は、実際に履行されるかどうかは不明である。 177 第四章 4.3.4 ① イングランドにおけるプログラム段階 SEA 多主体関与 公衆参加 EIA 手続を通して設けられている参加機会を、表 4.3.2 に主体別に整理した。 表 4.3.2 EIA 規則とコンテクストを総合した多主体関与の規定 根拠 計画策定段階 EIAR スクリーニング EIAR 主体 公衆 スコーピング 法定協議機関 CLG 相 （○） スクリーニング指示可能 （○） スクリーニング指示可能 スコーピング意見を要求さ （○） EIAR ES の提出 ○ TCPA 計画委員会にお ○ TCPA ける意思決定 ○ 備考 れた場合のみ ○ 縦覧・送付・意見受付 OPA と同時公開 委員会を傍聴 ○ 意思決定への介入（Call in） 【注】EIAR：EIA 規則、TCPA：1999 年都市農村計画法 まず、情報へのアクセスは、EIA 規則とともに情報公開法により保証されている。EIA 規 則の中では、スクリーニング意見書・指示書、スコーピング意見書・指示書、ES、意思決 定の内容とその理由を示す文書について、公開する義務が明確にされている。また、2004 年環境情報規則により、環境に関する幅広い情報へのアクセスも保証されている。さらに、 情報公開法のもとで作成される Publication Scheme に則り、SEA 文書と計画文書の積極的な 電子公開も進められている。 参加機会については、通達の中でスコーピング段階の公衆参加も可能であるとの記述は あるものの、積極的には勧められてはいない。公衆の公式な参加機会は ES と PA が同時に 提出・公開されたときに行われる縦覧・意見受付のみである。ここでは、ES に対する意見 も PA に対する意見も区別なく受けつけられ、 最短で 21 日間の意見受付期間が設けられる。 PA 提出前の公衆参加は、任意でアドホックに実施されうるが、実施される例は限られてい る（ODPM, 2004）。なお、中央政府は参加の必要性を認識し、Front loading の原則を打ち出 している。これは、開発計画策定における参加の充実を意味する一方、OPA の段階には明 確な影響があるとは考えられない。また、PA・ES 提出前の参加の重要性については政府の ガイドラインに “Different policies might be needed for different types of application. For smaller applications, it is likely to be sufficient to meet the statutory requirements. We would expect the SCI to encourage developers to undertake pre-application discussions and early community consultation on significant applications, but the SCI cannot prescribe that this is done.”（ODPM, 2004） 178 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA と記述されているように、事業規模に応じた参加が望ましいとしている。但し、この中で ES の議論が行われるかという点については、不明である。 異議申立てについては、事業者自身が①LPA によるスクリーニング意見書に不服がある 場合、あるいは②LPA による意思決定に不服がある場合は、担当大臣（CLG 相）に異議申 し立てを行うことができる。しかし、第三者による異議申立の機会は存在しない。また、 ES 自体は意思決定の対象とならないため（ES の内容を承認する公式の手続きはない） 、第 三者の公衆が ES の内容に不服がある場合は、PA の許認可の違法性に対して、高等法院に 提訴することになる。 ② 部局関与 EIA 規則のもとでは、Environment Agency と Natural England の関与は PA の内容に関わら ず法定協議機関となる。これら環境関連の NDPB に加え、各 PA の特性に応じて、表 4.1.9 に示されている公共機関のリストから LPA が適切だと判断した主体が、法定協議機関とし て選定される。例えば、歴史的資源の存在する計画であると判断された場合は、English Heritage との協議が求められる。これら法定協議機関の意見は、専門家の意見として、意思 決定の際にも、Call in、訴訟の際にも重視されている（ヒアリングより）。表 4.3.3 に、環境 分野の主要な法定協議機関が協議する内容を示した。このように、卖一の専門機関との協 議ではなく、複数の専門機関が意見を提出することによる Checks & Balances 型の審査形態 をとっている。また、同表から、環境分野の専門家が充実していることも分かる。 表 4.3.3 主な法定協議機関の主要協議分野 [出典：English Heritage et al.（2004）] Countryside English English Environmenta Agency Heritage Nature l Agency 生物多様性（動物、植物を含む） ○ － ○○ ○ 人の健康 － － － ○ 土壌（廃棄物を含む） － ○ － ○○ 水（水質及び水源） ○ ○ ○ ○○ 大気 － ○ ○ ○○ 気候因子（戦略的洪水リスク） ○ ○ ○ ○○ 有形資産（構造基盤） ○ ○ ○ ○ 文化遺産 ○○ ○○ － ○ 景観 ○○ ○ ○ ○ トピック 【凡例】○○：主な協議内容、○：協議可能な内容、－：協議しない内容 【注】 この表は、SEA 規則による SEA 手続の際に法定協議機関が協議する上での指針を示した文書に掲載されて おり、EIA においても同様であるとの記述はない。しかし、協議分野については、EIA と SEA で変わること はないと判断し、ここに引用した。また、2010 年 9 月現在、Countryside Agency と English Nature は Natural England として統合されている。 179 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 手続としては、スコーピング段階において、事業者にスコーピング意見書を求められた 場合は、LPA が法定協議機関と協議xviし、スコーピング意見書を作成しなければならない。 また、ES を準備するにあたり、事業者が法定協議機関と直接協議することを勧めている。 法定協議機関の意見が重視される傾向にあることを考えると、ES 作成中も、重要な法定協 議機関との協議は継続的に行われると考えられる。続いて、ES が作成されると、OPA とと もに法定協議機関に送付され、意見が求められる。また、EIA 手続では、中央政府の担当大 臣（Secretary of State）である CLG 相が重大な役割を有している。CLG 相は、スクリーニン グ段階において、地方政府の決定を覆し、ES 作成に関する判断を自ら指示を下すことがで きる（スクリーニング指示）。また、スコーピング意見書を地方政府が期限内に発行しなか った場合に、自ら発行する（スコーピング指示）。さらに、地方政府の意思決定に対して介 入し（Call in） 、公開審問プロセスの実施を支持することができる。なお、これらの判断は、 実際には各リージョンに設置されている GO において行われる。 以上のように、情報公開と異議申立の保証はあるものの、上位の開発計画に対する参加 が重視されており、ES に対する公衆参加機会は限られていると考えられる。一方、複数の 法定協議機関が専門家として手続を通して関与することで、Checks & Balances 型の審査形 態を採っていると考えられる。このとき、Call in を背景に、プロセスの各段階において中央 政府が強い影響力を持っている。 4.3.5 特徴のまとめ イングランドの EA 制度を整理した結果、イングランドの都市計画セクターでは、プログ ラム段階の文書が補足計画文書（SPD）と概要申請（OPA）の二種類存在し、それぞれに SA と EIA 規則という異なる環境配慮制度が適用されうることが明らかとなった。本稿では、 後者がイングランドにおけるプログラム段階 SEA に相当すると考え、以下の特徴を明らか にした； ・評価項目：社会経済面にいては、上位計画に対して適用される SA と、個別の許可申請を 審査する中で考慮されるため、EIA 規則は環境面の影響分析に焦点を絞り、環境項目が中 心に分析されると考えられる。但し、社会経済面についてはアドホックに影響分析等が実 施され、個別審査の際に ES とともに考慮される可能性はあると考えられる。 ・評価方法：代替案の検討はなく、優位案のみ現況ベースの評価を行う。これは、計画の 正当性が、EIA 手続の中ではなく、都市計画の枞組みの中で説明されるために、代替案分 析を行う明確な動機が存在しないことに起因すると考えられる。 ・意思決定との統合：基本的には分離型から統合型の間でどのようなプロセス統合形態を とることもできるが、法定協議機関や CLG 相といった中央政府機関からの監視が存在す 180 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA るため、特に大規模事業については統合型に近いプロセス統合を実施すると考えられる。 また、都市計画制度と連携することで緩和措置の不履行に罰則を設けることはできるが、 モニタリングが不十分な場合は、実際に履行されるかどうかは不明である。 ・多主体の関与：情報公開と異議申立の保証はあるものの、上段階の参加が重視されてお り、ES の段階では公衆参加機会は限られていると考えられる。一方、部局関与について は、Call in を背景に複数の法定協議機関が専門家として手続を通して関与することで、 Checks & Balances 型の審査形態を採っていると考えられる。 181 第四章 4.4 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 事例分析-プレストン市 Tithebarn 地区再開発 4.3 において明らかとなったイングランドにおけるプログラム段階 SEA の特徴を踏まえ、 事例分析により機能と効果の分析を行う。既に明らかになったように、イングランドのプ ログラム段階 SEA として中心的なのは EIA 規則の OPA に対する適用であるため、事例分析 では EIA 規則に基づく手続きを分析の中心とする。但し、本事例では SPD と OPA がセット として作成されているため、SPD において実施された SA は重要なコンテクストとなること が想定される。このため、SPD に対して適用された SA についても、整理を行う。 4.4.1 事例概要と経緯 事例は、プレストン市中心部 14.8ha の Tithebarn Regeneration Area（以下 TRA）再開発事 業を扱う。本事例は、市中心部の商業利用促進を目的とした、歴史的建築物の撤去、バス ステーションの位置変更、住宅・商業施設・オフィスの新設を伴う複合再開発事業である。 TRA を一体的に開発するため、市計画局により補足計画文書（SPD）が策定され、民間デ ベロッパー（Grosvenor、Lend Lease）により概要申請（OPA）が作成された。 SA と EIA 規則が両方適用された、プログラム段階 SEA の事例のなかで、中心市街地に おける面的開発の事例として選定した。 ① プレストン市について プレストン市はイングランド北西地方、ランカシャー郡に含まれる、面積約 140 ㎢、人 口約 13 万人の都市である。マンチェスター市からは、北西におよそ 50km に位置する（図 North East Lancashire North West Yorkshire and the Humber East Midlands Preston West Midlands East London South West 50km 図 4.4.1 プレストン市の位置 182 South East 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 4.4.1）。主な産業は航空機製造業とサービス業であり、市中心部では小売業が盛んである。 また、80 のバス発着場を有する大規模バスステーションを有し、ランカシャー郡公共交通 の拠点の一つとなっている。また、市内には 750 を超える Listed Buildings があるなど、歴 史的建造物が豊富に残っている。20 世紀後半からは、伝統的な製造業や港湾施設を中心と した産業形態が衰退し、経済再生が重点施策として展開されてきている。大学（University of Central Lancashire）や公共機関の集中により、近年では専門職人口が増えている。一方で、 市中心部付近を中心などには、低所得と低学歴が深刻な地域が依然として存在している。 また、人種的多様性も高く、人口の 14.5％は有色人種である。このため、セクターを超え、 コミュニティを巻き込んだ公的活動に重点が置かれている（Audit Commission, 2005）。 プレストン市議会は Leader and Cabinet 型の議会であり、市議員は 2010 年 9 月現在で 57 人いる。そのうち、リーダーを含む 6 人で内閣（cabinet）を構成しており、日常的な意思決 定を担っている。計画委員会は 16 の市議員から構成されている。形式的な市長は存在する が、政治的権限はなく、典礼的な役割を持つのみである。全国の地方政府のパフォーマン スを評価している Audit Commission の報告によると、持続可能なコミュニティづくりに向 けたプレストン市の取り組みは、good approach の promising prospects for improvement という 評価である（Audit Commission, 2005）。これは、approach については 4 段階中 2 番目によく、 Prospects for improvement については 4 段階中 2 番目によいという評価である。 実施機関は事務局長を筆頭にコミュニティ・ビジネス局と環境局に分かれている（図 4.4.2）。特に環境に関連する部局は Environmental Health であり、ここでは、大気質、騒音、 環境汚染等を扱っている。 事務局長 Corporate Director [Community & Business Services] Corporate Director Governance Festival [Environment] Director Director Community Engagement Building Management Contact Centre Engineering Finance Environmental Health Guild Hall Planning Harris Museum Housing ICT Neighbourhood Services Leisure （Leisure Centres / Sports Development Property Works Revenues &Benefits 図 4.4.2 プレストン市事務部局組織図 [出典：http://www.preston.gov.uk/council-and-democracy/about-the-council/（2010 年 8 月アクセス）] 183 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 現在、プレストン市は、2012 年までにイングランド北西地方第 3 の都市（マンチェスタ ーとリバプールに続く）となることを目標に掲げている。市のコミュニティ政策である Preston Sustainable Community Strategy は、 「子どもと若年層」 、「文化」 、「環境」 、「健康と福 祉」、 「住宅」、 「高齢層」、 「市民とコミュニティ」、 「にぎわいのあるプレストン」、 「安全な プレストン」の 9 つのテーマを設定している。 ② 計画対象地について 計画対象地である Tithebarn Regeneration Area（TRA）は、プレストン市中心部に広がる 14.8ha の土地である。他地域から市中心部への公共交通によるアクセスは、鉄道とバスがあ る。鉄道駅から東西に広がる幹線道路を東に 1km 程度進むと市中心部に至る。その間に、2 つの大規模ショッピングセンターが存在する（図 4.4.3）。 現在、TRA に存在する主な建築物として、ビクトリア時代の旧市場跡、9 階建ての駐車 場（1169 車分）に加えて 80 のバス発着場を有するバスステーション、ホリデイ・イン（3 つ星ホテル）が含まれ、歴史的建造物 GradeⅠ指定のハリス博物館（図書館を兼ねる） 、歴 史的建造物 GradeⅡ指定の市庁舎とは隣接している。その他にもオフィス、商店、カフェ等 の飲食店が点在している。土地の大部分は市が所有している。筆者が 2009 年 8 月に現地踏 査した所、2 つのショッピングセンターまでが新市街、それより北東に位置する市中心部は 旧市街という印象を受けた。多くの買い物客は新市街のショッピングセンターを利用し、 旧市街まで足を運ばない一方、旧市街には行政サービスを受ける人やオフィスを利用する バスステーション 計画対象地 （Tithebarn Regeneration Area） ショッピングセンター② プレストン駅 ショッピングセンター① 200m 図 4.4.3 Tithebarn Regeneration Area 地図 184 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 人が中心であり、歩行者は比較的尐なかった。また、バスステーションを利用する人は多 くなく、80 ある発着場も使用されていたのは 4 分の 1 以下であった（図 4.4.4）。 バスステーションの様子。必要以上に大規模で稼働率が低いと指摘されている。 左は計画対象地、右は図 4.4.3 のショッピングセンター②付近の様子 図 4.4.4 プレストン市の様子 ③ [2009 年 8 月筆者撮影] 事例経緯 計画対象地である TRA は、1998 年に開催された 「市中心部構想会議」 （Town Centre Initiative Conference）において再開発の必要性が指摘され、民間デベロッパーである Grosvenor Estates とプレストン市が共同で調査を開始した。Grosvenor は民間のコンサルタントを雇い、市中 心部の開発ポテンシャルに関する調査を実施し、Preston Town Centre Feasibility Study として 2000 年にまとめた。この調査により、プレストン市がその弱点を克服する上で、ショッピ ングとレジャーの需要を同時に満たすことのできる複合開発を一定規模以上で行うことが 重要であると結論付けられた。 2001 年にプレストン市は、上記の調査結果を受けた TRA Supplementary Planning Guidance （旧制度における SPD）を策定した。これは、当時策定途中であった Local Plan（旧制度に おける基幹戦略）に依拠した計画であった。この中で、TRA は市の再開発政策の優先事項 として位置づけられ、マスタープランを作成することによる包括的な開発アプローチをと ることが望ましいとされた。これを受けたマスタープランがプレストン市と Grosvenor 185 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA Estates の協働で作成され、2003 年にプレストン市に承認された。 その後、2004 年計画収用法による都市計画制度の大幅改正と、2005 年プレストン市商店 およびレジャー施設調査（Preston Retail and Leisure Study）を受け、SPG は改訂された。さ らに、2007 年中頃からは新たな都市計画制度に則った TRA Supplementary Planning Document の策定が開始され、2008 年 1 月末に策定が完了した。この計画は、これまでの SPG とマス タープランに取って代わるものであった。Grosvenor は、SPD が策定されてから Lend Lease というオーストラリアのデベロッパーと提携し、市と緊密に連携しながら新たな事業計画 （マスタープラン）を策定した。このマスタープランが OPA、DAS として 2008 年 9 月に市 に提出され、さらに 2009 年 7 月の再提出を受け、市の計画委員会で承認された。しかし、 2009 年 9 月に CLG 相は介入（Call in）することを決定し、2010 年 8 月現在、公開審問の結 果を取りまとめている段階である。 2008 年 4 月に、TRA の SPD に則らない、オフィスを含むマンションの建設の PA が提出 されたが、市に却下された。これを不服とした事業者は、CLG 相に対して異議を申立てた。 公開審問が開催された結果、インスペクターは SPD を重要な考慮事項として位置づけ、こ れに整合しない開発の却下を支持し、この異議申し立てを却下した。 図 4.4.5 市場跡地付近の完成イメージ [http://www.prestontithebarn.com/visionsketches.htm：2010 年 6 月最終アクセス] 4.4.2 事例プロセス 本研究では、新たな計画制度に基づく SPD の策定開始からの SA プロセスと、その後の OPA 策定に伴う EIA プロセスを事例として分析する。 本事例のプロセス概要を表 4.4.1 に示した。市計画局は、2007 年中頃より SPD と SA の 作成を同時に開始し、およそ半年後の 2008 年 1 月にプレストン市計画委員会により採択さ 186 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA れた。初めに、SPD に関連する他の政策、計画、プログラムの特定、ベースライン情報の 収集、持続可能性上の課題の特定、スコープの設定、SA フレームワークの構築が行われ、 この結果が「SA スコーピング報告書」（以下、スコーピング報告書）として一般に公開さ れ、法定協議機関に送付された。その後、代替案分析と環境・社会・経済影響の特定がな され、SPD 案と SA 報告書が作成された。両文書とも公開され、6 週間にわたり意見がうけ つけられた。意見書等を考慮したうえで、SPD の修正、SA 報告書の修正を施し、最終版を 公開した。また、意見書等への対応を記した見解書も同時に公開した。 一方、OPA の事業者は、SPD の作成と同時期の 2007 年 6 月にスコーピングのための協議 を開始しており、1 年 2 カ月後の 2008 年 9 月に ES は OPA とともに計画局に提出された。 その後、OPA は一部修正され、2009 年 5 月に再提出された。市計画局の審査を経て、7 月 にプレストン市計画委員会により OPA は承認された。しかし、9 月に国が介入することを 決定し、公開審問プロセスへと移行した。 表 4.4.1 事例プロセス概要 年 月 SPD プロセス 中頃 SPD/SA 作成開始 OPA プロセス スコーピング報告書の発行・ 6 2007 10 11 意見受付（5 週間） SPD/SA 報告書の縦覧・ スクリーニング意見書の要求 意見受付（6 週間） スクリーニング意見書の発行 SPD/SA 報告書の公聴会 見解書の発行 1 スコーピング報告書提出 SPD の採択 スコーピング意見書発行 3 2008 Preston Tithebarn Information Centre 開設 5 2009 4.4.3 EIA スコーピング協議の実施 （5/17～6/11 は常時公開、以降は予約制） 9 OPA/ES 提出 5 改訂版 OPA/補足 ES 提出 7 OPA 承認 9 国の介入決定 計画と SEA 文書の内容 本事例で作成された OPA とその関連計画の関係を整理した（図 4.4.6）。本項では、この うち SPD と OPA・DAS の内容を整理する。 187 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA North West of England Plan 政策、計画 Regional Spatial Strategy to 2021 Preston Local Plan プログラム Core Strategy（策定中） TRA-SPD TRA-OPA DAS 事業 Reserved Matters 図 4.4.6 OPA と関連計画の関係 ① SPD SPD は法律上、旧制度に基づく市の総合開発計画である Local Plan に依拠しており、 LocalPlan 内の「ショッピング」政策として TRA の再開発が位置づけられている。しかし、 実際には 1998 から再開発の必要性は指摘されており、2001 年に市が策定した TRA の SPG において、「TRA において一定の規模を有する、複合開発を一体的に行うこと」が示され ている。また、TRA 内の区画設定や、新規バスステーションを含む施設配置・規模につい ては、2003 年に事業者と市の協働で作成された開発マスタープランにおいて一度示されて いる。 SPD は全 45 ページの計画文書であり、7 つの SPD 目標を設定した上で、開発アプローチ に関する 3 つの代替案（①マスタープランによる一体再開発、②個別開発による再開発、 ③現状維持）が検討され、①が選択された。7 つの SPD 目標は以下のとおりである； ・商店・レジャー・オフィス・住宅を含む真の複合利用開発を実施し、市中心部に新た なネイバーフッドを提供すること ・プレストン市がサブリージョン（ランカシャー郡）における役割を満たすことができ るように市中心部におけるショッピングの選択と幅を広げること ・質の高い公共スペースの創造により、既存の市街地や商店街と完全に統合された開発 を提供すること ・既存市街の持つ特徴を深めるような、高い質の建築・都市景観を与える計画を提供す ること ・移動手段が選択可能で、自動車よりも歩行者にやさしいアクセスを促進するような開 発の提供 ・持続可能な発展のベストプラクティスを試み、模範的な計画となること ・幅広い雇用機会を提供し、持続可能な経済の提供に貢献すること 上記の SPD 目標に対して、さらに具体的な 22 の開発方針項目（土地利用、商店、住宅、 レジャー、雇用、バスステーション、取り壊し、デザインとレイアウト、歴史的環境、考 188 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 古学的資源、持続可能な発展、公共スペースの設置と管理、植林とランドスケープ、安全 と安心、水道・ガス・電気・通信、洪水リスク・地下水汚染、雇用と職業訓練、交通とア クセス、公共交通・自転車・徒歩、駐車、高速道路、サービスエリア）が細かく設定され ている。例えば、 「商店」の項目では、大規模デパートの立地、市の東西バランスの考慮、 他自治体に対する影響へ配慮することを求めた。これら開発方針の中で具体的な規模のパ ラメータや配置は言及されなかったが、バスステーションの位置、駐車場の位置、パブリ ックスペース、アクセスについてはその概要が図示された（図 4.4.7）。後の段階で作成さ れるマスタープラン（OPA）は、上記の開発方針と整合する必要があり、本 SPD に則った 開発を支持する一方で、包括的なアプローチをとらない個別開発は拒否するとした。 以下に、採択版 SPD の目次を示す。 第 1 部: 導入と背景 （導入、SPD の背景、SPD の構造） 第 2 部: 計画目標 （導入、計画方針の文脈） 第 3 部: Tithebarn 地区について （再開発の必要性、重要な特色） 第 4 部: TRA 開発方針 （ビジョンと目的、HTRA 外の開発申請、HTRA 内の開発申請、TRA 外の開発申 [凡例] ：主要歩行者通路 ：主要商店 ：主要公共空間 ：バスステーション ：駐車場 [開発方針の一例] 大規模デパートの配置 一定規模と最新タイプ の小売店区画 小規模小売店の充実 旧市場の再開発 近隣市町に重大な影響 をあたえない 既存市街と一体化 市中心部商業の東西バ ランスを維持 計画申請とともに、既存 の商業利用コア地域に 与える影響評価の提出 100m 図 4.4.7 補足計画文書 SPD の一例 [Preston City Council（2008）を参考に筆者作成] 189 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 請） 第 5 部: HTRA 開発方針 （導入、土地利用、小売店、住宅、レジャー、 雇用、バスステーション、取り壊 し、レイアウトとデザイン、歴史的環境、考古学、持続可能な発展、公共領域と 運営、樹木とランドスケープ、安全と安心、電気・ガス・水道、洪水リスク、地 下水と土壌汚染、雇用と訓練、アクセスと交通、公共交通、自転車の利用と歩行、 駐車、高速道路、配管） 第 6 部: フェーズ分けと実施 （HTRA における建設とフェーズ、HTRA における計画許可、HTRA におけるコ ミュニティ関与） 添付資料: プレストン市の関連計画 （図 1: TRA と HTRA の境界、図 2:歴史的資産、図 3: 小売店スペースの開発例、 図 4: 開発原則の一例、図 5: マスタープランの一例） ② OPA OPA では代替案の検討はなされず、詳細な開発範囲の境界、レイアウトと用途ごとの最 大床面積・最大高さ、最大掘削深度、アクセス（道路の閉鎖・新設等）が定められた（図 4.4.8） 。 一方、詳細なスケール、外観やランドスケープの決定は後の段階に留保した。 都市計画制度上、許認可の対象となるのは計画申請フォーマットと添付の図（PLA001～ [最大高さ] M, S, T, U：+50m I J A, K, N：+60m P O E, F, J, K, L, P：+65m E A B, E, J, O：+70m B F G C D R K B, F, G, I, L：+80m N Q H L U S M T 100m 図 4.4.8 概要申請 OPA の一例 [OPA を参考に筆者作成] 190 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 006）であるが、他にも多くの文書が審査の判断基準として提出された（表 4.4.2） 。植樹や 開発内容の具体イメージは Design and Access Statement（DAS）の中で法的拘束力を持たな い形で詳細に示されている。DAS の中には Design Code として、区画ごとに想定している用 途やデザインの原則を記述している。DAS の内容自体には法的拘束力はないものの、Design Code の中身は、最終的に計画条件として意思決定に付随させる、としている。他にも、SPD との整合性およびエネルギー戦略について記述した Sustainability Statement、OPA 提出まで に実施した公衆参加と公的機関との協議のプロセスを記述した Statement of Community Involvement（なお、これは LDF に含まれる SCI とは別物である）などが OPA と同時に提出 された。また、最終的にプレストン市計画委員会に提出された案には、74 の計画条件と 14 の計画義務が付された。計画条件の多くは EIA において特定された緩和措置の実施と意見 書への対応であり、計画義務としては事業者によるインフラ整備に対する金銭的な貢献と バスステーションに関連する事項が定められた。 なお、計画対象地の一部は歴史的建造物として指定されている旧市場跡であったため、 当該部分のみ本申請が作成された。本研究で扱うのは、これを除く概要申請の部分のみで ある。 表 4.4.2 OPA と主な提出文書 計画申請 任意文書 義務文書 ⎯ ⎯ ⎯ ⎯ ⎯ ⎯ ⎯ 計画申請フォーマット 計画対象地の境界を示す図（PLA001） 区画ごとの最大掘削深度（PLA002） 建物配置図 （PLA003） 区画ごとの最大高さ （PLA004） アクセスと駐車（PLA005） 建物最大高さ・断面図（PLA006） Environmental Statement（ES） 環境影響の評価結果 Design and Access Statement（DAS） デザインの方針 Development Specification 計画申請の簡卖な解説 Planning Statement 開発計画との整合性の評価 Retail Impact Assessment 周辺商店に及ぼす経済影響の評価 Transport Assessment 交通にお汚す影響の評価 Statement of Community Involvement 実施された参加の記録 Sustainability Statement エネルギー戦略、SPD との整合性 ③ SCI LDF の一部として、プレストン市における参加の方針書（SCI）が 2006 年に策定されて いる。SCI は、LDF に含まれる各種開発計画の策定における参加手法と協議対象に加え、開 発規制における参加手法、協議対象も規定されている。 191 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 開発規制については、法定参加義務の確認に加え、PA を公式に提出する前に、市の計画 局と協議することと、公衆参加を推奨している。ここで推奨されているのは “informing”で あり、必ずしも意思形成のための積極的な協議を推奨しているわけではない（Preston City Council, 2006）。コミュニティグループへのアウトリーチについては、Preston Community Network を活用することが明記されている。また、インターネットによる PA 情報の入手を 可能にしたことが記されている。 4.4.4 本事例の固有コンテクストのまとめ 本事例の固有コンテクストを、表 4.4.3 に整理した。 意思決定者であるプレストン市計画委員会は、16 名の議員からなる。プレストン市は現 在、ランカシャー郡における第 3 の都市（リヴァプール、マンチェスターに次ぐ）となる よう、経済開発を積極的に促進している。公衆参加については、他の自治体と比較して特 別な関心を持っているという事実は確認されなかった。環境保全や持続可能な発展につい ても、特別なコミットメントは認められなかった。 事業者は Lend Lease という、1958 年に設立されたオーストラリアのデベロッパーである。 これまでに、北米、单米、ヨーロッパ各国、オーストラリア、アジアにおいて 120 程度の 大規模建築、あるいは面開発の経験を有している。 プレストン市の市民が他の都市と比較して参加に積極的であるという事実は見られなか った。市民団体については、プレストンの市民団体のリエゾンである Preston Community Network のもとに 150 の団体が加盟しているように、団体の数は多い。しかし、環境を幅広 くテーマとして設定した団体は存在しない（ヒアリングより）。規模についても、特別なオ 表 4.4.3 本事例の固有コンテクスト 分類 関 与 主 体 の 性 質 意思決定者 意 思 決 定 内 容 の 性 質 主な用途 敷地環境 事業者 公衆 専門機関 周辺環境 規模 検討経緯 内容 プレストン市：北西地方の第 3 都市になる展望。市議は 57 名。計 画委員会は 16 名の議員 事業者：Lend Lease（豪州デベロッパー） 他のイングランドの都市と比較して、参加は特別盛んではない 。 Preston Community Network のもとに 150 の団体が所属 中央政府のエージェンシー、NDPB など一定の独立性を有する専門 機関が多い バスステーション、商店、飲食店、レジャー施設、住宅 現状の用途：現在も日常的に利用されている既存市街 主として、商店、ホテルとバスステーションを含む市街地である。 ビクトリア時代からの歴史的建造物が点在している 中心市街地に位置し、特殊な自然環境資源は存在しない。歴史的資 源が豊富 敷地面積：15ha（大規模事業に相当） 2002 年に全マスタープランが作成されたものの、経済状況と都市 計画制度の変化から頓挫。10 年以上の長期にわたる検討の結果が、 本計画であり、市民の関心も高い 192 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA フィスを持たない、比較的小規模な団体が多い。 専門機関は、NDPB として中央政府に設置されている。特に、Environment Agency、Natural England は、環境を専門とする機関として重視される。各機関とも、実際に専門的な業務を 実施するスタッフを多く抱えており、特に Environment Agency は、人的資源（およそ 13000 人）も財源（およそ 1660 億円/年）も比較的豊富である。 意思決定内容については、開発後に想定している用途は、両計画とも商店、交通施設、 飲食店、レジャー施設と住宅を含む、典型的なコンパクトシティー型の開発である。敷地 環境は、現状としては市街地であり、商店、バスステーション、飲食店、住宅が存在する。 また、ビクトリア時代からの歴史的建造物が点在している。周辺環境は、中心市街地に位 置し、特殊な自然環境資源は存在しない。計画経緯については、2002 年に開発マスタープ ランが作成されたものの、経済状況の変化と都市計画制度の改革により、新たな計画を作 成した。このため、プレストン市民の間で、開発の認知度は高い。 193 第四章 4.4.5 イングランドにおけるプログラム段階 SEA SPD で実施された SA の概要 本事例の SA は、大まかに 4 段階で実施された。初めに、評価枞組みである SA フレーム ワークが作成され、続いて SA フレームワークを用いて SPD 目標が評価された。その次に、 SA フレームワークを用いて複数案が分析され、優位案が絞り込まれた。そして最後に、優 位案の環境・社会・経済影響が分析された。 SA フレームワークは環境・社会・経済面の目標・下位目標・指標からなり、例えば、環 境面では「考古学的資源、歴史的建造物、ランドスケープや公園の外観と特徴を保全向上 すること」 「気候変動を緩和し、これに適応すること」 「自然資源の賢明な利用と既存資源 の持続的な管理を保証し、エネルギー利用の抑制と再生可能エネルギー利用の促進を図る こと」「持続可能な形で廃棄物の再利用とリサイクルを促進するここと」の 4 目標と、それ ぞれに下位目標と指標が設定された（表 4.4.4、表 4.4.5）。これら SA フレームワークは、 国の持続可能性政策と、北西地域 Regional Assembly により作成された環境社会経済影響の 表 4.4.4 TRA の SPD に適用された SA の SA フレームワーク 環 境 目標 下位目標 考古学的資源や歴史的建造物、ランドスケ ープや公園の外観と特徴を保全・促進する こと ・当該計画は考古学的遺跡、歴史的建造物、都市景観、 ランドスケープ、公園や造園およびその周辺環境の特 徴と外観を損なわず、深めるか ・当該計画は気候変動による影響に対して適応する能力 に貢献するか ・洪水を減らし管理するか 気候変動を緩和し、これに適応すること 自然資源の賢明な利用と既存資源の持続的 な管理を保証し、エネルギー利用の抑制と 再生可能エネルギー利用の促進を図ること 持続可能な形で廃棄物の再利用とリサイク ルを促進するここと 交通利用の必要性を減らし、持続可能な交 通手段の利用と選択を促進すること 社 会 質の高い、安価で資源効率の高い住宅への 利用可能性を促進すること あらゆる人にとって社会サービスと公共施 設の利用とアクセスを促進すること 経済的格差の縮小と経済一体化（economic inclusion）の保証 ・廃棄物のリサイクルと再利用を最大化するか ・埋め立て量を減尐させるか ・自動車交通量を減らすか ・徒歩と自転車によるアクセスと向上させ、公共交通の 利用を増やすか ・あらゆる人の需要に応えるような住宅の多様性を提供 するか ・空家・空き部屋の数を減らすか ・資源効率の高い家の開発をサポートするか ・文化的施設・スポーツ施設・レジャー施設の幅を広げ、 これら施設へのアクセスを向上させるか ・必要不可欠なサービス・施設へのアクセスを向上させ るか ・経済格差を縮小するか Chorley、Preston、South Ribble のイメージを 作り、売り込むこと ・リージョンにおける雇用機会の質を向上させるか ・新規ビジネスを惹きつけるか ・重点成長エリアを成長を助けるか ・Chorley、Preston、South Ribble に、長短期の旅行者、 居住者、投資家を惹きつけるか 都市と地方の再生をもたらすこと ・都市環境、農村環境、歴史的環境の質を向上させるか 健全な労働市場を育成しあらゆる人に教育 の機会を合提供すること ・学業への参加と教育的達成を向上させるか ・失業を減らすか（特に、失業率の高い区域において） ビジネスセクターの成長を引き出すこと 経 済 ・再生可能エネルギーの生産と利用を最大化するか ・エネルギー効率を高めるか 194 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 表 4.4.5 SA フレームワークの指標例 SA目標 下位目標 指標 移動の必要性を減 自家用車（タクシーや自動 らし、持続可能な交 二輪車を含む）の利用を減 通手段の選択肢と らすか？ 使用を改善する 徒歩、自転車および公共交 通へのアクセス・利用機会 を改善するか？ 自家用車で通勤する人口の割合 徒歩で通勤する人口の割合 自転車で通勤する人口の割合 公共交通により通勤する人口の割合 電車、鉄道により通勤する人口の割合 住民のうち過去3年間で交通渋滞の状況が改善もしく は変化しなかったと感じる人の割合 住民のうち、過去3年間で自らの居住地域における公 共交通の状況が改善もしくは変化しなかったと感じ る人の割合 住宅供給のうち、自転車通路もしくはフットパスへの 接続を行ったものの割合 5基礎サービスから1km以上離れている住宅の数 評価ツールである Integral Appraisal Toolkit “Action for Sustainability”（以下、IAS、表 4.4.8） を元に作成された。 これら SA フレームワークに基づき、初めに、SPD 目標が評価された。この作業により、 代替案作成作業において特に考慮すべき点が明らかにされた。具体的には、 「移動の必要性 を減らし、持続可能な交通手段の選択肢と使用を改善する」という SA 目標に対し、SPD 目 標 2「プレストン市がサブリージョン（ランカシャー郡）における役割を満たすことができ るように市中心部におけるショッピングの選択と幅を広げること」が寄与しないと評価さ れたため、持続可能性の高い交通手段へのアクセスを保証するような計画とすることが確 認された（表 4.4.6）。 表 4.4.6 SPD 目標の評価一例 SA 目標 SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD 目標 1 目標 2 目標 3 目標 4 目標 5 目標 6 目標 7 ✔ × - - ✔ ✔ ✔ ✔ - - - - ✔ - 移動の必要性を減らし、持 続可能な交通手段の選択 肢と使用を改善する 質が良く、低価格で資源効 率の高い、多様な住宅の入 手をしやすくする ・・・ 【凡例】✔：正の影響、-：影響なし 、×：負の影響 195 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 続いて、3 つの代替案が SA フレームワークを用いて評価され、関連する 60 の上位・関 連計画との整合性評価の結果とあわせて最も持続可能性の高い代替案が特定された。評価 された案は、①マスタープランに基づく総合的な再開発による地区再生、②マスタープラ ンに基づかない、既存の開発計画の枞組みのもとで提出される個別再開発事業による地 区再生、③現状維持、の 3 案であった。評価は定性的であり、SA 目標と下位目標に対して 各案がどのように整合するかが記述された（表 4.4.7）。代替案の作成と評価は並行して行 い、案へ持続可能性情報をインプットすることが求められているが、本事例においては人 的リソースが十分ではなかったため、代替案の作成と評価が逐次的であったと、担当官は 話していた。この作業により複数案が絞り込まれ、案①が優位案として特定された。 表 4.4.7 代替案評価の一例 SA 目標 SA 下位目標 案① 案② 案③ 移動の必要性 自家用車（タ 本 案 は 公 共 交 通 へ 新 規 開 発 が 公 共 交 現状維持により を減らし、持 クシーや自動 の ア ク セ ス を 提 供 通 や そ の 他 持 続 可 自家用車の利用 続可能な交通 二 輪 車 を 含 するとともに、アフ 能 な 交 通 手 段 に よ が減る証拠は存 手段の選択肢 む）の利用を ォ ー ダ ブ ル 住 宅 を り ア ク セ ス 可 能 な 在しない。 と使用を改善 減 ら し ま す 含む住宅供給を持 立地にて行われる する 続 可 能 な 立 地 に て 可能性はある。しか か？ 行うことにより、住 しながら、上記の形 民の自家用車依存 式の開発が協調的 を 減 ら す こ と が で に行われる、あるい きる。 はある種の交通計 画を伴って開発が おこなわれること は考えにくい。 徒歩、自転車 本 案 に は 歩 道 や 持 徒歩、自転車や公共 持続可能な交通 および公共交 続 可 能 な 交 通 へ の 交 通 を 考 慮 に 入 れ 手段の改善が行 通へのアクセ ア ク セ ス が 含 ま れ た 開 発 が お こ な わ われる証拠は存 ス・利用機会 ている。公共交通の れ る 可 能 性 は あ る 在しない。 を改善します 提供に関しては、ア ものの、総合的なア か？ クセス性を向上す プローチを取る場 る新規バスステー 合に比べると可能 シ ョ ン の 建 設 案 が 性は低い。 含まれている。 196 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 最後に、優位案の環境・社会・経済影響が評価された。ここでは、IAS の評価枞組みが活 用された。SA フレームワークは歴史、ランドスケープ、気候変動、自然資源、エネルギー、 廃棄物について評価しているのに対し、IAS では歴史、生活環境、生物多様性、水質、大気 質、地質、気候変動、自然資源、エネルギー、廃棄物と、より広い環境項目をカバーして いることが分かる（表 4.4.8） 。各評価項目に対して「大きな好影響」から「大きな悪影響」 まで 5 段階で評価された。評価作業は異なる市部局に在籍する市職員（開発計画担当、計 画許可担当、レジャー・コミュニティ担当、他）と、環境保全団体の代表によりなされ、 各人が主観評価を行った後、その結果を総合化して影響の程度が示された（表 4.4.9）。こ の結果、影響があると評価された項目について、緩和措置が特定された。 表 4.4.8 IAS の評価枠組みの一例（環境面のみ抜粋） 分類 IAS 評価指標の一例 環境 ・歴史的、文化的、考古学的に価値のある場所、ランドスケープ、建築物を保護するか？ ・ローカルな環境の質を守り、向上させるか？ ・生物多様性を守り、促進させるか？ ・内陸と沿岸の水質を守り、向上させるか？ ・大気質を守り、向上させるか？ ・地質を守り、向上させるか？ ・気候変動を緩和し、それに適応するか？ ・自然資源の賢明な利用と既存資源の持続的管理を保証するか？ ・エネルギー利用の必要性を最小化し、効率的なエネルギー利用を促進するとともに、 再生可能エネルギーの利用を増大させるか？ ・廃棄物の持続的管理を保証し、発生の最小化を図るとともに、再利用、リサイクルお よび回収率を増やすか？ 表 4.4.9 優位案の評価一例 評価項目 影響 備考 現状として存在する、Southport や Trattford Centre と 企業競争力と生産性の向上に寄 与しますか？ いった Lancashire 郡外の近代的ショッピングセンタ ++ ーへの消費者流出を逆転させる。近年の、特定小売 業種の郊外化は、それまでの包括的な商品提供に比 べて欠陥が生じている。 大気質を保全し改善するか？ - 市中心部の相交通量を増加させるべきではない 生物多様性を守り向上させます か？ 0 【凡例】++：大きな正影響、+：小さな正影響、0：影響なし、-：小さな負影響、--：大きな負影響、/：評価不能 197 第四章 4.4.6 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 本事例で実施された SEA の方法 図 4.4.9 に、本事例で実施されたプログラム段階 SEA（＝EIA 規則の適用）プロセスフロ ーを、計画（＝OPA）策定プロセスとともに整理した。以下では、本図を参考にしつつ、実 際に取られた SEA の方法について分析する。 計画策定プロセス SEAプロセス SPD策定とSAの実施 緩和措置・ 計画情報 原 案 作 成 計画原案の作成 •レイアウト検討 計画情報 •パラメータ設定 • アクセス検討 ベースライン情報収 集・スコーピング スコーピング報告書 計画案の修正 ES OPA案 縦覧・意見受付 OPA案の修正 計画情報 EIA 案 修 正 【予測評価】 環境情報 プ ロ セ ス 追加の予測評価 追加ES 改訂OPA 縦覧・意見受付 決 定 OPA承認 環境情報 国の介入 図 4.4.9 事例における SEA プロセスフロー図 ① 評価項目 評価項目は騒音・振動、生態系と自然環境保全、地質、水資源、大気質、考古学と歴史 遺産、都市景観、日照、風害、廃棄物、社会経済（人口、医療、住宅、教育、経済効果、 雇用、の下位項目からなる）が選定された。これらの項目を環境・社会経済に分類すると 表 4.4.10 のようになる。社会経済項目は文献調査によるものであり、環境項目ほど詳細な 198 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 表 4.4.10 事例で選定されて評価項目 分類 具体項目 総ページ数 環境 騒音・振動、生態系と自然環境保全、地質、水資源、大気質、考古学 423 と歴史遺産、都市景観、日照、風害、廃棄物 社 会 社会経済（人口、医療、住宅、教育、経済効果、雇用、の下位項目か 経済 44 らなる） 分析はなされていなかった。すなわち、社会経済の位置づけは、環境項目と並立している のではなく、環境項目に付け加えられた、付属的な性格を有していると考えられる。評価 項目間の関係の評価や、総合化は行われず、計画の持続可能性については直接評価されな かった。また、社会経済的な側面については、任意で作成された別添の報告書（Retail Impact Assessment）をベースとして、計画委員会の場で提示され、議論された。このように、EIA 手続の中では環境項目を中心とした評価項目の選定がなされ、他のアドホックな影響評価 が実施された点は 4.3 の整理と整合する。但し、ES で評価項目として社会経済を加えた点 のみ、異なっていた。 社会経済項目は通常含まれないが、本事例では採択された SPD に「後の段階で社会経済 面の影響評価を実施すること」と記述されたため、含まれていた。これは、そもそも本事 例が中心市街の再開発であり、既存の商店や住宅の他にも周辺の施設にも多大な社会経済 的な影響を与えることが懸念されるためであるといえる。 上記より、本事例では環境項目が中心的に選定され、社会経済項目が追加的に加えられ た。これは、SPD が OPA とセットで作成され、SPD で社会経済面に対する影響の懸念が明 らかとなったという固有コンテクストによると考えられる（図 4.4.10）。 【構造コンテクスト】 計画許可の個別審査による土地 【SEA 制度規定】 利用規制 上位計画に対する SA の実施 環境項目 【固有コンテクスト】 中心市街地における事例 大規模開発 SPD が社会経済面の影響 評価を求めた 【事例で採用された方法】 環境項目が中心的に選定され、社会経済項目が追加的に加えられた 図 4.4.10 評価項目に係る機能構造分析 ② 評価方法 計画案は、評価項目ごとに、関連政策、現況と、予想される影響と緩和措置が記述され た。OPA で示されたパラメータ内で最大規模の開発が起きた場合を想定して定量・定性的 に影響が予測された。各影響の、「被影響要素の影響感度と価値」×「影響規模」のマトリ 199 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 影響感度 と価値 表 4.4.11 EIA の評価マトリックス とても高い 高い 低い ほぼない 甚大 重大 重大 中程度 わずか 大きい 重大 中程度 わずか ごくわずか 影響規模 小さい 中程度 わずか ごくわずか ごくわずか 無視できる わずか ごくわずか ごくわずか ごくわずか ックスにより「重大影響」から「ほとんど影響なし」まで分類された（表 4.4.11）。前者に ついては、被影響要素の政策的位置づけ（世界遺産登録など） 、数（被影響住民の数など） や、その他の特徴を参考に、後者は現況からの変化の程度により定められた。基準は評価 項目ごとに定められ、歴史遺産についてはスコーピング報告書で、他の項目は ES において 示された。例えば歴史遺産については「世界遺産級」～「基礎自治体レベルで価値が認め られている」を前者、 「完全あるいは著しい破壊」～「ほとんど変化なし」を後者の基準と している。この基準は、“Guidance on the Methodology for Multi-Modal Studies” （DETR, 2000） を参考にしており、この手法は一般的に採用されているものであるとされていた。分析は、 OPA 案で示されたパラメータの最大値の開発を想定し、実施された。このようにして、詳 細な現況ベース評価が実施された。 代替案分析については、ES の中で詳細な記述はなかったが、評価はされなかったものの 考慮はされた代替案について、記述が若干あった。一つはノーアクション案であり、これ を詳細に評価しなかった理由として、SPD に適用した SA により、ノーアクション案とマス タープランによる開発案が比較検討され、優位案としてマスタープラン案が特定されたこ とをあげている。これは、当該地を開発する手法（モード）に関する代替案分析であった といえる。また、代替地についても、SPD は当該計画地固有のニーズにこたえるものであ ることを踏まえ、検討しなかったことを記している。このように、SPD に適用した SA にお いて、既に事業の必要性と立地、モードに関して代替案分析により検討されていたため、 ES で検討しうる代替案は、配置や規模の代替案であった。そして、配置や規模については、 OPA、ES と同時に提出された DAS の中で、代替デザインを含めた検討経緯が記述されてい た。但し、DAS では環境の観点からの計画の正当性は示されず、より広い社会経済的な観 点から説明されている。また、上位政策との整合性は EIA では評価されず、Sustainability Statement と、計画局が作成した計画委員会への報告書において示された。 以上より、本事例では SPD が OPA とセットで作成され、その中ですでに需要・必要性・ 立地・手法の検討が済んでいたため、OPA が検討可能であったのは代替案のヒエラルキー 上「配置・規模」以下の代替案であったとうい固有コンテクストが関係していた。OPA の 正当性については、4.3.2 で分析されたように、都市計画の枞組みの中で説明されていた。 一方、環境の側面から見たときに最適な案であることは説明されていない。これは、4.3 に 200 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA て整理されたように、イングランドでは EIA 手続きの代替案分析の説明責任を果たす手法 としての役割を重視していないという特徴と整合している（図 4.4.11）。 【構造コンテクスト】 Plan-led の都市計画システム 上位計画の持続可能性を SA により保証 DAS で計画の正当性の説明 を求める 【SEA 制度規定】 代替案は分析され た場合は記述する 【固有コンテクスト】 SPD と OPA がセット で作成された 【事例で採用された方法】 EIA では代替案分析は行われなかった。 ノーアクション案と立地の代替案は SPD の SA で検討され、デザインの代替 案は DAS の中で説明された。 図 4.4.11 評価方法に係る機能構造分析 ③ 意思決定との統合 EIA では、スコーピング報告書の中に既に詳細な開発領域や各用途の最大床面積を含む OPA の原案が示されていた。すなわち、EIA 開始時点で、大まかな原案は形成されており、 具体的なパラメータも設定されていたことから、基本的には分離型であったと考えられる。 但し、EIA の中で生産された環境情報が案修正プロセスへ随時インプットされていた点で、 手続統合型の要素を含んでいたといえる SEAプロセス 計画プロセス （図 4.4.12）。例えば、EIA 手続を通した 詳細な影響評価の結果、風害が特定された 原案作成 ため、事業者はその情報を活かし、計画案 原案 修正 計画情報 環境情報 計画情報 スコーピング を修正したと話していた。以上より、EIA スコーピン グ報告書 規則に基づく本事例のプロセスは、分離型 予測評価 にインプットする、手続統合型の要素も含 を基本としつつ、環境情報を随時意思決定 んだプロセスであったと考えられる。 この点について、 事業者は EIA を実施し ES OPA案 たコンサルタントは「法定協議機関に対し 改訂OPA案 審査（計画 委員会） て、環境コンサルタントが早期から関与し 緩和措置 て計画そのもののデザインに緩和措置が 補足ES 組み込まれている（Design in）ことを示 決定 し、合意を得やすくすること」が重要であ 図 4.4.12 事例におけるプロセス統合 ったと話していた。このように、本事例の 201 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 事業者は、法定協議機関が緩和措置よりも計画変更を好むことを想定し、統合的なプロセ スを採ったことが分かる。これは、4.3 にて整理した通り、法定協議機関の意見を重視する ことを示している。なお、本事例では、計画の採択に反対する一部の市民団体も中央政府 に対して意見書を提出し、Call in を考慮することを促していた。公衆が直接 Call in を要求 することは法的にはできないが、介入の判断に尐なからず影響を与える可能性はあると考 え、意見書を提出したという。このように、Call in が事業の遅延や中止をもたらすもので あることが、広く認識されていた。以上のように、本事例では Call in の脅威が実際に働き、 統合的なプロセスに寄与したことが分かる。 なお、4.3.2 で議論した構造に加え、本事例は大規模事業であった点が、Call in との結び つきを強くしていたと考えられる。これは、大規模事業である場合は、全ての PA について、 自治体による意思決定後に必ず中央政府が Call in を検討するためである（図 4.4.13） 。 【SEA 制度規定】 分離型～統合型 【構造コンテクスト】 Call in による国の介 入と公開審問 法定協議機関重視 【固有コンテクスト】 大規模事業 【事例で採用された方法】 分離型を基本としつつ、統合型の要素も含むプロセスであった 図 4.4.13 意思決定との統合に係る機能構造分析 ④ 多主体の関与 多主体の関与について、本事例の法定協議機関をに表 4.4.12 整理した。環境の専門家は、 Environment Agency と Natural England といった国レベルの NDPB にくわえ、郡、市の環境 関連部局（ランカシャー郡生態系課やプレストン市環境保健課など）が関与している。ま た、関与のタイミング･手法・対象については図 4.4.14 に整理した。本事例では、SPD を作 成している時点から、OPA の許可には ES を必要とすることが、担当者レベルで合意されて いたため、スクリーニング段階における、事業者と他の主体との協議はなかった。また、 スクリーニングより早いタイミングの、公衆や行政機関との協議は確認されなかった。こ のため、以下では、スコーピング以降の手続きにおける多主体の関与を整理する。 まず、スコーピング段階では、事業者は一部の専門的情報を保有する市民団体に対して 情報の問い合わせを行っていた。例えば、コウモリの生息状況に関する情報について、プ レストン市のコウモリを専門とする市民団体である Preston Bat Group にコウモリの生息情 報を問い合わせていた。また、法定協議機関を含む行政機関とは、かなり早い段階から協 202 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 議を開始していた。例えば、2007 年 8 月には北西地域政府地方局（GONW）と協議し、持 続可能性の高いデザインにすることが確認され、OPA 提出前に丁寧な公衆参加を実施する ことを薦められた。この中で、特に listed buildings との関係で English Heritage と、デザイン の関係で CABE と協議することが求められた。また、個別の評価項目ごとにも専門機関と 協議が重ねられた。例えば、騒音と振動についてはプレストン市の環境保健局と、ベース ライン情報や調査方法について、スコーピング報告書を発行する前に協議している。 2008 年 2 月にスコーピング報告書が事業者からプレストン市に送付されると、市は法定 協議機関に送付し意見を求めた。一方、公衆に対する特別な縦覧・意見受付はされなかっ た（文書は公開されていた）。市の部局、郡の部局、NDPB 等から計 9 件の意見書が提出さ れた。 影響評価の段階においても、引き続き行政機関と、環境情報のやり取りは続けていた。 また、2008 年 5 月からは、事業者が雇った公衆参加のコンサルタントが中心となり、展示 場（Preston Tithebarn Information Centre）の開設、Area Forum（地区ごとに定期的に開催され るコミュニティ･ミーティング）におけるプレゼンテーション等による情報提供と、パンフ 専門家＋ 利害関係者 市民団体 利害関係者 専門家 他の 法定 関連部局 協議機関 近隣 事業者 自治体 一般公衆 市計画局 スクリーニング 要求 スクリーニング スクリーニング 意見書 送付 スコーピング 意見書 スコーピング 報告書 意見書 スコーピング 意見書 影響評価 OPAの広報 OPA、ES PAとESの公開・ 意見受付・修正 送付 意見書 意見書 意見書 意見書 変更の要請 改訂OPA、改訂ES 改訂PAと追加ESの 公開・意見受付・ 送付 OPA承認 （計画委員会） 意思決定 【凡例】 ：協議、 ：送付 図 4.4.14 事例における多主体関与 203 意見書 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 表 4.4.12 本事例で関与した法定協議機関 機関名 専門分野 Environment Agency 洪水・水質・他環境全般 English Heritage 歴史的資源 Natural England 生態系 Commission for Architecture and the Built Environment 都市デザイン Sport England 競技場 Network Rail 鉄道 Theatres Trust 劇場 Preston City Council（環境保健課等、関連する部署） 環境、財務、経済再生 Lancashire Councy Council（生態系課等、関連する部署） 交通、文化、生態系、都市計画 レット等による簡易な意見収集を実施した。この結果、800 以上のコメントが寄せられ、お よそ 8 割の意見が計画に対して肯定的（部分的な反対意見は含まれる）であり、2 割程度が 否定的な意見を持っていることが分かった（PrestonTithebarn Partnership, 2008）。なお、ここ で行われた公衆参加は必ずしも環境配慮や ES の内容に関連するものではなく、計画一般に 関することであった。 OPA と ES は、提出された後に一般公開・法定協議機関へ送付され、意見が受け付けら れた。ここでは、ES と OPA に対する意見が同時に集められ、合計 94 の意見書が提出され た（うち、20 件が法定協議機関を含む行政機関、11 件が近隣自治体、9 件が特定の関心事 項を持つ市民団体、7 件がネイバーフッド団体、47 件が個人） 。ES に対する意見としては、 特定した緩和措置の実施を計画条件や計画義務により保証することを望む意見が多かった。 一方、計画そのものについては、賛成する意見が大半を占めたものの、周辺自治体に対す る影響を心配する意見や、歩行者アクセスやレイアウト（区画のサイズが大きすぎる）へ の反対意見が提出された。周辺自治体への影響については、ランカシャー郡、４NWxviiが懸 念を表明していたが、郡が独自に調査を実施し、事業者も追加の調査を行ったことで、一 定の理解を得ることができた。但し、経済的な影響を懸念する近隣自治体政府（Blackburn with Darwen、Blackpool、Flyde、Wyre）からは、事業規模の大きさを根拠に計画に対する強 い反対意見が出された。また、法定協議機関の一つである Commission for Architecture and the Built Environment（CABE）は、計画全体の規模など概ね賛成の立場であったが、計画のレ イアウトについては、一区画のサイズが大きすぎ、歩行者のアクセスが悪い等の面で、1960 年代の総合開発のようであるため、現状のままでは計画を採択すべきではないとの反対意 見が出された。市計画局は CABE の意見を受け、既存のツールを用いた「都市デザイン評 価」を独自に実施し、CABE の懸念事項はすべて留保事項の段階で対応可能であることを示 した。結果は、OPA のデザインは十分正当性があると判断され、CABE の意見とは反対し つつも、市としては認めることとした。さらに、一部の市民団体と居住者から、住宅の取 204 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA り壊しに反対意見が表明されたため、これに対応するため、計画の変更がなされた。変更 後の改訂 OPA と補足の ES は再縦覧され、計画委員会の場での計画局職員によるプレゼン テーションを受け、市としては計画を承認した。 なお、利害関係者・専門家のいずれの関与も、事業者（または計画局）との一対一のや り取りであり、多様な価値を突き合わせるワークショップ形式などの参加の場はなかった。 以上のように、公衆参加については、スコーピング段階から専門的団体に対する環境情 報の問い合わせがあったが、これは事業者による情報収集活動であり、公衆参加の取り組 みとはいえないと考える。公衆へのアウトリーチが行われたのは影響評価段階からであり、 その際に議論された内容は、主として OPA の内容に関することであった。計画委員会にお ける審査が行われたが、ここでも ES 自体の正当性を確認する議論はなく、あくまで OPA の採否を判断する情報源として活用された。 この点について、EIA を実施したコンサルタントは、「スコーピング段階の公衆参加に意 義があるか疑問」との認識を示していた。但し、地域住民との協議により、地域固有の情 報を得ることは有益であると話していた（ヒアリング） 。このように、事業者は情報源とし ての公衆に接触する以外のインセンティブを持っていなかった。その一方、OPA を提出す る前に、専門のコンサルタントにより公衆参加プログラムを組み、積極的な公衆参加を実 施したことは、GONW が丁寧な公衆参加を求めたことに起因していると考えられる。GONW は中央政府の支局であり、 「（特に大規模事業については）PA を提出する前の参加を充実さ せる」という中央政府の政策を促進させる役割がある。そして、事業者は国の介入とそれ に伴う公開審問を避けるため、GONW の意見を重視する（図 4.4.15） 。これら点は、4.3 に おける議論と整合している。 【SEA 制度規定】 ES の縦覧・意見受付 のみ 【構造コンテクスト】 PA 提出前の参加を重視 する、政府の方針 【固有コンテクスト】 中心市街の開発 大規模事業 【事例で採用された方法】 スコーピング段階から市民団体に対する環境情報の照会はあったが、一般公衆 の参加は影響評価段階から、計画そのものに関して行われた 図 4.4.15 多主体関与（公衆参加）に係る機能構造分析 また、部局関与については、スコーピング段階から、複数の行政機関が継続的に協議し ていた。これについては、意思決定者である市の議員や中央政府は法定協議機関の意見を 特に尊重するため、手続きの早い段階から確実に法定協議機関との意見を把握し調整する ことが大切であると、事業者は話していた（ヒアリングより）。これは、法定協議機関の意 見が大きく影響を与える Call in があることで、法定協議機関の意見に大きな影響力が付さ 205 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA れているためであると考えられる。特に、本事例のような大規模事業は必ず中央政府が確 認するため、国の介入のリスクを抑える動機が強く働いたと考えられる（図 4.4.16） 。 【SEA 制度規定】 スコーピング意見書、ES 提出 時に法定協議機関との協議 【構造コンテクスト】 Call in による国の介 入と公開審問 法定協議機関の重視 【固有コンテクスト】 大規模事業 【事例で採用された方法】 スコーピング段階から、複数の部局が継続的に協議していた 図 4.4.16 多主体関与（部局関与）に係る機能構造分析 4.4.7 ① 本事例で実施された SEA の効果 直接的効果 直接的効果は、手続的な側面と実体的な側面の両面から分析する。 手続的に効果を明らかにするため、IAIA Performance Criteria を使用した（2.4 参照） 。本事 例の SEA 効果を明らかにする上で利用が不可能であると考えられた評価項目については NA とし、その他の項目については、適合の度合いを 4 段階で評価した（++：非常によくあ てはまる、+：当てはまるが、++とは言い切れない、-：あてはまらないが、--とは言い切れ ない、--：全く当てはまらない） 。分析の結果を表 4.4.13 に示す。 表 4.4.13 事例におけるプログラム段階 SEA の手続的効果 評価基準 統合的で ある 評価 持続可能な発展を達成する上で関 連するすべての戦略的意思決定に ついての適切な環境評価を保証す る 環境、社会、経済的側面の相互関 係を評価している 関連するセクターの政策や広域的 政策、そして適宜、EIA や意思決 定と、適切に関連付けられている （tiered） 持続可能 性志向で ある より持続可能性の高い代替案やオ プションの特定を促進している 焦点が合 っている 開発計画や意思決定に利用可能 な、十分で信頼のおける情報を提 供する 持続可能性上の主要な課題に焦点 を絞っている 206 評価の根拠 NA -- 総合評価は実施していない + 整合性分析を他の関連文書で実施し ているものの、SEA として公開で実施 していない + 逐次的な計画変更により、より持続可 能性の高い計画案が特定されている ++ 情報量は多い。手続的に、多様な専門 家が関与しており、情報は信頼できる と考えられる - 評価項目は網羅的に選定されている 第四章 説明責任 を果たす 参加的で ある 繰り返し である 意思決定プロセスの特徴に合わせ て調整されている ++ 時間的・経済的効率性が高い NA SEA プロセスの監督責任が主管部 局（leading agency）にある + 専門的技術に基づき、精密、公平、 中立的に実施されている + 第三者による審査と確認にさらさ れている 持続可能性上の課題が意思決定に おいてどのように考慮されたかが 説明され、文書化されている 政府・公衆を問わず、意思決定プ ロセスを通して、関心を持つ主 体・関連主体に情報を提供し、関 与の機会を提供している 関与主体のインプットに対して、 文書作成や意思決定において、明 確な形で対応する 明確で理解しやすい情報要件を持 ち、全ての関連する情報に対して 十分なアクセスを保証する 意思決定プロセスに影響を与え、 計画策定に寄与できるほど、十分 早い段階で評価結果へのアクセス が保証されている 当該意思決定が修正されるべきか を判断し、将来の意思決定を基礎 づけることができる程度に、戦略 的意思決定の実施の局面における 影響に関する情報を提供する ++ イングランドにおけるプログラム段階 SEA 計画策定の早い段階から SEA 手続き を開始する、統合型の要素を含むプロ セスである データ不足と、評価基準の設定が困難 であることから、評価しない 主管部局である計画局が SEA を監督 するが、プロセスの大半は事業者の裁 量に任されていた SEA の実施はコンサルタントに発注 している。どれほど中立性が高いか は、判断できない 専門家、市民による審査と確認があっ た + 採択時の委員会提出資料の中で、説明 された - 行政部局には多様な関与機会が設定 されていたが、公衆参加は限られてい た + 委員会提出資料の中で、一対一対応が 記述された ++ 全ての文書は公開されていた。電子版 も入手可能であった + 計画策定の開始に対して、SEA の開始 は遅れたが、計画策定に影響を与える ことのできる段階で環境影響情報は 公開されていた + ある程度、事業段階に近い、詳細な影 響評価が実施されていた 分析の結果、総合評価の実施、評価項目の絞り込み、公衆参加の程度の面で基準に当て はまらなかったものの、それ以外の項目は基準を満たしていると考えられ、ある程度質の 高い SEA プロセスであったと評価できる。 また、実体的な効果については、スコーピング報告書から OPA 案の間で、パラメータの 値が大きく変化しており、SEA プロセスを通した計画変更が確認できる（表 4.4.14）。この 間、事業者は法定協議機関や関連部局と協議を続けていたことから、計画の作成へ環境情 報の寄与があったと考えられる。例えば、実際に以下のような具体的な計画変更があった； ・OPA 提出前に、詳細な影響分析により風害が特定されたため、影響を回避するために 植樹パターンを変更した（ヒアリングより） ・騒音調査の結果特定された騒音影響を Less than significant にするため、バスステーショ 207 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA ンのデザインに関して、防音壁の位置を変更し、待ち合わせ場所を新設した ・OPA 提出後の縦覧の結果、一部世帯の取り壊しについて社会的弱者の排除だとの意見 を受け、当該地を計画から外すことで対応した 以上のように、環境情報を活かした計画修正の効果はあったと考えられる。 表 4.4.14 SEA を通した計画変更 土地利用 最大床面積 （m2） スコーピング報告書 ES 50000 83980 NA 8000 15000 20000 NA 5000 住宅 600 戸 40000 （500 戸） レジャー（映画館を含む） 12000 5820 バスステーションと駐車場 2500 （車） 90000 （2830 車） 小売店 金融・サービス・飲食 オフィス ホテル 最終的には、64 の影響緩和措置が特定され、予測された重大環境影響は、全て受容可能 なレベルまで緩和される予定である。具体的には、例えば、 「イタドリ（Japanese Knotweed） 根絶」等の具体的な行為措置、 「コウモリ保全の方法を記した文書を作成し、承認を受け、 実施すること」等の計画措置と、「留保事項に関する許可の際に、風害を評価し、緩和措置 を特定すること」等の下位の意思決定の拘束措置が挙げられていた。これらの措置は、い ずれも計画条件か計画義務として、実施が担保された。但し、実施のモニタリングに関す る規定は設けられなかった。 以上のように、本事例で実施された SEA プロセスの質は高く、プログラム段階 SEA のプ ロセスを通した計画変更と、影響緩和措置の特定と実施保証により、環境に配慮した意思 決定の効果があったと評価できる。 ② 間接的効果 合意形成への寄与 本事例の開発対象地には自然環境資源よりも歴史的資源が豊富に点在していたことから、 SEA の中で議論された項目のうち、歴史的資源の保全が最も大きな争点であった。このた め、歴史的資源に関する議論を中心に分析する。 一部の主体とは、手続を通して合意に至っている。例えば、歴史的資源の保全を任務と する English Heritage は、細かな点について懸念を表明したが、計画条件や計画義務を活用 して留保事項の段階で適切な対応を保証した本計画の採択には賛成である、とコメントし ている。また、ランカシャー郡の計画局は、OPA と北西地方 RSS との整合性について懸念 208 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA を表明していた。しかし、郡と事業者がそれぞれコンサルタントを雇い、追加的な情報分 析を行うことで、最終的には RSS との整合性について認識は一致し、合意に至った。その 他、ES の内容で若干の微修正を求めたものの、その内容にも概ね満足しているとの意見を 提出している。その上で、歴史的建造物の記録を残すプログラムの作成を計画条件とする ことを求めたが、これに対して、市は実際に計画条件として対応した。さらに、法定協議 機関の一つである CABE とも、一定の合意に至っていると考えられる。CABE とは手続の 早い段階から協議を開始していたものの、ES と OPA に対する意見書の中では、デザイン面 の懸念が払しょくされないとして計画の採択に反対された。具体的には、計画地内と内外 の歩行者アクセス性、大きすぎる開発区画面積、持続可能性に対する明確な寄与の不足な どを懸念していた。この反対をうけ、市計画局はデザインの適切性に関する独自の分析を 行った。この結果、CABE の懸念は完全には対応されていないものの、許可に相当する案で あると結論付けている。この対応について CABE と協議したところ、追加的な意見は提出 されておらず、一定の合意に至ったものと評価することができる。 一方、ビクトリア時代の歴史的資源の保全を行っている市民団体の Victorian Society は十 分詳細な情報が含まれていないとして計画申請に反対した。この意見に対し、事業者は Listed building に関する追加的な報告書を作成し、既に DAS に含まれている情報に追加した。 これに対する回答は出されていない。また、20 世紀の歴史的資源の保全を行っている市民 団体である Twentieth Century Society も、最終的に計画採択に対して強い反対を表明してい る。これは、取り壊して移転される予定のバスステーションが、重大な歴史的価値を持っ ているとの意見を反対の理由としている。このように、歴史的資源に関する議論であって も、市民団体とは SEA を通して合意に至らなかった。 また、近隣自治体とその開発利益を代表する団体とは、合意に至らなかった。例えば、 SPD と OPA の両機会で意見を提出していたブラックプール市は、2007 年 11 月に提出した SPD へのコメントの中で、SPD 案に含まれた「プレストン市を北西地方第 3 の都市にする こと」との記述は、RSS において示されたプレストン市の位置づけ（「ブラックプール市、 プレストン市を含む 4 市の経済開発を多極的に進めること」 ）と矛盾すると指摘している。 同様の意見は、他の近隣自治体からも提出された。この意見に対し、プレストン市は当該 文言を削除し、後の段階で事業者には商店影響評価（Retail Impact Assessment：RIA）を要 求することで対応し、SPD を採択した。しかし、2008 年 12 月、2009 年 2 月、3 月、6 月に ブラックプール市は OPA に対し「提案されている開発規模では他自治体への影響は軽微で ある」とした市の RIA の内容は誤りであると、独自に雇ったコンサルタントの調査結果に 基づき反対意見を提出した。議論の焦点は、将来予測に用いた成長率の値であり、計画が 修正されない場合は、国の介入を要求する旨も示した。しかし、その後計画変更のないま まプレストン市は OPA を承認し、最終的には国の介入に至った。ここで争点となった経済 的な影響は、ES の中では「社会経済」の項目中で数行言及されたのみであり、主として RIA に基づく議論がされていた。 209 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 以上のように、本プログラム段階 SEA は、環境的な側面についての行政部局との合意形 成には寄与したと考えられる。一方で、市民団体を含む利害関係者との合意形成に対して は、合意形成へ寄与しなかったと評価できる（表 4.4.15）。 表 4.4.15 本事例で合意形成に至らなかった主体 主体 主体の属性 反対の理由 ブラックプール市他 4 自治体 近隣自治体 開発規模が大きすぎるため、近隣自治体へ の経済的な影響が懸念される ブラックプール市他 4 自治体 市民団体 開発規模が大きすぎるため、近隣自治体へ 内の開発利益を代表する団 の経済的な影響が懸念される 体（ReBlackpool など） Victorian Society 市民団体 歴史的資源が保全されるか、判断するため に必要な詳細情報が含まれていない Twentieth Century Society 市民団体 バスステーションは 20 世紀の歴史的資源 として重要であり、取り壊しに反対 210 第四章 4.5 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 4 章のまとめ 本章では、イングランドにおけるプログラム段階 SEA の特徴と効果をコンテクストの観 点から明らかにすることを目的とした。初めに、イングランドのコンテクストと CEQA の 制度規定を総合し、マクロの方法論的特徴（＝構造）を分析した。続いて、プレストン市 再開発計画に対する CEQA 適用事例を分析することで、ある固有コンテクストのもとでプ ログラム段階の CEQA が見せる振る舞い（＝機能）と、その効果を分析した。この結果、 まず、イングランド都市計画分野では、開発パラメータの概略を定める計画である概要申 請（OPA）に対する EIA 適用がプログラム段階 SEA に相当することが明らかとなった。ま た、同プログラム段階 SEA は、以下の特徴を有することが明らかとなった； ・評価項目： EIA 規則では環境項目が中心に分析される。これは、社会経済面については、上位計 画に対する SA と、事業の個別審査で考慮されるという構造コンテクストが存在するた めである。 ・評価方法： 代替案の検討はなく、優位案のみが評価される。これは、計画の正当性が、EIA 手続 の中ではなく、OPA の上位計画（SPD 等）や補足文書（DAS 等）の中で説明されるとい う構造コンテクストが存在するためである。 ・意思決定との統合： 分離型から統合型の間のどの統合形態をとることも可能だが、特に大規模事業につい ては統合型に近いプロセス統合を実施する。これは、大規模事業については、国の介入 を背景に持つ中央政府機関からの監視が働くという構造コンテクストが存在するためで ある。 ・多主体の関与： 公衆参加規程は限られており、開発計画における公衆参加を促進する政策をとってい るものの、ES に対する公衆参加は限られている。 また、特に大規模事業の場合は、複数の法定協議機関が手続を通して関与する。これ は、大規模事業については、国の介入を背景に持つ中央政府機関からの監視が働くとい う構造コンテクストが存在するためである。 このような特徴を有する EIA 規則に基づくプログラム段階 SEA は、 211 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA ・SEA プロセスを通した計画変更や緩和措置の実施の保証による、環境に配慮した意思 決定が行われる という効果があることが明らかとなった。一方で、合意形成の寄与の効果は限定的である ことが示唆された。 212 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 【脚注】 i 2010 年 7 月に、GO を廃止する基本方針が英国政府により発表されている。正式な廃止時 期は未定であるが、今後の動向に注意されたい。 ii Cabinet Office、Communities and Local Government、Department for Business Innovation and Skills、Department for Education、Department for Culture Media and Sport、Department of Energy and Climate Change、Department for Environment Food and Rural Affairs、Department for Work and Pensions、Department for Transport、Department of Health、Home Office、Ministry of Justice iii なお、これは政府報告書“Review of Sub-National Economic Development and Regeneration” に基づき 2010 年 3 月 31 日に廃止され、現在は Local Authority Leaders‟ Board が設置されて いる。 iv なお、ディストリクトレベルの自治体は、City の呼称を用いる場合がある（例：Preston city）。 これは英国王室よりディストリクトに与えられる呼称であり、通常の Borough（例：Wyre Borough）と同一の自治体機能を持つが、高いステータスを有すると考えられている。 v Howard はこの中で、人口 3～5 万人程度の規模の自立した職住近接型の都市を郊外に建設 する、「田園都市（Garden City）」の構想を提唱した（渡辺, 1993）。 vi RSS は 2010 年 7 月を持って廃止され、以降は新たに設置される Responsible Regional Authorities が Regional Strategy を策定することとされた（Part 5 of the Local Democracy, Economic Development and Construction Act 2009）。 vii 基幹戦略では、空間戦略を設定するが、その実施にあたり鍵となる事業の立地について は、長期的な観点からその大まかな位置を“Strategic Sites”として記述することを推奨してい る。一方で、短期的に実現される開発の詳細な位置や基準については記述せず、AAP や SPD において詳細化する（PPS12）。 viii 2008 年計画法により SA 対象が修正され、SPD 策定手続きでは SA 報告書が求められな くなった（2008 年 6 月に発効） 。 ix 鉱物採取関連事業・廃棄物関連事業・住宅供給事業（但し、10 戸以上であるか、0.5ha 以 上の土地）・延べ床面積が 1000 ㎡以上の建築物・1ha 以上の事業、のいずれかに該当する もの。 x CLG 相の Call in 案件データベース： （http://www.communities.gov.uk/planningandbuilding/decisionsplanning/callins/planning-call-insearch/） （2010 年 10 月最終閲覧） xi 一般的には、公共セクター、民間企業、利益団体、コミュニティ団体の代表を含めた自 治体政府主導の協議体であり、様々な行政サービスについての予算分配や戦略を議論する （権限は自治体ごとに異なる） 。基本的には、行政サービスの効率化を目的としている。 法的な根拠を明確には持たない団体であるが、2000 年に 88 の自治体において設立されて いらい、2010 年現在ではほとんどの自治体において設立されている（CLG, 2009b） 。 xii 参加のフロントローディングとは、開発規制の段階よりも開発計画の段階といった、よ 213 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA り早い段階において参加を実施する方針をいう xiii 英国におけるオンブズマン（Parliamentary Ombudsman）とは、行政に対する苦情につい て中立的に調査を実施し、仲介する機関である。苦情は、不正な行政（maladministration） が実施された証拠の結果、不公正な除隊に陥った場合に、議員を通して申し立てることが できる。 xiv SEA 指令が対象とするのは、農業・林業・漁業・エネルギー・産業・交通・廃棄物管理・ 水資源管理・通信・観光・都市計画の各分野において、EIA 指令の対象事業に関する将来 の意思決定に対して枞組みを与える計画・プログラムである（Article 3（2）） 。また、ハビ タット指令に基づく AA 対象計画・プログラムはすべて対象となる。 xv なお、2009 年 8 月実施の聞き取り調査では、CLG 担当官は当該ガイドラインが自治体職 員に十分理解されていない懸念を示しており、近い将来取り下げる可能性があると話して いた。 xvi 本章で使用する「協議」という言葉は、英国における “consultation” に対応する。この 語の意味について、Fischer （2007） は “participation” とは明確に異なる意味合いがある としている。すなわち、“consultation”は文書に対して外部主体にコメントを要求する行為 である一方、“participation”はより積極的な意見交換により意思形成へ寄与することを求め る行為であると整理した。 xvii 4NW（フォー・ノースウェスト）とは、イングランド北西地域（North West Region）に おける Regional Leaders Board である。なお、Regional Leaders Board とは、旧 Regional Assembly に相当する団体であり、Regional Strategy の策定主体に相当する。 214 第四章 イングランドにおけるプログラム段階 SEA 【参考文献】 環境影響評価制度研究会編（2006） 「環境アセスメントの最新知識」, ぎょうせい, pp.254 洞澤秀雄（2007） 「持続可能な発展とイギリス都市計画法制度改革」, 札幌学院法学, 24巻, 1 号, pp.51-96 渡辺俊一（1993） 『 「都市計画」の誕生 国際比較から見た日本近代都市計画』, 柏書房, pp.294 中井検裕・村木美貴（1998） 『英国都市計画とマスタープラン 合意に基づく政策の実現プ ログラム』, 学芸出版社, pp.318 Audit Commission（2005） “Sustainable Communities - Preston City Council” CLAIR -自治体国際化協会（2006）「英国の情報開示と保護 –情報自由法とデータ保護法を 中心として- 」、 （財）自治体国際化協会 Clair report number 283, pp.35 CLAIR -自治体国際化協会（2010） 「英国の地方自治（概要版） -2009年改訂版- 」、 （財）自 治体国際化協会, pp.79 CLG - Communities and Local Government（1999） “Circular 02/99 Environmental Impact Assessment” CLG - Communities and Local Government（2006a）“DCLG Circular 01/2006” CLG - Communities and Local Government（2006b）“Evidence Review of Scoping in Environmental Impact Assessment” CLG - Communities and Local Government（2009a）“Development Control Statistics 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the European Commission, Imperial College London Consultants, pp.113 Therivel R.（1998）“Strategic Environmental Assessment of Development Plans in Great Britain”, Environmental Impact Assessment Review 18, pp.39-57 216 第五章 国際比較による 機能と効果の要因分析 第五章 5 国際比較による機能と効果の要因分析 国際比較による機能と効果の要因分析 5.1 比較の枠組み 第 2 章で整理したように、個別具体の事例における SEA システムの機能は、SEA 制度規 定と構造コンテクストが連関して形成される構造に、個別事例の特性（固有コンテクスト） が作用して観察されると考えられる。第 3 章、第 4 章では、この仮説に則り、カリフォル ニア州とイングランドにおけるプログラム段階 SEA の特徴（構造） 、特定の固有コンテクス トの下で実際にとられた方法（機能）と、その効果を明らかにした。本章では、カリフォ ルニア州における上記要素と、イングランドにおける上記要素を比較することで、①機能 の要因と、②効果の要因の 2 点について、固有コンテクストを考慮に入れた一般的な知見 の生産を試みる。 なお、本章では、図中において、カリフォルニアを「CA」、イングランドを「EN」、構造 コンテクストを「構造 C」、固有コンテクストを「固有 C」と略記した。 5.1.1 機能の要因分析の枠組み 初めに、 「①機能の要因」を明らかにするために、構造・固有コンテクストと機能の具体 的連関を分析する。具体的には、SEA の機能を比較し、その相違点、共通点を、構造と固 有コンテクストの異同から考察する。例えば、 「CA の方が EN よりも代替案分析を積極的に 行っていた」という機能面の相違点が観察されたとする。このとき、両事例の固有コンテ クストが共通していた場合は、機能面の違いは構造に起因すると考えられる。ここで、SEA の代替案分析に関する制度規定が同一である場合、構造の違いは構造コンテクストに起因 していることがわかる。例えば、積極的な代替案分析の実施を促すインセンティブとなる 構造コンテクストの有無、等が考えられる（図 5.1.1-（a））。また、構造が共通しており、 「事例 A はモデル事例とであったが、B は通常の事例であった」という違いが存在する場 合には、固有コンテクストが主たる要因であると考える。このようにして、機能の要因が SEA 制度規定、構造コンテクストに依るのか、固有コンテクストに依るのかを明らかにす る。 一方、共通の機能が観察されるケースもありうる。この場合には、固有コンテクストの 異同によらず、共通の機能が観察された要因を個別に考察する必要がある（図 5.1.1-（b）） 。 219 第五章 国際比較による機能と効果の要因分析 SEA 制度：共通 SEA 制度規定が共通であれ ば、構造の相違は、構造 C の相違に起因するといえる 構造 C：相違 構造：相違 固有 C：共通 固有 C が共通であれば、機能 の相違は、構造 C の違いに起 因するといえる 機能：相違 （a）機能が異なっている場合 SEA 制度 構造が共通していた場合は、その要 因を個別に考察する。相違していた 場合は、 （a）と同様に考察する 構造 C 構造：共通・相違？ 固有 C：共通・相違？ 機能：共通 共通した機能の要因 を、その内容から個別 に考察する （b）機能が共通している場合 図 5.1.1 機能の要因分析の枠組み 5.1.2 効果の要因分析の枠組み 続いて、 「②効果の要因」を明らかにするために、機能と効果の関係を分析する。効果に は、機能の他にも多様な外部環境が影響すると考えられるが、外部環境まで含めた場合に 変数が多くなりすぎてしまい、効果の要因を明らかにすることは難しいと考えられる。こ のため、ここでは効果をもたらした要因を正確に突き止めることを目的とはせず、効果に 寄与した機能を特定することを目的とする。すなわち、外部環境を定数として扱うことと する。具体的な分析方法として、まず、効果の異同と、機能の異同をそれぞれ整理する。 その上で、効果の違いは機能の相違点が、共通の効果については共通の機能が要因として 寄与していると考え、その因果関係を論理的に考察し、一定の関係を見出す（図 5.1.2）。 機能 A 機能 B 機能 C 機能 D 比較 外部環境 理 由 効果 機能 A 機能 B 機能 C 機能 D 比較 図 5.1.2 効果の要因分析の枠組み 220 効果 外部環境 第五章 国際比較による機能と効果の要因分析 5.2 比較による機能要因の分析 本節では、両事例のプログラム段階 SEA の機能を比較し、その相違点と共通点を、構造 と固有コンテクストの相違点と共通点から考察する。表 5.2.1 に両事例の機能を整理し、以 下では項目ごとに詳細な比較を行う。 表 5.2.1 両事例の機能の比較 評価項目 評価方法 意思決定 との統合 多主体の 関与 5.2.1 カリフォルニア イングランド 環境項目を中心とし、都市衰退影響を 含めた社会経済項目も選定された ノーアクション案を含め、8 つの代 替案が検討された 環境項目が中心的に選定され、社会経 済項目が追加的に加えられた EIA では代替案分析は行われなかっ た。 ノーアクション案と立地の代替案は SPD の SA で検討され、デザインの代 替案は DAS の中で説明された。 分離型を基本としつつ、統合型の要素 も含むプロセスであった 分離型を基本としつつ、統合型の要 素を含むプロセスであった 原案形成の段階から公衆参加があ り、計画内容と環境影響に関するイ ンプットと審査が行われていた スコーピング段階から、複数の部局 が継続的に協議していた スコーピング段階から市民団体に対 する環境情報の照会はあったが、一般 公衆の参加は影響評価段階から、計画 そのものに関して行われた スコーピング段階から、複数の部局が 継続的に協議していた 評価項目の比較 カリフォルニアの事例では、環境項目に加え、土地利用、交通、公共サービス、都市衰 退に対する影響など、社会経済項目と考えられるものも評価項目に含まれていた。イング ランドの事例においても、環境項目に加えて、社会経済項目が選定された。このように、 結果として選択された項目は、両事例で類似している（表 5.2.2）。但し、分析のボリュー ムから判断すると、カリフォルニアでは環境項目と社会経済項目がほぼ同等の扱いとなっ ているのに対して、イングランドでは社会経済項目の扱いは小さく、ES の中心は環境項目 であった。すなわち、カリフォルニアの事例の方が社会経済項目を多く選定していたと評 価できる。 表 5.2.2 選定された評価項目の比較 カリフォルニア 環境 項目 社会 経済 項目 イングランド 大気質、生物資源、歴史的資源、地震活動・ 大気質、生態系と自然保護、考古学 土壌・地質、水循環と水質、騒音と振動、 と歴史遺産、地質、水資源、騒音と 景観 、エネルギー、有害物質 振動、景観、日照、風害、廃棄物 土地利用、交通循環、公園とオープンスー 人口、医療、住宅、教育、経済効果、 ペース、公共サービス（警察、消防、廃棄 雇用 物、学校、図書館）、公共インフラ（上下水）、 人口と住宅、都市衰退、成長誘導影響 221 第五章 国際比較による機能と効果の要因分析 表 5.2.3 評価項目に係る構造と固有コンテクストの比較 カリフォルニア イングランド 制度規定 環境項目が中心、社会経済も一部推奨 環境項目 構造コン プログラム段階の計画策定において、 CEQA 以外に社会経済面を配慮する枞 組みが存在しない 中心市街地における事例 大規模開発 計画許可の個別審査による土地利 用規制 上位計画に対する SA の実施 中心市街地における事例 大規模開発 SPD が社会経済面の影響評価を求 めた テクスト 固有コン テクスト このような評価項目選定機能の違いの理由を、以下に考察する。 まず、固有コンテクストについては、カリフォルニア州の事例もイングランドの事例も、 中心市街地における大規模開発である点は共通している。両事例とも、周辺環境は市街と 住宅であり、敷地内環境には貴重な歴史的資源が存在するという、計画地の特性がほぼ一 致している。但し、イングランドでは SPD が社会経済面の影響評価を求めたことが、機能 に関連した点が異なっている。続いて、構造については、カリフォルニアでは環境項目を 中心としつつ社会経済項目を含めることもあるという構造があるのに対し、イングランド では、EIA の中で分析されるのは環境項目であるという構造であった。すなわち、カリフォ ルニアの方が社会経済項目を含めることに積極的であるという構造面の違いがある。以上 を総合して考察すると、「カリフォルニアの事例の方が、社会経済項目が多い」という機能 面の違いは、 「カリフォルニアの SEA システムの構造の方が社会経済項目を含めることに積 極的である」という構造の違いに起因しているといえよう。イングランドの事例で、SPD が社会経済項目を含めることを求めたのは、上記の機能面の違いを説明する固有コンテク ストにはならない。 続いて、このような構造の違いを、SEA 制度規定と、構造コンテクストから考察する。 まず、SEA 制度規定については、カリフォルニアでは社会経済面の検討に関する言及があ り、ガイドラインにおいて社会経済項目の例示がある。一方で、イングランドでは制度規 定や通達の中で、社会経済面に関する言及はない。構造の違いは、上記の SEA 制度規定の 違いをそのまま反映したものであると考えられる。では、なぜこのような制度規定が異な るのであろうか。 構造コンテクストについて検討してみると、イングランドでは、OPA を含み、EIA 規則 の対象事業（計画）は、個別審査により許可を下している。このため、その段階で社会経 済的な便益・リスクを含めた個別の条件を勘案することができる。ここでは、上位計画と の整合性が重視されるが、この上位計画には SA が適用されるため、環境・社会・経済的な 配慮がなされているという前提がある。すなわち、イングランドでは上位計画で SA を実施 していることと、個別審査の際にさらに社会経済面について考慮が可能であることの 2 点 222 第五章 国際比較による機能と効果の要因分析 表 5.2.4 各意思決定段階における SEA・EIA による環境・社会・経済配慮 カリフォルニア イングランド 環境 社会 経済 環境 社会 経済 政策・計画 ○ △ △ ○ ○ ○ プログラム ○ △ △ ○ ×* ×* 事業 ○ △ △ ○ ×* ×* 【注】＊：イングランドでは、SEA/EIA の枞組みではなく、計画許可の枞組みの中で個別に審査される 【凡例】○：体系的な配慮枞組みが存在、△：部分的に配慮枞組みが存在、×：明確な配慮枞組みがない から、プログラム段階（＝OPA の段階）の SEA では必ずしも社会経済項目の評価は求めら れていないと考えられる。一方で、カリフォルニアでは CEQA の枞組み以外に、特定計画 の社会経済的な影響を配慮する明確な枞組みが存在しない。実際、環境・社会・経済面の バランスは、CEQA の中で規定されている Statement of Overriding Consideration の中で検討 された。このときに、社会経済的な影響についても言及されていることで、総合的な判断 を下しやすくしている。このように、プログラム段階において社会経済面の影響を勘案す る、SEA 以外の枞組みの違いが背景として関連していると考えられる（表 5.2.4）。 以上より、評価項目の選定にあたっては、構造コンテクストとして、上位計画に対する SEA の有無と、都市計画システムにおける社会経済影響配慮の有無が関連することが明ら かとなった（図 5.2.1）。具体的には、上位計画に基づく個別審査により意思決定を行って いる場合は、社会経済面の配慮を行う機会があるため、社会経済面の影響評価はプログラ ム段階 SEA の枞組みの中で実施されないことがあるといえる。 2.3 の議論において、SEA の中で選定する評価項目については議論の余地があるものの、 （TBL の）持続可能な発展を目指す意思決定を行う際には、環境･社会･経済面の全ての情 報が同時に提示される必要あると整理した。ゆえに、上記の議論より、事前確定的な土地 利用規制をとり、社会経済面の便益・リスクを考慮する機会がない場合には、プログラム 段階 SEA の中で社会経済項目も含めることが望ましいといえよう。 【SEA 制度規定の違い】 CA では社会経済面の考 慮も可能としている一 方、EN では言及がない 理由 【構造 C の違い】 都市計画システムにおける 社会経済影響配慮の有無 上位計画に対する社会経済 項目を含む SEA の存在 【固有 C：共通】 中心市街地にお ける大規模開発 【機能面の違い】 CA の事例の方が、EN の事例よりも社会経済面の評価項目を多く選定していた 図 5.2.1 評価項目に係る機能の違いの要因 223 第五章 国際比較による機能と効果の要因分析 5.2.2 評価方法の比較 カリフォルニアの事例では、先に計画案の詳細分析を行った後に、詳細分析により明ら かとなった重大影響を緩和しうる代替案を検討している。その中で、8 つの代替案について 記述され、そのうち 4 つについては詳細に比較がなされている。詳細な検討がなされなか った代替案の中には、ノーアクション案と、代替立地案が含まれ、詳細に検討された 4 つ の代替案は、レイアウトや規模を変更した案であった。一方、イングランドの事例では、 ES の中で代替案を詳細検討していない。正確には、代替地における開発は上位計画と整合 しないため、検討しない旨は記述されていたものの、詳細に検討した代替案はなかった。 但し、SPD と OPA がセットで作成されており、SPD においてノーアクション案が検討され ていた。このように、レイアウトや規模といった、プログラム段階で検討する内容に関し て代替案分析を行ったか否かという点で、両事例の機能は異なる（図 5.2.2）。 一方で、詳細な影響評価を行った案は一つだけであったという点では共通している。こ の点から、両事例とも、環境影響を最大限緩和する手段としての代替案分析を行わなかっ たと解釈できる。すなわち、両事例で採られた評価方法の違いは、「提案された計画案が最 も適した案であることを代替案分析により示したか否か」であると整理される。 カリフォルニア 上位計画（総合 計画）で検討さ 代替案の階層 EIR の中 で説明 れなかった イングランド 上位計画 需要・必要性 ES で分 位置・手法 析・説明さ （SPD）で 検討された れなかっ 他の補足文書 EIR の中 はなかった で分析 配置・規模 DAS で説 た 明された 図 5.2.2 事例における計画体系と SEA 実施の比較 表 5.2.5 実施された評価方法の比較 制度規定 構造コンテ クスト 固有コンテ クスト カリフォルニア イングランド ノーアクション案を含めた合理 的かつ実行可能な代替案の考慮 が義務 情報公開、訴訟との連動に基づ く公衆監視の存在 代替案は分析された場合は記述する 当該地の開発自体が目的 上位計画（総合計画）で RSP に 関する言及なし 活発な市民団体の存在 当該地の開発自体が目的 224 Plan-led の都市計画システム 上位計画の持続可能性を SA により 保証 DAS で計画の正当性の説明を求める SPD と OPA がセットで作成された 第五章 国際比較による機能と効果の要因分析 続いて、機能上の相違を、SEA 制度規定、構造コンテクストと、固有コンテクストの面 から分析する。まず、固有コンテクストでは、両事例とも、当該地の開発自体を目的とす る事業であったという点で共通しているが、上位計画で既に検討が済んでいる範囲が異な る。また、サクラメントの方が公衆参加が活発である点が異なる。構造上は、カリフォル ニアではノーアクションを含めた積極的な代替案分析が行われる構造を有しているのに対 し、イングランドでは ES の中で積極的に代替案分析を行うインセンティブを与える構造が ない。以上より総合的に考え、 「最適案であることを説明することを目的とした代替案分析 を行ったか否か」という機能面の違いは、積極的に代替案分析を行うインセンティブを与 えるか否かという構造の違いに起因するといえよう。なお、固有コンテクストの違いはい ずれも、イングランドにおいて積極的な代替案分析が行われなかった理由を説明するもの ではない。また、両事例とも、民間デベロッパーが主導する形で、市と緊密に連携して計 画が作成されており、説明責任の点においても、相違はないと整理される。 続いて、上記の構造の違いについて分析する。 制度規定上は、カリフォルニアではノーアクション案を含む代替案分析を義務としてい る一方、イングランドでは代替案分析は義務ではなく、ノーアクション案については言及 もない。但し、ガイドラインでは、両制度とも、計画案の検討段階で代替案分析を行うこ とが望ましいとしている。 それでは、なぜイングランドでは代替案の分析を、制度規定の中で必ずしも求めていな いのか。これを説明する構造コンテクストの違いは、都市計画システムの中で計画の正当 性を検討・説明する仕組みがあるか否かであると考えられる。具体的には、イングランド 【SEA 制度規定の違い】 CA ではノーアクションを 含む代替案分析が義務で ある一方、EN では代替案 分析は義務ではない 理由 【構造 C の違い】 計画の正当性を説 制度目的の違い：説明責任 明する、プログラム を果たす役割も期待され 段階 SEA 以外の枞 ている（CA）か、意思決定 組みの有無 者への情報提供（EN）か 【固有 C：共通】 上位計画で検討が済ん でいる項目について違 いはあるが、機能面の 違いとは関係がない 【機能面の違い】 CA の事例ではレイアウト・規模に関する代替案の分析を行ったが、EN の事例 では EIA 規則の手続きを通して代替案分析を行っていない 図 5.2.3 評価方法に係る機能の違いの要因 225 第五章 国際比較による機能と効果の要因分析 では Plan-led システムを採用し、SA を通して開発計画（OPA の上位計画）の正当性を示す 手続が保証されている。その上で、計画許可における計画の正当性判断を、専門家である プランナーが上位計画を参考に行うことで、OPA の正当性を示している。さらに、イング ランドでは OPA と同時に提出される Design and Access Statement（DAS）の中で計画の正当 性が説明される。一方、 カリフォルニアでは同様の計画文書はなく、CEQA 手続そのものが、 正当性の説明手段に相当する。また、カリフォルニアでは、計画案が正当であるか否かは、 専門家ではなく、公衆が判断するという伝統がある。このため、正当性の検討プロセスに 強い透明性が求められ、CEQA 手続で代替案分析を求めていると考えられる。 以上より、プログラム段階 SEA における代替案分析は、都市計画システムの中で計画の 正当性を説明・保証する仕組みがある場合には実施されないという関係があると考えられ る。また、伝統的に、計画の正当性の説明を公衆がどれほど求めるかという点も、関連し ていることが示唆された。 5.2.3 意思決定との統合の比較 プロセス形態については、両事例とも、計画原案を作成したのちに SEA が開始されてい た。但し、この時点で公開された原案は最終案ではなく、その後、原案は環境情報のイン プットを受けつつ内容が変更されていったという点で、共通した機能がみられた（図 5.2.4） 。 また、最終的に特定された環境（社会・経済）影響を回避・低減するための緩和措置につ カリフォルニア イングランド SEAプロセス 計画プロセス 原案作成 原案 SEAプロセス 計画プロセス 原案作成 計画情報 NOP 原案 計画情報 スコーピン グ報告書 スコーピング 修正 改訂案 環境情報 計画情報 スコーピング 予測評価 修正 環境情報 計画情報 予測評価 微修正 DEIS 特定計画案 ES OPA案 改訂OPA案 審査（議会） 緩和措置 審査（計画 委員会） FEIS 決定 決定 図 5.2.4 プロセス統合の比較 226 緩和措置 補足ES 第五章 国際比較による機能と効果の要因分析 いても、両事例で特定され、その実行を保証する工夫が取られていた。具体的には、カリ フォルニアでは、MMRP を作成したうえで開発協定を結び、イングランドでは、計画許可 の条件とした。 表 5.2.6 意思決定との統合の比較 カリフォルニア イングランド 制度規定 分離型～統合型 分離型～統合型 構造コンテ 情報公開、訴訟との連動に基 づく公衆監視の存在 Call in による国の介入と公開審問 法定協議機関重視 大規模事業 活発な市民団体の存在 大規模事業 クスト 固有コンテ クスト まず、両者の構造を比較する。カリフォルニアでは、基本的には、意思決定プロセスと SEA プロセスは分離しているが、公衆監視が厳しい場合には、予期せぬ計画変更を避ける ために、より統合的なプロセスが採られる構造がある。一方で、イングランドでは基本的 には分離型から統合型の間でどのようなプロセス統合形態をとることもできるが、特に大 規模事業については法定協議機関や CLG 相といった中央政府機関からの監視が存在するた め、統合型に近いプロセス統合を実施する構造を有する。これらの構造は、具体的な中身 は異なっているものの、「外部主体による監視が働くメカニズムが存在する」という点では 共通している。また、両者において、プロセス統合に関する制度規定は、SEA を開始する タイミングは規定されていないという点で共通している。このため、監視のメカニズムは、 構造コンテクストによって形成されていると考えることができる（図 5.2.5）。 また、固有コンテクストについては、それぞれのメカニズムが機能するための条件であ ると解釈される。具体的には、カリフォルニアでは積極的な市民の存在が、イングランド 【SEA 制度規定：共通】 両制度とも、計画プロ セスと SEA プロセスの 統合手法についての具 体規定は存在しない 【構造 C の違い】 CA では、情報公開と訴訟に よる公衆監視メカニズムが 存在する EN では、国の介入等の中央 政府による監視システムが 存在する 【固有 C の違い】 CA では、サクラメント 市民が参加に積極的で ある点が関連 EN では、大規模事業で ある点が関連 【機能：共通】 両者とも、部分的に計画プロセスと SEA プロセスが統合されていた 図 5.2.5 意思決定との統合に係る機能の共通性の考察 227 第五章 国際比較による機能と効果の要因分析 では事業規模が大きいことが関連している。 以上の分析より、プログラム段階 SEA においてより統合的なプロセスが実施されるには、 構造コンテクストにより外部主体の監視が働きうる構造が形成され、実際に監視が働くた めの固有コンテクストが存在することが重要であると示唆される。 5.2.4 多主体の関与の比較 多主体の関与について、SEA のステップごとに参加の有無を比較した（表 5.2.7）。 表 5.2.7 実施された多主体関与の比較 公衆参加 部局関与 カリフォルニア イングランド カリフォルニア イングランド 原案作成 ○ × × × スコーピング ○ △ ○ ○ 影響評価 ○ ○ ○ ○ DEIS ○ ○ ○ ○ FEIS × ○ 【凡例】○：参加あり、△：一部の主体についての参加あり、×：参加なし まず、公衆参加については、カリフォルニアでは原案形成の段階から公衆一般へのアウ トリーチがあり、計画内容と環境影響に関するインプットが行われた。また、計画委員会 や縦覧による公衆による DEIR の審査が行われていた。一方、イングランドではスコーピン グ段階から環境情報に関する公衆参加があったが、一般公衆の参加は影響評価段階からで あり、計画そのものに関する議論が中心的であった。このように、公衆一般へのアウトリ ーチは、カリフォルニアの方が早い段階から行われていたという点と、議論の内容が SEA の環境分析について及んだか否かという点で違いがある。 部局関与については、両事例において、スコーピング段階から、複数の部局が継続的に 協議しており、機能は共通していたといえよう。 表 5.2.8 多主体の関与（公衆参加）の比較 カリフォルニア イングランド 制度規定 DEIR の縦覧・意見受付のみ ES の縦覧・意見受付のみ 構造コンテ 都市計画制度における参加規定 情報公開、訴訟との連動に基づ く公衆監視の存在 Call in による国の介入と公開審問 PA 提出前の参加を重視する、政府の方 針 中心市街地における開発 大規模事業 活発な市民団体の存在 中心市街地における開発 大規模事業である クスト 固有コンテ クスト 228 第五章 国際比較による機能と効果の要因分析 初めに、公衆参加の機能の違いの理由を考察する。 まず、両者の SEA 制度規定は、ともに DEIS の縦覧･意見提出のみであるという点で共通 している。これは、要件以上の公衆参加が実施される仕組みは、コンテクストにより与え られることを意味している。 つづいて、固有コンテクストの点で、カリフォルニアの方が参加に積極的な市民が多か ったという違いがある。また、構造の面では、カリフォルニアでは都市計画制度における 参加規程が存在し、訴訟連動性の高い公衆参加制度により、公衆の関心に応じた参加が実 施される構造がある一方、イングランドは国の介入を背景に、中央政府の関心に応じた参 加が実施される構造があるという違いがある。これに加え、都市計画制度における参加規 程の差という点においても構造は異なる。一方、外部主体の関心に応じた公衆参加が行わ れるという構造は一致しているといえよう。 ここから、機能の違いの要因として 2 点示唆される。ひとつは、都市計画制度における 参加規程の差である。カリフォルニアでは原案作成における公衆・行政部局が関与する機 会を設けること、計画委員会・議会の前に公聴会を開催することが都市計画手続きで要件 として規定されている一方、イングランドでは PA の縦覧･意見受付のみであり、カリフォ ルニアより尐ない。また、もうひとつは、外部主体の監視により、制度規定より積極的な 参加が実施されているが、公衆による監視の場合の方が、中央政府による監視の場合より 積極的に公衆参加が実施されるということである。 以上の分析より、都市計画制度による参加規程と、外部主体による監視が積極的な公衆 参加に影響すると考えられる。このとき、公衆による監視が働いている方が、より早い段 階から価値の議論を含む参加を行う 【SEA 制度規定】 両者とも、公衆参 加義務は一回のみ 【構造 C の違い】 CA では公衆監視、EN では 中央政府による監視がある EN では参加促進政策がとら れている CA の方が、都市計画システ ムで要求する公衆関与の機 会が多い 【固有 C の違い】 CA の方では特に参 加に積極的である が、EN でそのような 事実はない 【機能面の違い】 要件より多い公衆参加機会があった点は共通していたが、CA の方が早い段階 から価値の議論を含む公衆参加が開始した点は異なっていた 図 5.2.6 公衆参加に係る機能の違いの要因 229 第五章 国際比較による機能と効果の要因分析 表 5.2.9 多主体の関与（部局関与）の比較 制度規定 構造コンテ クスト 固有コンテ カリフォルニア イングランド 初期調査、NOP、DEIR、FEIR の 各段階における協議が義務 他の制度により与えられている許 認可権 スコーピング意見書、ES 提出時に法定 協議機関との協議が義務 Call in による国の介入と公開審問 法定協議機関重視 大規模事業 大規模事業 クスト 続いて、部局関与の機能が共通していた要因を考察する。 まず、両者の間に機能面の違いはなかった。制度規定上、スコーピング段階から始まり、 各段階において関与することが規定されていうる。また、構造コンテクストに起因して、 関連する部局は意思決定に対する強い影響力を持っていた。このため、制度規定に定めら れている以上の部局関与を実施し、許認可を確実にするインセンティブが、カリフォルニ ア、イングランドの両構造において存在していた。そして、固有コンテクストも、大規模 事業であるという点で共通しており、部局が積極的に関与するインセンティブが与えられ ていた。 以上より、意思決定に対する支配力が構造コンテクストにより付与されていることが、 部局関与が積極的に実施されるうえで重要であると考えられる。 【SEA 制度規定：共通】 両者とも、スコーピ ング段階からの関 与を規定 【構造 C の違い】 CA では、関連部局は個別法を 根拠とする許認可権を有する EN では、国の介入を背景に法 定協議機関は意思決定に対し 強い影響力を持つ 【固有 C：共通】 両事例とも大規模 事業であった 【機能：共通】 両事例において、スコーピング段階から、複数の部局が継続的に協議していた 機能は共通していたといえよう。 図 5.2.7 部局関与に係る機能の共通の要因 表 5.2.10 多主体の関与（公衆参加）の比較 カリフォルニア イングランド 5.3 比較による効果要因の分析 制度規定 DEIR の縦覧・意見受付のみ ES の縦覧・意見受付のみ Call in による国の介入と公開 構造コン 情報公開の保証 本節では、2 つの事例でみられた SEA の効果の要因を分析する。2 つの事例の効果を比較 都市計画制度における参加 審問 テクスト 規定 PA 提出前の参加を重視する、 する上では、そもそも両事例が大まかに同程度に「成功した」事例であったことを確認す 訴訟連動性の高い公衆監視 政府の方針 る必要がある。そこで、まず両事例で実施されたプログラム段階 SEA の性能（Performance） 制度の存在 を比較し、比較による効果分析を実施することが適切であるか否かを検討する。続いて、 230 第五章 国際比較による機能と効果の要因分析 両事例の効果を比較し、共通点と相違点を明らかにする。これら共通点と相違点は、SEA の機能と固有コンテクストを含む外部環境の異同に起因すると考えられるため、それぞれ の異同を明らかにし、最後に総合的な考察を行う。 5.3.1 性能の比較 初めに、まず、両事例で実施された SEA プロセスの性能を、IAIA Performance Criteria を 用いて大まかに比較する。表 5.3.1 には、各評価基準に沿い、3 章、4 章でそれぞれ分析し た結果を並べた。評価は++から--の 4 段階で実施した（++：非常によくあてはまる、+：当 てはまるが、++とは言い切れない、-：あてはまらないが、--とは言い切れない、--：全く当 てはまらない）。比較の結果、参加機会の提供に関する評価のみが、両事例で異なっていた。 これは、公衆参加機会が EN において相対的に尐なかったためである。その他の基準につい ては+と++で一部違いが認められるものの、大きな差はなく、概ね類似の性能をもつ手続で SEA が実施されたことが分かる。このため、両事例の実体的な効果を比較し、その要因を 分析することが可能であると考えられる。 表 5.3.1 IAIA Performance Criteria による両事例における SEA の性能比較 基準 統合的であ る 持続可能性 志向である 焦点が合っ ている 説明責任を 果たす 参加的であ る 繰り返しで ある 持続可能な発展を達成する上で関連するすべての戦略的意思決 定についての適切な環境評価を保証する 環境、社会、経済的側面の相互関係を評価している 関連するセクターの政策や広域的政策、そして適宜、EIA や意思 決定と、適切に関連付けられている（tiered） より持続可能性の高い代替案やオプションの特定を促進してい る 開発計画や意思決定に利用可能な、十分で信頼のおける情報を提 供する 持続可能性上の主要な課題に焦点を絞っている 意思決定プロセスの特徴に合わせて調整されている. 時間的・経済的効率性が高い SEA プロセスの監督責任が主管部局（leading agency）にある 専門的技術に基づき、精密、公平、中立的に実施されている 第三者による審査と確認にさらされている 持続可能性上の課題が意思決定においてどのように考慮された かが説明され、文書化されている 政府・公衆を問わず、意思決定プロセスを通して、関心を持つ主 体・関連主体に情報を提供し、関与の機会を提供している 関与主体のインプットに対して、文書作成や意思決定において、 明確な形で対応する 明確で理解しやすい情報要件を持ち、全ての関連する情報に対し て十分なアクセスを保証する 意思決定プロセスに影響を与え、計画策定に寄与できるほど、十 分早い段階で評価結果へのアクセスが保証されている 当該意思決定が修正されるべきかを判断し、将来の意思決定を基 礎づけることができる程度に、戦略的意思決定の実施の局面にお ける影響に関する情報を提供する 231 CA EN NA NA -- -- ++ + + + ++ ++ ++ NA ++ + ++ ++ NA + + ++ + + ++ - ++ + ++ ++ + + + + 第五章 国際比較による機能と効果の要因分析 5.3.2 効果の比較 表 5.3.2 両事例における SEA の実体的効果の比較 環境に配慮した 意思決定 合意形成への寄 与 カリフォルニア イングランド 有：SEA プロセスを通した計画案 の修正と、緩和措置の採択 有：SEA プロセスを通した計画案 の修正と、緩和措置の採択 有：直接的に強い利害を有する主 体以外とは、合意に至っている 部分的：一部の利害関係者とは合 意には至らなかった 両事例の効果は表 5.3.2 に示すとおりである。まず、計画案の修正と緩和措置の実施保証 により、環境に配慮した意思決定になった点は共通している。カリフォルニアの事例では、 緩和できない重大影響が残ったが、ほとんどが交通に対する影響であり、イングランドの 事例において選定されていない評価項目であった。このため、環境に配慮した程度につい ても、両事例でほぼ共通していると考えられる。 合意形成への寄与については、イングランドの事例では効果が限定的であったという点 で両者は異なっている。カリフォルニアの事例では、最終的に競合する商店主が訴訟を起 こしていたことから、直接的に強い利害を持つ主体との合意形成には至らなかったといえ る。しかし、その他の主体とは、概ね合意に至っている。また、こうした私的な経済的利 害を調整する役割が SEA に期待されているとはいえない。一方、イングランドの事例では 行政部局と事業者の間で一定の合意形成に至ったのに対し、その他の利害関係者とは合意 に至らなかったケースが多かった。まず、一部の市民団体とは、歴史的資源の保全に関し て意見が対立したまま手続きが終了した。また、複数の近隣自治体からの強い反対もあっ た。近隣自治体は、プレストン市が大規模な経済開発を実施することによる自らの市への 経済的影響を懸念していた。しかし、環境面との比較考量の議論ではなかったため、この 点については、必ずしも SEA の枞組みにおいて議論されるべきではないと考えられる。以 上のように、市民団体を含む利害関係者との合意形成へ寄与する効果はイングランドの事 例では認められなかったという点で、両者は相違している。 5.3.3 機能の比較 両事例で実際に取られた SEA の方法（機能）を比較し、その異同を整理する。なお、5.2 の分析により、SEA 以外の枞組みで同様の機能を果たす場合があることが示されたため、 ここでは、SEA の中で実施された方法のみならず、他の方法により同様の機能を果たすこ とを視野に入れて比較した（表 5.3.3）。 まず、評価項目については、両事例とも環境項目を中心的に選定し、分析していたとい う点と、意思決定の際にはアドホックに実施された影響評価の結果を総合し、環境・社会・ 経済面を考慮した点で共通している。例えば、CA では EIR の中で環境中心とした影響分析 232 第五章 国際比較による機能と効果の要因分析 表 5.3.3 機能の共通点と相違点 評価項目 評価方法 意思決定 との統合 多主体の 関与 共通 相違 環境項目が中心的に分析された SEA の中で選定した社会経済評価項 目は異なっていたが、アドホックで実 施された影響分析により概ね同様の 項目をカバーしていた 代替案分析の一つの機能である、計画 の正当性説明は、いずれの事例でも実 施されていた 分離型を基本としつつ、統合型の要素 を含むプロセスであった 社会経済項目が、CA の事例の方が多 かった 公衆参加機会は要件より多く行われ た 部局関与は、環境分析に関して、プロ セスの早い段階から実施された CA の方がより早い段階（原案作成） から公衆参加機会があった CA の方が早い段階から公衆の価値情 報のインプットあった CA では代替案分析が実施されたのに 対し、EN では実施されなかった が行われ、社会経済面については、EIR の情報とアドホックで実施された経済影響分析の情 報が提示されていた。EN においても、ES は環境を中心とし、若干の社会経済項目も分析 されたが、アドホックに実施された商店影響分析と交通分析が、意思決定の際に追加情報 として提出された。一方、SEA の中で扱う社会経済面項目の分量が異なっていた。 評価方法については、代替案分析を実施したか否かで異なっていた。但し、CA では代替 案分析により実施した計画案の正当性説明を、EN では、上位計画や都市計画文書の DAS により実施していた。すなわち、方法は異なるが、計画案の正当性を説明していたという 点で共通した機能が見られた。 意思決定との統合は、両事例とも原案が作成されてから SEA プロセスが開始する分離型 を基本としていたが、計画案の修正作業を通して環境情報をインプットする、統合型の要 素を含むプロセス形態を採っていたという共通性がある。 多主体の関与について、共通点は、公衆参加機会が要件より多く設けられたことと、早 い段階から継続的に部局関与が行われていた点である。一方、CA の方が早い段階から公衆 参加機会を設け、価値情報の議論も早い段階から開始していたという点が異なっている。 5.3.4 ① 効果要因の考察 計画を変更する効果の共通性について 計画案の修正と緩和措置の実施保証により、環境に配慮した意思決定がされた点が共通 していた。 上記の、意思決定に対する環境配慮効果に寄与した機能を以下に考察する。 評価項目については、両事例で扱う社会経済項目の量が異なっていたものの、環境に配 慮した意思決定はいずれの事例においてもされていたことから、評価項目を環境項目に絞 ることで意思決定への環境情報の反映がされにくくなる懸念（2.3.1 参照）はないことが示 233 第五章 国際比較による機能と効果の要因分析 （a）分離型 計画策定過程 （b´）準統合型 SEA 計画策定過程 SEA （b）手続統合型 計画策定過程 SEA 図 5.3.1 準統合型のプロセス形態モデル 唆される。一方、環境項目を中心に分析していた点と、意思決定において環境・社会・経 済面の情報を総合的に有していた点については、意思決定に対する環境配慮効果との明確 な関連はない。同様に、評価方法についても、SEA の中で代替案分析を実施したか否かで 機能が異なっていたが、両事例で環境に配慮した意思決定が行われたことを考えると、こ の点も環境に配慮した意思決定に大きく影響しなかったと考えられる。 意思決定との統合については、両事例において、SEA による環境情報のインプットを受 けつつ計画案を修正するプロセス形態がとられた点が、環境に配慮した計画変更に大きく 寄与したと考えられる。すなわち、2.3.3 で示されたプロセス統合モデルのうち、計画案が ほぼ完成してから SEA が開始し、SEA プロセスからのインプットが計画プロセスの最終段 階に限られる分離型（図 5.3.1-（a））と、計画プロセスに対して SEA プロセスからのイン プットが随時行われる統合型（図 5.3.1-（b） ）の間に位置する、中間的なプロセス形態であ った。これは、統合型のプロセスを志向しつつ、「評価する対象の計画が作成されていない 段階では、SEA として評価するべき対象が不明確」という統合型の実務上の欠点を克服し た新たなモデルであると考えられ、これを準統合型のプロセス統合形態であると呼ぶ（図 5.3.1-（b´） ）。この時、計画プロセスがどの程度進行した段階で SEA が開始するかが論点 となる。この点についても両事例は共通して、具体的なパラメータ（最大高さ等）と土地 利用レイアウトを含む計画原案が提示された段階で SEA が開始された。すなわち、SEA が 開始した時点で、計画のコンテンツとその具体性について、基本的には最終案と変わらな い水準の原案が作成されていたといえる。このように、計画が相当具体化した段階で SEA を実施することで、具体的な分析結果に基づく計画変更が可能となったと考えられる。一 方で、計画案の一部、特に慎重な調整が必要な事項については、SEA が開始した時点で調 整が済んでいたため計画変更の対象とならなかったことも事実である（EN におけるバスス テーションの位置）。 最後に、多主体の関与については、意思決定者により重視される専門家としての行政機 関が関わっている点が重要であると考えられる。一方で、EN の事例のように、その段階で 公衆の積極的な参加がない場合であっても、環境に配慮した計画変更自体は実施されうる ことが分かる。 234 第五章 国際比較による機能と効果の要因分析 以上のように、環境に配慮した意思決定が行われたという SEA の効果に対しては、計画 案の修正と並行して SEA による環境情報をインプットする準統合型のプロセスを、部局関 与のもと実施したことが大きく寄与したと考えられる。 ② 合意形成への寄与効果の相違について 合意形成への寄与については、イングランドの事例では部分的であったという点で両者 は異なっている。この違いに寄与した機能を考察する。 まず、合意が形成されなかった EN では、評価項目として社会経済項目が尐なかった。EN の事例で合意が形成されなかった理由の一つは、近隣自治体に対する経済影響の重大さに 関する認識の不一致であった。しかし、SEA ではこの点について詳細に議論されなかった ものの、アドホックに実施された商店影響評価において詳細な議論がなされていた点から、 SEA における社会経済項目の多寡は、EN の事例で合意が形成されなかったことと関係が薄 いと考えられる。上記と同様に、EN では代替案分析が実施されなかったという機能の違い についても、経済影響の重大さに関する認識の不一致を解消することとは関係が薄いと考 えられる。 一方、早い段階の公衆参加機会の存在と、その段階における価値の議論の有無という機 能の違いは、合意形成への寄与効果に影響があったと考えられる。EN の事例では、近隣自 治体による強い反対意見は 2008 年の 12 月から提出されており、これは、計画の修正が完 了し、ES と OPA 案が完成した後の意見期間に当たる。このタイミングでは計画の目的その ものに影響を与えるような計画変更は難しく、また、事業者としても計画プロセスに自信 を持っていたため、有意義な交渉は実施されなかった。一方で、CA の事例では、DEIR 公 開よりも早く、原案を作成しているタイミングと、改訂案を作成しているタイミングにお いて公衆参加を実施し、価値情報を収集・議論していた。このように、早いタイミングか ら価値情報に関する議論を行うことで、共通認識のもと計画策定を実施できた可能性は高 いと考えられる。そして、このような早いタイミングの公衆参加が実施されたのは、SEA の機能であった。 なお、CA の事例と EN の事例における利害対立の強さが、そもそも異なっていたという 固有コンテクストの違いは存在したと考えられる。実際、EN の事例のプレストン市は、 「北 西地方第 3 の都市となる」という目標を掲げているが、この目標は、現在同程度の経済水 準にある近隣自治体の利害と直接対立するものである。このため、EN の事例において早い 段階の（利害関係者を含む）公衆参加を実施していれば、合意を形成できたであろうとは、 必ずしも言えない。しかし、尐なくとも合意形成への寄与の効果は、あったと考えられる。 以上より、合意形成への寄与の効果をあげる上で、早い段階から価値の議論を行う公衆 参加を実施させたという SEA の機能が重要であったということができる。 235 第五章 国際比較による機能と効果の要因分析 5.4 5 章のまとめ 本章では、カリフォルニア州とイングランドにおけるプログラム段階 SEA 適用事例を、 コンテクストの観点から分析した。その結果、SEA 制度規定と構造コンテクストの関係に ついて、以下の 4 点が明らかとなった。 ・評価項目： 上位計画に対する SEA と、都市計画システムにおける社会経済影響配慮機会の存在と いう構造コンテクストが、プログラム段階 SEA の枞組みの中で社会経済項目の評価が実 施するか否かに影響する ・評価方法： 都市計画システムの中で計画の正当性を説明・保証する仕組みがあるか否かという構造 コンテクストが、代替案分析を実施するか否かに影響する ・意思決定との統合： 外部主体の監視が働きうる構造コンテクストが存在するとともに、実際に監視が働くた めの固有コンテクストが存在することが、より統合的な SEA プロセスが実施されるうえ で重要である ・多主体の関与： 都市計画制度による参加規程と外部主体による監視が積極的な公衆参加に影響するが、 公衆による監視の方が積極的な参加が行われる。また、意思決定に対する強い影響力が構 造コンテクストにより付与されていることが、部局関与が積極的に実施されるうえで重要 である また、効果と機能の関係について、以下が明らかとなった。 ・環境に配慮した意思決定の効果をあげる上で、統合的なプロセスを実施するという機能 と、部局関与を早い段階から継続的に行うという機能が重要である。 ・合意形成への寄与の効果をあげる上で、早い段階から価値の議論を含む公衆関与を行う という機能が重要である。 236 第六章 結論 第六章 6 結論 結論 本研究では、日本においてプログラム段階の SEA に関する知見が求められていることと、 コンテクストを体系的に考慮した SEA 研究が欠如していることを踏まえ、プログラム段階 SEA のあり方をコンテクストの観点から明らかにすることを目的とした。本章では、各章 の内容をまとめた上で、上記の問いに対する答えを提示する。 6.1 各章のまとめ 第 2 章では、プログラム段階を「政策・計画に基づく、提案行為の時間的・空間的配置 を検討する段階」と定義し、続いて SEA のコンテクストについて概念整理を行った。既存 の定義では、SEA のコンテクストとは「ある特定の SEA アプローチにも、SEA 実施のアウ トカムにも影響を及ぼす事実や条件の集合」であるとされていることを踏まえ、本研究で は、これを以下の 2 つに分類した。 ・構造コンテクスト：SEA 制度規定と連関し、SEA システムの構造を作るコンテクス ト。SEA を制度化する際に効果的な制度デザインとする上で考慮される。SEA 適用 対象の意思決定の枞組み、参加の枞組みと、環境配慮の枞組みがこれに相当する。 ・固有コンテクスト：SEA システムの構造と連関する、変数部分にあたるコンテクス ト。SEA を実施する際に効果的に運用する上で考慮される。個別の事例における、 関与主体の性質と、意思決定内容の性質がこれに相当する。 上記の概念を導入し、各事例で観察される具体的な振る舞い（=機能）の要因を、SEA 制度 規定、構造コンテクスト、固有コンテクストで分析する概念装置を構築した。具体的な機 能は、評価項目、評価方法、意思決定との統合、多主体の関与、の 4 点で分析することと し、概念整理を行った。さらに、効果については、環境に配慮した意思決定への寄与を考 慮する直接的効果と、合意形成への寄与を含む間接的な効果に概念整理した。前者につい ては実体的に示すことが求められているものの、現状としては有効な分析手法が存在しな いことから、手続的な側面からの効果分析枞踏みである IAIA Performance Criteria を用いて も分析することとした。 第 3 章では、米国カリフォルニア州のプログラム段階 SEA である、California Environmental Quality Act（CEQA）の特定計画（Specific Plan）に対する適用を、第 2 章で導入した枞組み により分析した。サクラメント市鉄道跡地特定計画に対する適用事例を分析した結果、以 下の特徴が明らかとなった； 239 第六章 結論 ・評価項目：上位計画と特定計画の策定において社会経済的影響を考慮する枞組みが 存在しないため、環境項目に加え、社会経済項目を含めることもある ・評価方法：代替案分析は義務だが、公衆監視のメカニズムがあるため、より積極的 な代替案分析が行われることがある ・意思決定との統合：基本的には分離型であるが、公衆監視のメカニズムがあるため、 より統合的なプロセスがとられることがある ・多主体の関与：義務規定は尐ないが、都市計画制度の要件と、公衆監視があるため、 活発な市民団体が存在する場合に積極的な公衆参加が行われることがある。また、 関連行政部局が有する許認可権を背景に、手続の早い段階から複数の行政部局が継 続的に関与する ・意思決定への環境配慮と合意形成への寄与の効果を発揮しうる 第 4 章では、英国イングランドのプログラム段階 SEA である、Town and Country Planning （Environmental Impact Assessment） （England and Wales） Regulations 1999 の概要申請 （Outline Planning Application）に対する適用を、第 2 章で導入した枞組みにより分析した。 プレストン市対すバーン地区再開発計画に対する適用事例を分析した結果、以下の特徴が 明らかとなった； ・評価項目：社会経済面については、上位計画に対する SA と事業の個別審査で考慮さ れるため、EIA 規則では環境項目が中心に分析される ・評価方法：計画の正当性が、EIA 手続の中ではなく、OPA の上位計画（SPD 等）や 補足文書（DAS 等）の中で説明されるため代替案の検討はない ・意思決定との統合：分離型から統合型の間のどの統合形態をとることも可能だが、 大規模事業については中央政府機関からの監視が存在するため、より統合的なプロ セスを実施する ・多主体の関与：公衆参加規程は限られており、開発計画における公衆参加を促進す る政策をとっているため、ES に対する公衆参加は限られている。また、特に大季語 事業の場合は、国の介入への影響力を背景に、複数の法定協議機関が手続を通して 関与する ・意思決定への環境配慮効果を発揮しうる 最後に、第 5 章では、第 3 章と第 4 章における分析から得られて結果を国際比較し、知 見の一般化を試みた。まず、カリフォルニアの事例とイングランドの事例における機能の 異同を明らかにし、その要因を SEA 制度規定、構造コンテクストと、固有コンテクストの 異同から考察した。続いて、両事例の効果の異同を明らかにし、その要因を機能の異同か ら考察した。 240 第六章 結論 6.2 結論 本研究では、米国カリフォルニア州と英国イングランドの、それぞれのプログラム段階 SEA の特徴と効果を明らかにしたうえで、コンテクストの観点から国際比較を行った。そ の結果、以下が明らかとなった； １．SEA のコンテクストを構造コンテクストと固有コンテクストに分けて分析することは、 SEA システムの機能と構造の連関を明らかにする上で有用であった。 ２．プログラム段階 SEA のあり方については、米国カリフォルニア州と英国イングランド を比較した結果、評価項目、評価方法、意思決定との統合、多主体の関与の 4 点に関して、 以下が明らかとなった。 評価項目：上位計画に対する SEA と、都市計画システムにおける社会経済影響配 慮機会が存在するか否かに応じて、プログラム段階 SEA で社会経済項目を評価す るかが決定される 評価方法：都市計画システムの中で計画の正当性を説明・保証する仕組みがある か否かに応じて、プログラム段階 SEA で代替案分析を実施するかが決定される 意思決定との統合：情報公開と司法審査に基づく公衆監視や、専門機関の助言に 基づく国の介入など、外部主体の監視が働きうる仕組みが存在することにより、 統合的な SEA プロセスが実現され、環境に配慮した意思決定に寄与する 多主体の関与：都市計画制度による参加規程と、公衆監視により、公衆参加がよ り早い段階から積極的に実施され、合意形成に寄与する可能性が高まる。また、 専門行政部局に対して意思決定への支配力を付与することで、早期から継続的な 部局関与が実施され、環境に配慮した意思決定に寄与する 241 第六章 結論 6.3 日本の SEA に対する示唆 本研究により、構造コンテクストの観点から、評価項目、評価方法、意思決定との統合、 多主体の関与の四点についてプログラム段階 SEA のあり方を明らかにした。ここでは、本 研究で得られた知見から、日本における SEA に対してどのような示唆が得られるかを考察 する。 まず、日本では「事業の位置・規模等を検討する段階の SEA」が法制化される見通しだ が、将来的にはより上位の意思決定段階に適用する SEA 制度を導入する必要性が示唆され た。今回分析対象としたカリフォルニアとイングランドでは、より上位の意思決定段階に おいて、適切な環境・社会・経済配慮を行う仕組みが存在していた。その上でプログラム 段階 SEA が適切に実施されたため、効果的な SEA が実施されたものと考えられる。実際、 環境に配慮した意思決定への寄与ついては、プログラム段階 SEA のみでは、その程度に限 界があることは本研究で示された通りである。このように、政策・計画段階において SEA が実施されない日本で、プログラム段階においてのみ SEA を導入したところで、十分な環 境配慮効果が見込まれるか疑問である。今回の「事業の位置・規模等を検討する段階の SEA」 はあくまで第一歩として認識し、第二歩としてより上位の意思決定段階における SEA の導 入を検討することは、急務であるといえよう。 続いて、 「事業の位置・規模等を検討する段階の SEA」の具体的な制度デザインについて 示唆された点を以下に示す。 評価項目については、上位計画に対する社会経済面の配慮枞組みや、プログラム段階の 文書を策定する段階で社会経済面の配慮を行う機会が存在するか否かが問題となる。まず、 上位計画に対する配慮枞組みは存在しないことは明らかである。また、我が国の都市計画 制度のもとでは、例えば地区計画を策定する際に明確に社会経済面のリスクを評価するこ とは保証されていない。このため、基本的には、SEA 制度の中で社会経済項目を含めて評 価項目を選定するよう、義務づけることが望ましいと考えられる。しかし、実態としてど のような情報が、どの主体により生産され、意思決定の際に考慮されているのかという詳 細について明らかにする必要がある。 評価方法については、都市計画制度において計画の正当性を説明・保証する仕組みが代 替案分析の有無と関連することが明らかとなった。日本の都市計画制度において、計画の 正当性を説明・保証する明確な枞組みは存在しないと考えられるため、代替案分析を義務 とすることが望ましいと考えられるが、その実態については詳細な調査が求められる。 意思決定との統合、多主体の関与の 2 点については、積極的な運用がなされる前提条件 として外部主体による監視が重要であり、そのとき、具体的には公衆による監視（カリフ ォルニア型）と政府による監視（イングランド型）という 2 つのタイプが存在することが 242 第六章 結論 明らかとなった。日本においてどちらのタイプが適しているかは、より広い意味でのコン テクストが関係していると考えられる。すなわち、国民性や国民のキャパシティである。 意見を強烈に戦わせる文化のない日本では、公衆監視よりも、政府による監視（イングラ ンド型）の方が適していると考えられる。すなわち、十分な専門性・人的リソース・透明 性を確保した専門機関の助言のもとで、意思決定を行う地方自治体政府とは独立の公共機 関が、一定の強制力を持って審査する仕組みが有効ではないかと考えられる。但し、この 場合であっても、政府の間違いを正すことができるよう、最終手段としての公衆による異 議申立の仕組みが必要である。 なお、公衆による監視の方が、公衆参加が積極的に実施されることにつながり、合意形 成に寄与する等の間接的な効果も発揮されうることが明らかになっている。近年、市民参 加や協働が積極的に実施されていることを踏まえると、長期的には、実効性のある公衆監 視のもとで SEA が実施されるように、公衆のキャパシティデベロップメントを図るべきで はないかと示唆された。 最後に、計画プロセスと SEA プロセスの関連については、暫定的な計画原案が作成され た段階で SEA が開始される、準統合型のプロセスが望ましいことが示唆された。特に、分 離型のプロセスにより EIA が実施されてきたわが国にとっては、ある程度評価する対象が 明確になった時点で SEA を開始するという手法は、なじみやすいのではないかと考えられ る。但し、SEA 開始時点で示される案は暫定的なものであり、計画が変更されうることを 事業者が認識していることが、前提条件として求められる。この点に関しても、やはり、 外部主体による監視が重要になる。 6.4 今後の課題 最後に、本研究では扱わなかった事項や、十分に明らかにすることができなかった事項、 そして研究の必要性が新たに示された事項について整理し、本研究の結びとする。 ① 日本のコンテクストを具体的に明らかにし、SEA と関連付ける研究 本研究で得られた知見を日本の SEA 制度に生かすためには、日本のコンテクスト、特に 都市計画の体系や策定手続き、決定手続き、関与主体、及び参加の枞組みの特徴を実証的 に明らかにする必要がある。特に、日本の都市計画セクターにおいて「事業の位置・規模 等を検討する段階の SEA」が適用されうる具体的な対象として考えられる、地区計画や広 域複合開発計画について、上記の各点を明らかにする研究が求められる。 ② より上位の SEA のあり方に関する研究 本研究では、あくまで分析対象をプログラム段階に絞った。しかし、既存研究で指摘さ 243 第六章 結論 れ、本研究でも確認された通り、より上位の政策・計画段階における SEA に関する研究の 必要性も極めて高い。特に、EIA とは方法論が大幅に異なる「新しい」SEA については、 日本では経験がなく、先行している欧米諸国においてもその効果や適切な方法について十 分に理解されていない段階である。本研究の中ではイングランドの SA は分析対象とならな かったが、今後は必要となろう。この時、従来の EIA と類似した SEA との違いを考慮に入 れた分析枞組みを構築する必要がある。 また、政策・計画段階における SEA は、EIA と類似した SEA と比べ、より柔軟性の高い 制度設計と運用が求められることは、既存研究の指摘の通りである。すなわち、上位段階 の SEA について研究する際には、コンテクストを考慮に入れることの重要性が、一層高い といえよう。この時、本研究で提示したコンテクストの分析枞組みを用い、個別事例ごと に工夫する際に考慮すべきコンテクストと、制度設計の際に考慮すべきコンテクストを、 体系的に明らかにする研究が望まれる。 ③ SEA の効果に関する長期的な研究 本研究では、SEA の実体的効果を明確に測定する枞組みを示さず、手続的な分析で補完 することで効果を示した。このため、効果の有無については明らかにできたが、実際にど の程度環境に配慮した意思決定に寄与したか、あるいは合理的な意思決定に寄与したか、 という点については、必ずしも明確になっていない。 この点は、卖一事例を分析するのみでは不十分であり、長期的な視野が必要となると考 えられる。すなわち、当該 SEA が適用された計画が実施された段階までをフォローアップ し、効果を分析する研究や、マクロの視点で制度の長期的効果を分析する研究が求められ る。さらに、既存研究で指摘されているように、SEA には社会的学習効果や、組織規範や 価値を変える効果が見込まれている。実際、カリフォルニアの事例では、SEA 手続を通し た環境配慮と同時に、SEA 手続きを開始する前の自主的な環境配慮があったと事業者は話 していた。これは、CEQA の存在がもたらした長期的な環境配慮効果であると解釈できる。 このような SEA の間接的効果についても、長期的視点に立って明らかにする研究が求めら れる。 244 謝辞 本研究をまとめるにあたり、多くの方からご指導、ご助言、ご協力をいただいた。 指導教員である原科幸彦教授には、未熟な私の研究に対して、随時、本質を突く数々の ご指摘、ご助言をいただいた。枝葉にとらわれ、迷走することが多々あったが、そのたび に本質的な問いに立ち返るご指摘をいただくことで、本研究をまとめあげることができた。 また、国内外を問わず数々のチャンスと刺激をいただいた。他分野から入学し、基礎知識 が不十分であった私にも、修士一年時から米国における現地調査を実施する機会を与えて くださり、その後も調査に限らず、国際会議やシンポジウムなどの知的交流の場にも参加 させてくださった。こうした経験から、研究者としての姿勢についても多くを勉強させて いただいた。ここに深く感謝申し上げる。 また、論文審査の労を執ってくださった審査教員の先生方との議論を通し、本論文の完 成度は飛躍的に上がった。社会理工学研究科の中井検裕教授には、都市計画の理論と実態 を踏まえた、研究の緻密さに大きく寄与するご指摘をいただいた。（独）国際協力機構の吉 田充夫連携教授には、本論文の中核をなす概念に関する示唆に富んだご指摘と、多くの励 ましをいただいた。環境理工学創造専攻の淺輪貴史准教授には、事例研究としての発展性 に関するご指摘をいただいた。また、環境理工学創造専攻の錦澤滋雄准教授には、日常的 にご指導いただく中で、狭くなりすぎた視野を修正していただいた。心より感謝申し上げ る。 原科研究室のメンバーにも、多くの刺激と励ましをいただいた。前助教（現兵庫県立大 学講師）の井関崇博氏には、調査設計や分析枞組みの構築など、社会科学分野における研 究のイロハを懇切丁寧にご指導いただいた。現助教の秋山貴氏には、ゼミを通じて論文の 論理構造を正していただいた。また、滋賀県立大学の柴田裕希助教には、海外調査におい て大変お世話になるとともに、日頃の議論を通じて多くの刺激をいただいた。研究室に所 属する他のメンバーには、研究に関する議論や研究室生活全般においてお世話になり、互 いに切磋琢磨する充実した学生生活を送ることができた。 また、国内外において多くの方々に調査にご協力いただいた。米国カリフォルニア州で は、ご多忙の中、Office of Planning and Research の Terry Roberts 氏に本論文の基礎となるよ うな CEQA 制度に関する情報を提供していただいた。サクラメント市開発局の Gregory Bitter 氏と Sheryl Patterson 氏には、複数回にわたり快く対応していただき、貴重な事例情報を提 供していただいた。環境市民団体 ECOS の Graham Brownstein 氏には、市民側の視点から大 245 変熱心にお話しいただき、多角的な分析を行う上で欠かせない情報をいただいた。また、 Jeane Borkenhagen 氏をはじめとしたサクラメント都市圏大気質管理局の諸氏には、関連 NGO の代表を集めた円卓会議を設定していただき、大変刺激的で有益な情報交換を行うこ とができた。英国イングランドでは、Communities and Local Government の Kim Chowns 氏と Roger Smithson 氏にはイングランドの SEA/EIA 制度に関する最新情報を提供していただき、 IEMA の Josh Fothergill 氏、Environment Agency の Ross Marshall 氏には、情報提供に加えて 聞き取り調査の調整においてもお世話になった。また、Preston & South Ribble Civic Trust の Aiden Turner-Bishop 氏には、独自の視点から大変興味深い意見を聞かせていただいた。調査 にご協力いただいた諸氏を全て列挙することはできないが、この他にも数多くの方々に、 遠い日本からの学生に対して懇切丁寧にご対応いただいた。心より感謝申し上げる。 なお、本研究の内、2007 年度及び 2008 年度に関しては日本学術振興会科学研究費補助金 （基盤研究 A, 課題番号：18252003,研究題目：戦略的環境アセスメントにおける参加制度 と手法の国際比較）による研究プロジェクトの一環として研究資金の援助をいただいた。 また、2009 年度及び 2010 年度については、日本学術振興会科学研究費補助金（特別研究員 - DC1, 領域：社会科学, 受付番号：9314, 研究課題：戦略的環境アセスメントの運用上の効 果とその条件に関する研究）による研究プロジェクトとして行い、研究資金及び研究奨励 費の援助を頂いた。これらの研究資金によって積極的な現地調査が可能となり、研究をま とめることができた。 最後に、博士課程へ進学する息子を信じ、不自由なく研究に打ち込める環境を整えてく ださった両親に厚く御礼を申し上げ、謝辞とさせていただく。 2010 年 12 月 多島 良 246 附録 ・カリフォルニア州 A) Governor‟s Office of Planning and Research との聞き取り調査・議事要旨 B) サクラメント市開発局との聞き取り調査（第 1 回） ・議事要旨 C) サクラメント市開発局との聞き取り調査（第 2 回） ・議事録 D) Thomas Enterprises との聞き取り調査・議事要旨 E) Environmental Council of Sacramento との聞き取り調査・議事録 F) Sacramento Metropolitan Air Quality Management 他との聞き取り調査・議事録 ・イングランド G) Communities and Local Government（EIA 担当）との聞き取り調査・議事録 H) Communities and Local Government（SA 担当）との聞き取り調査・議事録 I) プレストン市計画局（計画許可・EIA 担当）との聞き取り調査・議事録 J) プレストン市計画局（戦略計画・SA 担当）との聞き取り調査・議事録 K) Lend Lease との聞き取り調査・議事録 L) Preston & South Ribble Civic Trust との聞き取り調査・議事録 調査対象機関：Governor’s Office of Planning and Research 調査日時：2008 年 1 月 22 日（火）13：00～15：00 回答者：Ms. Terry Roberts（Director, State Clearinghouse） 、Mr. Scott Morgan （Senior Planner）、Mr. Seth Litchney（Assistant Planner） 調査実施者：多島良（質問者） 、柴田裕希 【注】以下は、議事要旨である。 ―カリフォルニアにおける CEQA の認識について CEQA は、一般公衆や企業、その他利益団体にとって、政府の意思決定に大きな影響を与えうるツールと なった。カリフォルニアでは、地権者やデベロッパーたちは CEQA の規定に関して文句を言う。事業を変 えたくないという意識がある。（日本の発電所が SEA 対象からはずされたという話を受け）カリフォルニ アでもそのように除外を求める声がある。 ―Program EIR が CEQA で認識されるようになった背景 尐なくとも 20 年は存在していたと思われる。1970 年当初は公共事業のみを対象としたが、判例から拡張 され、民間事業に対する許認可も入った。Program EIR（以下 PEIR）は、個別事業に対する CEQA Review Process を合理化するために導入された。Tiering を可能にするために導入されたといえる。広い範囲の環境 配慮をはじめに行うことで、後の個別事業における影響評価の（詳細さの）度合いを低くしてもらう意図 がある。また、累積的影響についても検討してもらうことができる。 ―制定当初の PEIR の件数 尐なかった。そもそも PEIR という言葉がなかった。しかし、当初から概念としては含まれており、「提案 事業と同程度の詳細さで影響評価をしなさい」という文言がそれを物語っている。これを具体的に実行す るツールとして PEIR が生まれた。 ―PEIR 導入の主たる目的は、手続きの合理化 PEIR 導入の主たる目的は、手続きの合理化と、影響評価を行う一般的な法的根拠を与えるためであった。 ―SEA 導入に対する反対 反対はあったが、余分なコストと時間がかかろうとも、より良い意思決定を行うことが大切であり、コス トと時間は承知の上である。 ―プロセスを全体としての合理化 抽象的な言葉であっても、はじめに実施すれば個別事業段階ではコストも時間も節約できる。例えば、20 年以上も前に、巨大な特定計画と PEIR が作成された事例（Chino Hills Specific Plan）があった。農地の開 発に関するものだった。環境分析の後、宅地分割のときは、農地に関する議論は既にしてあったため、改 めて行う必要はなかった。騒音や交通などにフォーカスすることができた。はじめにコストと金はかかる が、下位段階では楽であった。 A-1 ―特定計画の策定ガイドラインの拘束力 拘束力はない。 ―CEQA プロセスと計画プロセスの関係 同時並行で進行する。CEQA には「計画策定段階の中で、可能な限り早い段階から環境配慮手続きを開始 すること」という規定がある。通常、計画策定にはコンサルを雇ったり、調査を行ったりし、初めにその 土地に関して何ができるかを検討する。これは計画の前段の準備である。この段階から環境配慮を行うの は早すぎる（評価するべき対象がわかっていない） 。但し、事業者には早い段階から CEQA のことを念頭に 入れておいてほしい。 （後に発覚する）環境影響により、当初の計画案を変えざるを得なくなるかもしれな い。なお、理論的には両プロセスは並行だが、現実にはなかなかうまくいかない。 地権者が自ら計画を作り、土地利用の提案をすることは良くある。このため、環境分析を含めて全てを 済ませ、完成した状態で許認可を求めに来るケースは多い。だが、こうした場合にも、CEQA 手続きを通 して提案が変えられるケースも良くある。このように、素案を変える力が CEQA にはあり、公衆が強い力 を持つところでもある。政治的プレッシャーをかける。最終的には行政による許認可が必要であることも 効いている。 EIR に名前が載っている行政機関が、訴えられる。そうした行政機関は内容に責任を持たねばならない。 また、カリフォルニアには数多くの管理機関があり、主管部局のほかに、許可を出す必要があるという関 連部局が多く存在しうる。 ―特定計画策定の際に求められる公衆参加 Cal. Gov. Code に特定計画についての法律がある。2 つの公聴会が義務。計画委員会の前と、議会の前。 逆に、CEQA では公聴会規定はない。CEQA では、Public Review は文書ベースである。ただし、CEQA ガ イドラインでは、公聴会や WS の開催は奨励されている。EIR に関する議論をするため。一方、特定計画 の公聴会は、許認可を与えるか否かを判断する場である。両者の目的には違いがある。 特定計画の法律では、公聴会のほかにも参加機会を与えることを規定している。形式の指定はない。実 際、よく開かれる。市の担当者に聞けば、どれだけ多くの公聴会やワークショップを開催したか聞くこと ができると思う。 こうした規定の背景には、民主主義における open government の理想や発言機会があり、また、許認可に 対する支持を得るという効果もあると思う。36 年という運用経験を持つなかで、公衆が CEQA の使用に慣 れてきている。 一方で、カリフォルニアでは問題が起きている。州レベルで、他の行政機関をチェックする機関がない。 Highest CEQA Authority がない。Individual lead agency がない。The public is considered to be the watchdog of CEQA。これは、良い面もあるが、このような仕組みであるために数多くの CEQA 訴訟が起きてきた。 OPR が NEPA における CEQ のような役割を果たすべき野と違憲もあるが、我々は州における CEQA Policemen ではない。市民一人ひとりが、自分自身で訴訟を起こすしかない。これは個人レベルで難しいこ とだ。費用の負担が大きい。一方で、よく組織された環境団体などは繰り返し訴訟を起こす資源をもつ。 NEPA における EPA のような存在も、州にはない。カリフォルニアでは数千に及ぶ文書を見なければな A-2 らないため、無理だ。 ―手続きについて preliminary study は通常オープンな手続きではない。が、リクエストにより情報を得ることはできる。 Public Records Act だ。 NOP 前の協議の目的は、関連部局の特定と、関連部局の関心や許認可にどの程度関連があるか。非公式 とは、決められた文書などはなく、電話や e-mail、ランチの形式もありうる。簡卖な問い合わせ。Initial study で何を行うかという情報。 関連部局との協議は、主管部局の責任のもと作成された EIR を使用して、各々の許認可を下す。このた め、作成される前に必要な情報が含まれていることを確実にしなければならない。主管部局は専門知識を 持っているとも限らないため、関連部局との協議はこうした知識の共有という一面もある。 主管部局が initial study が公衆に向けて働きかけることはあまりないが、ありうる。規定は minimum requirement である。一般の専門家との協議をすることもありうる。 また、initial study は比較的短い時間しかかけられない。特に民間事業では。そのため、時間制限を設け る規定（Permit Streamlining Act）がある。30 日しかかけられない場合もある。このため、安全のために EIR 作成を決定する場合もある。 ―Negative Declaration（ND）の手続きについて ND を撤回するということはありうる。公衆からの強い反対意見により、NOP へ移行することもある。 あるいは、Mitigated Negative Declaration（MND）へ移行という選択肢もある。 ND プロセスで公衆が関与できる最初のタイミングは、縦覧･意見受付期間である。これに先立った協議 等はない。EIR よりはるかに省略された公衆参加手続きだ。MND でも特別な公衆参加はないが、提案者や 関連部局との協議はありうる。 ND や MND はとても厚くなることもある。詳細な分析の後、影響が軽微であるという結論を下すことも ありえるからだ。 ―Scoping document について NOP が主としてそれにあたる。関連部局への送付は義務で、公衆への縦覧は義務でない（実際には行う ことが多い）。関連部局への送付を行うためには、関連部局を特定していなければならない。こういう点で も、先の「非公式協議」が大切になる。また、Scoping Meeting を最低 1 回開催しなければならないとして いる。NOP への反映はされるとは限らない。 ―この段階で、PEIR を作成する際に発生する特別な参加手続 特別なものはない。Initial study で主管部局は tiering の可能性を考える。 tiering をめぐる訴訟は起きる。通常は、前の EIR ではちゃんと影響評価されていなかったという点で訴 えが起きる。このため、追加的分析が要求されたりする。9/10 の問題を上位の EIR で対忚していれば、残 りの 1/10 を後の EIR で対忚すればよい。 A-3 CEQA では DEIR に対する全てのコメントに返答しなければならず、大変だ。ただ、ND へのコメントに対 して返答義務はない。以前は、 「ご意見ありがとうございます。考慮します」との返答に留まる例も見られ たが、判例により、good faith response をしなければならないとされ、現在の形になった。DEIR を作成する 過程で、要件より多い参加機会が用意されることは多い。 ―FEIR が承認された後に、緩和措置の実行可能性が検討される理由 EIR を承認するときは、法律に基づいて EIR が作成されたことを認めたことになる。事業に対するいか なる判断もない。次に、主管部局は緩和措置や代替案の選択を行ってから、最終的な意思決定を行う。EIR に含まれる緩和措置を全てとることを決定する必要はない（一部でよい）。緩和措置が実行可能でない場合 もある。 MND では、記載されている緩和措置は全てとるという合意を得た状態である。このため、MND の方が EIR より確実だという意見もある。 FEIR の承認の段階では、緩和措置をとる willingness に関しても feasibility に関する判断も入っていない。 分けられている。MMRP を EIR の一部にして、コメントができるようにした方がよいという議論もある。 基本的には、EIR では可能性のある緩和措置を含むこととなっている。関連部局との協議の中で、緩和 措置を特定される場合もある。EIR の承認、緩和措置の承認、最終意思決定は、通常同時に議会で、公聴 のもとで行われるのが通常である。 A-4 調査対象機関：City of Sacramento Development Services Department（DSD）/ Economic Development Department（EDD） 調査日時：2008 年 1 月 24 日（木）9：00～11：30 回答者：Mr. Dave Harzoff（Division Manager, EDD）、Mr. Gregory Bitter （Principal Planner, DSD）、Ms. Sheryl Patterson（Senior Deputy City Attorney, Office of the City Attorney） 、Ms. L. E. Buford（Principal Planner, DSD） 調査実施者：多島良（質問者） 、柴田裕希 【注】以下は、議事要旨である。 ―CEQA 一般について 個々の資源について監視・保全する行政機関は他州にもあり、事業段階での細かい規制は連邦レベルか ら自治体レベルまであるので、環境影響は回避される。しかし、計画段階ではそのような規定が無いため、 CEQA による環境配慮の規定が大事になってくる。 事業段階は process oriented、訴訟が多くなるので、逆にその有効性に疑問を感じる面もある。このため、 早い段階で問題に取り組んだほうがいいといえる。再開発で CEQA がユニークに効いてくる点は、再開発 対象地に必ずしも自然資源があるわけではないため、個々資源保護に関する規制だけではフォローできな い点をカバーしている点だといえる。また、上位段階で環境配慮や市･住民の意向を反映させることで個々 の事業で許認可を与えられる可能性が高くなる。 ―サクラメント市特定計画の経緯 Railyards Specific Plan（RSP）の EIR は 1994 年の RSP の段階での分析を有効活用したため１年くらいで 済んだが、普通は 2～3 年かかる。土地所有が一者だけであった点も影響した。普通の再開発は土地所有者 の意向の調整だけでもかなり時間がかかる。Thomas Enterprises（TE）の場合は既にそれが完了していた。 1994 年の RSP と 2007 年の RSP の違いは、まず土地所有者が違うこと。また、前者のコンセプトの中心 が Central Business District の拡大にあり、オフィスの占める割合が多かったことに対し、後者のコンセプト は住宅や小売店が多くなった。不動産市場の変化や技術開発 （サクラメントは法律事務所やコンサルタン トが多い・ネットの普及によるオフィス形態の変化）、サクラメントにおける住宅需要の増大見込み、沿岸 地域より不動産価格が低いにも関わらず経済活動の機会や都市施設があるという魅力、などが 1994 年 RSP 改定の背景にある。 小売店を多くし、オフィスを尐なくすることで市の財政への貢献が大きくなる（税収が大きくなる）。市 の計画である intermodal transportation facility の位置が大きく変わった。よりダウンタウンに近くなった。 経済的に 1994RSP は実現不可能であることは市も事業者も認識し始めていた。オフィスの需要が足りず、 インフラ整備にかかる金額が予想より大きかった。また、住宅が郊外にあるためビジネス時間しか経済活 動の無い「8 to 5 ダウンタウン」ではなく、ダウンタウンに人が住むことでレストランや小売店がもっと遅 くまで開いているような「24 時間ダウンタウン」を目指している。治安向上にもなる。 B-1 はじめは Millennia と Thomas Enterprises を含む複数開発業者による事業だったが、残ったのは TE だけだっ た。CEQA を含むカリフォルニアのルールが厳しいと感じたのかもしれない。 1994 年の RSP から、2005（?） の TE による Land use proposal まで、ほとんど何も進捗は無く、跡地の一 部に関して土壌汚染回復が行われただけであった。州、市、Union Pacific（UP）の土壌浄化に関する 3 者 合意があった。2003 年に初めてデベロッパーグループから市にアプローチがあった。1994 年 RSP は 1997 になって初めてインフラコストに関する調査をし、その時に開発をまかなうだけの需要が無いことが発覚 した。1999 年まで市はインフラコストを抑える方策を模索し、新たな交通循環システムに関する調査報告 を 2001 年に作成、この時には 1994 年 RSP に手を加えないと実現しないことが広く認識されていた。一方、 1998 （あるいは 1999） に UP が Southern Pacific を買収。2001 年に UP は跡地を買い、開発業者を求めて Request for Proposal を開発業界に発信。 1994 年 RSP は実現しなかったが、市が真剣に跡地の開発を考え、どのような開発を行ったらよいかを模 索した点は以後のプロセスにも役立った。実際、土地利用方法の変化はあまり無かった（利用の割合は変 化したが）。また、1994 年 RSP が高密度開発であったことは、2001 年に多くの開発業者を惹きつけた要因 かもしれない。また、1994 年 RSP は多くの賞を受賞した計画であった。問題は土地所有者と市の間で作ら れた計画であったため、開発業者の視点に欠けていたのが問題であったかもしれない。このため、財務面 で無頓着で、実現が不可能になったのだろう。 公衆参加を行う際にも財政上の実現可能性の検討は大変重要である。市民は多くの場合、プランの内容に 関心はあってもコストや時間に関して無頓着である。例えば、歴史保存のためにかかるお金とそこに商店 を入れて回収できるお金を比べると、まったく経済的とはいえない。 ―事例における参加について TE は早い段階で非公式な形でのアウトリーチを行い、コミュニティの意見を吸い上げた。ダウンタウンの 商店の中には、再開発後も市場が拡大せず、再開発エリアの商店と客の取り合いになることを心配する声 もある。そういった人々と TE は話し合ったらしく、住宅供給が多いこと、交通インフラ整備によりダウン タウンへの接続がよくなることからダウンタウンの商店経営者も納得した。 Railroad Museum の拡張。リースに関する口約束が問題となった。歴史保存、土壌汚染、高速道路、Regional Transit、Utility、Internal City Departments（Police・Fire）、大気質、地球温暖化、など関連機関と協議の上、 検討した。 環境影響を緩和できない場合もある。例えば、Railyards の開発は高速道路の利用を増大させ、大気質への 重大な影響を及ぼすと考えられるが、環境影響緩和措置をとることができるかどうかを州政府と相談し決 める。 B-2 CEQA で要求されていることは情報開示と影響の分析であり、必ずしも影響を緩和しなければならないわ けでもない。また、学区（School District）が開発地内への住民の流入を心配しており、予算編成に大きく 関わると考えていること。また、再開発では固定資産税が Redevelopment Agency に行き、自治体が警察や 消防といったサービスを提供するのに使えない。この点（警察や消防に関する心配をしなければならない という点）は、本事例のような都心部再開発の特徴であるといえる。 事業者は早期にコミュニティを巻き込んだ将来像作りを行っていた。技術的なことは行政機関と相談し、 一方でコミュニティが望む将来像を吸い上げることで all-gain の計画を作ることができたと思う。一般的に カリフォルニアでは交通（渋滞）がもっとも大きな関心である。本事例ではそのほかに歴史保存に大きな 関心を寄せる住民がいることがわかった。また、ビジネスコミュニティ（隣接する再開発予定地：Richards boulevard）からの要望もあり、交通循環を見直すことになっている。 この事例はもう公衆参加がありすぎたくらい。カリフォルニアは参加が盛んであるといわれるが、サク ラメントはその中でも特に顕著だ。市民は大変関心が高い。 Alkali Flat は最も古い時代からある住宅地、線路をはさんで北に広がる Richards Boulevard は工業地域、 Sacramento River を挟んで西にある West Sac City、これらは大変な関心を寄せている。 数多くの （おそらく 20 回程度） 公聴会が開かれた。コミッションの前で市民が意見を言うことは市が 事業者を誘導する手助けとなった。公衆参加によって最終的なアウトプットをかなりよくしたと思う。 市のウェブサイトに、全ての文書をアップしたことによって公開性を高めたのも公衆参加の効果をあげ るのに一役買ったと思う。また、ML には 1300~1400 人登録されており、法律の要求をはるかに超える参 加を行った。参加を行わないことにより後々責められることもないように。新聞も一役買った。一方で、 （計画委員会等の）commission meeting（以下、CM）に来て意見を述べたひとは想定より尐なかった。 最初にこの土地利用計画（RSP?）が出来上がったのが 2007 年 4 月で、最初の CM は 6 月だった。その間 にプランを公開･配布して周知することができた。CM では 200 人以上が参加し、デザインや交通、歴史保 存などのセクションごとに別れて意見聴取を中心に行った。ホジティブな意見が多かった。 このプロジェクトは開発地域内に住人がおらず、近隣の住人は線路を隔てたところの Alkali Flat Area のみ であったことも参加者の数に関係したかもしれない。このため、住人より、特定の関心を持つコミュニテ ィグループ（歴史保存や自転車など）の人の参加が多かった。 市長と議員数人は、もともとコミュニティグループの代表であった。 CM で集まった意見などは計画委員会に提出したり、ウェブサイトに載せたりしたことで、ただ意見を聞 いただけではなく考慮にも入れていることを公衆に理解してもらえた。次の CM でも返答をするようにし ていた。 B-3 参加のプロセスは時間とコスト、人員のかかることだが、やはり最終的にはスムーズにプロジェクトが進 行させてくれた。 ―事例における SEA 手続について RSP 策定と EIR 作成は同時。NOP までで RSP に関する意見とかが多く出て（？）、ドラフトの縦覧までは 沈静化し、また縦覧で意見が出てきた。結果的に、多くの参加は土地利用計画に関する事柄だった。 最初の CM は 6 月にあり、ドラフトが出たのが 8 月であった。しかし、8 月以降の CM でもほとんどの意 見は EIR に関することではなく、RSP の内容（デザイン規制とか）に関するコメントであった。 3 つの団体が今 EIR に対して訴訟を起こしている。Downtown Plaza（再開発により小売店間の競合が起こる と心配している、そういった影響に関する分析が不十分だという言い分）と K street mall の所有者（ダウン タウンプラザと同じ言い分）と労働組合の三者。皆別に環境に関心があるとかではなく、訴訟を起こす機 会として EIR プロセスを利用したに過ぎない。CEQA は訴訟する権利を得る最も簡卖な方法である。RSP の採用（議決）に対して訴訟を起こすよりも、CEQA の分析が不十分であるといったほうが簡卖だ。こう して事業が中断されたりするから事業者は CEQA を嫌うのだ。 スコーピングミーティングで市民が意見を述べるときも、どんな環境影響を分析するべきかよりも、その 計画の内容に関する質問等が多い。ただし、交通関連の影響は例外である。アメリカはどこに行っても今 車による影響が心配される。 ある種の土地利用に関する許可をするとき、要件として公聴会がある。 （でもこれはプロセスの最終段階で ある） コメントへの返答を盛り込んだ FEIR は州の行政機関に送らなければならない。 ―ティアリングについて PEIR の利点としてティアリングと累積的影響の評価がある。初めに全体図に対して環境影響評価を行えば、 後の個別事業段階の許可を得ることが簡卖になる、というのは産業界に対する売りになると思う。 RSP の場合は、PEIR を作っても、また Redevelopment Plan で EIR を作る。一つの統合文書にすることも できたが、タイミングも合わなかったし、再開発計画の対象地と特定計画の対象地は微妙に違う。Railyards Redevelopment Area （RRA） は現在 Richards Boulevard Redevelopment Area の一部だが、今回は両者を分け ることにした。RRA の範囲のほうが RSP の範囲より広い。このため、2 つ別々のものとして扱ったほうが 都合よかった。新たな再開発計画を作ることで種々の再開発に関する権利をより長い期間にわたりえるこ とができるというメリットもある。税収入の面でも同様。 B-4 再開発計画後の 5year implementation plan（再開発法で義務付け）に関しても CEQA は適用される。再開 発計画と同時に採択される。金の使い方や、どういったプロジェクトを行いそうかという結構漠然とした 計画である。CEQA はあらゆる計画に対して適用される 実は初期のころは統合文書を作ろうとしていた。Program 段階の環境影響分析と計画立案を同時に行い、後 の段階でより詳細な project 分析を行うというもの。このコンセプトは確かに以後もあったが、そこまで意 識はされなかった。実際、program 段階の分析をするほどの情報がない段階であった（から、分析ができな かった）。 法律は早い段階での EIR 作成を奨励している。 FEIR の承認とともに MMRP （Mitigation Monitoring Reporting Plan） が承認され、そこで誰がいつどうや って低減措置を取るかが判断される。しかし、実際には多くの自治体でこれが適切に行われていない（プ ロジェクトが承認されて、モニタリングプランが承認されて、みんなハッピーでおわり。ある日気づくと 緩和措置が取られていない事がよくある）。サンフランシスコ市の場合は、モニタリングユニットがあり、 きちんとモニタリングが機能している（Giants Stadium の例）。 典型的な再開発計画は、どのような開発（土地利用）を行うかではなく、どのようにして開発するかを定 めている。（サンフランシスコのミッションベイは統合文書であった）。いずれにせよ、今回は土地利用計 画と再開発計画が別々に作られ、RSP の EIR が再開発計画の EIR に tier off されることが多かった。 CEQA のもとでは、 「新たな情報や環境影響が発見されるなどの場合以外は、新たに EIR を作ってはいけな い」とされている（can’t make another EIR UNLESS, …）。 将来の状況の変化により EIR の有効性が変わるし、それは何かが起こってからでないとわからない。 ―特定計画について 再開発計画は再開発局により採択される。（サクラメントでは市議会が兼ねている）。このため、別々の法 のもと別々に採択されなければならないのを嫌う場合は、特定計画を作らないかも。特定計画を作るとき は、土地利用の計画（特定計画）とそれを履行するための財政・実行計画（再開発計画）をあえて分けて いるということはある。 普通は特定計画を作るほうが尐ないと思う。1990 年に採択された Richards Boulevard Redevelopment Plan （RBRP）では鉄道会社からのアプローチがあったが、普通はまず荒廃地区を指定してそこを開発するため のツールを整える。地区全体に対する土地利用ビジョンを持っている場合は尐ない。地権者の多いときな どはこういうことが多い。こういうときに全体図は難しい。総合計画で土地利用の方針はあるし、再開発 B-5 計画はそれと整合しなければならないのだから、全体図はそちらに任されることが多い。特定計画を作る ときはやはり tiering が大きいのではないか。 特定計画は再開発計画における土地利用計画より考える項目が多い。 （デザインガイドラインや、財政面な ど） 特定計画が使われる典型的な理由のひとつは開発協定 （development agreement） にある。セットで行われ ることがほとんど。ビジネスリスクを減らす。結果、市場にもいい影響が出る。ローンの面でもきちんと した特定計画を作ると有利。 なるべく重複作業がないように、teiring を活用している。 ―プロセスの統合について RSP は事業者主体の計画であったため、そこまで統合されたプロセスではなかったかもしれないが、RBRP では地権者が多いので市が主体となった計画策定となるため、土地利用計画策定と環境分析情報がより統 合される形で行われるかもしれない。 経験から言って、確かに統合手法（最初に計画策定にも使える環境分析を同時に行うこと）が理想的な手 段であると思う。しかし、コストもかかるため、なかなかそうも行かない。今回はむしろ環境情報のイン プットをもとに計画を策定した。 Special Planning District（SPD）について。Railyards 特有の Zoning 規定を書いたりしたゾーニング条例の中 の項目。デザインガイドライン。これらの作成は EIR と平行して行われた。土地利用と循環に関しては確 かに EIR の前に作った、という感じだが、SPD もデザインガイドラインも RSP の要素のひとつなので、平 行した作業が行われたといえなくは無い。 EIR の “Project Description” は、RSP 本体ほど詳細ではない。このため、環境影響分析に必要な情報以上の、 詳細な計画内容に関しては EIR の作成と平行して策定されることがある。今回はそうであった。また、緩 和措置がデザインガイドラインにより補完されるということもあった。 B-6 調査対象期間：City of Sacramento Development Services Department 調査日時：2008 年 12 月 4 日（水）10：00～12：00 回 答 者 ： Mr. Gregory Bitter （ Principal Planner, Development Services Department）、Mrs. Sheryl N. Patterson （Senior Deputy City Attorney, Office of the City Attorney） 調査実施者：多島良（質問者） 、柴田裕希、瀧屋直樹 【注】以下、Bitter 氏による回答には G、Patterson 氏による回答には S を記した。質問者の発言はゴシック体で表し た。インタビュー内容の和訳は筆者による。 S：まず、CEQA プロセスは NOP から始まる。これはコミュニティグループや住民に配布される。これに 加えて、義務ではないものの、巨大事業に関しては公聴会を開催することもある。これらの作業は、何を 分析するかを決定する準備だ。 G：こうした公聴会のことをスコーピング会議（Scoping Meeting）と呼んでいる。サクラメントでは、EIR を作成する際には必ずと言っていいほどスコーピング会議を行う。住民の参加者がゼロということもあっ たが、これは事業による。私がスコーピング会議に関して問題だと感じるのは、この会議は何を分析する べきかを知るために行うのにも関わらず、我々はいつでも交通、大気質、生物資源、建築、歴史資源等、 ほとんどの項目を分析するので、公衆からのインプットの余地があまりないということだ。 S：このスコーピング会議は、事業が広域的重要性（regional significance）を持っている時には、法的に開 催しなければならないとされている。このとき、関連部局を招待することが義務であり、RSP の場合は CALTRANS が「交通への影響を分析してほしい」と意見を述べた。この分析の範囲が、我々の想定してい た範囲よりはるかに広く、隣の郡まで及ぶものだった。このように、我々の資源を使って、自分たちがま だ持っていない情報を事業のためというより自分たちの別の目的のために生産させようとする、というこ とがある。また、公衆にとっては、どのような複数案を分析するべきかの意見表明を行う機会であり、コ ミュニティグループからはより小さい事業規模の場合の分析を求められたりする。大事なのは、この段階 で市議会は（例えば）5 つ提示された代替案のうち 3 つを分析するという決定を行えるということだ。こ のような段階を経ることで、後々訴訟に発展した時に、コミュニティグループがこれこれの代替案を分析 するべきであったと主張してきた場合でも、それはすでに考慮したと議会は言うことができる。すなわち、 代替案を絞っていく機会なのだ。提訴内容は、もっと環境にやさしい代替案を分析するべきであったとい うものが多い（それを採択するべきだということではなく、分析するべきだという主張）。 ―では、セクション B の質問から始めたいと思います。 S：まず、「CEQA プロセスに公衆を関与させる動機」だが、この理由は二つあり、ひとつは法律で要求さ れるため、もう一つは市議会がコミュニティへのアウトリーチを重要視しているため。公聴会もアウトリ ーチも法的要求以上に行い、その数は以前よりかなり増えた。議会は、公衆に、早い段階から関与してい るという印象を持って欲しいようである。また、学習効果にも期待している。 C-1 G：特に比較研究の際に大事な点になるのだが、この市は市議会の意向により、他の市に比べてはるかに多 い公衆参加を行っている。たとえば、ストックトンの单のある自治体では、こことは比べ物にならないほ ど公衆参加が尐ない。私の上司はそこで働いていたので、よく話を聞く。EIR に対するコメントに返答す るだけで、特別なアウトリーチはしないらしい。 S：我々は郵送による告知を行うし、公聴会も行うし（その告知はホームページにて行う）、事業予定地に 看板を立てたりしている。最終的に議決をする時に、 「この事業があるなんて聞いてなかった」と言われた くないのだ。 G：もしそのように事業の告知を受けていないという住民が現れると、まずいことになる場合がある。特に、 半径 500feet（=152.4m）の告知義務範囲内にいる住民が知らないということになると、 （鉄道跡地の事例で は、周辺が工業地帯だということもあって 1000feet にした。すべてのコミュニティグループにも告知した） 計画委員会や市議会で問題にされる。実際問題になることは多くはないし、住民の勘違いや確認忘れとい うこともある。 S：我々はその点、結構いい仕事をしていると思う。しかし、新聞に広告を載せるだけでは、ほとんどの人 はそれを見ない。 G：このため、公聴会がある。NOP も公告義務半径内に配られると記憶している。 S：これが鉄道跡地の NOP だ。関連部局に配布して、1200 人の加入者がいる ML で縦覧可能の告知をした。 G：半径 1000feet の地権者にも。 S：あと、NOP へのコメントもここにある。これとこれとこれを考慮に入れるようお願いします、といっ た内容だ。 G：典型的な事例では（鉄道跡地の計画は典型的ではない、10 年に一度あるかないかの事例だ）、EIR と事 業計画作成が並行して行われる。事業計画プロセスのほうでは、Early Notification として事業計画全体を縦 覧したり送付したりする。ホームページでも利用可能にする。このため、EIR についてと計画について、 同時にコメントを受けることになり、公衆は早期からの参加が可能になる。このときに、コミュニティグ ループ（Neighborhood Association）がきて、Early Notification を受けていない、たまたま人から聞いて知っ たということになると、尐し問題になる。これを避けるため、事業の告知を utility department にする時には、 同時に Neighborhood Association も同時に受け取るようにしている。 S：そうだ。コミュニティは、関連部局とか他の政府機関が知らせを受けるのと同じタイミングで告知され る。もうひとつ、コミュニティから得られる情報として、だいたい 9 カ月かかる EIR プロセスの間に、EIR に関する分析不足を指摘するコメントはあまり受けない一方で、卖純に「このプロジェクトが気に入らな い」といった内容のコメントを受ける。ただ、法的に我々が返答しなければならないのは前者のタイプの コメントであり、後者に関しては、「コメントありがとうございました」で終わりになる。 G：そうだ。部局のコメントは通常 EIR についてだが、住民は EIR についてコメントしながら実は環境に 関係のあることを言っていない。 S：たとえば、「この建物は高すぎてうちの裏庭が見えてしまう」といった、CEQA で取り扱わない問題に ついてコメントしたりする。 G：Wallgreens〈有名なドラッグストアチェーン〉ではなく、レストランがいいとか。これは CEQA で扱う C-2 問題ではない。 S：また、多くのコミュニティグループは高密度住宅供給事業を嫌う傾向にあるが（低所得者が入って治安 が悪化することを心配しているのか）、こういうときに「交通への影響が心配だ」と言いつつ、実は開発形 態が気に入らないだけということもある。 ―では、法的には返答が義務ではないタイプのコメントに関しても、実際には返答を行っている、という ことはあるのですか？ S：EIR についてコメントをします、という意見書を受け取った場合には、我々は必ず FEIR の中で返答を しなければならない。このため、事業が気に入らないといった意見書を受け取ったら、“Thank you for your comment”と返答をする。分析対象を見逃しているとか、分析内容が間違っているといった意見書の場合は、 もっと詳細な返答をしなければならない。時々、意見書の指摘に忚じて FEIR で DEIR の修正を行うことも ある。だが、新しい情報や追加情報がある場合に、再縦覧しなければならないこともある（FEIR は縦覧し て意見を受け付ける必要がない）。だが、EIR を承認する最終公聴会として、我々がどのように意見を反映 させたかを、公衆が確認する機会がある。その場で意見反映について公衆意見が述べられ、意見反映が十 分でないというコメントが多ければ、議会が EIR の再提出を求めることもある。あるいは、我々は十分に 分析をしたと、こちらが反論することもある。 ―では、公衆やコミュニティグループから、 「関連部局からのコメントに十分な応答をしていない」という 指摘を受けることはありますか？ S：通常は、誰かほかの人のコメントを引用して、十分に忚答していないという指摘を行うことはない。だ が、訴訟になると、あらゆるコメントを持ち出すことができる。たとえば、私は高速道路付近のムラサキ ツバメについてコメントをした原告が、CALTRANS の意見へきちんと忚答していないことを引き合いに出 して、EIR が不十分であると訴えることができる。EIR プロセスに参加し、コメントさえしていれば、訴訟 の際に誰のコメントでも利用することができる。関心が生物多様性であっても、他の分析領域に関する問 題を持ち出して 戦えるのだ。 ―では、公衆が関連部局に対して「コメントするべきなのにしてないじゃないか」と指摘することはあり ますか？ S：今、総合計画を作っているのだが、法務庁（attorney general’s office）が温暖化への影響をもっと分析し ろと要求している。同じコメントを ECOS にも流し、彼らに市へ働きかけるよう促していた。このように、 部局のほうがコミュニティグループを利用して市へ圧力をかけるということがある。一方で、たとえば CALTRANS に ECOS が働きかけて、重大な影響のある事業でありコメントをすべきだと促すこともある。 G：時にはコミュニティグループと関連部局が対立することもある。たとえば、CALTRANS は high occupancy vehicles の車線を増やしたいという思惑があるのだが、我々市も、コミュニティグループもそれは歓迎して いない（市電を推進している）。 S：それでコミュニティグループと係争し、結局温暖化への影響を分析していないとして CALTRANS が負 けた。このように、コミュニティグループと関連部局が、緩和措置等を巡って争うことはある。 G：彼ら〈コミュニティグループ〉は、自分たちの助けとなるものをピックアップしているのだと思う。 S：環境団体は、魚類鳥獣部（Department of fish and games）といった生物資源系の部局と、生物資源を保護 C-3 するためによく協調する。訴訟では、判事は関連部局のコメントをコミュニティグループのものと比べて はるかに真剣に考慮する。先ほどの高速道路の訴訟の例で言うと、市は CALTRANS あてに EIR が不十分 であるとするコメントを出したために、ECOS がすでに同じ指摘をしていたことを真剣に考慮したのだ。 だから、コミュニティグループにとっては、関連部局のコメントは大事で、利用することで裁判や市議会 で注目されやすくなる。それぞれが自分にいいように CEQA を使っている。 ―では、主管部局として、どのように関連部局とかかわりますか？ S：NOP を出して、DEIR を作成・CALTRANS に送付すると、CALTRANS から「我々がコメントを出して それを記録に残す前に、一度協議しましょう」という申し出があることがある。実際、鉄道跡地の事例で はそうした。温暖化についての分析が不十分だと言われたので、我々は、 「わかった、温暖化についても適 切な分析をするので、コメントを出して記録に残すのはやめてほしい」と言った。 G：記録に残ると、訴訟の際に使われることがある。 S：そうだ。だからコメントを出される前に協議する。 G：鉄道跡地の事例では、歴史的保存を巡って parks and recreation とも協議を行った。 S：彼らはコメントのドラフトを送ってきた。何が関心ごとかを知らせるために。これをそのままコメント として出すか、もっと詳細な分析を行うことを約束するかを選ぶ。 G：それで FEIR までにさらなる調査・分析を行い、修正を行う。 S：こうしてコメントを記録に残さずに修正を行うということも時々ある。 ―その協議は DEIR 発行の後、という認識でよろしいですか？ S：DEIR 発行の後。DEIR を全部読めなかったり、勘違いしたりで、本当は適切に分析しているのに「分析 が不十分だ」とするコメントを出されるのを防ぎたい。そういう誤解を解くためにコメント前に協議する ということもある。あるいは、事業の影響を認識したうえで、どのような低減措置をとればいいのかとい う協議することもある。デベロッパーに追加的な措置を取らせることで合意し、コメントを出されるのを 防ぐ。 G：特に民間事業では、早めにそういった協議を行うことで、代替措置を取る。信号ひとつ加えるのと、結 果的に提訴されるのでは、信号ひとつを 2 千万円でつけるほうがいいということもある。 S：そう。だからデベロッパーは、「もしコメントを出さないと約束するなら、信号をつける」ということ になる。そうすると、CALTRANS から「信号をつけてくれて～は改善された。とてもいい事業だと思う」 という賛成のコメントを得られることもある。こういう賛成のコメントは、コミュニティグループから文 句を言われたときに、利用できる。 G：もうひとつ、大きな事業の際には利害関係者として組合がある。デベロッパーに組合員を労働力として 動員してほしいと考えている。 ―ええ、それは Sacramento Bee の記事でもありましたね。 S：そうだ。今鉄道跡地の事例を巡る訴訟のうちの一つは、組合を代表する弁護士が原告。もうひとつは競 争相手。 G：Westfield という、〈現在サクラメント市にある〉ダウンタウンモールの会社だ。我々は、他部局とうま C-4 くやることで、Westfield が訴訟を起こしても我々を攻撃する材料がないようにしている（実際、判事も Westfield の真の意図は理解する）。これはデベロッパーが関連部局と協調するインセンティブでもある。な るべく賛成意見をもらったり、事業の修正を行ったりしたほうが、コメントを記録に残されるよりましだ。 S：訴訟はお金がかかる。また、時間もかかる。ヒアリングまで行くのに最低 1 年はかかるし、その間に銀 行が貸し渋ったり、EIR が覆ったりするかもしれないし、不確実性が増す。Westfield の狙いも事業の遅延 で、あわよくば商業施設の面積を減らそうと狙っている。Westfield はカリフォルニア中でこういうことを やっていて、提訴もされている。 ―なるほど。では、コメントを出す前の個別協議自体は、記録に残るのですか？ S：残らない。Public Meeting ではないし、協議を行う旨を周知する義務もないし、招待する義務もない。 ただ、関連部局は別に公衆から情報を隠そうとしているわけでもない。Public Records Act に基づいて Public Records Act Request というものを出せるのだけど、実際 Westfield は CALTRANS 相手にこのリクエストを出 して鉄道跡地の事例に関する記録をすべて公開する請求をした。これには e-mail も、会議メモも、コメン トレターも、EIR には含まれないものの内部記録として残されているコメントも、含まれる。だから、公 衆は関連部局と主管部局がどういう協議をしてどういう合意をしたかを、知るすべはある。記録に残され ている限りは。 ―記録に残す義務はあるのですか？ S：いや、義務ではないが、普通は残す。一度訴訟に入ると、情報を破棄することができなくなる。これは 違法になる。 G：会議メモなんかは難しいかもしれない。事業が進むにつれ、いらないものは捨てていく。 S：そうだ。会議メモの内容については、その後の議論の変遷も判事に説明しないといけない。だから、逆 に記録が残されているほうが説明しやすいこともある。駄目なのは、例えば CALTRANS が「この事業のこ の部分をあきらめたら、もっと单部の地域で同じものを作るよ」といった、ある地域の利益のために他の 地域を犠牲にしているかのような内容のもので、実際に我々はそうはしないが、公衆にそう思われるのは よくない。何かを隠しても結局出てくることを知っているのだ。 ―日本では、後々出てくると困るから、なるべく記録を残さないようにしているので、こちらではどうな のかと思ったのです。 S：時には、ドラフト文書でもう関係のないものは残さなくてもいいと言ったりするが、それでも膨大な量 の e-mail と電子ファイルがある。鉄道跡地の訴訟では、判事に 20 万ページにわたる e-mail や電子ファイル を提出した。デベロッパーとの激しいやり取りのメールとかもあった。 ―なるほど。では、こういった協議は、個別で行われるのですか、それとも円卓会議のような形で行われ るのですか？ G：円卓会議はないと思う。 S：常設の会議はあるけど、その時はいろいろなことが議題になる。 G：私の経験だと、fish and games と CALTRANS といったように、多部局が同席したことはない。普通は個 別に協議する。 S：そうだ。関連部局はたの部局のコメントにはあまり関心がない。 C-5 G：前にも言ったが、鉄道跡地の事例は特殊な事例で、通常の事業に関して CALTRANS 以外の部局と直接 協議すること自体が珍しい。電話で済ませる。 S：そうだ。今回も AQMD とは e-mail でのやり取りが多かった。直接会議も行ったし、e-mail のやり取り も繰り返し行った。手っ取り早い上、確認が容易だ。 ―私が円卓で行うかどうかをお聞きしたのは、関連部局同士で利害が衝突する場合もあり得ると思ったか らなのですが。 S：もし衝突した場合には、両者を呼んで協議する。だから、そういった衝突の際には確かに 3 者会議など はある。あとは、事業の最も早い段階で、何をそこに建てるかを検討する段階で、複数の部局と同時に協 議することはあるかもしれない。議論を呼びそうな事業の場合には、早い段階で利害関係者を集めて、ど ういう問題が起こりそうかを協議することはある。また、頭のいいデベロッパーは、市民や市民団体の多 いエリアで事業を行う際には、彼らが独自に（我々抜きで）近隣住民を集め、協議や交渉を行ったりする。 G：我々としてはそれを推奨している。議論を呼びそうな事業に関しては、申請があった時点でデベロッパ ーにコミュニティグループのリストを送って、協議するように勧めている。 S：North Natomas に二つの小売店事業が近い距離であった（デベロッパーはそれぞれ異なる）のだが、市 議会でコミュニティグループは片方しかサポートしなかった。片方はコミュニティグループに働きかけを し、計画に手を入れたりしたが、もう片方にはそういう態度がなかった。市議会におけるこの意見表明は かなり大きな影響があった。初めのほうは「なんでコミュニティグループ何かと協議しないといけないの だ」という態度で挑んでも、最後のほうになって事業が議会で認可されない危険を察知して、市議会にア ピールするために急にコミュニティに働き掛け始めるデベロッパーはいるが、これではもう手遅れ。コミ ュニティグループはすでにデベロッパーを信用していないし、協議もしたくなくなっているのだ。もうひ とつ面白かったのは、お互いに EIR を提訴しあう姿勢でいたこと。結局はしなかったが。 ―なるほど。では、主管部局として、市が ECOS などの市民団体と直接協議することはありますか？ G：EIR の内容に関しては、スコーピング協議もあるし、コメント期間中（だいたい半分過ぎたあたりに） にはプレゼンテーションをしに行って、説明はおこなうことはある。通常、もらうのは文書化されたコメ ントにしている（トラブル回避のため）。 S：CEQA は公聴会開催を義務とはしていない。だが、鉄道跡地の事例は大きな事業だし、計画委員会の前 で公聴会を開催し、コメントを書いてもらった。また、議論を呼びそうな事業では、我々から、コミュニ ティグループのミーティングに出席しに行くことがある。NAG（Neighborhood Association Groups？）とい う市民団体連合があるのだが、その定例会にいって事業の説明をしに行った。我々サクラメント市のよう にこんな事をする自治体はあまりないと思う。 ―そういった非公式（informal）なプロセスを踏んでいると。 G：私は必ずしも “informal”とは思わない。公告をしないという意味では official でないかもしれないが、 市民団体が独自に広告するし、公開されるよう気をつけている。FEIR で返答しなければならないので、コ メントの収集には本当に気をつけている、特に EIR に関するコメントとなるように、気を使うのだ。先に も述べたが、一般人は、よく EIR と事業を混同してコメントする。壁の色のベージュが気に入らないとか。 S：後は工夫として、コメント用のフォームを用意して、書き込んでもらうこともある。公の前での発言を C-6 嫌う人もいるし、そういう人にはいいと思う。我々はとにかく、情報を集めたいのだ。議会の採決前に知 りたいのだ。たとえベージュが気に入らないという話でも、前もって知っておく必要がある。 G：確かに、我々は両方のタイプのコメントが欲しい。 S:：結局、何が問題なのか、どこに関心があるのかを知りたいのだ。Greg の仕事は、議会採決の前に解決 できるものは解決しておくこと。採決の際にベージュの話が出てきたら、議員に「なぜそんなこと前もっ てデベロッパーと協議して解決しておかないのだ」と言われてしまう。我々が欲しいのは、採決の際に「適 切にコメントもしたし、計画もある程度変更されたし、変更内容には満足している。まだ尐し住宅棟数が 多いのが気に入らないが…」という点に到達することだ。 ―ちなみに、コミュニティグループが市に協議を申し込んだ場合は、応じる義務はありますか？ S：法的な義務はないが、ECOS が協議を申し込んで、Greg がそれをはねのけたら、彼はクビになるかも。 G：クビになるかどうかはわからないが、最終的に ECOS が採決の際には来るわけだし、その時に協議を 申し込んで断られたと言ったら、計画委員などは不審に思う。我々の任務は、最終的な紛争の種をできる だけ減らすことだ。だから、もし協議したいという人々と協議をしなかったら、それはやるべきことをや っていないことになる。 S：ある事例では、一般の人が私に電話してきて、これは合法かどうかといった情報を知りたがったので、 電話でそういった情報を伝えた。E-mail もした。すると、その人は公聴会で「私は市の弁護士に聞いたと ころによると・・・」と話し始めたで、いやいや、私が言ったことは私から説明します、そうしないと誤 解が生じますから、ということがあった。このように、公衆は行政官の知見を使おうとするが、それがう まく伝わらない、あるいは捻じ曲げた形で使われる（卖に事業が気に入らないので、文句をつけるために スタッフの対忚を引き合いに出すなど）こともある。総じて我々と公衆とはいい関係にあるとは言えるが。 また、行政とデベロッパーが公衆抜きで話し合うことが結構あるので、そういったところから、デベロッ パー寄りなのではないかと文句が出ることもある。しかし、デベロッパーも公衆も我々のクライアントで あるわけで、我々としては情報を整理して、議会にうまく伝えるという立場にあるので、たまに板挟みに なる。 ―なるほど。通常、EIR を作成する際の情報はすべてデベロッパーから得るのですか？それとも独自の調 査も行いますか？ S：普通は専門のコンサルタントを雇う。彼らもまた特定の分野の専門家を抱えている。彼らが独自に調査 分析をするが、それとデベロッパーが事業申請の際に提出する情報で通常は足りる。彼らがデベロッパー と協議することは通常ない。コンサルタントがドラフトを書き上げると、縦覧する前に一度行政資料とし て我々がチェックし、時々デベロッパーにもチェックする機会を与える。デベロッパーに事前にチェック させない市もあるが、我々は協調的に働こうという姿勢でいる。EIR は彼らの文書でもあり、訴訟の際に はそれを守らなければならなくなる。 G：このチェックも、結論を修正するためではなく、推定値や仮定が正しいことを確認してもらうためだ。 そこで間違うことはよくあること。 C-7 S：そうだ。EIR が間違っていて、また〈縦覧後に〉修正しなければならないという事態を避けたい。 G：結局、デベロッパー自身がもっともよく自分の事業に関して知っているのだ。 S：デベロッパー自身、コンサルタントを雇っていて、計画策定を手伝ってもらっている。そして、FEIR の段階で同じことが行われる。行政資料として、事前にチェックし、コメントへの返答と対処を確認して、 それから公開する。 ―そうすると、デベロッパーとも、コミュニティグループとも、関連部局ともやり取りを行っているわけ ですね。 S：それに加えて、市の他部局ともね。他部局からも「Greg、我々としてはこの計画にこれこれを盛り込ん でほしい」といわれる。そういった追加部分に関して Greg が交渉に当たる。 ―なるほど。少しタイムラインに沿って整理を行いたいのですが。 S：まず NOP があって、スコーピング協議があって、調査をして DEIR を作成する。だいたい 6 カ月くら いかかるね。大気質とかにも関連する、交通モデリングに時間がかかるのだ。それから内部チェックがあ って、45 日縦覧・意見受付があり、それから 30～60 日くらいでコメントへの返答を行い、FEIR を作成す る。関連部局とは、早い段階で一度〈NOP 後？〉 、DEIR 後に一度、FEIR 後に一度と、だいたい 3 度話し 合う。知っているかもしれないが、EIR は OPR に提出しなければならならず、そこが他の州部局に配布し たり情報収集をアシストしたりしてくれる。そして、FEIR 承認後も、OPR にその旨を伝えなければならな い。州の部局が提訴することもある。 ―そうですか。あとは・・・ S：Program-Project-Master EIR のあたりの話か。CEQA では tiering というコンセプトがあって、包括的な計 画のような PEIR と、区画ごとに落とし込んだ形の Project EIR がある。Tiering のいいところは、PEIR を作 成することで、後に作成する Subsequent EIR や Project Specific EIR では、まだ分析されていない点だけすれ ばいい、ということとされている。そして、Program（Master）EIR を作成すれば、事業に関しては ND の 作成で済むことがある。これのほうがはるかに短い期間（２～３か月）で済む。ここでは、事業が PEIR の 内容と整合しており、さらにこれこれの要素が付け足されるので、追加調査を行い、低減措置も盛り込ん だという内容を書く。ND は、すべての影響を Less than significant まで下げた場合のみ使用できる。Significant な影響がある場合は、それが PEIR でカバーされていても、EIR を作成しなければならない。CEQA はもと もと、あまりたくさんの EIR を作成することを意図していないのだ。ひとつきちんとしたものを作成した ら、それを実施に移す。総合計画の策定においては、ここでいう Master EIR の作成をしていて、後々、交 通分析等々をやり直さなくてよいようにしている。Master EIR の範囲内で開発がおこなわれる場合に限る が。しかし、EIR は通常 5 年くらいしか有効ではない。新しい情報が明らかとなったり、状況が変わった りするので、短いのだ。LA では 10 年の Master EIR を使っていたこともあったが。ただ、CEQA ガイドラ インでは、追加的分析・調査の必要性を示せない限りは、新たな EIR を作成することを禁じているのだ。 我々は事業認可のためのコストを抑えたいので、Program EIR を好んで作成する。 ―Program EIR を作成するほうが、詳細情報にかけるので、困難だということはないですか？ G：確かに推測が多くなる。知識・経験に基づいた推測を行うのだ。 S：土地利用計画に対して許認可を下した後で、実際の事業に移った時、オフィス利用と示された場所にビ C-8 ルを建設したいとしよう。100sqf と計画ではされていたのに、300sqf の開発をしようとしたら、追加調査 が必要になるかもしれない。120Sqf だったら、いいだろう。結構現実の事業が計画と離れてしまうことは ある。 G：作成するのが難しいかどうかはわからないが、とにかく最良の推測をして、その計画に基づいて事業が やってくることを祈るだけだ。ここ数年のアメリカの経済なんて・・・ 〈とても予想できないことが起きる こともある〉 S：だから、もともと住宅供給をかなり見積もって作成したものが、需要がオフィスに移ってしまっている。 だからといって、EIR をすべて白紙からやり直すわけではなく、例えば交通量がどちらにしろあまり変わ らないのであれば、そういう部分だけ再利用することはできる。数字と、仮定をみて、利用できるところ は利用する。すなわち、方法としては事業の変更はあるものの重大な影響はないことを示して ND を作成 するか、一部の仮定と数値を利用して EIR に Addendum をつける。とにかく、できるだけいい推測をする ように努力している。事業が変更されても、使える情報はあるので、すべてをやり直さなければならない ことはまずない。こういう意味で Program EIR は使える。 ―累積的影響に関して上位の EIR で分析内容が、事業段階で間違っていたと判明した場合はどうなります か？ S：まず、その事業が累積的影響に寄与しているかを知らなければならない。事業の大きさや、場所による。 元の仮定が何であり、今どういう食い違いが生じているか、そしてその重大さに依存する。高層ビルを想 定していなかったのに立ってしまったら、累積的影響の分析をやり直す必要があるかもしれない。ただ、 総合的に悪化する場合のみで、いいほうに外れた場合はやり直しということはない。 ―Program EIR と Project EIR の大きな違いとして、市民の関心の差があると思うのですが。 S：いまちょうどこのエリア（Richards Boulevard）について Program EIR を作成しているが、まったく建設 の提案もなく、市が地図を作っているだけだ。鉄道跡地の北側に当たる部分。ここの土地利用を工業地帯 からミックスユースに変えたいと思っていて、ポテンシャルもあると思っている。計画とゾーニングを変 更し、EIR を作成しておいて、デベロッパーがやってきたときにゴーサインを出せるようにしたいのだ。 市民の関心やなにやらにすべて対処した状態にしたい。デベロッパーには時間が大事だから、彼らにとっ てもすぐに建設がはじめられる状態にあるほうが、インセンティブが大きい。だから、PEIR や Master EIR はみんなを助ける。どのデベロッパーが気に入らないとかいう話ではなく、地域全体について話し合うの だ。 ―なるほど。では、デベロッパーとしても、Program EIR に関してのほうが丁寧に住民参加を行うのでし ょうか。 S：デベロッパーは、自分たちが公衆の前に立たなくていい場合のほうが喜ぶ。市が土地利用計画の変更を 提案してくれると助かる〈公衆の前で説明してもらえるほうが楽〉。ある特定の事業についてではなく、全 体の話をしているからだ。 G：このエリアでは、個別事業の際にはデベロッパーは実際に公衆の前で説明をしなければならないし、住 民の精査にさらされる。この例は特殊な例だと思うが、200 くらいの地権者がいて、市が主導して利害関 C-9 係者とともに土地利用計画を作成し（これは初めてのこと）ている。 S：この事業自体がいくつかの地権者によって一部資金援助されている。彼らは、援助する代わりに建設が された時には、Credit が欲しいて言っている。良いパートナーシップ関係にあると思っている。また、コ ミュニティグループも、ブロックごとに計画するのではなく、総合的に計画するほうがいいということを 理解している。これも助けになっている。 ―では、訴訟に関して伺いたいのですが。 S：統計的データについて考えていたが、忙しいときはたぶん 10EIR/年のペースで・・・ G：2006、2007 のデータなら提供できる。 S：とにかく、忙しいときは EIR を年に 10 個、多数の ND と、1 件の CEQA 訴訟くらいかな。組合からは、 組合員を使わないと提訴するぞ、といった脅しをよく受ける。実際には発展しないが。ある市民団体の例 があった。その市民団体（ネイバーフッドグループ）は 7th 道路の延長が気に入らなくて、提訴した。そ して勝ったと思う。しかし、結局負けても追加的な調査をすればよくて、遅延とお金はかかるけど、事業 自体の中止ということにはならない。CEQA は公衆に情報を提供するためにあるのだ。でも、遅延はお金 がかかるから、痛い。 G：それが事業を中止に追い込む CEQA の利用法だ。遅延させて、金をもっと掛けさせる。 S：有名なケースで、（昔の話だけど）ディズニーがスキーリゾートを作りたがって、提訴されたというの がある。この事業は、訴訟に時間がかかりすぎたため、ディズニーがあきらめるという結果に終わった。 このように、遅延によってデベロッパーがあきらめるということは実際にある。常にそうだというわけで はないが。それが市民団体のもくろみなだ。7th 道路の例に関しても、遅延しているうちに市議会のメンバ ーが変わって賛成票が得られなくなるかもしれないし、市民団体があまりに怒っているので計画変更を余 儀なくされるかもしれないし、遅延の結果計画変更というのはありえる。 ―では、Project EIR と Program EIR では、どちらのほうが訴訟に発展しやすいですか？ G：そもそも、そんなに多くの P EIR は作らない。 S：それはそうだ。鉄道跡地の事例では、今 2 件の訴訟が起きている。一件は特定計画の（Project）EIR に 対する訴訟で、もうひとつは、再開発計画に対する PEIR に関するもの。二つとも同じ判事のもとで進んで いる。Project と Program の訴訟の違いを説明するのは難しくて、どれだけ記述が詳細かというところにな ってくるが、たとえ Project レベルの EIR が不十分だという結果になっても、Program レベルならある程度 詳細情報にかけていても大丈夫だと言ってくれることを祈っている。今度の 5 月に判決が下る予定。しか し、ほとんどの EIR は事業 EIR であり、民間のデベロッパーがお金を出すので、分析の範囲を広げたがら ない。ただ、隣接する形で二つの事業がある場合は、二つを一緒にして Program EIR を作成してはどうか という提案はする。結局、住民から累積的影響に関する文句が出ることもあり得る。これはタイミングの 問題でもある。 ―なるほど。それでは・・・B の質問項目はカバーできたかと思いますので、A に戻って、特に計画委員会 について伺いたいのですが。 G：それでは簡卖に説明しよう。我々DSD は 3 つの部門に分かれていて、ひとつは総務部、ひとつは建設 C-10 部（Building Divison）で、すべての建設許可の審査を扱っている。最後に、計画部（Current Planning Section） がある。サクラメント市が尐し変わっているのは、DSD と Planning Department（計画局）があって、計画 局のほうが長期計画を取り扱っている。総合計画もその中に入る。一方、DSD では Entitlement を行う。建 設許可を得るための資格〈？〉を与えるのだ。Current Planning はさらに、小さいスケールの建設にかかわ る Zoning Administrator と、Design Commission と Preservation Commission をもつ Urban Design と、すべての 市事業の EIR 作成を担当する Environmental Services Group がある。Environmental Services には 7 人のスタ ッフがいる。 S：もちろんコンサルタントは雇うけどね。 G：そして計画部が所管する事業は、大抵のものは計画委員会か市議会において意思決定がなされる。Zoning Administrator の管轄以上のものに関しては。これがだいたいの組織図だ。日常的には、たくさんの業務が あるわけだが、例えば Plan Checker は建設部の計画をチェックするし、監査役は監査しているし、カウン ターで市民への対忚もしているし、ヘルプデスクで電話対忚もしているし、会議もたくさんあるし、スタ ッフレポートを作ったり・・・ S：後は、部局間の問題を解決する役も担っている。交渉を通じてね。市の部局はある意味コミュニティグ ループみたいなもので、それぞれの利害があって勝手なことを言う。 G：我々は様々な法的義務にも気を配らなければならないし、全体をみる必要があるからね。そして、我々 が公衆との窓口で、計画委員会との窓口でもある。 S：スタッフレポートというのは、どれだけコミュニティと協議して対処したか、事業者の要求は何か、な どを説明する必要がある。こうした情報をすべて盛り込んで、計画委員会に伝える必要があるのだ。そし て、計画委員会は多くの事柄に関する最終決定権を有している。総合計画に忚じた開発であったりと、そ れなりの制約はあるが、計画委員会はけっこうな権力をもっている。 G：我々の計画委員会は 9 人からなっている。 S：それで 5 人の賛成票が必要。もし 7 人しかその場にいなくても、5 人の賛成が必要。 G：委員になるために特別な要件もない。デザイン委員会では建築工学技術者 1 名、建築士 1 名、事業者 1 名・・・といった要件があるが、計画委員会には何にもないので、誰でもなれる。 S：だから、多くのネイバーフッド団体が忚募する（ちなみに市名は市長が行う）。彼らはよくない開発を 止めるために計画委員になろうとする。 ―専門家はいないのですか？ G：今現在は、建築の専門家 3 人と、環境・エネルギー関連の専門家、小規模事業者もいるし・・・ S：多様な属性を持つメンバーを指名するようにはしているわね。 G：そうなのか？ S：ええ、おそらく。活動的な人（コミュニティグループの人）が多い。これまで他の政策に関しても積極 的に参加してきた人が指名されるケースが多いと思う。 G：そして、今は Planning Academy というものを実施していて、10 週間のコースだが、人気で募集人数の 3 倍くらい集まってしまう。一年に一回やっていて、土地利用計画と市の施策の関係だとか、を勉強させ る。たしか、これまでにアカデミーの卒業者 3 人が計画委員になったと思う。 C-11 S：そうだ。委員の指名に当たっては、忚募者は志望動機とか職歴などの背景を書かなければいけないのだ が、計画に関連するバックグラウンドを持ち合わせていない場合には、市長が Academy 行きを推薦して、 その翌年にまた計画委員への忚募を行うということがある。市長も、何も知識のない人を委員にして、理 解できないばかりに間違った意思決定をしてもらうのは困る。 ―確認ですが、市長が 9 人全員を指名するのですね。 S：9 人全員。他の委員会に関しても。 ―では、そこに市議会が関与することはないのですね。 S：ただ、指名を行うのは議会の場だから、議員は口出しする。 G：というより、4 人の議員からなる委員会があって、彼らが申請を一番初めに見てスクリーニングを行う し、スタッフと話したりして、最終的には市長に助言を行う。それをもとに市長が指名するのだが、市長 は必ずしも助言に従う必要はない。実際、委員会から推薦されなかった人物が計画委員として市長に再指 名されている。4 人の議員とはうまくいっていなかった人物でね。これは政治の話だ。 S：ひとつユニークな委員会として、過去に計画過程で問題があったデベロッパーからなる Development oversight Commission というのがある。我々としては、より顧客志向になるのによかった。 ―Planning Academy（以下、計画アカデミー）というのはおもしろいですね。いつからの取り組みですか？ G：2002 年だと思う。実は私の妻が第一期生だった。 S：公衆参加の一環という位置づけだと思う。市民はよく、計画プロセスが分からないと文句を言うので、 市民教育をすることを考えたのだと思う。 G：課程は、土地利用計画とは何かといった大枠の概念から、総合計画とはなにか、どうなっている、ゾー ニングとは何か、EIR についても、成長管理の課題とかも勉強する。 S：Jerry Brown という、オークランド市の前市長がいるのだが、彼の言うところによると、スマートグロ ースの問題は、スマートピープル（賢い人々）らしい。賢明な人々がスマートグロースの邪魔になるとい うのだ。オークランドでは、高密な都心再開発をしたかったのだが、住民はそれが気に入らなかったので、 訴訟を起こしたりしてずっと戦っていたらしい。オープンスペースを残したい住民が、土地利用計画プロ セスを熟知していて、戦うすべを知っていたから、こうなったと。 G :それで、計画委員会には、だいたい一年で 30 人くらいの市民からなる。管轄は計画局になる。 S：そして、最後には議会の場で証書を渡すのよ。 G：市は同じような取り組みで、City Management Academy がある。市の財政とか、消防、警察、インフラ とか、行政がどのように働いているかの全体像がつかめる。 S：これも、市民に我々がやっていることを理解してもらうのに役立っている。多くの批判は、理解してい ないことが原因だ。市が何を管轄としていて、何の権限を持ち、持たないかをね。こういったアカデミー 出身者は、ゆくゆく議員になったり、委員になったりするんだろうと思う。 ―実践的な教育はありますか？実際の事業に関わるといった。 G：いや、それはないと思うが… S：それをやりたくない理由は、ある市民のほうがほかの市民より強い権限を持つという状態にしたくない からだ。ただ、コメントをする際にアカデミー出身者であるということを言えば、議員はちょっと真面目 C-12 に聞こうという気になるかもしれない。 G：いい結果はもちろん多くて、素晴らしい卒業生をたくさん知っているが、一方で個人的には理念的にな りすぎるという心配もある。私自身、修士課程で計画を学んで、はじめて社会に出た時は、邪悪な開発か ら世界を守るんだ！と燃えていたが、やっていくうちに、開発が悪いわけでも、儲けることが悪いわけで もなく、経済的には必要なものだという現実を理解することとなった。実際、開発を待ち望んでいる住民 もいる。だから、アカデミーでスマートグロースだとか、全体像を教えることはできるものの… S：確かに、事業者の視点というのも欠けている。鉄道跡地の例では、公金の使用が一部含まれていたので、 市としては経済影響を分析したのだ。その結果、まるで採算が取れそうになかった。それで事業者は市場 分析をし、調整を行った。このように、事業者の視点と、計画家の視点というのは異なることがある。 G：私もたまに驚かされるのだが、現実世界ではこんな例があって、デベロッパーとしてはこじんまりした レストランとカフェ、小売店数件の開発をしたかったのに、地元住民がもっと大規模な開発じゃないとだ めだと計画委員会に働きかけた結果、住宅開発に変更された。許可も下りて、万々歳とおもったら、今度 は銀行が採算性に疑問を持って融資してくれなかった。もとはと言えば、パン屋が朝早くから準備するの が気に入らないという住民意見が発端で、そのせいでコーヒー屋も来なくなって、それで採算性に疑問を 持たれたのだと思う。 S：デベロッパーも、計画の変更は認められないとは言うけど、その理由を言わないことがある。公衆は、 儲からないとか採算が合わないとかいう説明は信じない。 G：2000 年~2005 年は、経済はウナギ登りで、住宅価格も上りっぱなしだった。結果的には、全部まやか しであって、間違ったことをやっていたと判明したが。だから、何をやっても儲かるという時期はあった。 ただ、〈さっきの例の事業の〉翌年になって初めて、気付かされた。 S：今となっては、事業者はまた全部のプロセスをやり直さなければならない。あるいは、計画委員会の望 むような事業をやってほしいというなら、他を当たってくれということになる。総合計画とか、他の法的 要求に合致している事業を却下するというのは、なかなか難しいことだ。これは US 憲法に反することだ。 ―なるほど。これはまた、面白い話でしたが・・・また計画委員会のことに戻りますと、委員会に関して はホームページに情報がありますよね？ G：あると思う。計画局のページにあると思う。 ―わかりました、確認してみます。では・・・計画委員会の委員は、みなさんボランティアでやっている のですか？ S：給料はある。 G：ほんの尐し。一回の会議につき 100 ドルだから、本当に尐ない。 S：誰が委員になっているか、あとで教えてあげよう。 G：委員には忚募するものだから、絶対にボランタリーなものだ。 ―会議は月一回くらいでしょうか？ G：昨年度は、月 3 回の定例会があった。今年度は業務が減るから 2 回に減る予定だ。 S：時間も変わったと思う。夕方 5：30 開始から、夜の 9 時とか 10 時。 G：そうだ。 C-13 S：事前に資料を受け取り、不明な点や不十分な点はスタッフと話をする。コミュニティグループとも直接 話をしている。また、事業者と直接会ったり、コミュニティグループと会ったりしたことは、きちんと公 にして記録に残さなければならない。秘密の会合はだめだ。公開しなければならないので、事業者とは会 いたくないという委員もいる。会うかどうかは委員次第だ。逆に、事前にどういった要求が通りそうか、 事業者に確かめるチャンスでもある。 ―計画委員会では、計画のことだけを話し、EIR の話はしないということになっていますか？ G：場合による。事業によっては、計画委員会が〈決定権を持たず〉助言をする立場にいて、最終決定権は 市議会にある。EIR を承認するのも市議会だ。それでも、CEQA の中身や緩和措置に踏み込むし・・・ S：例えば、North Natomas の事業では、緩和措置として 6 車線の道路を作ることだったのだが、これは議 論を呼んだ。また、騒音が心配だと住民が言えば、防音壁を提案したりする。このように、EIR の中身に 言及することは確かにある。ただ、多くの場合は EIR の中身より計画の内容に焦点が行っている。 ―では、計画委員会で EIR が話題に上るときは、緩和措置に関すること多いのでしょうか？ S：代替案の分析が不十分だとか、密度が高いとか、そういう話はするが・・・ G：ただ、技術的、専門的知識がないから、分析そのものに関して議論することはしない。道路をこんなに 広く作る必要があるのか、そういった議論は出てくる。 S：ガソリンスタンドを閉鎖すべきだとか、私設道をなくすべきとか・・・ ―公衆は計画委員会に関心を寄せていますか？ G：事業による。議論を呼ぶ事業なら・・・ S：一回の集まりで 10 くらいの議題があって、特に問題のなさそうなものはすぐ終わる。 G：3~4 分で終わるものもあれば、数時間かかるものもある。 S：多くの人が不満を持つ事業なら、証言を聞くだけでかなり時間がかかる（ひとり 3 分で、20 人いたら それだけで 1 時間かかる）。証言を聞くときに、繰り返しがないように、論点を整理するようにと工夫はあ るが、そういった証言が終わってから、委員会として承認するか却下するかを決める。あるいは条件付き 認可を提示して、事業者と交渉したりもする。公衆の面前でだ。 ―なるほど。このようにオープンで、市民の参加しやすい委員会は日本にはちょっとないかもしれません。 S：今晩開催されないのが残念だ。 G：録画を渡してあげることはできるかもしれない。また、計画委員の中には、市長や事業者よりもコミュ ニティ寄りの人物がいるのは事実だ。君らは振り子の片側にいて、あまりコミュニティグループが活発で はないようだけど、こちらは振り子のもう片側にいて、コミュニティグループが活発すぎると思う。NIMBY な人たちの意見に耳を傾けすぎる傾向がある。みんな、Wallgreens はもういらないという。 S：すでに近くにあるから。もともとレストランがあった場所に Wallgreens を建てようという話だ。 G：とても古い〈由緒ある〉地域に根付いたレストランだ。 S：そう。それで、彼らはレストランを残して、ドラッグストア事業を中止にしたかった。事業者はデザイ ンとか、さまざまな手続きを踏んだが、最終的には許可が必要だったので、計画委員会で採決を取ったら、 否決されてしまった。近隣住民が、ドラッグストアが嫌だったという理由だけでだ。 G：証言の 90％は許認可を下すことに反対だったね。 C-14 S：レストランがいい、という風に。 G：そこにもバランスが必要なのだ。 S：この場合は、許認可が下されようが、否決されようが、市議会に異議申し立てができる。あまり多くは 起こらないが、この場合は事業者が異議申し立てをした。市議会は市議会で紛争を処理しようとするが、 そこでもロビーイングが行われたりで・・・ ―なるほど。それで、その計画委員会の録画というのは入手可能ですか？ G：よさそうなものを見繕ってくる。 S：Wallgreens のやつが良いと思う。これは鉄道跡地の事例の全会合の議事録だ。今、提訴されているから、 前議事録がある。計画の昔のバージョンもある。さらに、非公式協議の記録も追加できるだけ追加した。 ―ありがとうございます。この議事録というのは、ホームページで公開されているものとは異なるもので すか？ S：そうだ。これは一言一句起こしたものだ。訴訟対忚で特別に作ったもの。 ―ありがとうございます。ところで一点確認したいのですが、特定計画が大幅に改定されたのは、何回で したか？ S：本当に大きい変更は、2006（この時点では特定計画という形ではなく、事業の申請という形であったが） から 2007 年 4 月の変更で、ここで起こったことは（そこの議事録にも記録が残っていると思うけど）、道 路の一方通行を変えたり、運河を作ったりするというアイディアがうまくいかないのではないかという議 論になり、道路を両通行にして、公園を造ることにした。後は、グリッドを尐し変えた。2007 年 4 月にい よいよ特定計画と土地利用計画図を作製した。 G：10 月 23 日の計画委員会のビデオがあるので、それならあげられるが・・・ S：CEQA では、Mitigation Monitoring and Reporting Plan の作成と採択を求めていて、すべての緩和措置に 関して、実施とモニタリングが誰の責任かが書かれている。サクラメントにおけるある事業（Folsom City） では、樫の木が１万本ほど植えられていて、これを保全するという緩和措置が決定した。でも、事業者は 全部切ってしまった。そういう事件があった。この事件があって、法的に低減措置の実施を担保すること となった。いつ、誰が、どのように緩和措置を行い、それを確かに行ったことの確認をするということを 書く文書。これが MMRP で、鉄道跡地の事例の MMRP をあげる。あとは、統計データに関しては、年間 レポートがあると思う。 ―鉄道跡地の事例に関して伺いたいことがあります。プロセスの中で明らかとなった環境影響のせいで行 われた、計画の変更はありましたか？ S：そういった変更はあっただろうか？ G：なかった。 S：この事例において、公衆が持ちだす論点はちょっと変わっていて、古い建物を鉄道博物館として建てな おすかとか、そういう話だった。不思議なことに、12000 戸の住宅供給とか、交通量の増加に関する文句 はなかった。生物的資源も特になかったし、そんなに環境面で議論を呼ばなかった。CALTRANS は、もっ C-15 と自分たちのために〈市が〉金を使わないことが不満そうだったけど。道路インフラの整備とか、事業影 響費用の支払いとか。12000 戸の住宅が土壌汚染地の上に立つというのに。 G：私の感覚では、環境面の問題から計画を変更することがそもそもあまりないという感じだね。 S：そうだ。緩和措置を追加する、というほうが多い。防音壁作ったり、信号をつけたしたり。 G：大規模な計画変更を行う理由はほかにあって、それは必ずしも CEQA とは関連しないと思う。 S：EIR で重大な影響があっても、それを緩和しない代わりに Statements of Overriding Consideration を採択 して、目的の達成のためには止むを得ないことを説明するという方法がある。ただ、ここではきちんとし た理由付けが求められる。鉄道跡地の訴訟の争点の一つは、交通影響の低減措置を十分に取っていないと する点であるが、それは緩和措置が 6 車線道路を作ることであり、それは困るとしてはねのけたからだ（歩 行者にやさしいという理念と反するし、もちろん事業者としても住宅戸数が減るのは困る）。ただ、はねの けるには正当な理由が必要で、その点で今争っている。 ―環境面の影響と、社会経済面の影響のバランスをとる機会というのは、市議会の場のみでしょうか？ S：議会でも委員会でも、あらゆる公聴会でしている。Westfield は、もっと事業者にインフラを整備させる べきだという CALTRANS が出したコメントを根拠に争っているのだが、我々は道路や橋の新設よりライト レールを作ることで交通影響の緩和を行いたいと考えている。こういう判断が正当な根拠を持って行われ たかどうかが、判事の前で判断される。 ―CEQA では、社会経済影響を環境影響と同程度に分析する必要はないという認識ですが？ S：その通り。なぜ緩和措置を取らないのか、という点に関して、環境面・社会面・経済面のすべてから説 明されないといけない。例えば Township 9 という事業があったが、そこでは Override の理由を説明するの に費用面や合目的性に関する専門家からの分析結果を用いて、EIR を訴訟から守ろうとした。この場合の ように、できるだけ詳細な環境・経済・社会面の情報が記録としてあったほうが、守るのに都合がいい。 鉄道跡地の例で言うと、市には歩行や市電の推奨政策があるので、これを根拠に戦うことができる。事業 者が費用面に関して言うだけでは不十分であり、判事は公共政策の観点も求めてくる。緩和措置を取らず に Override する理由を構築するのに結構な時間を費やす。 ―なるほど。そういった知見は、EIR とは別の文書で作成をするのですか？ S：特定計画が採択された時の決議は持っているか？ホームページにも載っている。ここに Overriding Consideration もすべてのっているのだけど、あれは我々が添付する文書一式の典型例だ。判事も後からと やかく言う権利もない。 ―鉄道跡地の事例で、市は事業者主催のコミュニティミーティングに参加していましたか？ G：すべてではない。参加したのは一握りだ。 S：事業者は確かに、独自にコミュニティグループと会合を開いていた。本音を言うと、市が主催する形で 事業者とコミュニティグループの会合を設定するほうが望ましいのだが、事業者が協議したいという団体 があまりに多かったので、独自にやってもらった。 G：年表〈著者持参〉に書いてある以外にも、私と Ned も ECOS と事業者抜きであっているし、Walk Sacramento とも会ったし、Ned はそれ以外の団体とも会っていて、おそらく 12 くらいの団体には合っている。Save our C-16 Rail Depot（鉄道倉庫に関心のある、小規模な市民団体）という団体には 4 月から毎月 12 月まで、月一回 の頻度であった。 S：スタッフレポートに、どういったコミュニティグループと会ってきたかの情報が載っていると思う。 ―アウトリーチ活動はいつころから始まっていましたか？ G：2006 年 3 月 9 日あたりだと思う（事業者が市に事業提案を提出したタイミング）。 S：そうだ。2003 年から 2006 年までは、事業者は主に Union Pacific との交渉に当たっていた。土地を買収 できることが決まってから市に具体的なものを提出してきたから、やはり 2006 年からだと思う。 ―では、この二つが市主催の大規模な会合だったのですね。 S：そうだ。ひとつ、Stations という大きな会合を開催したのだが、そこでは行政官が管轄ごとに Station を 持って、そこに行けば公園であろうが交通であろうが、関心分野に関することが聞けるようにした。そし て、コメントカードを用意してそれを張り付け、すべて書きうつした。これは、公衆が事業に関しする詳 しい質問を専門家にするいい機会になった。 G：次の木曜は 1 周年だ。 ―最後に、この図〈関係主体図〉に関してコメントを頂きたいと思います。 G＆S：よさそうに見える。 ―他のインタビューでは、典型的な事業ではこんなに多くの関連部局がいることはないと指摘されたので すが、いかがでしょう。 S：そうだ。事業の大きさより、どんな問題のある事業化には依るね。鉄道跡地の事例では、魚類鳥獣部が 関心を示すようなものはなかったし、ほとんど交通の問題だった。 G：CALTRANS と Air District は二大コメンターだ。Regional Water Boards もすべての事業にコメントを出 すが、これは法律を順守してください、といった程度のものだ。 S：そうだ。そういう boilerplate（お決まりの）意見書を受け取ることがある。とくに NOP への返答では、 返答のフォーマット通りに、これこれとこれを分析するようお願いします、という意見書を受け取る。 CALTRANS と Air District からは詳細な意見書を受け取るので、どのように返答するか悩む。 ―なるほど。それでは、質問項目は終了です。ありがとうございました。 C-17 調査対象機関：Thomas Enterprises （TE） 調査日時：2008 年 1 月 25 日（金）9：00～10：15 回答者：Mr. Richard Rich（Development Director）、Mr. Suheil J. Totah（Vice President） 調査実施者：多島良（質問者） 、柴田裕希 【注】以下は、議事要旨である。質問者の発言はゴシック体で表した 2001 年末、鉄道会社（UP）が再開発地域の一部を買ってくれる開発事業者を探し始めた。JERDY（TE の 建築士）はこの時からコミュニティのニーズ把握を行い、City や他の利害関係者（Railroad Museum など） とも協議した。その結果、2002 年に initial plan が作成され、コンペ（2002 年 3 月～11 月）の結果 UP が TE を含む開発事業者チームを選定した。その時点から 2006 年末まで、再開発地全域の取得とために UP と交 渉を行った。（一部だけ売りたかったのは、そこだけ土壌の汚染回復が完了していたから）。そのために、 TE が残りの土壌汚染回復を請け負うことを保証し（保険までかけた）買い取りに至った。その間も、コミ ュニティへのアウトリーチを行い、土地利用計画を作っていた。ワークショップや大会議室でのプレゼン から、戸別訪問の上での談話、公聴会、公開委員会など。 EIR の手続き上要求される参加手続きがあるが、それをはるかに上回る参加を行った。理由のひとつは、 市のみならず地域全体にとって益するものであるものにしたかったから（実際、出来上がったプランは多 くの住民を満足させるものだと思う）。 ―一企業として、なぜ公衆参加にそんなに積極的だったか? 確かに、公衆参加には悪い面もある。それは全員がそれぞれに何か要求があるときに、開発事業者が金 を出さなければならない、そのためコストが余計にかかるということ。これらの要望は必ずしも我々の利 益に結びつかないから、却下することは簡卖だ。しかし、今回の事業のような大規模な、市の拡張とも捉 えられる事業では、もとからある市が新たにできる部分を受け入れられるように作ることは大切だ。新た に作る部分が、元からある市と整合しないと、人は流れてこない。すなわち、｢元からある市｣が何である かを把握することはとても大切なことになってくる。その市の独自性を把握し、開発に組み入れることが、 利益につながるのである。我々の作ったものが、市の市場を捉える必要がある。これが一つ目の理由。 もうひとつの理由は、議会での承認を確実に得るため（9 人いるので、最低 5 人の賛成が必要）。それぞ れの議員は選挙民の代表であり、選挙民が開発を支持すれば議員も支持する。サクラメントは州都であり、 住民は政治の話をするのが好き（ニューヨークではビジネスの話をするように）だ。このため、我々は全 ての選挙民グループに対して十分な情報を与え、開発を支持してもらうようにすることが欠かせなかった。 一つ目の点に関して。得る利益の量を増やすという意味でもそうだが、利益を得られる確率を上げると いう意味もある。 サクラメントは政治好きという意味で本当に特別であると思う。だからこれだけの参加を行ったともいえ D-1 る。もし同じ開発をサンディエゴでやったら、きっと別のプロセスになっただろう。SF でも仕事したが、 あそこもコミュニティからのインプットが開発に大きな影響を与えるような場所だった。そのプロセスを 無視すると、最終的に破損をするから、参加が大事になってくる。 妥協もある程度はしなければならない。我々も妥協はした。2002 年当初の計画と、2007 年末に採択され た計画は、決して違うものとはいえない。そしてその変化の多くはコミュニティからのインプットによる ものであった。財政的に実行可能なラインと、コミュニティの要求のバランスをとってやるのが大事だ 通常、2acre とかの開発だったら、アウトリーチ活動を行うのは事業者のみ｡今回は大規模であり、敶地 の一部を市が所有（Transportation facility）しているので、市との協働でアウトリーチが行われた。市は住 民に対して質問表を送って集計し、どのような土地利用を住民が望んでいるかを把握し、それを（市の） 開発チームが計画策定の補助に使った。さらに、いくつかの公式（formal）な WS も開かれた。数百人が参 加し、大きな会場にテーマ後とのブースを作って、TE も City も専門員が出席して意見の聴取を行った。こ れらは City と共同で行った。インプットの発信（Web などで）も行った。 ―それは、市のサイトに載っていた public hearing とは別ですか? 別だ。ヒアリングではなく、ワークショップであった。市のサイトに載っていたのはヒアリング。ここで は各委員会によるインプットが行われた。ここら辺は参加活動の最後の部分。 我々が早期に行った活動は、公式のヒアリング（委員会や議会のメンバーが来るような）ではないもの であった。EIR の public hearing（9 月の）では、EIR の内容より、土地利用計画の内容に関する議論が多か った。 ―早期の参加があったのに、プロセスの最終段階(6～12 月)で public meeting が多かったのはなぜか 早期に行ったアウトリーチは、市民に対するものがメインであった。 （hearing、というわけではないが大規 模な public events）。一方、最後のほうの meeting は市民の発言はあったもののむしろ選出された委員･議員 からのインプットを得る機会という意味合いが大きかった。 （図の説明） 上に行くにつれ、さまざまな問題が解決（利害が調整）されてゆき、一番上の議会では最も解決しにくい 事項のみが論点となる。だから、議会での採択の時点ではほとんどの利害は調整されており、議会での採 択も 9 対 0 の全会一致でなされた。 ―委員会の構成員について 議会からの指名を受けた人たち。大抵は、活発なコミュニティグループの代表とかが指名される。 ―手続きの統合について 普通、EIR は計画がないと始まらない。今回の場合は、初期の段階では統合プロセスであったといえるだ ろう。もとあったプランに関して（交通による環境影響など）環境分析を行い、その結果、プランは改変 された。その改定バージョンのプランが EIR 手続きを通ることとなった。一度 EIR 手続きに入ってしまう D-2 と、環境影響を増大させるような改訂はできなくなる。住宅 1000 戸を 2000 戸にしたくても、その時点で はできない。環境影響を低減させるような改訂しかできない。 原案を EIR というマシーンに通したとき、それがまったく許可できないものとして判断されて出てきて ほしくは無い。そうならないために、どのような原案ならよいか、ある程度の経験に基づいて判断しなけ ればならない。今回のケースでは、一度 EIR マシーンに入れたときに、どの点で環境影響の回避が必要か わかったため、そこを改訂するといった、環境分析と計画の変更を平行して行い、最終的な（許可が下り る）形で EIR マシーンから出てきた。最も回避したいのは、原案を EIR に通した結果、もう一度計画策定 からやり直さなければならないという事態。そのため、EIR に通す前に、通したらどうなるかという洞察 が必要となる。それは事前の環境分析であったり、経験に基づくものであったりする。コンサルから得た 助言が有用だったりもする。 歴史的文化的資源の保存など、より主観の混じる要素に関してはより市民参加が重要となってくる。 通常、市民からの意見は法定 EIR プロセスより前から入ってくる。そして、DEIR が出た時点でまだ不満 を持っている人々がそこでまた意見を述べる。それでもまだ不満だという人々は EIR が承認された後に訴 訟を起こす。 ―この開発に対する動機 先に言ったように、2002 年に TE を含むチームがデベロッパーとして UP に選ばれた。その時、土地の買 取に関して Exclusive Negotiation Agreement を取り付け、TE と UP のみの交渉に入った。難しかったのは、 土壌汚染回復に関する保障であった。そのような保証を探し、AIG にそのような保険があることを発見し、 その結果 UP は TE に土地全部を売った。このプロセスは 2006 年 12 月に完了した。 このプロセスと同時に、アウトリーチ活動を行うチームが働いていた。時間とコストを節約するために、 このように土地を手に入れる前に計画を作った。 ―1994 年計画の認識について 1994 年計画を作ったのは鉄道会社であって、TE を含むデベロッパーチーム（Millenia チーム）は 2001 年 のプロセスからの参加。Millenia は途中で抜けた。 D-3 調査対象機関：Environmental Council of Sacramento 調査日時：2008 年 12 月 3 日（水）17：30～19：30 回答者：Mr. Graham Brownstein (Executive Director)、Mr. Keith Wagner (Attorney at Law) 調査実施者：多島良（質問者） 、柴田裕希、瀧屋直樹 【注】以下、Brownstein 氏による回答には G、Wagner 氏による回答には K を記した。質問者の発言はゴシック体で 表した。インタビュー内容の和訳は筆者による。 G：私は ECOS の Director なので、組織としての政策、戦略を考え、公衆とのやり取りを行う。Keith は理 事の一人として、同様の事柄も考えるが、法律事務所を持つ土地利用の弁護士でもあるので、 （中略）CEQA 訴訟の経験もあり、別の角度からインプットをくれるだろう。では、はじめよう。 K：CEQA では確かに、公式の参加機会は 1 回のみだが、特にプログラマティックレベルでは、土地利用計 画法にのっとって公聴会の開催が義務付けられている。そして、その中で環境に関する懸念を表明するこ とができる。ここで表明した意見を勘案して文書が修正されなければ、法廷に行くことができる。 （大事な のは、公聴会プロセスの中で意見を表明しておくこと）。だから、君の言うように公式の参加機会は 1 回の みだが、上位段階の意思決定の仕組みから、（参加機会が保障される）。また、裁判所にも大事なルールが ある。もし市民が何か間違いを発見したら、意思決定がされる前に当該行政機関に指摘しなければならな いとされている。もし指摘を忘れたら、市民としての義務を果たさなかったということで、裁判所で戦う 権利を失う。だから、参加プロセスを通して意思決定者に影響を与えることを望む一方で、意思決定者が 意見を取り入れなかった場合にも裁判所で戦う権利を得るために、参加プロセスで意見表明することが大 切になるのだ。 G：それに加えて、これは上位・下位両方の意思決定に関して言えることだが、計画や事業を決定する際に は Behind the scene discussion が必ずある。だから、電話でも、e-mail でもいろんな方法で、DEIR が発行さ れる前に影響を与えようとする。いい（優秀な）行政部局は、我々のような団体がいて、下手をすると提 訴されることを認識して、それを回避しようとする。これはいい行政部局の話で、普通はこうもいかない。 K：Graham の言う通りで、典型的には我々は議論から排除される。政治力と資金のある人が意思決定者へ のアクセスを持つ。そうでない人は、公式の場でしか意見を述べることができない。政治的リーダー、力 を持つ人たちの意向が反映されるようになっている。そこで、我々のような団体が参加プロセスで活用さ れるもう一つの方法がある。それは、実際に EIR を作成したりするスタッフが、自分たちのしていること の影響を心配する一方で、上司が既に心をきめてしまっている時に、我々のような団体がスタッフから情 報を得て、我々が変化を起こすために活動を起こす。そうするとスタッフがコミュニティにやってきて、 「バランスをとりましょう」と、妥協をする。 G：言い換えれば、妥協を強要するような戦略だ。騒いで声をあげてもすべての要望が聞き入れられるとは 思わないが、尐なくとも引き寄せることはできる。問題は人的・材的資源だ。資源が尐ない割に、事業が 多すぎる。そしてほとんどの事業は一握りの人間により既に意思決定がされている。 E-1 K：結局、我々の強みは司法へのアクセスがあるということだ。確かにプロセスを通して影響を与えるチャ ンスはあるが、結局のところ、意思決定者は裁判所で事業が止まることが怖いわけであり、その時になっ てようやく我々の言い分を本気で聞き始める。時に事業を変えることもできる。 G：質問してもよいかな？この研究にとって、究極のゴールとは何かな？ ―SEA 制度の法制化と、実践上の工夫に関する知見の蓄積などです K：NEPA は環境レビューを法的に要求するが、きちんとレビューをすれば、レビューの結果明らかとなっ た影響を低減する措置をとる義務はない。影響を公開すれば、それで終わりだ。これは、最高裁で判断さ れたことだ。情報が明らかになる点はいいが（影響が甚大な場合は政治的に利用できるという点で）、変更 を課すことはできない。一方、CEQA では、緩和措置が法的義務であり、CEQA の大きな特徴であるとい える。CEQA では、緩和措置や環境影響の尐ない代替案を特定した場合で、「Feasible（実行可能）」（これ が曲者なのだ）であれば、実行しなければならない。決定に組み込まなければならない。 G：そうすると思いつくのが、そして現実に起こるのは、行政機関が緩和措置や代替案の分析をまともにや らないということだ。詳細に分析して、 （環境影響がよりすくない）代替案を特定したら、原則としてそれ を実行しなければならないからだ。だから、代替案分析が非常におそまつになる。この点に関しても、我々 はよく訴訟を起こす。 K：だから、我々は行政機関がお粗末な文書を作成するプロセスを通じて、いろいろな情報をインプットし、 緩和措置を提案し、それが実行可能であることを説明することに時間を割いている。CEQA では、公衆関 与プロセスがあるから、可能になる。これが 2 つ目の特徴といえる。また、公衆関与プロセスは法定のも のと、非公式のものがあるが、これを通じて、意見をインプットするほかに、我々が文書を形成していく ことができる。それは、我々が独自の情報や証拠を提出することで、主管部局に文書の再提出をさせると いう方法だ。これにより、もう一巡プロセスを行わせる。裁判で勝訴すると、裁判官が支持するのは、こ のような再調査・再提出だ。 G：我々の目的は、正直言うと、馬鹿げている多くの事業を止めること、殺すことだ。環境にとって、コミ ュニティにとって悪かったり、ずさんな計画だったり、石油依存を高めたり、車依存を高めたり、GHG の 排出を増やしたり、自然を破壊したり・・・、そういう事業だ。だが、現実には、CEQA で直接そういっ た事業を殺すことはできない。だから、司法プロセスを通じて事業の遅延をさせるのが関の山だ。だが、 時には、大幅に遅延させることにより、費用がかさみ、結果的に事業が死ぬことはある。これは何年もか かるプロセスだ。たとえば、2001 年から係争している高速道路事業があり、つい数ヶ月前に勝訴し、EIR の再提出を勝ち取ったばかりだ（これはすでに 3 つか 4 つめの EIR に当たる）。 K：こういう経緯があったから、今は知事がこの事業を EIR 抜きで行えるようにする法律を通そうとして いる。 G：その通り。イタチごっこだ。このように、CEQA はきれいな一巡のプロセスではなく、何回も廻ってい くものなのだ。とても政治的な、繰り返しのプロセスだ。 K：総合計画などの戦略的、包括的計画においてよく起きるのは、私の私見だが、一般市民が興味を示した E-2 り理解したりするのが難しいということだ。特定の事業で、絶滅危惧種がいるような空地に何か建てよう としているという話を聞いたら、みんな関心を示して、反対したりするだろう。一方、総合計画では、土 地利用の色分けをするだけで、なかなか関心を示したりしない。すなわち、sense of urgency を促すことが 難しいのだ。たとえば、ここは、vurnerpool?（雤水が流出しないために地面が沈下した土地）が沢山ある ところで、さまざまな動植物がこの池で育つ場所だ。とても美しく、多くの人が関心を寄せている。とこ ろが、水が干上がって、動物が冬眠に入ると、なにもいなくなる。もう取り戻しがつかなくなる。昔は多 く存在したが、今ではわずかしか残っていないような、貴重な土地だ。そこで、とても強力な地権者が、 土地を買い上げたり、開発協定（もし開発の許可を得たら土地の売買に忚じるという協定）を結んだりし た。この土地は本来、この色に〈保全〉マークされているべきだ〈実際には開発が可能となるゾーンに指 定〉。彼らは実際に何かを建てることを提案していたのではなかったので、あまり住民も気にしていなかっ た。実際に建設するに当たってこれからも様々な許認可が必要となるが、我々にとっては土地を守りにく くなった。このように、一部の地権者と意思決定権を持つ者だけで、上位計画が作成されてしまっている。 我々は、なかなかこういう段階で市民の関心を喚起することができない。いざ事業段階になっても、戦略 段階での環境配慮はとうの昔に終わっているので、時すでに遅しということもある。 G：こういう現状を説明しているのは、先ほどの「最終的なゴール」の質問につながる。すなわち、我々の システムは破たんして、自然環境の保全はよりよい計画づくりのために機能していないのだ。結局は、事 業者主導の危ない計画が作られ、我々のような団体は影響を与えるために利用できる機会を探さなければ ならない。特に重要なのは、上位段階でよい計画を作って下位段階でのもめ事を減らすことなのに、あま りにお粗末なので、もめごとの種にすらなっている。 K：他にも、計画の修正をすることができるという問題がある。よくあるのは、すでに総合計画があるのに、 緑地を持っているデベロッパーがやってきて、もっともらしいことを言って開発を提案し、保全地区を開 発地区に修正してしまったりする。本来なら、策定された計画に基づいて緑地などが保全されるべきなの に、実際には指定された緑地を安く買い上げ、総合計画を変更し、開発を行っている。このように、さん ざん議論して作成した総合計画なのに、いとも簡卖に変更されてしまうという弱点がある。この上位計画 がもっとうまく機能させるべきだと、私は日ごろから言っている。 ―興味深い話をありがとうございました。今度は、いかにしてこの団体が専門的な意見を形成し、どのよ うな形で他の団体とかかわっているかをお聞かせください。 G：我々は 17 の市民団体からなる連合で、いくつかの政策志向の委員会がある。土地利用、交通・大気質・ 気候変動、生物多様性（habitat 2020 という、別の連合でもある）に関する委員会だ。それぞれの委員会ご とに、関連する事業を掌握しようとしている。 〈途中、GHG に関する雑談〉。だが、完全に掌握しようとす るのはなかなか難しい。事業も、戦略も、両方掌握しようとはしている。委員は月一回集まり、優先順位 を決める。多くの環境団体はもっと特定の関心事項を持っているが、我々はあまりに関心事項が広い（い いここでも、悪いことでもあると思っている）。委員会にもとづいて、連合に所属する団体に仕事を外注す る。理事会は 37 人で、みなボランティアでやっている。事業者を呼んだり、反対者を呼んだりして意見を 聞いたりし、委員会でどのようにかかわるかを決める。時には、どうしようもないと判断することもある。 E-3 時には、影響を与えられるかどうかにかかわらず、とにかく意見を記録に残さなければならないと判断す ることもある。いい事業は忚援することもある。忚援することで、自分たちが望む形の事業を宣伝する。 そういうところでバランスを取っている。完璧にやろうとは思わず、限られた資源で、できるだけ効果的 で効率的であろうとしている。 K：もうひとつ、ECOS の大事な機能は、所属する環境団体がお互いの関心ごとを共有する場を設けること だ。事業によっては、ある側面では環境にいいが、違う側面に関しては悪影響を与える場合もある。私自 身は生物多様性に関心があるので、その側面で心配な事業があったが、ECOS で大気質と交通を専門とし ている人々に聞いたら、その側面ではいい効果があるということがわかり、それらを秤にかけると、事業 を行ったほうが良いということになったりもする。〈専門知識の共有が機能している〉 ―では、ECOS がそれら委員会を束ねるということでしょうか G：理事会には 37 人いて、うち 17 人は各団体の代表者だ。Keith は Sacramento Audubon Society の代表だ。 Habitat2020 にも関わっている。さらに、個人参加者から互選される代表が最大で 10 人、executive committee のメンバー10 人（理事、副理事、会計、委員会議長、etc.）だ。だから、基本的にトップは executive committee であり、それをもとに各委員会で話し合い、大きな決まりごとは月一回の理事会（総会）でされる。 ―どの程度活動していますか？ G：1972 年からだ。最初のアースデーの直後に結成された。もともと多様な関心を持つ人々の連合として 始まり、ここ数年で戦略段階に注目するようになってきた。これは経験から、戦略的になることが大事だ とわかったからだ。この結果、この地域で、ECOS は環境に関する意見を述べる団体として重要視されて いる。同時に、トラブルメーカーとしてもみられている。たくさん訴訟を起こし、反対運動をするからだ。 K：人々〈事業者や行政〉が我々の声に耳を傾けるのは、私見だが、連合だからであり、2，3 の団体が意 見を述べるよりプレッシャーが大きいからだ。ほんとは、真摯に我々に共鳴して意見を聞いてほしいのだ が、実際には裁判が怖くてとりあえず言っていることを理解することだけはしようとしているのではない かと思う。 ―我々が FoE をインタビューした際には、彼らの焦点は政策提言にあり、個別事業はフォーカスに入って いないようでしたが、ECOS の場合はどちらでしょう？ G：両方だと思う。私はまだこの組織には 3 年しか属していないから、私見になるが、個人的にはこれまで に ECOS は十分に政策レベルの議論をしてきたとは言えないと思う。事業ごとの監視はよくやってきたと 思う。私は政策レベルへの影響を与えようと、ここ数年努力している。私は個人的にも政治が好きだし。 だが、組織としては、ここでは仮に legal arena（事業ごとのレビュー） vs. political arena（政策提言）とす るけど、真に影響を与えるためには両方の領域で影響を与えなければならないと思う。片方だけでは、真 に計画策定に影響を与えられない。政策提言のほうは、コミュニティを組織することに尽きる。外に行っ て、公衆の面前で話をし、イベントを開催してはなし、学校でも話し、公衆を巻き込む。メディアや企業、 行政官とのつながりを持つことも大事だ。これで、何が起こっているかが分かるようにしている。なるべ く多くの人を巻き込むために、angling や positioning が行われる。だが、究極的には、彼らが我々を参加さ E-4 せなかったり、きちんと仕事をしなかったりした場合には、我々から提訴することになる。まさに人参（政 治参加）と鞭（訴訟）だ。だから、公衆には political arena で関心を持ってもらいたい。そのための活動を している。公衆が関心を持って、political arena で反対意見を表明すれば、それを政治家や企業に示すこと もできる。 K：PCL は州レベルの組織で、これも FoE と同様にとても政策提言タイプだ。事業レビューもいくつかや っているが、巨大事業に関してだ。そういったタイプの団体は、州政府や連邦政府とかかわって、政策を 提言していく。ECOS は一方で、これはカリフォルニアの土地利用が市や郡の管轄であることに関係する のだが、そういった政策提言をしにくい。これは、市や郡は政策の変更を簡卖に行うことができることに 関係している。市や郡は税金への依存が大きい。サクラメント郡には多くの市があり、お互い競争関係に ある。だから、卖発での勝利〈事業中止とか〉があっても、協力は地権者やデベロッパーがやるといった ら、政策が変更されてしまう。州レベルでは、もっと複雑でそうはいかない。カリフォルニアにおける地 域レベルの計画に関して、SB375 という重要な法案がやっと通ったところだ。市・群レベルでは、もし議 会が 5 人の議員で構成されていたら、3 人の賛成票があるだけで政策が変わってしまう。デベロッパーや 地権者はこれを知っているのだ。ここで、イニシアティブ、レファレンダムが重要となってくる。特に政 府の決定を覆すレファレンダムは重要だと思う。だから、政府の決定がとんでもないものであり、住民も 同様に感じていると思ったときに、ECOS としては①法的な穴を見つけて訴訟を起こす、②住民に訴えか けてレファレンダムを起こす、という 2 通りの方法をとる。実際に ECOS は②をあまりやらないが、私は 自分の仕事の中でこの手法をよく使う。このように、PCL や FoE が州レベルの政府や連邦とやりあってい る一方で、われわれは地域の小さな団体や、頻繁に政策を変えることのできる郡や市とやりあっているか ら、大変だ。 ―興味深い話をありがとうございました。団体ごとに関与主体の違いや役割の違いがあることがよくわか りました。 G：その通り。いついかなる時、場所においても、政治とは「団体が権力のために戦う」ことにつきる。サ クラメント地域では、我々もいかにして影響力を持てるかで試行錯誤している。だから、訴訟にもできる だけ備える。この地域の政治的状況が難しいというのもある。行政官も頭が良くないし（個人的な意見と して）、何がいい計画かも理解していないし、その割に権力をほしがる。だから、大きなデベロッパーとも つるむし、地権者を喜ばせようとする。デベロッパーにとっては簡卖だが、我々のような団体によっては 賛成票を集めるのはつらい。人々が意見書を書いたり不満を言ったりしなければ無理だ。PCL や FoE は高 度に政治的なアリーナで活動しているし、我々は地元の票を集めるような形で活動するしかない。このよ うな市民団体のすみわけから気づくかもしれないが、我々の国では policy arena と legal arena の間が不連続 な関係にあるし、ローカルと州でも不連続だ。これらを結ぶ広域行政が欠落しているのだ。州から郡の間 のギャップが大きいし、それらの意思決定の仕組みにも大きな隔たりがあるのだ。これは本当に大きな問 題だ。 K：州では結構いい法案は通っている。議員も多いし、いい議員もいるし、ただの投票ではなくある程度の 合意形成プロセスを経なければいけないからだ。だが、土地利用に関する意思決定を州で行うことができ E-5 る、という文言が入るほど強いものにはならない。このため、州レベルで政策が決まっても、結局土地利 用に関する決定は郡や市で行われる。だから、州レベルで戦略的な土地利用に関する方針が決められても、 それによって郡や市を拘束することはできないのだ。素晴らしい政策が打ち出されても、それを実行する 計画・プログラム（直接の利害が発生する段階だから）も同様になるかは疑問だ。戦略的な計画に関して 最後に言いたいことは、日本に帰って時間がとれるなら、ぜひ SB(Senate Bill)375 を見てほしい。これは、 鞭（罰則）はないものの、人参（金銭的インセンティブ）によって広域計画と市や郡のレベルを結びつけ るものである。州レベルの政策と市や郡の実施内容を結び付ける、画期的な法案だ。もう一つ重要なのは、 戦略的段階における環境配慮では十分な情報がないことが問題になるが、現状把握をしっかり行うことだ。 総合計画を作るときに、既存の開発地域の横に新たな開発を誘導するだけではだめだ。実際に、ここの茶 色く塗られた地域〈開発可能とされた地域〉に関しては、今 6 つの訴訟が同時に起きている。それは、実 際の環境の希尐性を見ていなかったらだ。今自分がいる位置〈状況〉を把握しないと、いい環境を作ると いうゴールは達成できない。 G：これは本当に大事なことだ。さっき私は州とローカルのギャップについて話したが、Keith はもう一つ のギャップについて話してくれた。それは、地図上に描かれた法的な現実と、現実世界とのギャップだ。 我々のシステムは、地図と現実をキチンと整合させる仕組みが欠けているのだ。本当に意味のない（ある いは物議を醸すような）計画が多いし、そのために多くの資源が割かれているのだ。 K：その通りだ。残念ながら私は用事があるので、ここで失礼します。もし困ったことがあったら、またメ ールをしてほしい。 1：30：00 （Wagner 氏退席） G：それでは、残りの質問を片付けようか。まだ鉄道跡地の事例の話をしていないが。 ―事例の話は e-mail にて後日ということで・・・ G：それで全く問題ない。これが提出した意見書だ。これをどのようにして作成したかという質問があった けど、これは policy arena と legal arena が統合したいい例だ。デベロッパーは数年かかる、巨大な事業をし ようとしており、このため政治的支援が必要だということがわかっていた。賢かったのだ。だから、議会 のメンバーだけでなく、我々とも話をしたし、アウトリーチをし、プレゼンから意見募集まで 1 年ほどか けてじっくりいろいろな人と話をした。我々の土地利用委員会にも、2 回出席して、プレゼンとディスカ ッションを行い、実際に計画に反映させていた。これは、法的な要求でも何でもなく、完全に political process だった。CEQA とはまったく関係のないプロセスだ。関連部局やら計画局やらと協議をするのと違い、我々 公衆とよく話し、公衆が支援するであろう計画を、時間をかけて作成したのだ。 ―そのやり取りは NOP 作成前に行われたのですか？ G：そうだ。誰も CEQA プロセスのことを話し始める前のことだった。なぜこんなことをしたのか？公式 の場（CEQA プロセスが始まる）でこの計画が持ち出された時に、何も問題が起きないように、事前に準 備をしたのだ。実際、彼らはいい仕事をしたよ。市議会でも圧倒的な賛成だったし、企業も環境団体もみ んなサーポートしたし、ECOS も賛成の意を表明した（そう証言した）。これが、political と legal の結合の E-6 例で、political のほうでいい仕事をすれば、legal のほうでの問題を予防できるのだ。 ところで、私は日本のシステムを知らないのだが、play in the joints という英語はわかるか？〈間接に遊び があること、柔軟性を持つこと〉法律でも政治でも、この柔軟性がとても大事なのだ。キースとも話して いたのだが、これら多くの法的要求というのは、理想状態で考えても意味がなく、政治的な現実を考慮し なければならない。このため、法で定められたプロセスを追うのは大事なのだが、柔軟性がなければだめ だ。君は先ほど、日本では法的にプロセスが定められたら、それを順守するのみというのが普通と言って いたが、それはあまりいいアイディアではない。真に参加するためには、早い段階で問題に取り組み、messy な政治プロセスを経なければならないのだ。Messy でなければ、我々ECOS のような小さな団体は影響力を 持てない。だから、日本で戦略段階の環境配慮を行う素晴らしいシステムを作ることができるだろうが、 真に意味を持たせるためには、政治が入り込む余地を残しておかなければならない。私がカリフォルニア のシステムが破たんしていると考えるのは、一般公衆が意味のある形で関与する機会があまりに足りてい ないと思うからだ。だから ECOS の理事として、公衆のインプットを入れるよう、私は頑張っている。 ―日本について少しお話しましょう。日本と米国の基本的な違いは、そうした政治的プロセスに関与する 市民、関心のある市民が少なく、一般の人はカフェに座って政治の話をすることは少ない。このため、た とえ十分にプロセスが制度的に整えられても、なかなか参加しないだろう。〈G：それはここでも同じこと だ。そういう人はあまり多くない〉また、ECOS のような市民団体も少ないし、連合も少ない。こうした 団体は財政基盤も乏しく、補助金も少ない。米国では企業からの資金援助が多いと聞いたが、そういった こともない。 G：そうだ。基金からお金をもらったり、補助金をもらったりしている。スポンサーもいる。我々の予算は 年間$150,000（約 1500 万円）くらいで、いろんな資金源を持っている。 ―このように、活動基盤が弱い。また、制度的にも市民の権利は十分に守られているとは言えず、情報公 開は公開会議についても、その実行力は疑わしいものである。 G：なぜだと思う？それは文化的なものなのか？ －それもあると思う。お上は間違っておらず、お上のやることに一般公衆が手を出さないという風土があ る。 G：なるほど。ここでは、議員は正しいことをしないだろうという前提に立っている。政府や権力に対して とても冷笑的なのだ。このように、リーダーを信じていないから、自らの手で実行しようと参加するのだ。 これは面白い違いだ。 ―確かに、これは伝統的な考えとして根付いている。 G：歴史が長いのだ。すると、日本でこうした法的枠組みを、じっくりと時間をかけて、より強固で真剣な 政治〈市民の政治参加〉を促すように導入するには、どうしたらよいのだろうか？前にもいったが、完璧 なものを求めるのではなく、いかにして影響力を最大化するかが大切なのだ。時間がかかるのだ、こうい うことは。今君たちが研究している環境配慮システム導入の究極の目標が、よりよい、市民のための計画 作りにあるのなら、そのゴールから遡っていかなければならない。そしてこのゴールを達成するには、必 ず意味ある市民参加の充実が必要となる。だから、意見期間の確保だけではく、その長さや、忚答義務な E-7 ど、中身に気をつけなければならない。計画作成の１年前に WS を開催しなければならないという規定を 盛り込むのも手かもしれない。あるいは、広域計画に則って事業を行うよう、開発の境界に関する厳しい 規定を設けるのも手かもしれない（これは我々が CEQA に求めることだ。CEQA 自体は事業を殺すことが できない）。今は、本来デベロッパーに注目されるべきである、開発可能地の中心が注目を集めていない代 わりに、緑地との境界（それも緑地側）に注目を集めており、協会がどんどん自由に書き変わっているの だ。これではいい計画は望めない。Keith も言っていたけど、SB375 は画期的だが、それ以上に、罰則規定 がほしいところだ。こういったことを、日本で制度導入する際に気をつけてほしい。私自身は政治に関心 があり、長期的には政治や社会問題に関心がある市民を育てたいと思っている。こうした市民抜きでは民 主主義はうまくいかないからだ。権力と財産を持つ者にとってはうまくいくかもしれないが、そうでない 人々にとってはうまくない。 ―なるほど。最後に、統計データがあればお願いしたいのですが。 G：正確なデータを保持しているかどうかちょっとわからないな。公式非公式を問わず様々な意見書を出す し、連名で出したり、名前だけ添えたりするからだ。だが、おおざっぱに言って、年間数十の事業にかか わっていると思う。数百というオーダーではない。月 2 から 3 が普通だ。 ―近年の傾向はなにかありますか？ G：私が初めての executive director であって、それまでは戦略性に欠けていたように思う。ここ数年は、組 織として焦点を絞ろうと努力をしている。意見書は多く書くが、ランダムで意味のない意見書の作成を減 らすようにしている。より早く事業をレビューするツールの開発もしている。だから、総合的に見たら、 関与事業数は増えていると思う。もっとも大きい増加は、事業を支援するタイプの関与だ。政治的な世界 では、反対するだけでは信頼は得られない。法律の問題ではなく、政治の問題では賛同を示すことは大事 だ。より賛成意見を増やし、反対を減らすが、もし反対する場合にはとても強力に反対する。メディアも 連れて行くし、意見書も出すし、公聴会でも強く意見表明する。このように、最近はターゲットを絞って 反対するようにしている。訴訟の面では、公式には現在 1 件の訴訟とかかわっている。だが、メンバー団 体はそれぞれで訴訟にかかわっているよ。今 ECOS としては、Greenbreier (?) という事業に関する訴訟のみ にかかわっているが、最近まで４つほどの訴訟を起こしていた（高速道路の件では勝訴した）。 ―訴訟件数は減っていますか？ G：いや、逆に増えていると思う。今は経済状態が悪化して、事業そのものが停滞しているが、2，3 年し たらよーいドンで（馬鹿な）事業が始まり、あちこち訴訟だらけになるだろうと予想している。カリフォ ルニアでは、水資源を特定しない限りは開発が許可されないという法律があり、先ほどの SB375 や温室効 果ガスや大気質問題もあり（サクラメントはほんとにひどいんだ）、これら３点に関する訴訟が増えるだろ う。究極的には、最悪な事業に関しては中止させることはできる。だが、CEQA では、先ほども言ったが、 遅らせることができるだけだ。十分に遅らせることで、中止に追いやることができるかが勝負だ。また、 住民意見も、化石燃料の枯渇や温暖化といった世界情勢を受けて変わっているので、我々に有利な風が吹 いていると思う。あとは、我々がどれだけ持ちこたえられるかだ。カリフォルニアでは土地が余りにある ので、無秩序な開発、スプロールが起こるのも問題だ。最近の傾向に関する私の意見は、以上のようなも E-8 のだ。 ―なるほど。では、もう時間もずいぶん経ちましたので、ほかの質問があれば、改めてメールでさせてい ただきます。 G：わかった。私と Keith はもちろん、今日同席できなかった人たちからもインプットが得られるかもしれ ないから、声をかけてみる。 ―（瀧屋）ひとつだけ質問があります。日本では、地元住民が行政訴訟に勝つことは非常にまれですが、 カリフォルニアではどうですか？ G：日本では勝てないのか？司法が行政寄りの判断をしがちだということか？ ―それもありますが、原告適格の問題も大きいです。 G：なるほど。それはカリフォルニアでも起こる。アメリカのある超保守主義の判事はかなり厳しい原告適 格の解釈をしてくる。我々もサンディエゴの高速道路事業に関して訴訟を起こし、原告適格を得るのは難 しい。特に、連邦裁判における原告適格は厳しい。一方、我々が裁判を起こすのは州裁判であり、その場 合は ECOS のようなローカル団体にとってあまり原告適格は問題とならない。一方、FoE なんかが連邦裁 判で原告適格を得るのは、なかなか難しいと思う。原告適格はなかなかトリッキーな問題だ。 ―（瀧屋）裁判の結果はどうですか？ G：我々は CALTRANS にも勝訴している。彼らは権力も金もあったが、それでも法的に我々が正しかった ので、勝てた。いい判事がいて、いい弁護士がいたので、勝てた。原告適格で却下ということはありえな い。また、裁判所に行き着くまでにいろいろなことが起きている。このため、いかにして裁判に行き着か ないようにすることができるかを、皆が考えている。お金もかかるし、裁判が好きな人はいない。私が法 学部にいたときは、みんなが裁判の場で活躍したがっていたが、実際には逆であるべきなんだ。裁判に行 き着くときには、いろんな人が傷ついているし、大きな食い違いが生じている。これは早期に対処して回 避するべきものだ。Citizen Jury（市民陪審制）という研究分野があるが、これは面白い分野だし、もし興 味があれば資料を送ってあげるよ。これは市民を意思決定に関与させる新しい方法だ。市民がゼロから計 画を作り上げるのだ。もう一つは、Form Based Codes というものもぜひ見てほしい。カリフォルニアでは 総合計画に基づいてゾーニングするが、この総合計画であらゆる土地利用に関する方針を決定する。総合 計画にもとづいて、あらゆるブロックに関するゾーニング規制を作る。一方、Form Based Code は逆であり、 現状の土地利用形態（Form）について地元住民で話し合い、今はされていないけど望ましい土地利用につ いても意見を言い合う。これにより、行政が卖に地図に色を塗るようなゾーニング規制の仕方とは違う、 現実に即した土地利用規制を行うことができるのだ。これにより、市民の学習にもなる。ニューヨークで も実験的に行われたと思う。さて、もう時間も遅いのでそろそろ終わりにして、最後にパンフレットをあ げよう。 E-9 調査対象機関：Sacramento Metropolitan Air Quality Management District （SMAQMD）他 調査日時：2008 年 12 月 2 日（火）14：30～16：30 ラウンドテーブルミーティング 議論参加者： Ms. Jane Hagedorn (CEO, Breathe California of Sacramento-Emigrant Trails) Ms. Anne Geraghty (Executive Director, Walk Sacramento) Mr. Larry Robinson (Program Coordinator, SMAQMD) Mr. Paul Philley (Assistant Air Quality Planner/Analyst, SMAQMD、元サクラ メント市スタッフ) Ms. Molly Wright (Assistant Air Quality Planner/Analyst, SMAQMD、元サク ラメント郡スタッフ) Mr. Tim Taylor (Land Use & Mobile Source Division Manager, SMAQMD) Mr. Joseph J. Hurley (Assistant Air Quality Planner/Analyst, SMAQMD) Mr. Walt Seifert (Executive Director, Sacramento Area Bicycle Advocates) Ms. Jeane Borkenhagen (Associate Air Quality Planner/Analyst, S SMAQMD) 多島良、柴田裕希、瀧屋直樹 【注】以下、Hagedorn 氏の発言に J、Geraghty 氏の発言に A、Robinson 氏の発言に L、Philley 氏の発言に P、Wright 氏の発言に M、Taylor 氏の発言に T、Hurley 氏の発言に JJ、Seifert 氏の発言に W、Borkenhagen 氏の発言に Je を 記した。質問者の発言はゴシック体で表した。インタビュー内容の和訳は筆者による。 T：カリフォルニアでは NOP 段階が最初に公衆が参加する機会だといわれたが、それよりも早い段階で主 管部局から情報提供を受けるようにする。EIR の作成が決まる段階では既に多額のお金が投資されており、 デベロッパーが金を使っているほど事業への影響与えにくいからだ。 A：CEQA 成立の背景にあった upset。CEQA を利用する多くの市民は、pre-CEQA 段階に焦点を置いている。 訴訟を起こすことは本当にお金がかかる。ある市民団体が早期の公衆参加に関して勝訴した。私たちはそ れに便乗。私たちの政府も、早期段階で市民が口出ししてくることを嫌がるから、本当に圧力をかける必 要がある。 P：それは必ずしもフェアーな言い分ではないと思うが… J：フェアーだ。あなたは「新世代」なのだ。 A：市で早期の参加が為されるのは、コミュニティーグループがいるから。郡ではまったくない。早期の参 加ができないと、影響を与えられる幅はぐっと小さくなる。 W： 【計画に対する】大きな変更をあたえるには、CEQA 段階は遅すぎる。CEQA 段階で影響を与えるとき は、協力ではなく敵対関係になってしまう。DEIR に対するコメントは通常無視されるし、考慮させるには 提訴するしかない。しかし、提訴にはお金がかかるし、大事である。 F-1 A：私たちが支持するのは、誰にとっても有益である早期の参加だ。政府はそれを支持しないのは、公務員 が【熟度が低い事柄に対する】批判に弱いからだ。ただ、デベロッパーは、よりよいプロジェクトを作る うえで、早期の情報提供を支持するという印象だ。これが早期の公衆参加の「売り」だ。 M：そういった外部からの運動やプレッシャーのみから、早期の参加が実現されるわけではなく、内部的 な側面もあると思う。群は内部監査（internal audit）の結果から早期レビューを制度化した。郡の理事の中 には開発を利用したい人がおり、デベロッパーにとってより簡卖なプロセスにするためだった。コメント を無視するにも限度があり、結果として起こる手戻りを防ぐという効果がある。 A：そういう意味では、RSP はいい事例。事業者が早期参加の効果を認識していた。 T：もし CEQA がなかったら、事業者がそのように早期参加の効果を認識し、実施するといったことがあ りえただろうか? A：尐なくとも促進したとは思う。 T：確かに、CEQA があることで公聴会などを実施するし、公衆参加プロセスのポテンシャルを高めている。 この地域で特に、事業者にとって painful なプロセスを課している（？）ので、一層早く公衆を参加させよ うとする。私は、CEQA がなければ項はならなかったと思う。先ほどの郡の例も、painful なプロセスの改 善のために早期の参加を実現させている。 J：私もそう思う。いい事業者から、「プロセスが遅らされる」「金がかかる」「一つの問題だけで事業全体 を止めてしまう」との文句は聞くが、CEQA という法的枠組みなしでは事業をよりよくする早期のインプ ットもないだろう。 A：三角関係について。特に市民団体の多いサクラメントで起きることだ。Molly のようないい行政スタッ フはいるが、彼女の意見は Board を通して表面化する。もし事業者が Baord に「Molly のやっている・言っ ていることが気に入らない」といったら、Molly は Board に黙らされるかもしれない。これが一つのトライ アングル。 理事 市民団体 行政スタッフ 事業者 ここで、市民団体が圧力をかけることにより、行政スタッフの正しい行動を守る。 J：それは良いほうの三角関係かな? A：悪いほうは後ほど。この国では市民団体が変化の触媒・きっかけになり、政府が圧力の下それを実現さ せる。そもそも CEQA は政府から出てきたのではなく、環境団体から出てきた。 Je：彼女が今話していることは、この SMAQMD でよく機能している。我々は大気質の専門家で “commenting agency”だとされている。CEQA はさまざまな評価項目に分かれており、大気質に関して意見書を出す。非 常にテクニカル。主管部局にとって、これを無視することはたやすい。だが、我々のコメントは public record F-2 であり、ウェブサイトにも載る。そうすると、市民団体は我々のコメントを利用することができる。だか ら SMAQMD としてはあまり主張できなくても・・・ A：彼らが、我々の持たない専門知識をもっていたりする。 Je：こうして異なる主体と働いた結果、公聴会で意見が出てくる。【出てくる意見は、SMAQMD のコメン トを参考にしたもの】。我々だけでなく、他の団体も意見をだそうとするから、こうして公聴会で意見が述 べられ、議員にまで届く。 A：これは同時に議員を守ることになっている。事業者が気に入らないような意思決定を議員が行なう根拠 となる。 ―SMAQMD 以外の、他の関連部局がまともなコメントを出さないときなどは、NPO は圧力をかけたりし ますか? J：する。 JJ：我々は法的（Health and safety code）に公衆の健康を守ることが要求されている。これをコメントの根 拠とすることはある。コメントをしないと訴訟にまで行くかは分からないが、もし重大な案件において健 康被害に関するコメントを寄せなかったら、ずいぶん否定的な圧力がかかるだろう。こうしたときに市民 団体が入ってくる。多くの人々がお互いに監視しあっている。 J：そうだ。我々はカリフォルニアに強力な大気質管理局があって幸運だ。通常は協働関係にあるが、時に は、他の地域とかでは、お互いに議論したりやりあったりする。日本には大気質管理局はあるか？ （日本の大気質管理体制について、CA では連邦 EPA、州 EPA、大気質管理局）【省略】 JJ：戦略的計画に関して。広域計画・長期展望である総合計画（General Plan）がまずあり、どの地域が小 売店利用にふさわしいか、などが検討される。次に Strategic Plan があり、もっと細かく土地利用が設定さ れる。最後に実際の建築許認可になる。人々はこうした各段階で参加する機会がある。理想的には。とこ ろが、土地所有者は自分の土地の利用法を提案できる。許認可は難しいが、ありうる。議論を呼ぶ点だ。 例えば、もともと農業利用で指定された土地から、十分に環境配慮せずにもっと儲かる土地利用に変更し たいと言う事もできる。 A：もともと開発のあまりない、市民団体の尐ない、Rancho Cordova のような場所では、精査されずに事業 が通ってしまうことがある。我々はサクラメント市の急成長している地域の早期精査をしたが、そのとき 事業者は協力的に計画変更をした。このようなモデルを Rancho Cordova にも適用しようとしたが、ともに 活動する市民団体が尐なく、孤立した状態であり、だめだった。 M：一方で、市民団体が尐ない土地では近くに住んでいる人もいないので Greenfield Development（未開発 地域開発？）を行なう。このとき、高密度を嫌う市民団体もいる。市民団体の中でもコンフリクトが起き ることもある。Eastern Project の例では、開発地域の近隣住民が尐なかったので、抵抗が尐なかった。 A：逆に、Anna Tolya の開発のように、精査されずにスプロール系の開発がされた例もある。 ―全米レベルの市民団体と、ローカルなネイバーフッド団体の関わり、違いについて。 F-3 JJ：各団体はそれぞれのモチベーションを持っている。FoE は Sierra Club に似ているようだ。一方で、ロ ーカルな団体はもっと純粋に自然環境保全に関心があると思う。ECOS なんかはそうだ。ネイバーフッド 団体はまた違い、家の価値を守るだとか、特徴を守るとかいったモチベーション。我々大気質管理局は地 域全体の大気質を守るが、そのときにサクラメント市のように交通が整備されているところに成長を誘導 する必要がある。ところが、サクラメント市内に住んでいる人は大きな建物が欲しくないかもしれない。 対立がおきることもある。CEQA プロセスはそういう意味で unpredictable だ。 W：私の経験から言うと、全米レベルの環境団体は通常個々の事業に対してコメントすることはない。シ エラクラブは Local Chapter があり、そこが個々の事業に意見するかもしれないが、普通はしない。 T：その通りだ。州レベルの法律などにはコメントするが。 L：CEQA の修正などに対してもコメントはする。マクロレベルの、大きい視点を持っている。それが彼ら の役割だ。ローカルな団体はローカルな問題に対する役割を担う。今この郡では 3 つの総合計画策定が進 んでいる。Anne や Jane が関わるところだ。最近は GHG（Greenhouse gas）排出関連の論点で、新たな主体 が関わっている。州の司法長官（Attorney General）Jerry Brown だ。彼は GHG 分析にすごく積極的で、そ の結果何かアクションをとらなければならないと主張している。彼はローカルにも首を突っ込み、きちん と GHG の分析、低減措置を取りなさいと圧力をかけている。個々の事業に対する口出しはしないが、総合 計画レベルになると口出しする。 P：Jerry Brown に提訴された例はある？ J：訴訟より、プロセスで片付けようとしている。サクラメント、カリフォルニアで面白いのは、全米をリ ード州都なので、さまざまな主体が活動している。州レベル、ローカルで。NPO、行政部局。例えば、大 気質に関してはこの大気質管理局や交通局、環境保護局などが協力して政策を実現させている。 T：Executive Officer の Larry Green を紹介させて欲しい。 JJ：PCL のガイドライン紹介。PCL は州レベルの団体で、通常個々の事業に対するコメントはしないが、 ローカルな団体が使用できるようなガイドラインを出版したりしている。ローカル団体は資源に乏しいが、 資源のある州レベルの団体がこうして手助けすることがある。 J：PCL は本当に CEQA のエキスパートだ。 A：私が Air Resources Board で働いていた頃、Breathe California のためにボランティアしていたし、PCL の ためにボランティアする人も多い。 J：こうした人々のおかげで専門知識が提供される。また、NGO とかを支援しなければならないのはそう いった人たちが実際に変化を起こすからだ。 W：CEQA プロセスはとても複雑で、私はコメントを出したりしているが、一般市民は環境に関連しない 事柄に対してコメントしがち。コメントすることは大変だ。人材も足りないので、レビューされない案件 も多い。 ―では、コメント期間は短すぎると思いますか？ W：いや、そうではなく、人材が足りないと思う。 J：Walt は 1.5（FTP）、Anne は 2.3 くらいで、大変な労働だが、必要性・重要性はとてつもなく大きい。他 F-4 の NGO や行政スタッフに電話で問い合わせたりしながらおこなう。CEQA なしではこんなにも効果的に変 化を起こすことはできないだろう。もちろん、欠陥もあるが。Messy なプロセスでも、それが必要。 L：メディアに関する言及が抜けている。彼らは記者とのつながりの醸成にも力を入れている。また、巨大 な案件では記者に記事を書いてもらったりする。だから、彼ら自身では資源が尐ないのだが、多主体にリ ーチアウトしたり、メディアにより能力拡張したりしている。 J：Grass root もしている。もし CEQA を通しても意思決定に不服があったら、人々を組織してロビーイン グしたりできる。我々はそういったことをしている。 ―環境関連でないコメントを考慮する法的義務は主管部局にありますか? P：二重プロセスの話に戻る。サクラメント市で許認可申請があると、まず全ての関連団体、行政機関に通 知する。CEQA 対象か否かに関わらず。Jeane からは多くのコメントをもらうが、よくゴミ箱に捨てていた よ。行政機関からのコメントは事業提案者、Technical Committee にも送付され、スタッフ内で検討が行な われる。そしてスタッフレポートが作成される。SMAQMD の意見は含まれているかもしれないし、され ていないかもしれない。公衆が意見を表明すれば、それがスタッフレポートに添付される。意思決定者は 実際のコメントを手元においている格好になる。そして意思決定される。私の印象では、95％くらいの割 合で既に意思決定はされている状態で事業者や市民団体の意見を聴きいており、唯一の問題は放映されて いるということ。多くの市民団体が押し寄せることで、選挙に対するプレッシャーを与え、放映されてい る状態での高度に政治的な判断を困難にする。Mercy がいい例だ。 L：一方で、エルドラド郡における例（leak frog development?）がある。関心のある行政部局や市民団体が 理事会（議会？）で発言し、5 対 0 で反対を勝ち取った。その地域では強力な事業者であったが、公開の 場（放映）での公聴会、意思決定であったため、こうした結果が得られたと思う。 P：ポイントは、本当に早期の段階でテーブルにつくことだ。CEQA は事業に対して大きな変更をもたらす ツールとしてはいまいちだ。DEIR に対してコメントする段階で、既に多くの金が投資されているからだ。 しかし、訴訟の脅威から、話し合いのテーブルにつかせる。 A：計画プロセスの改善は、公衆参加・情報開示の文化が背景にある。たとえ、コメントした対象の事業に 対して影響を与えることができなくても、その次の事業に対して影響を与える。 J：CEQA はいい情報、悪い情報に関わらず多くの情報を公共空間（public arena）に曝け出す。特にインタ ーネットが普及した今。コメントがウェブサイトに掲載されれば、我々（NPO）は我々と関連のある情報 を引き出すことができる。結果、多くの情報が飛び交う、確かに messy であるが（実際、デベロッパーの 友人の中には CEQA が大嫌いな人もいる）、これが役に立つ。非常に強力な参加ツールだ。日本で同様なツ ールを導入できれば、より良い参加が行なわれるようになるだろう。Helpful な参加が国を機能させる。 T：Anne が「文化」といったのは面白い。参加のある、根の張った市民団体が醸成されるには時間がかか る。Decades。 A：昔は、CALTRANS はどこにでも、好きな場所に高速道路を通していた。反対する人も尐なかった。 J：今こそ例の「三角関係」の説明をするときだ。 F-5 J：産業界、政府、NGO の三角関係が協力すれば、すばらしい意思決定が為される。例えば、25 年前にで きた “Cleaner Air Partnership” がある。商工会（産業界）と我々の間の取り決めだ。これら二つの団体は通 常大気質管理で立場を異にするが、産業界、政府、NGO の三者が一堂に会して話し合った。これは非常に 強力。CEQA はこの三角形のうち、NGO の engagement を特に強くする。 ―大気質管理以外のセクターでも、同様の三角協力関係を築いていますか？ J：そうだ。森林、水質も。森林は議論を呼ぶセクターで、長年森に火を入れることを抑えてきたが、これ も産業界と環境保護団体との協力からだった。合意に達しないこともあるが、そうしたときは手持ちのツ ールを振り返り、訴訟を利用（脅しとして）したりする。効果はある。 A：三角関係について、2 より 3 のほうが強いからいい。 ―project EIR と program EIR をレビューする際に違いを感じますか? P：プログラマティックなレベルでは通常、地域的課題にのみ注目している。尐し変かもしれないが、事業 レベルから始めなければならなかったりする。CEQA では累積的影響も分析しなければならない。これは 個別事業ごとの分析ができない影響だ。上位段階で累積的影響に対忚していれば、後の事業段階では分析 しなくて良い。そこが最大の違いだと思う。 Je： “Tiering” という用語。土地利用計画の色分け段階はまだまだ概念的。しかし、こうした各区画の開発 がなされる段階より前の段階で、ステップが設定されるのが大事。 JJ：青は学校で・・・（土地利用図の説明） Je：土地利用計画の中には土地利用の方針も書かれている。 ―この段階での EIR をレビューすると、自分に対して環境影響が本当にあるかどうかを判断することが難 しいように予想されるのですが、いかがですか? Je：しかし、ある程度はできる。例えばこの事業では、10,000 戸の開発を含み、いくらかの商業利用があ る。これらの数値をコンピューターモデルにインプットすることで、大気ができる。細かいことは分から なくても。CEQA では、主管部局が影響の特定をし、もし重大な影響がある場合は低減措置も打ち出さな ければならないとしている。 P：情報の「曖昧さ」に関しては、上位段階での EIR が詳細であればあるほど、事業段階で行なう分量が減 る。例えば、River District の Specific Plan がある。その中では、ブロックごとに開発の量を決めているし、 利用法も特定している。こうすることにより、後々経済的状況が回復したときには、ほとんど CEQA をし なくて良くなる。一般的に事業者は、手間自体はそんなに惜しまない。 「知る」事を重視している。何に従 い、どういった出費が必要かを明らかにしたいと思っている。個々の事業ではより確実性が高まる。 A：多くの行政スタッフと事業者は、事業に対して市民団体が口出しすることを恐れ、しなくても良い場合 でも保険として（ND や MND ではなく）EIR を作成することがある。 P：より高位の CEQA 文書のほうが訴訟で負けにくい。 A：そうね。もう一点は、我々は冗長な（redundant）プロセスを持ち、多くのオーバーラップを有するが、 これはポジティブな冗長性であり、必要であるということ。 F-6 ―ちなみに、program EIR のネガティブな部分は何かありますか? Je：上位段階で ND が承認されると、それを事業段階で tier off されるが、もし上位の ND が誤っていた場 合には遡って議論しなければならない。また、program EIR が 10 年だとか、最新の技術・モデルを有して いない時期に作成されたときも、問題となる。 P：River District の例で言うと、とても詳細な program EIR を作成することはとてもリスキーである。もし 将来の経済状況が変化して土地利用を変更させたい場合は、分析をやり直さなければならない。だから、 将来の変更を見越して、曖昧な表記にとどめておきたいとする人もいる。ただ、不況が終わってすぐに開 発に入りたい場合は、入念に調査をし、後は祈るだけだ。 JJ：「曖昧さ」の観点では、分析の範囲も問題になる。例えば、計画に記載されている開発量の幅がとても 大きい例がある。1 ブロック 7～30 戸くらいの幅だと、経験則からは最低 7 ないと公共交通は成り立たな いので、我々としては範囲の中くらいから高いエリアに開発が落ち着いて欲しいが、予想はできない。EIR ではよく平均値が使われるが、実際に工事が終わると、多くの事業者が最低値の開発しか行なわず、公告 されていたよりもずっと低い開発密度になることがある。これは最近起こっている問題だ。 P：そうすると CEQA が提供するフォーラムで高密度開発を望むことを発言するしかない。しかし、意思 決定自体は選出された議員にゆだねられる。民主主義だから。 （Jane 退席） P：NGO は、計画策定プロセスに参加するには CEQA を利用するしかない。CEQA でしか得られない情報 というのはある。NGO として、通常の計画策定プロセスの中にそういった情報（生産）を組み込めると思 う? W：無理だと思う。CALTRANS も事業者も空き放題に開発してきた歴史がある。CEQA プロセスは分析と 情報開示、低減措置の検討を強制するので、とても協力だ。 P：もう一点重要な点は、CA で低減措置を課す（計画の変更）には CEQA プロセスを通してでしか行なう ことができないということ。日本では通常の計画プロセスでできるのかもしれないが。先に述べた二重プ ロセスを統合できるかは分からないが、とにかく、理想的には始めの段階で関係者が Faithful に会すること が重要で、ｱﾒﾘｶでは訴訟がそれを担保する。意味のある代替案分析が重要であり、それには関係者がテー ブルについていることが必要となる。 ―代替案は、始めにコンサルが作成するのか、それとも公衆からのインプットが先か、どちらが通常です か? P：通常はスコーピング会議からはじまる。何を分析して欲しいかを表明する。交通、景観、大気質や歴史 資源が多い。その次に主管部局とコンサルで纏め上げ、コンサルが作成し、主管部局が判断する。そのと き文章を変更することもある。LA の Orange Line の例がある。この事業では、EIR が十分な代替案を分析 しなかったとして、工事の途中で 60 日間中断された。事業者は分析をしなおしたが、結局当初と同じ開発 F-7 を行なった。結果として、住民は望んだ開発を得られず、事業者は莫大な遅延費用がかかった。このよう に、許認可は降りたのに訴訟によって遅延が生じることを、事業者は最も恐れると思う。CEQA はこのよ うに計画プロセスに入り込むことを可能にする。 A：CEQA を遵守したとしても、市民の関心を適切に忚えないと事業失敗しうるということ。市民の関心に 忚えることができる参加プロセスとは何か、という議論は今ある。 W：私は CEQA の特長の一つは代替案分析だと思う。我々が提訴した案件では、高速道路の拡張事業だっ たが、そのときの代替案はどの程度広げるかであり、mode の検討は為されなかった。だから提訴した。金 がかかるから、あまり複雑な（多様な）代替案を作成したがらない傾向があると思う。このため、優位案 を作成し、あとは現実的でもないダミー案を分析するといったことがよくある。 A：意匠の人の話。この人は代替案を示すのではなく、自分の案を示して「この案の気に入らないところを 挙げてください」と言ってきた。これは現実的な方法かもしれないし、いい方法だと思った。 JJ：付け足したいことだが、地域によって異なる参加のレベルを持つということだ。サクラメントは古い コミュニティだし、多くの行政官もいる。田舎だとアドボカシー団体がいなかったりする。そうすると、 サクラメントと同じレベルのレビューは期待できない。これは大きな問題で、市レベルで作成する総合計 画の内容が隣接する自治体に大きな影響を及ぼすことがあるかもしれないからだ。このとき、他の自治体 だと原告適格もないので、訴訟も起こせない。これは CEQA の欠陥だと思う。 P：この地域レベル視点の欠如は CEQA の問題というより CA の土地利用計画の問題かもしれない。土地利 用に関する権限は常にローカル（市、郡レベル）の問題だった。ちなみに、州では、市内の開発を誘引す るために特定の事業種に関しては CEQA の基準を緩和しようと検討しているらしい。 （これは、人の目が尐 なく、ほとんど CEQA の機能しないエリアでの開発を避け、人の目が多く、より CEQA の機能するエリア に開発を持ってくるため。） F-8 調 査 対 象 機 関 ： Communities and Local Government (Environmental Assessment Team) 調査日時：2009 年 7 月 31 日 11:30~ 回答者：Kim Chowns 調査実施者：多島良 【注】以下、質問者の発言はゴシック体で表した。インタビュー内容の和訳は筆者による。 君の書いた図【EIA 規則に基づく手続き図】についてだが、概ね合っていると思う。細かいことだが、ス コーピング報告書はデベロッパーが作成する非公式の文書だ。デベロッパーの話では、LPA にとって助か る文書のようだ。LPA は必ずしもスコーピング意見書を作成する資源（専門家やコンサルを雇う）を持っ ていない。もうひとつ、この図はデベロッパーが PA と ES を同時に提出する場合であって、デベロッパー が PA のみ提出し LPA が EIA の対象となることに気づいてスクリーニング意見書を作成する場合は異なる。 後者の場合は、PA に関する意思決定は ES が作成されるまで、あるいは ES の必要性についての異議申し 立てプロセスを経るまでは停止する。 ―それはよく起きることですか？ そうだと思う。スクリーニング意見書の数や、そのうち PA 提出前に LPA に対して求められたもの（我々 としては、これを推奨している）の割合などは知らないが、住宅開発などは PA 提出後に EIA が必要であ ることが発覚する例の一つだ。君の Q2（why isn’t it required to disclose the negative screening opinion）に移る と、EIA 指令で求められていないと UK では判断したからだ。しかしながら、英国の判例（控訴院）では ECJ を参照し、理由を説明しなければならないとした Preliminary Ruling を発行した。我々は Preliminary Ruling（ruling=判決）に従わなければならないわけではないが、他の判例で Full Ruling が発行される予定 で、その場合は従わなければならなくなる。おそらくそうなるだろう。もともと Environmental Information Regulation（FOIA 情報公開法の環境版）に基づいて、請求があれば理由を公開しなければならなかったか ら、大きな変化ではないと思う。EC のウェブサイトを見ると判例集があるので、見てみるとよい。リンク を後で送ってあげよう。 （二つの判例の紹介を数分、ECJ への refer について数分、Baker case について【reserved matter、案の修正 の際の EIA の適用について】） 公衆に対する公式の参加は、LPA が ES を受け取った時の一回だ。LPA は ES と第三者の意見を考慮に入れ てから、許認可の判断を下さなければならない。ただ、卖に多くの人が反対しているからという理由で許 認可がされないことはなく、経済面等と比較してメリットがある場合は許可することはできる。だから答 えは、当該事業に関連のある意見であれば、考慮に入れなければならない、だ。規則で考慮を求めている。 ―計画法でも、同じ段階で計画に対して提出された意見を考慮する規定があるかと思いますが。 そうだ。 G-1 ―全ての種類の意見が同時に集められるのですね。 そうだ。その他の規則がかかる場合もあるので、事業ごとに異なる。 ミティゲーションが実際にどれだけ実施されているかは、よく知らない。ES でミティゲーション措置が記 述された場合は、LPA がその実効性を担保するよう法的に開発条件を設定するよう、ガイドラインでは推 薦している。それが実際にどれだけ行われているかのモニタリングはまた別問題で、ある論文では、必ず しもミティゲーション措置は実施されていないと書かれていた。Oxford Brooks や Uni. Of Manchester の先 生に聞いてみるといいかもしれない。 ―LPA かデベロッパーは、EIA センターや IEMA に対して ES を一部送付することは規則やガイドラインに書 かれていますか？ES のコレクションがあるようですが。 書かれていない。法定協議機関への送付と一般公開以外は、GO へ 2 部送付することが求められており、そ のうちの一部はこちらのアーカイブに送られる。ここのアーカイブはだれでもアクセスできるようになっ ている。そのアーカイブの余りなどがそういう機関にいっているのかもしれない。いずれにしろ、非公式 なやりかただ。 ―なるほど。こちらに来る前にウェブ調査を実施したのですが、ES を見つけるのに非常に苦労しました。 ウェブ公開を求める規則はないのですか？ 2006 年くらいに行った規則変更で、もしウェブサイトがあればそこにアップすることを推奨したが、法的 には ES をウェブサイトに載せる文言はない。実際には、多くの自治体でやられているけど。あるいはデベ ロッパーが載せるかもしれない。一忚実際の文言を確認してみよう。…。確かにそうだ、もし載せた場合 はその旨を公告しなければならないだけだ。 ―つづいて A-5 番目の質問【SA 情報の EIA 段階での活用について】ですが。 公式の法定義務はない。もちろん、関連情報があれば参照するが…もしかしたら新しい EIA 指令（現在検 討中、2011 年に出てくる予定）でも、SEA 指令で言われるように関連するアセスメントの考慮規定を盛り 込まれるかもしれない。EC のウェブサイトに行けば、EIA 指令の変更論点が書いてある文書があるから見 てみるといい。 ―例えば、累積的影響については CS の SA で対処されたので、EIA 段階では検討する必要はない、とする ことは可能ですか？ それは君（EIA 実施者）の判断だ。ただし、その場合でも ES では SA のその部分をきちんと引用し、書き 出さなければならない。公衆がアクセスしやすい形で情報が提供されなければならない。 ―では続いての質問【マスタープラン（Outline PA）への EIA 適用について】です。 概略計画については、問題があった。UK で EIA が導入された当初は、詳細を全て留保（reserve）した状 態で概略計画の許認可を得ることができたのだ。これが、EIA 指令の要求するところと競合したのだ。当 時、UK では「EIA は開発許可が下りる前に実施されなければならない」としており、EIA 指令では「開発 行為が開始する前に EIA を実施しなければならない」としていた。文言が尐し違うのだ。最終的には、2006 G-2 年 ECJ で争われた Barker Case で我々は負け、規則の変更をしなければならなくなった。実際に変更された のは 2008 年だったけどね。今は “subsequent approval”や “subsequent consent”といった概念が導入され、概 略計画レベルでも EIA 指令を満たすだけの EIA が実施できる程度の詳細情報が求められることになった。 ただし、留保事項（reserved matters）が入ってきた段階で重大な環境影響があることが分かった場合（その 影響が、その時点で初めて明らかになった場合）は、先に作られた ES を補足するか、新たに EIA を実施 するかしなければならない。2008 年規則での変更点だ。2008 年 SI2093 だが、複雑で文言もいまいちなの で、また変更しなければならないかもしれない。後に発覚したことだが、留保事項のほかにも条件付きの 計画許可（Full PA）、例えばミティゲーションが条件となっていてその条件が満たされるまで事業を実施で きないとする許可、に対してもこの規則変更が適用されるかもしれないなど、問題があるのだ。Permitted Development Rights についても、規則別表 1 か 2 に載っている事業については権利がはく奪されるとしてい るが、ここで下される Prior Approval も subsequent consent とみなされてしまうので、これも問題視されてい る。新たな Circular の発行も、この複雑な規則変更のせいで遅れているのだ。 ―規則変更が再びあった後に、Circular の新版が発表されるのですね。 そうだ。新版の必要性は、かなり認識されている。Richard McCracken（EIA 関連訴訟で有名な弁護士）は、 EIA に関する判例にはきりがないと言っていたよ。2006 年に発効した新版 Circular のドラフトでは、2008 年規則変更を考慮に入れる旨と Annex A を取り除くことくらいしか変更点がなかった。Annex A で書かれ ている「EIA が必要だと考えられる事業」は、実際に EIA 規則で書かれている閾値より高いので、本当は EIA が必要な場合にもいらないとしてしまうケースが多かったのだ。この点については、説明文がこのド ラフトと同時に公開されている。 ―Circular 自体はガイダンスにすぎないという位置づけですか？ そうだが、実際の規則との関連が記述されている。それに対してこれ【Practical Guide】は一般的なアドバ イスだ。複雑で申し訳ないね（笑）。政策とか政治が絡むからね。 ―では、質問 A-6 です。 もしマスタープランが十分詳細な情報を含んでいなかったら、どうなりますか？ Rochdale Case の判例からも、概略計画でも EIA が実施されるのに十分な詳細情報が含まれていなければな らないとされている。1999 年に Barker Case で負けて留保事項に関してどういうことが起こりうるか規則変 更を行ったが、だからといって概略計画段階のことを忘れて留保事項段階で処理しようという風になって しまわないようにしたい。概略計画を提出したら、EIA がきちんと実施されうるだけの、確実で詳細な情 報がその中に含まれていなければならない。留保事項段階で追加の EIA を実施しなければならない事態は、 あくまで例外としてとらえている。だから、もし重大な環境影響の見込みがあるような概略計画なのに、 十分詳細情報が与えられず、それを LPA が許可したら、法廷であわ沿われるだろうと思う。我々のウェブ サイトに行けば、LPA 向けに書かれた、判例を踏まえた規則遵守の注意事項が書かれている 【http://www.communities.gov.uk/planningandbuilding/planning/sustainabilityenvironmental/environmentalimpactas sessment/noteenvironmental/】。 ―マスタープランで詳細が明らかでない場合は、LPA と共同で SPD を作成するという方法はとれますか？ G-3 もし LPA が ES を見て、十分な情報が含まれていないと判断したら、概略計画に十分詳細情報が含まれて いないとしてデベロッパーにつき返すことになるだろう。計画規則でも、EIA 規則でも、概略計画で十分 な情報を求めているからね。LPA が、概略計画段階で不十分であっても留保事項の段階で対処できるから と想定して、許認可を下すことはない。 ―概略計画で許認可を得た場合は、後の段階で改めて何かしらの許認可を得ないと実施できないのです か？ 留保事項についても許認可が必要だ。許認可が下りなければ実施に移れないので、その場合は異議申し立 て手続き（インスペクターに対して申し立てる）に移ることができる。だから、この段階でも LPA は EIA 手続きが踏まれたかを確認する。 ―ということは、概略計画段階で EIA を実施し、留保事項の段階でも EIA を実施するということも起こり うるのですね。 そうだ。ただ、ここ【概略計画段階】の EIA が十分確実で詳細なのでここ【留保事項段階】ではもう EIA を必要としないと判断することはできる。デベロッパーはここ【概略計画段階】で全て処理されることを 好む。ここ【留保事項段階】で何かが発覚したら、遅延が発生し、余計な費用もかかる。 こうしたことで問題が生じるのは小規模なデベロッパーだ。彼らは早く許認可を欲しがる。インスペクタ ーと話せばわかるだろうが、EIA を実施していなかったとして許認可が下りず、異議申立した例の 99％は 中小規模の住宅供給会社だ。 ―わかりました、だいたい概略計画や留保事項について理解できたと思います。 我々としては、尐し前の見方としては【概略計画を】なくそうと思っていたのだ。意思決定の透明性を高 めることが政府としての方針だったので、概略計画自体がそもそもないほうがいいという議論もあった。 EIA がなくて、概略計画のみだと情報が十分に与えられないし、概略計画で許認可が与えられると地価が 上昇する、概略計画の事業者と留保事項の事業者が異なることもありうる。こうした問題は他の EU メン バー国でもあることだ。だが、概略計画自体はなくなるわけではない。 ―なるほど。概略計画がいつごろ計画法の中に出てきたかはご存知ですか？ いや、知らないな（笑）。Google か Wikipedia が答えてくれると思うよ。 ―では、A-7 です。私の理解では SA プロセスと計画プロセスは同時に起こるもので、EIA は事業計画【事 業計画は project と表現するとの指摘】ができた後に実施されるものですが、、 プロセスはある程度同時に流れると言えるが、EIA あるいは ES は計画申請の一部ではないとの議論もある。 LPA を Inform するプロセスであるというのだ。EIA は意思決定プロセスではないのだ。EIA プロセスは計 画プロセスをサポートするものであり… ―開発計画の場合は、Issues and options が考慮されると同時に、その持続可能性が検証されますね。EIA の場合も然りでしょうか。デベロッパーは内部的に代替案を検討して、その選好案が PA として出てくるの ですが、そこから新たに ES のために代替案を作成して EIA を実施するのですか？ そうではない。デベロッパーはここ【？】で考慮【計画案の検討？】を行い、いいデベロッパーはそこで EIA を実施する。ここあたりで代替案を考慮する。立地かもしれないし、もっと早い段階であればデザイ G-4 ンの代替案かもしれない。開発計画で、既に実施したい開発が可能な土地が特定されているかもしれない からね。もちろんそれ以外の土地で提案してはいけないわけではないのだが、それだと許可が下りないか もしれない。そうして立地とデザインを考慮し（これは繰り返しのプロセスなので、後の条件によって変 更があるかもしれないが）、PA と ES を提出する。考慮した主な代替案とミティゲーション措置については ES で記述され、それが LPA で考慮される。ここの範囲【？】は、非公式に行われ、諸々の項目を考慮しな ければならないが、直接 PA の提出段階に行って手戻りが発生するよりいい。もう一点、開発計画で住宅供 給の場所が定められても、十分な理由があれば他の場所でも許認可が下りるかもしれない。ただ、開発計 画に即さない事業は SoS によって Call in されることもある。だいたいは大規模事業だ。開発計画の段階で SA もしくは SEA が実施され、将来像の合意が得られるのだが、英国の計画制度の性質上、代替案の考慮 に関して EC との議論があるのだ。EIA 指令では代替案の考慮が定められているが、EIA 規則では検討した 代替案の記述を求めるのみだ。もし上位計画で、ある種の開発が特定の場所でしか実施できないとされれ ば、わざわざ代替案を考慮する意味はないのではないか？多くの人は代替案の考慮を求めるけどね。私の 意見では、代替案を考慮し、累積的影響に対処するなら、それは EIA 段階ではなくて SEA 段階だ。デザイ ンの代替案はあっても、立地は決まっているはずだ。EIA で代替案の考慮を義務にすべきという人はいる けど、我々としては、 “what’s the point?” だ。EC とメンバー国のいくつかは我々と同意しないけどね。 ―代替案の考慮そのものは義務ではないのですね？ 義務ではない。もし考慮されたら、だ。我々の考えでは、場合によっては代替案を考慮する意味がないか らだ。 【開発計画に則らない事業であれば】結局許認可は下りないだろうからね。デザインの代替案はあっ てもいいと思う。 ― “no project” 代替案については？ それか。それも我々としては賛成しない。Do nothing 案は、結局ベースラインと同じであって、わざわざ 代替案として含める理由がない。ベースラインの検討はどの EIA でも行われるからね。あまりデベロッパ ーに重荷を負わせたくないので、それと EIA 指令の間でバランスを取らなければならない。Carys Jones は 別の意見かもしれないけど。 ― 特に EIA レベルでは No Project は必要ないかもしれませんね。 累積的影響は戦略的段階で考慮するからね。（Richard Buxton とタイヤ工場のケースについて、ヒースロー のターミナル 5 について、既にある事業の内容変更あるいは増設は EIA が適用される「事業」にあたるか、 Habitats 指令では事業だが…） ―代替案についてもう一点。大規模事業の位置が決まっている場合でも、その中の個別配置については代 替案で検討されますか？ そうかもしれない。明確に書かれているわけでないがね。上位計画で検討の可能性が残されていればあり うる。 ―EIA プロセス自体は、必ずしも公衆にオープンではないですね。 G-5 オープンではない。唯一の公式参加機会は ES が作成された時だ。他の参加は、PA が提出される前にデベ ロッパーがスコーピング意見書を求めた場合は、LPA は法定協議機関と協議しなければならないが、それ 自体は義務ではない。もし大規模事業であれば、デベロッパーが非公式に公衆参加を行うかもしれない。 ―その時も、環境影響に関するものではないかもしれませんね。 違うだろう。法的義務もない。 ―デベロッパーがスクリーニング意見書あるいはスコーピング意見書を要求する時点では、事業は詳細ま で明らかになっていますか？ スコーピング意見書かスクリーニング意見書を求める場合は、LPA に十分詳細情報を与えなければならな いと EIA 規則ではされている。PA 提出の際と同様だ。情報が不十分と判断されれば、LPA はデベロッパー に追加情報を求めることができる。【EIA 規則を確認】 ―なるほど。では多くのケースでは、ここ【スコーピング意見書後？】で事業は展開されるのですね。 そうだ。我々は、LPA とできるだけ早い段階で協議することをグッドプラクティスとしているので、公式 のスクリーニング意見書を求める前に非公式の接触があるかもしれない。大規模事業ではスコーピングを 行い、参加も行うだろうが、小規模の事業者は資金が限られているので、その段階を飛ばして PA 提出時に EIA 適用が発覚しショックを受ける、ということもある。 他の EU 諸国の中には、この段階での参加を義務付けている国もある。 ―ではイングランドではなぜ義務化されなかったのですか？ 遅延の問題かな。公衆が、PA 提出時の参加と混乱するということもある。新たな EIA 指令では義務化され るかもしれないが、我々は反対する。小さい事業者にとって不利になる。 ―SCI は EIA プロセスにも効いてきますか？ EIA に効いてくるという認識はない。 ―ES は、縦覧・意見受付後に最終版を作成することが求められていますか？ いない。ES が不十分だと考えれば情報を追加し、再縦覧にかける。 ―もし LPA が ES を十分だと考えたのに、公衆からは不十分だとする意見が多い場合はどうなりますか？ その段階で何か不十分な点が明らかになったら、デベロッパーに戻さなければならない。ただし、ES 受理 から意思決定まで 16 週間しか【規則上】ないのが問題だ（それを延長する合意があれば別だが）。LPA は 意見を考慮したことを示さなければならないという規定があるので、もし意見書から ES が不適切だと明ら かになれば、PA を棄却するしかない。 規則 19 条を見れば、手続きを戻るということになるだろうが、規則 3 条からは、PA を取り下げるか、追 加情報を出すか、意思決定機関の延長を合意するかはデベロッパー次第ということになる。延長は、結構 よくあることだ。 ―もし公衆や法定協議機関が、LPA の意思決定に不服がある場合は、訴訟を起こすしかないのですか？ そうだ。LPA が ES と意見書をもとに PA に対する許認可を下したら、3 か月以内に司法判断を仰がなけれ ばならない。 ―法定協議機関の場合も同様ですか？ G-6 彼らは政府の一部だから、訴訟を起こすことはないだろう。意見書を書くことをできるが、それだけだ。 その意見書を第三者が利用することはあり得る。公共空間（Public Domain）に存在するので、訴訟の際に 証拠として利用することができる。 ―私の理解が間違っているかもしれませんが、もし法定協議機関が自分の意見を無視されたと感じた場合 は… 電話はメールで GO に接触して、Stop Notice を発行すべきだと言うだろう。これにより、プロセスは停止 する。 ―それは Call in のことですか？ 確かではないが、私が言えるのは SoS が計画申請に関する意思決定を止めることができるということだ。 本当は、電話の協議程度で解決するのが望ましいが、LPA が固執して、SoS が介入の必要性を確信してい れば、GO は Stop Notice を発行できる。その後どうなるかは分からない。Call in されるのか、どうなるか、 他の人に確かめないと分からない。 ―では、これまでの議論から判断すると、B の質問については GO に聞いたほうがよさそうですね。 ES の年間件数は教えてあげられる。正確ではないかもしれないが、GO で記録している ES の数は分かる。 訴訟の数や、公衆への認知度、5 番もわからないし、スクリーニング、スコーピングについても分からな い。スコーピングについてはウェブサイトに報告書が掲載されている。こういったデータの記録はつけて いないのだ。だいたい ES は 500/年、PA は 500000/年だ。LPA が訴えられているか、ミティゲーション措置 の実行性も分からないし…多くのことについては Carys Jones に聞いてみるべきだと思う。EIA のグッドプ ラクティスについても答えられない。Oxford Brooks と Manchester が我々とよくやり取りをするメインの研 究機関だ。彼らに聞けば政府のやり方について話が聞けるだろう。危険すぎて、私の口からは言えない（笑）。 では、後で EC のリンクを送ってあげよう。後は我々の弁護士（Landmark Chambers）のリンク、Richard Buxton のリンクも送ろう。 G-7 調 査 対 象 機 関 ： Communities and Local Government (Environmental Assessment Team) 調査日時：2009 年 7 月 31 日 10:30~ 回答者：Roger Smithson 調査実施者：多島良 【注】以下、質問者の発言はゴシック体で表した。インタビュー内容の和訳は筆者による。 SA プロセスはこれ（図参照）で、基本的にはあっていて、1 つか 2 つ細かい点で指摘することがある。我々 は政策立案機関（Policy Unit）で、EIA と SEA の実施ではなく政策立案を行っている。政策立案機関とし て、我々は EIA と SEA に関する EU 指令が英国中で（もっともよく関わるのはイングランド）確実に施行 されるようにする使命がある。我々は、ほとんどの EIA/SEA 実務が行われる自治体レベルとは、いくつか レベルの異なるところにいる。自治体は開発計画を策定し、そこで SEA 指令が適用される。一般的なガイ ドラインを我々が発行するとともに、自治体とは地域（全部で 9 つ）ごとに設置されている GO（Government Office）を介してやり取りを行う。我々は、GO に対して一般的なアドバイスを行い、GO がケースごとの アドバイスを自治体に対して行う。直接自治体の業務に携わることはないし、CLG 相に対して行われる異 議申立制度があるので、携わることは禁止されている。 君が関心を持っている計画【プログラム段階】は、自治体内の戦略レベルの中で最も低いレベルに属し ている。このレベルに関して、我々はあまり経験を持っていないし、むしろそのレベルの計画に対して SEA を実施しなくていいようにしようとしている。SEA 指令が発効した 2004 年に、我々はちょうど計画制度を 見直していたのだが、その中で SA が検討されていた。このとき SA は SEA 指令の義務要件と統合された ので、基本的に SA は SEA 指令にいくつかの余計なものがついている格好になっている。このため、SA を 正しく実施すれば、自動的に SEA 指令を遵守することになるし、環境だけでなく（SEA 指令は環境に集中 している）社会経済といった広い範囲で計画の影響を検討したことになる。これが理論だ。だが、実際に はそううまくいかない。今報告書を作成しているところだが、関心があるなら今後もこの情報はアップデ ートしてあげよう。まだ SEA 指令から 5 年、SA 開始から 4 年しかたっていないからまだ試行錯誤の段階 だ。 マスタープランや SPD に対する SEA 実施の経験は、まだあまりないし、あまりよい結果ではない。あま りに規模が小さく、ローカルすぎる。その段階では、自治体内の高次計画階層ですでに戦略的な決定は済 んでいる。評価するものはほとんど残っていないのだ。もともとこの制度を構築した時は、これら【SPD 等】を含むすべての計画を SEA の対象にしたのだが、 後に後悔した。我々が想像していたよりもはるか に多い数【の SPD を】、自治体は作成しているのだ。そして多くの場合は、デザインやプロセスの議論が 多く、SEA で対処できることは尐ない。SEA の結果何も生産されないので、時間とお金の無駄になってい る。中小のコンサルにとってはいい仕事になっているがね。このため、直近の法改正により、これら計画 に対しては、SEA 指令が直接適用されない限り、SA を実施しなくてよいことになった。基本的に我々の考 H-1 えでは、このレベルまで行けば評価することは上位計画でしているので、SEA 指令は適用されないはずな のだ。もし何かあれば EIA の適用になる。これが基本的なメッセージだ。「基本的には、やるな」。 プログラム段階について質問があったが、これについても我々はあまり経験がない。例えば、Regional Highways Program がある。一般的には、今現在は Regional Transport Proposal はすべて RSS に統合されてお り、このように個々のテーマについての戦略を一つの大きな戦略に統合する動きが進んでいる。あるいは、 実際には実施していても我々が知らないだけかもしれない。リージョンレベルで交通局が SEA を実施した としても、我々はその情報を受けない。実際、我々の把握していない SEA 事例が多く、調査にお金がかか っている。 プログラムレベルの一番いい SEA 例は、君が先にしてきた National Policy Statement（NPS）への SEA 適 用だ。イングランドにはおよそ 46 の郡があり、プランニングはそのレベルで行われていた。しかし、国家 戦略と、それに対忚するリージョンレベル計画が存在しなかった。1990 年代には、非法定のリージョンレ ベル計画が現れ、自治体レベルでもリージョンレベルの視点を持つことが推奨された。2004 年には 【PCPA2004 】、新たにリージョンレベルの計画主体を設置し、RSS の策定を義務付けた。その時に、郡レ ベルの計画機能の多くは撤廃された（郡に蓄積されていた専門性が生かせなくなるので、私はあまりよい 考えではないと思っているけどね。多くのローカルでは資源不足で、専門性は主として郡に蓄積されたの だ）。 ―46 の郡で、リージョンはいくつですか？ 8 つの地域＋ロンドンだ。リージョン間であまり差はない。うまく境界を引くのが難しいので、うまくい っているかは疑問だ。とにかく、RSS があるが、これは Regional Strategies に取って代わられるだろう。 Responsible Regional Authorities が設置され、経済発展、都市計画など複数の機能を持つことになる。これが リージョンレベルだ。国家レベルでは、我々は都市計画を持ったことがないのだ。現在、中央政府はかな りの数のインフラ整備事業を検討していて、このため NPS が導入されたのだ。セクターごとに定められ、 例えば、エネルギー分野だと原子力発電、火力発電、再生可能エネルギー、電力配分、ガス配分について、 交通だと空港、港、交通ネットワーク、他にも廃棄物、排水、水供給などまだこれからも増えていくだろ う。現在、12 の NPS が策定されており、そのうちのいくつかはこの秋に公開・意見募集がされるだろう。 まだ新しい試みなので、法的な側面での課題に対処しながら実施している。NPS の SEA には、我々も関わ っているのだ。それらのうち、いくつかはプログラムレベルで、例えば原子力発電所に関する NPS では、 新規の立地場所を特定している。EIA へは、実際にデベロッパーが提案を持ってきたときにはじまる。港 に関しても、同様に立地の特定だ。これらの SEA も、SA の要件を満たすもので、なぜか名前だけ Appraisal of Sustainability にしたのだ。中身に違いはない。我々が関わっているのは、こうした国家レベルの戦略か、 リージョンレベルで、実際リージョンレベルでは運営組織に入っていた。ローカルレベルは無理だが、こ のレベルの話なら答えられる。 ―AoS の方が、SA に比べて手続き要件が少なく、柔軟な運用ができると伺っているのですが？ そう考えたがる人もいるようだが、個人的には SA とほとんど同じだと思っている。いずれもベースは SEA 指令だ。長期にわたって、繰り返しのプロセスだと柔軟性が発揮される【？】。原子力発電所の NPS の例 H-2 だが、早期段階で立地基準を検討した。この段階ではまだ具体立地の話はしないようにしていた。このた め、立地基準の検討だけで、一度 SEA を実施した。立地基準と SEA で異なるコンサルを雇い、互いに緊 密に働いた。最終的には、SEA 指令の要件を満たす報告書内容にならなかったのだが、その後具体立地に ついてフルの SEA を実施したのだ。 ―立地基準の検討段階で行った SEA では、どういった点で基準を満たせなかったのですか？ リンクをあげた方が早いと思うので、後であげよう。 ―IPC についても教えてください。 Infrastructure Planning Commission だ。IPC の役割は、新規インフラ整備事業の意思決定を行うことだ。担当 大臣が、意思決定の責任を負うのが嫌だったので、Planning Inspectorate に似た機能を持つ公共機関を設置 することにしたのだ。多くの人は、この責任回避に不満だけどね。他にもいくつか、説明責任などの問題 があるがね。やりながら対処していくよ。 ―では、大規模都市開発に関する意思決定も IPC が担うのですか？ いや、彼らは特定の種類のインフラ整備に関してのみだ。 ―これは、今年からですか？ 2008 年計画法が完全に施行されているとは思うが・・・確かではない。 最初の NPS が、SEA 報告書とともに秋に公開され、そうすると 12 週間の参加期間を経て、来年の 1 月あ たりに採択（designation）されるだろう。 ―AoS のためのガイドラインは発行されていますか？ いくつか資料はあるが、発行はされていない。基本原則、他の評価制度との関係、公衆参加に関するもの などが内部的にあるが、残念ながら見せることはできない。基本的には、SEA 指令に則るもので、発行さ れているもの以上のことは書かれていないと考えてよい。 ―では、SA について数点伺いたいと思います。法定協議機関が手続きを通して数回関与しますが、SA 報告 書の中身に関する技術的な審査を行うのは彼らでしょうか、あるいはインスペクターでしょうか？ 両者とも違う。法定協議機関は主としてスコーピング段階でインプットを行う。 スコーピングをきちんと 行えば、のちの段階ではあまりやることはない。全ての環境要素が特定され、守られることが大事で、そ のためのコメントをスコーピングでは届ける。もし、自分たちの意見が無視されるとか、重大な環境影響 があるといった特別な場合のみ、SA 報告書にコメントするが、そうでなければ “Thanks, no comments”で終 わりだ。インスペクターの役割は、原則として、計画案が適切（Sound）であることを前提に審査すること だ。実際には、多くの計画が不適切と判断されているがね。インスペクターは SEA についても環境問題に ついても専門性を持っているわけではないので、環境部局（Environmental Bodies）からのコメントをもと に判断する。このため、もし誰も文句を言わなければ、適切であると判断されると思う。インスペクター 自身が質問することもあるだろうが、技術的な評価者ではない。次第にインスペクターが SA の中身を参 照するようにしているのだが、彼らに SEA 専門的見地から独自の意見を形成するよう求めるのは非現実的 だ。 H-3 ―なるほど。それは EIA とは異なる点ですね。計画案がきちんと評価されたことを保証する仕組みはない のですか？ ある意味、プロセス全体で質の保証を行っていると言える。全ての文書は公開されるし、 【イングランドに は】とてもよく発達した NGO 組織があるので、もし何か問題があれば彼らがものを言うだろうと考えてい る。もちろんこれはある特定の環境問題についてであって、一般公衆（個人）の参加はまた別問題で、困 難がある。一般公衆は、自分の家の近くの開発しか興味を示さないことが多い。だが、原則として、行っ たり来たりの計画プロセスの中で計画文書はなんかいか公開され、意見を述べる機会に招待するので、も しだれも文句を言わないのであれば、何も問題はないと考えるしかない。プロセス全体に、質の保証の要 素が埋め込まれていると考えている。 ―なるほど。NGO は訴訟を起こすことはありますか？ ない。普通は、意見を提出するのみだ。訴訟はこれまでに数回あったのみだ。本当に最終手段として使う のみで、問題の激しさを持ちあげてしまうものだと思う。お金もかなりかかるしね。私が話をする NGO な んかは、本当に例外的な場合を除いては、訴訟を起こしたくないという考えだ。一方で、European Commission （EC）に文句をいという方法もある。この方法は、ヨーロッパ法を犯していると考えられるときにだけ使 える。ただ、SEA 指令は直接環境を保全することを求めておらず、問題は影響を知った上で意思決定を行 っているかどうかのみなのだ。 ―では、独立審査は裁判所的な位置づけと考えてよいのですか？ そうではない。確かに、法律遵守重視の趣はかすかにある。インスペクターが裁判官のように真ん中に座 り、両側から人々が意見を述べる。しかし、最近の政策では、対立ではなく討議の形にしていこうとして いる。だから被告と弁護士がいるのではなく、早い段階の様々な参加により、審査の段階でなるべく問題 がない状態になるよう、政策としてじっししている。 ―では、PCPA2004 の前後で独立審査の何かが変わったのですか？ わからない。私はプランナーじゃないからね。 ―独立審査は完全に公開されているのですか？ そうではない。複雑なルールがあるのだ。細かいことは覚えていないが、誰がどのセッションに参加でき るかについて細かい決まりがあったと思う。インスペクターが審査プロセスを管理するためだ。Human Rights Legislation、Public Participation Directive 等を総合すると、公衆はかなり強力な参加権利を持つことに なるのだが、この場合は時間も場所も限られているので、誰でも意見を言えるという形にするわけにはい かない。一般的には、うまくいっていると考えている。訴訟が起きていないからね。 ―スコーピングが SA では大切だとおっしゃいましたが、SA 報告書の役割、意味はどういうところにある のでしょうか？ SA 報告書は SEA 指令で要求されている “Environmental Report”に対忚しており、公衆参加があるステージ ごとに作成あるいは更新されなければならない。2004 年法では、issues and options の段階で最初の報告書 を作成し、DPD 案の段階では preferred option が提示される、という二段階が原則だ。その後審査に入るが、 その段階で計画案が大きく変わっていなければ、報告書は改訂せずに、メモ書きを添えるような形でよい H-4 としている。報告書はかなり大部であり、報告書をたくさん作るのはよくないが、計画の進行状況に対忚 した報告書が作成・公開されることは必須である。 ―では、最終的なアウトプットが大拙というより、プロセスの中が大切なのですね。 そうだ。プロセスにおける公衆参加が大切だ。SEA 指令はかなり公衆参加を推進している。 ―SA は開発計画、EIA は事業に適用されると理解していますが、SEA で生産された情報は EIA で活用され るのですか？ される。 【EIA の段階で】SEA を参照するという形だ。計画申請と考え方は一緒だ。開発計画と整合してい れば事業は認可される。EIA 指令に基づき環境影響が特定され、SEA の内容と矛盾しないことが示される という考え方だ。実際に行われているかは知らないが、我々の推奨するのは、SEA の段階で、EIA で見る べき環境影響を明らかにすることだ。その意味で、デベロッパーは SEA が好きなのだ。開発のルールや、 制約条件を知ることができるので、デベロッパーが環境面のコントロールを好まないということはないの だ。 ―なるほど。PCPA2004 は施行される前から SA 実施の経験があったと思いますが、、 PPG12 で、法的要求ではなく、非常に弱い提案程度のものだった。1990 年代には、Environmental Appraisal と呼ばれるものも実施されていて、それが次第に SA に拡大していったのだ。UK Sustainable Development Strategy を持っていたからね。率直に言って、かなり弱い、ひどい制度であったと思う。やらなくてもいい とされていたのでやる自治体も尐なかったし、ガイダンスも一般的な表現のみで書かれていた。SEA 指令 の方がより詳細なプロセスで多くを要求する。 ―PCPA2004 前 SA は沢山実施されていましたか？ 自治体はあまりやっていなかった。環境影響や持続可能性影響を検討する自治体はあったのだが、自治体 ごとに方法が異なり、独自の方法を編み出してやっていることが多かった。検討の範囲、プロセスなど、 整合がまったく取れていなかった。だから、PCPA2004 前 SA は、SEA 指令を遵守するものは、私の見る限 りでは見当たらなかった。ひとつ、という Communism【？】という野心的な試みがあった。軍隊の再編に 伴った、かなり大規模な環境影響評価だった。軍事関連計画策定で SEA を実施する規定はなかったのだが、 なかなか質の良い SEA を実施していた。 Practical Guide to SEA は持っているか？これが中心的な文書だ。SA【SA ガイドライン】は、今は使われて いない。なぜ SA を実施するのかが明らかでなかった【？】。いま、LDD 作成のプロセスを改訂していると ころで、新たな Integrated Regional Strategy を導入する予定だ。だから、これ【SA ガイドライン】は一定の 意味はあったと思うが、いまや旧態だ。Practical Guide は使い続ける予定だ。これを基本として、RS と LDD のガイダンスはそれの補足となる、10～12 ページの的を絞った文書にするのだ。SEA 指令に基づくプロセ スが、これらの計画のどの様に適用されるかを説明し、加えて考慮しなければならない点（他の法律等で 規定されている）を示すものだ。ここ数年、ガイダンスの数を減らそうとしているのだ。今は山のように あるが、それを全部読む時間のある人はいないし、相互に整合していないところもある。 H-5 調査対象機関：Preston City Council（Development Directorate） 調査日時：2009 年 8 月 5 日 10:00~ 回答者：John Crellin（City Centre Planning Manager） 調査実施者：多島良 【注】以下、質問者の発言はゴシック体で表した。インタビュー内容の和訳は筆者による。 私も EIA には関心を持っていまして、そのためのコースをリバプール大学でとったことがある。それ以来 15 年ほど働いているが、それほど多くの EIA 実務を行ってきたとは言えない。 ―私は初め、マンチェスター市で事例を探しておりましたが、その時に EIA 実施担当者へつないでもらお うとしたところ、そのような担当はいないと言われました。このように、特定の EIA 担当者がいないとい うのはイングランドでは普通なのでしょうか？ EIA 担当がいるのは、とても稀だと思う。1 人や 2 人、EIA の専門家を持つ市もあるだろうが、多くはな い。マンチェスターは大きな市なのに EIA 担当がいないということは、担当のいる市があるか疑わしいと ころだ。NW にある Holton（Cheshire）という市では、化学工業が盛んで、多くの石油化学プラントなど EIA が必要となる施設が多く存在する。もし EIA 担当がいるとしたら、そういったところになるだろうと 思う。 ―では、改めて質問を開始させていただきます。まず、プレストンにおける一般的な EIA 業務について伺 います。ここでは、ケースバイケースで、EIA 担当者が変わるのですか？ Tithebarn に関しては、私が担当（Case Officer）だ。参加も、報告書の作成も私が行い、議会への報告も 私が行う（昨年 7 月に行った）。その他はケースバイケースであり、計画申請を担当している部署があり、 担当した計画申請が EIA を伴う場合には、当該計画申請担当者が、EIA も担当することになる。EIA を伴 うケースは規模が大きく、複雑な場合が多いため、経験のある職員が担当することが多い。 ―では、年間 EIA 件数を教えてください。 多くはない。年間 2、3 件だ。 ―それは詳細な EIA（ES 作成）を求める事例が 2、3 件という意味ですか。 そうだ。 ―スクリーニング意見書により除外されるケースはどれくらいありますか？ スクリーニング意見書のリクエストは年間 5、6 件受けるので、だいたい半分くらいだ。 ―では、EIA は本計画申請（Full Planning Application）がほとんどですか？ それについても、おそらく半々くらいだと思う。 ―デベロッパーは、概略計画申請を好みますか？何か経年的な傾向はありますか？ 規則で導入されてから、半々という割合はほとんど変わっていないと思う。 ―ちなみに、概略計画申請が導入されたのはいつ頃でしょうか？ I-1 EIA 規則は 1988 年だ。最近の変更として、以前は概略申請の実が EIA の対象で、続く保留事項申請 （reserved matters application）には EIA が適用されなかったのだが、２～３年前に制度が変わり、保留事項 にも EIA が適用されることとなった。実際、私の手元にも今一件ある。これはヨーロッパにおける制度化 に伴った変更だ。 ―なるほど。そちらのケースでは、概略計画でも、保留事項でも、両方 EIA を実施したのですか？ 面白いことに、概略計画の時点では基準以下だったので、EIA は必要なかったのだ。保留事項に関して EIA が要求されたのは、高層建築が含まれたからだ。 ―では、次の質問です。計画申請を却下することは頻繁にありますか？ 却下はしない。判断ができる情報が集まるまで留保する。スコーピング意見書に基づいて EIA が実施さ れるので、問題は早くに解決される。 ―では、スコーピング意見書を事業者が要求しなかった場合には、計画申請の却下はありうるのですか？ どちらかといえばそうだが、いずれにしても極めて稀だ。 ―なるほど。EIA に関して、他の部局や市民団体から訴訟を受けたことはありますか？ ない。いまだかつてない。 ―EIA に関して訴訟を受けることは、稀なことだと思いますか？ そう思うね。訴訟は、市が方向性を間違えたときの最終手段で、それはとても特殊な場合だと思う。プ ロセスの透明性は高いし、スクリーニング意見書・スコーピング意見書も公開されるし、その際に法定協 議機関と協議する。法的に間違ったことが起きるのは、極めてまれな場合だと思う。人々は意見の食い違 いがあったり、別の視点を持っていたりすることはあるが、それが訴訟に発展するのはとても稀だ。 ―なるほど。行政的な異議申立の仕組みはありますか？ もし計画申請が却下され、その理由が環境問題であったならば、事業者はその決定に対して異議を申し 立てることはできる。しかし、第三者による異議申立権はない。例えば、環境団体が意思決定に不満を持 っても、彼らは異議を申し立てることはできない。訴訟を起こすしかないが、その時も市の方向性が間違 っていたり、手続きに瑕疵があったりといったことを争点にするしかない。意見の食い違いのみを理由に 訴訟は起こせない。 ―異議申し立てができるのは、計画申請を行ったその人だけなのですね？ そうだ。しかし、Natural England が計画の採択に対して強く反発しているときは、GO に直接 Call in を要 求することができる。Call in されると、意思決定権は自治体から取り上げられ、SoS に委ねられる。この プロセスは、Public inquiry を経る。Natural England や English Heritage といった団体（法定協議機関）は、 重視されているので、彼らが GO に対して強くものを申せば、Public Inquiry に発展することは十分にあり うるし、その場合にはインスペクターが勧告し、SoS が意思決定を行うことになる。このルートは GO に 影響を与えられるような公共団体のみが使えるもので、圧力団体にとっては同様の影響を与えることは難 しいだろうと思う。 ―試してみることはできるのですか？ I-2 できることはできる。圧力団体が GO に意見書を出すことはできるし、彼らはそれを考慮に入れるだろ う。 ―では、概略計画を評価することに、特別な難しさを感じますか？情報の十分性であるとか… そうでもないが…Tithebarn はおもしろいケースであった。Hybrid Planning Application と呼ばれるもので あった。これはあまり多くはないのだが（それでも最近は増加傾向にある）、部分的に詳細計画申請で、部 分的に概略計画というものだ。Tithebarn では、大部分が概略計画であり、屋根付き市場の屋内市場への利 用変更のみが詳細計画申請であった。あの屋根付き市場は Listed Buildings であり、歴史的価値がある。屋 根付き市場の部分は Listed であったため、詳細な計画がなければ適切に評価できないと考えられたのだ。 質問に戻ると、もし概略計画の情報が不十分で、評価ができないと感じた場合には、詳細な情報を要求 することができる。特に、Listed Buildings が含まれる場合は典型的だ。もうひとつの方法は、デベロッパ ーに高さや床面積等のパラメータを要求することだ。パラメータに忚じて、最大の開発がなされると仮定 して評価を行えば、ワーストケースシナリオを評価することによる合理的な判断を下すことができる。こ れならば、保留事項が申請されたときに、当初のパラメータ以下の規模であれば、満足できる。これに関 しては判例があり、この方法が合理的な方法としていまは確立されている。 また、これに加えると、今は保留事項に関しても EIA を要求することができるので、より多くのコント ロールが可能となっている。 ―なるほど。ところで、Tithebarn の事例は、プレストンにおいて概略計画に対して EIA が適用された最 新の事例ですか？ いや、1 か月ほど前に受領したものがある。市中心部ではなく、郊外で Cottan という場所だが、これも Hybrid でレンガ造りの作業場を再開発する計画だ。土壌汚染がある。長い間使用されていなかったので、 その間に自然が回復し、新たな生態系が誕生している。スーパーと住宅、運河の活用があり、スーパーの 部分だけ詳細な計画申請になっている。 ―それではパート B に移らせていただきます。HTRA のマスタープランと SPD の両方を見つけたのですが、 なぜ両方作成する必要があったのか疑問なのですが。 なるほど。開発行為を行う際には、必ず計画申請が必要となる。開発計画のみでは実際の開発はできな い。計画は開発の背景や、市が望む開発像を示すもので、ガイドラインやパラメータを設定するのみだ。 ―SPD を作成すれば、直接個別開発の計画申請を行えばよいのではないのですか？ そうはいかない。理論的には、各建物に対して詳細計画申請を行うことはできるが、我々はそれでは満 足しなかっただろう。我々は、断片的な開発ではなく、各個別開発の相互関係が見えるような包括的な計 画申請が欲しかったのだ。例えば、Tithebarn の再開発は現在のバスステーションを撤去しなければならな いが、代わりの立地を見つけなければならない。このため、バスステーションの代替地が確保できるまで は、現在のバスステーションがある土地における開発行為を許可するわけにはいかない。こういった包括 的アプローチが必要であったのだ。 I-3 ―なるほど。この事業はデベロッパーと市の協働により進んでいるのですね。 そういうことだ。我々は 10 年くらい相手となるデベロッパーを探していて、1990 年代の終わりにさか のぼる。その時点でデベロッパーは特定され、定期的にデザイン計画について話し合った。我々と協力し て様々な文書も作成した。彼らは我々の要求を理解し、我々は彼らの要求を理解できるような、かなり近 い関係にあった。実現可能性を考えなければならなかったので、彼らの（経済的）視点が大切であった。 この計画は商店主導（retail led）であるので、デパートがきちんと運営できるよう確かにしなければならな かった。 市が対象地の大部分を所有しているので、二重の機能を持っていた。市の一部はデベロッパーとの Joint Development Agreement を結んでおり、私の所属する部署は LPA として他の事業者と同様にデベロッパーを 扱ってきた。 ―では、計画の全ては SPD の中でも大まかに書かれていたのですか？ そうだ。そこに詳細さを加えるのが計画申請だ。デザイン等は次の段階で出てくるが、バスステーショ ンの位置、建物規模、アクセス（バスの出入りルートや歩行者ルート等）などは出てきており、特にアク セスに関しては詳細に検討され、評価されている。SPD ではまだアクセスの詳細は明らかになっていなか った。 ―SPD をまず策定してから、デベロッパーを探し、マスタープランを作成するようなアプローチは広く使 われていると思いますか？ 割と広く使われていると思う。私の経験から言うと、何かしらの政策的枠組み（SPD であったり、SSA であったり、Development Brief であったり）から始まり、続いてデベロッパーにより概略計画申請が出さ れ、保留事項に続いていく。 ―なるほど。私の理解では、SPD には SA が適用されたようですが… そうだ。ここに SA と SEA があるのであげよう。 ―両方あるのですか？ 両方実施しなければならなかった。 ―SA を実施すれば自動的に SEA 指令を満たすと思っていたのですが？ 並行して実施され、統合されることが多い。しかし、実際には両者に関する義務規定がある。詳細につ いては午後、Mike に聞いたほうがよいだろう。 ―分かりました。では、SA で生産された情報は、概略計画の EIA において使用されましたか？ いい質問だが…よくわからない。ES の導入部を読んで、SA への言及があったかを確認したが、みつか らなかった。SPD に関する言及は多いのだが、確かではない。ES を実際に作成したのは Ramboll というコ ンサルで、もし SA の情報を利用したとしたら彼らだが、実際に利用したかどうかは定かではない。 ―なるほど。ES は SPD と SA が最終的に採択されてから作成され始めたのですか？ そうだ。SPD と SA の採択が 2008 年 1 月で、ES の作業開始はだいたい 2008 年 3 月 4 月あたりであり、 調査の大部分は 5 月 6 月あたりに実施されたと思う。 I-4 ―分かりました。（3）については、「もし、計画に変更が生じたら」という答えになりますか。 保留事項に関する計画申請は必要になる。もし計画に変更があれば、また概略計画段階に戻る必要があ るかもしれないが、もしパラメータ内の開発行為のみ申請された場合には保留事項の計画申請をもらうだ けだ。しかし、実際には場合によりけりであり、理論的には我々は追加的な EIA を要求することはできる （最近の法律改正により）。 ―では、一番伺いたかった Part C に移らせていただきます。プロセスの詳細について伺いたいのですが… その前に君にあげたいのが、私の作成した、計画委員会向けの報告書だ。この中で、計画申請の評価に ついて詳細に書かれている。 300 ページ超で通常より長いものになっている。第 4 章では 10 年前から現 在までの背景情報が書いてあり、第 8 章では計画申請の評価について書かれており、環境に関する項目も 書いてある。全部持ち帰れるといいけど（笑）。これを計画委員会に説明するのに丸 2 日かかったよ。 ―全ての計画申請は計画委員会を通るのですか？ 大きなもの（major ones）についてはそうだ。委任システムがあるので、小規模な申請に対しては計画委 員会にはいかない。 ―では、概略計画はだいたい計画委員会を通るのですね。 それも場合による。一戸建て住宅に関する概略計画で、もめごとがなければいかないと思う。卖純に敶 地に赤い線を引けば概略計画になるのだ。 ―概略計画たる上で規模の制約はないのですか？ どんな規模でも可能で、計画申請者の自由だ。土地を売りたい時なんかは概略計画が使われる。概略計 画の許可を取り、売ることで、土地購入者が続いて保留事項に関する計画申請を行って詳細な住宅デザイ ンを決めることができる。 ―では、これが概略計画の対象地になるのですね。 そうだ。大きい市場と小さい市場の二つがあり、これら Listed Buildings に対しては計画許可とは別の並 行プロセスが求められる（Listed Building Consent）。赤い線は全体の計画対象地であり、青と緑の線は SPD と関連して、青が SPD で特定された Tithebarn 采配発地区全体で、緑が HTRA である（A3 資料 Plan3 参照）。 あまり関係ないかもしれないが、中心商業地区（黒線に当たる）の特定は重要で、どの程度オーバーラッ プしているかがこれでわかる。 ―青線と緑線については SPD で扱われていると。 そうだ。 ―紫線（City Centre Boundary）はコアストラテジーで議論されたことですか？ 旧制度に基づく Local Plan で議論されたことだ。Core Strategy は今作成中だ。Local Plan は 2004 年に採択 されたが、実際の公衆参加プロセス等は 1997 年に行われており、若干時代遅れのものになりつつある。 （以下数分、計画図の説明） I-5 ―現在あるバスステーションは、ローカル用ですか、長距離用ですか？ 両方だ。建物は 1960 年代に建てられたのだが、必要規模を大きく上回っている。80 の発着場を持って いるが、実際には 36 しかいらないという評価だ。無駄なスペースをずいぶん使っていることになるし、市 中心部の一部を分断するように横たわっている。建物自体はなかなかのものだが、規模と位置が適切でな い。おもしろいことに、20th Century Society という団体からこの建物を Listed Building として登録するよう、 申請が来ている。彼らは English Heritage に意見書を出して、政府に働きかけている。20th Century Society は政府に影響力（clout）を持つ団体の一つで、どうなることか見守っているところだ。我々としては反対 だけどね。同様の申請が 7、8 年前に 20th Century Society から出され、その時は却下されたが、今回はうま くいきそうだと考えているようだ。私は今回も無理だと思っている。 ―どれほど古い建物なのですか？ 1960 年代だから、およそ 40 年だ。 ―20th Century Society はこの計画全体に反対しているのですか？ 彼らにとっては、この建物についてのみ反対している。他の団体で、Victorian Society なんかは他の建物 について反対がある。Georgian Society は問題ないようだ。English Heritage は全体を見ているし、Civil Society もある。 ―そういった、Victorian であるとか Georgian といった団体は、連合団体なのですか？ 国レベルの団体で、政府と提携（affiliate）しており、補助金をもらっていると思う。一般的には Amenity Society と呼んでいる。 ―Civic Trust も同様に、公式の団体なのですか？ 国レベルの Civic Trust は財政問題から行政管理課におかれてしまったが（went to administration）、支部も あり、Preston & South Ribble Trust は今でも活動しているし、この事業に対する意見書も提出している。意 見提出者の一覧は最後に載っている。 ―意見書そのものは入っていますか？ いや、入っていない。要約したものだ。8 章には、歴史的資源に関する説が設けられ、反対意見に関し てもそこで議論の経緯が報告されている。 ―バスステーションの位置については、計画プロセスを通して議論されたのですか？ この場所への再配置に関する議論は、正直なところ、長い、苦難のプロセスだった。もともとはここに 再配置しようとしたのだが、バス会社や市議は中心部から遠すぎるとして懸念を示し、また 8 つの代替候 補地を特定し、それぞれを既存市街地との接続や、アクセス性等に基づき評価した。結果、多に比べて今 の位置がよいだろうということに落ち着いたのだ。 ―代替案は、行った評価ごとに別々のものを作成したのですか？ 同じものが評価されたのだ。EIA の前に、おそらく 5、6 年前に行われたことで、SPD が議論される頃に はバスステーションの新しい地は決まっていた。 ―では、再び質問票に戻ります。デベロッパーとはいつから協働で事業を推進していますか？ I-6 1999 年だ。私は 2000 年からここにいるのだが、尐なくとも私が来てからは月一回程度デベロッパーと会 っている。バスステーションの再配置についても彼らとの協働だし、情報共有もコミュニケーションも盛 んに行ってきた。もちろん、意見が一致しないこともあったがね。 ―もともとデベロッパーが原案を持ってきたのですか、それとも原案が協働で作成されたのですか？ 彼らが原案を持ってきて、それをベースに議論を行ってきた。そこから修正の繰り返しプロセスであっ た。彼らは事業者としてある程度の商業施設立地を確保しなければならない一方で、我々としてはアクセ ス性の問題を上げるなどし、彼らがまた修正を施すといった形で進んだ。 ―原案を初めに持ってきたのはいつですか？ 2003 年だ。そこから大幅な変更が施されたのが 2007 年くらいだったと思う。別の設計者を雇ったらしい。 ―原案を最初に提出した後に、何か議論がありましたか。 特別な議論というより、参加プロセスの中の返答や微修正といった、最終版の用意といった程度だ。例 えば、初めに提出された 2008 年版では対象地西端で住宅 10 戸撤去し、新たな道路を通すことを計画して いたのだが、住宅の撤去に対して反対意見が多かったため、それを回避して道路の場所を変えるようデベ ロッパーと協議し、実際にそれを変えることができた。それが今の計画だ。 ―計画は間もなく採択される見通しですか？ 7 月に計画委員会で説明したが、我々はまだ意思決定を行うことができない。次に行うことは、GO に計 画を説明し、我々が採択してもよいか、あるいは Public Inquiry を経なければならないかを判断してもらわ なければならない。数日の間に GO に行って、通常は 3 週間以内に彼らの判断が下される。【2009 年 10 月 14 日現在、Public Inquiry が決定している】 EIA と計画申請の関係についてだが、EIA は 2008 年 3 月～9 月にかけて作成され、その後に計画申請が ES を伴って提出された。その後、9 月～2009 年 7 月まで我々の評価作業があった。スコーピング段階で議 論されたことは、あまり多くはなかったのだが…正直言って、ここに厖大な文書があるが、歴史的資源や 環境に関する問題は特になかった。 他主体とのコミュニケーションについてだが、公衆参加はそんなに多くはなかった。デベロッパーはス コーピング報告書を作成・公開し、我々はそれを法定協議機関に送付し、デベロッパーに返した。 ―デベロッパーは独自に、スコーピング報告書の作成に当たり公衆との協議を行っていたのでしょうか。 そうかもしれないが、実際どうだったかは分からない。どうせ計画申請の提出とともに公衆参加は行わ れるし、これは推測だが、特定の問題については特定の団体との接触を行ったかもしれないが、一般公衆 に対して行わなかったのではないか。彼らが実際に行ったのは、2008 年の春、4 月～6 月くらいだっただ ろうか、市庁舎の反対側にインフォメーションセンターを開設することだ。一般公衆に開かれ、実施に計 画を見ることができた。まだ計画申請の提出前であったので、公衆は意見を述べることが可能であり、そ れを考慮して最終版が作成されて 9 月に提出されている。 ―なるほど。通常は、スコーピング段階で一般公衆と協議を行いますか？ 行わない。 ―デベロッパーがスコーピング意見書を求めてくるのは通常ですか？ I-7 そうだと思う。最近は、EIA 事例でスコーピング意見書を求めないものは記憶にない。規則導入初期に はそういう事例もあったかもしれないが。今はすでに定式化されたプロセスをコンサルがもっているから ね。 ―EIA プロセスにおいて、十分早い段階で参加がなかったとする不満の声は公衆から上がっていませんか？ この事例ではない。これまでも私個人としてはそういう声は聞いていないが、一般にはそういうことも ありうることは理解しているし、ES の中身を見て、スコーピング意見書まで遡って文句をいう例は知って いる。 ―ES に対して出された意見書は頂けますか？ 基本的に、意見提出は計画申請に対して行われている。EIA は Supporting Document だからね。ES と関連 した意見が出されているか定かではないな。CABE からデザインについて関心が挙げられているが、そも そもそういった面ではあまり問題ない事例だった。主な反対意見は商店に関するもので、もっとも大きな 反対は Lancashire 郡内の他の自治体（Blackpool、Blackburn）から寄せられたが、こうした問題は EIA で扱 われるものではなかった。 ―分かりました。いずれにしろ、すべての意見書を頂くことはできますか？ それはかなりの仕事になってしまうのだが…難しいな。 ―分かりました。あとは、プレストン市で積極的に活動している市民団体があるか伺いたいのですが。 Civic Trust は歴史環境の面で活動しており、CPRE はあるがここら辺ではあまり積極的ではないし…あと は、Save the River Campaign という団体が一時的に別の事業に関して積極的に活動していたのと…他は特に 知らないな。 ―Tithebarn に関しても、目立った団体はありませんでしたか？ Save the Bus Station Campaign という団体もあったが、消滅したようだ。Lancashire Evening Post を見れば、 バスステーションの保全に活動している団体について書いてあるかもしれないが、我々に直接強い働き掛 けている団体はない。プレストンのほとんどの人はこの事業に期待している。反対しているのは、他の自 治体くらいだ。 ―EIA や SEA に関して強い関心を示す団体もありませんか？ 特定の問題に関連した団体しかいないと思う。 ―分かりました。そろそろ時間ですね。 I-8 調査対象機関：Preston City Council（Development Directorate） 日時：2009 年 8 月 5 日 14:00~ 回答者：Mike Molyneux（Planning Policy Manager） 調査実施者：多島良 【注】以下、質問者の発言はゴシック体で表した。インタビュー内容の和訳は筆者による。 2 つの要素がある。我々に課される義務の多くは、EU、欧州委員会から来る。EIA も SA も、始まりは欧 州委員会から始まった。SEA 指令もその一つで、SA の立法化のきっかけといえる。新しい計画制度を規定 した PCPA2004 で初めて法律に組み込また。これが、SA を初めて計画プロセスにおいて義務化したものだ。 その前にも個別事業に対する EIA はあったが、2004 年以降は作成するあらゆる計画に対して SA を実施し なくてはならなくなった。今も中央ランカシャー（Preston, Chorley, South Ribble）で新計画を作成している が、この計画に対しても SA をしなければならない。SA は社会経済影響も、環境影響に加えて分析しなけ ればならない。これがだいたいの背景といえる。今まで要求されなかったことを行うので、我々にとって も新たな出発というところで、多くのスタッフはこれまで訓練されてこなかったので学びながらやってい る。 2004 年以前とは我々の業務は大きくかわり、沢山のガイダンスが中央政府のウェブで公開されている。 North West Regional Toolkit というものがあるが、聞いたことはあるか？では、インタビュー後にまた便利 そうなウェブサイトを紹介しよう。実際に SA のプロセスを実施するウェブサイトもあり、そういったツ ールキットは非常に役立っている。 ―では、初めに SA 関連の日常業務について伺ってから、TRA-SPD について伺いたいと思います 計画プロセスについては、イングランドでは 2004 年からまったく新しい制度が導入されたが、まずは Regional Planning Body（旧 NW Regional Assembly、現在は 4NW という名称）により策定される地域計画で ある RSS がある。ここで作成される計画は非常にレベルの高い計画で、開発用地の大きさや、新規住宅開 発数頭の地域の包括的な計画枠組みを示す。そのレベルにおいても SA は実施されなければならない。想 像に難くないだろうが、そのレベルにおける SA はかなり抽象的で、あまり具体的な影響分析はない。例 えば、住宅供給と雇用の接近だとか、公共交通や持続可能な交通手段によるアクセス可能性や、特定の環 境価値がある場所への影響を与えるかどうか、といった事柄がこの SA では検討される。環境面では、我々 は湖水地方のような国立公園があるし、Site of Specific Scientific Interest もある。そういった環境にあまり 影響を与えすぎないようい開発を適忚させていくか、といったとても高いレベルの配慮がなされる。 地域レベルでは、今は LDF があり、いくつかの異なる計画文書からなる。一つはコアストラテジーで、 地域のビジョン・主要目的を定め、残りの文書はこれに即して策定される。SSA は開発用の特定サイトの 特定し、さらに詳細な計画で TRA でも策定したような SPD がある。SA については、コアストラテジーが 重要となる。コアストラテジーでは開発パターンに関する代替案をいくつか考慮する必要がある。評価は、 それぞれの代替案の持続可能性を測定することになる。このために客観的な基準が使われる。最初のステ J-1 ージは、Scoping Report の作成から始まる。これは計画策定の本当に始まりに当たる。Scoping Report の発 行日＝計画策定開始日と見做している。 ―Scoping Report は LPA により作成されるのですね？ そうだ。そこでは、我々が SA で対処しなければならないと考える課題を特定する。いくつかの課題は、 既存の開発計画から引用される。後は、代替案（作成？評価？）で考慮しなければならない重要な環境・ 社会・経済課題も特定する。その後、法定協議機関に Scoping Report を送付しなければならない。 ―ここにプロセス図を用意しました。Scoping Report というのは、協議の結果作成されるのですか、協議 のベースとして作成されるのですか。 ベースだ。そのステージでは、我々は Scoping Report を作成し、法定協議機関に意見を求めるため送付 し、6 週間待つ。同時に（その後？）、Issues and Options と SA を、理想的には同時に、行う。スタッフ不 足などの問題から、なかなか並行して行うことはできないがね。実際に起こるのは、代替案を作成してか ら、それぞれの代替案の評価を行う。政府からのアドバイスでは、両プロセスは並行して実施されるべき だとしているが、まず計画を作成してから評価を行うという手順になる。 ―実際に代替案作成とその評価を同時に行うというのは、どういう意味ですか？ それを実施するためには、スタッフが 2 セット必要になる。一つのグループは代替案を作成し、もう一 つがそれを同時に評価するということだ。 ―そうなると、計画案が作成された時点で、その計画案はすでに持続可能性評価を終えているということ になりますね。 それが理想だ。次のステージでは、計画に対する協議機関が設けられるが、並行で行うことによりその プロセスが短くなるのが主な違いだ（補足：おそらく、意見募集期間が短くなるという意味ではなく、そ こに至るまでの時間を短縮できるという意味）。 ―スコーピング段階で公衆参加はありますか？ 法的には要求されていない。その段階では、3 つの法定協議機関と協議することのみが義務だ。しかし、 実際には Scoping Report は一般公開し、一定の意見募集期間を設ける。この段階での公衆参加はある意味 諸刃であり、あまり協議回数が多いとコメントする気をなくすとか、早い段階でのコメントは難しいと感 じられるといったことが経験的に分かっている。長短はあるが、我々は基本的に公衆意見を聞く方針であ る。 ―これまでは早い段階での参加を実施しようとして、うまくいかなかったということですか？ コアストラテジーのプロセスは Issues and Options Report を作り、その次に優位案を特定し、SoS に提出 する計画案の作成という手順になる。我々は Issues and Options 段階で SA を実施（これは法的要求より早 い段階だ）したものの、人々は当惑していたようで、あまり多くの意見は得られなかった。その後全ての ステージで公衆参加は行った。また、正直言って人々は SA より計画そのものに関心を示していて、計画 そのものに対して意見を述べ、持続可能性に関するコメントをするときも実際に SA Report を読んだという わけでもない。 ―なるほど。その後、意見期間の後には計画案と SA Report の最終版を作成して、提出するのですね。 J-2 そうだ。提出直前に公衆参加義務があり、提出後も参加期間がある。ここ（提出時点）まで来たら、も うサプライズはないものとする、というのが政府の立場だ。もし何か問題があったのならば、それまでに 解決されていなければならない。最終版を作成したら、それはすでに SoS に提出する準備ができているこ とを意味しており、その時点でまた 6 週間の参加期間がある。もしこの時点で重大な欠陥が明らかになれ ば、それは提出準備ができていないので、前のステップに戻らなければならない。ここでは（提出直前）、 微修正のみが行われるのだ。 独立審査前には、計画案に反対意見を持つ人は意見をインスペクターに提出し、公開審査の日時等も公 開される。これは実際には公衆参加というより、計画案に対して問題を感じている人が異議を表明する場 である。提出から公開審査までは時間のかかるプロセスで、6 か月以上かかることもある。 ―提出前に計画案の大幅変更を促す機会が少ないように思えますが。 方法はいくつかある。Issues and Options で協議、Preferred Core Strategy でも協議をしたし、これから公開 審査前の意見期間がある。ここでは意見提出というより異議申立に当たるがね（make a case rather than comment on the plan）。 ―なるほど。今、CS は最終版を作成する段階に来ているのですね。 そうだが…Preferred Core Strategy における参加を行っているうちに、政府から Growth Point Status が指定 された、すなわち成長促進地域として特定されて、ターゲットが設定された（2017 年までに新規住宅 9000 戸、等）。マンチェスターにある GO から、この点について公衆参加を行ったほうがよいとの指摘を受けた ので、さらに余分な手続きを踏んでいるところだ。おそらく当初の予定より提出が 2～3 カ月遅れるだろう。 ―この計画（コアストラテジー）は、計画委員会における採決により採択されるのですか？ 計画委員会ではなく、Council’s Cabinet（executive made up of the leader of the council, 6~7 key councilors who has executive responsibility）における採決がある。実質的な意思決定は彼らが行い、その採決を経て本議会 において承認の手続きが行われる。 ―コアストラテジーは 3 つの自治体合同で作成されていると認識していますが？ そうだ。このため、3 つの自治体の Cabinet 採択を通ることになる。合同助言委員会（Joint Advisory Committee）もあり、そこで合意を形成して、各 Cabinet へ勧告が行われる。委員会には各自治体 Cabinet の重要人物がメンバーとして参加しているので、そういう形を取る。 ―普通の自治体であれば、単純に Cabinet の採択を経て、本議会における承認になるのですね？ そうだ。 ―今伺ったのはコアストラテジーの場合の手続きですね。SPD の場合も、同様の手続きが適用されるので すか？ かつては同様であったが、政府が新たな、より簡潔な規則を作成した。新しいシステムが適用された時 は、SA はあらゆる（SPD を含む）開発計画文書に対して作成されなければならないとしていた。今は、SPD に対しては、それ自体が新たな政策を設定するわけではなく上位計画の政策を展開するだけなので、展開 する政策自体に SA が適用されていれば、新たな SA を実施する必要がないという規則に変更されている。 ―この変更はいつ起きましたか？ J-3 昨年（2008 年）の中ごろだ。TCPA の Planning Regulation 変更であったと思う。CLG のホームページに 行って PPS12 を見れば、変更の説明を見ることができる。 Tithebarn に関しては、SPD を作成した時は新しい計画システムの中の開発計画文書と関連付けられてい なかった。政府は、既存の開発政策は、新たな計画システムの解発計画文書が作成されるまでは暫定政策 （Saved Policy）として使用することを許可しているので、我々は Local Plan の政策を一部残対政策として 利用して、SPD と関連付けた。しかし、Local Plan の政策に対して SA は実施されていなかったので、我々 は SA 実施が求められたのだ。 ―その点について質問があります。ここに、 （TRA-SPD に関する）SA 報告書と SEA 報告書の両方があります。 私の認識では、SA を実施することで自動的に SEA 指令を順守できる仕組みになっているはずですが、なぜ 両方存在しているのでしょうか？ 両方とも作成したのは、我々の弁護士が SA 報告書だけで足りるか心配したからだ。理論的には、そし て中央政府からのガイダンスとしても、彼らの作成した SA ガイドラインを追うことにより SEA 指令を満 たすことができることになっている。しかし、およそ二年前に北アイルランドにおいて 2 件、高等法院に おける司法審査に LPA の作成した計画が行った例があった。提訴したのはデベロッパーであった。異議の 理由は、SA を実施したことにより SEA 指令が遵守された、ということが明らかでないというものであっ た。このため、我々の弁護士はきちんと SEA 指令の遵守を書きだしたほうがよいとアドバイスしたのだ。 中身としては、SA 報告書の中身の一部を引用して SEA 報告書が作成されていることが分かる。これで、 明確に SEA 指令遵守を主張できるということだ。実際には作成しなくてもよかったのだろうが、弁護士と しては二重対策（belt and braces）を勧めただけだ。 ―分かりました。では再び手続きの話に戻りますと、TRA-SPD の SA においては、コアストラテジーと同様 の手続きを取ったのですね。まずスコーピング報告書を作成したのですか。 そうだ。スコーピング報告書が作成され、法定協議機関に送付された。続いて、政策の SA を実施し、 SPD のドラフトと SA の公衆参加を同時に行った。 （以下、数分 SA 報告書をめくりながら簡卖に中身の説明） ―では、各ステージで実際に行われたことの中身を詳細に伺いたいと思います。スコーピング段階では、 これらの SPD 目標（SPD Objectives）が特定されたのですか？ これら SPD 目標は計画策定の中で作成されており、ここでは持続可能性目標（Sustainability Objectives） に対して評価された。 ―では、これら持続可能性目標がスコーピング段階で特定されたのですね？ そうだが、持続可能性目標の多くは、NW Toolkit（http://www.sdtoolkit-northwest.org.uk/toolkit/index.php） から持ってきたものだ。我々が行ったことは、NW Toolkit の中から関連する持続可能性目標を特定する作 業だ。社会、環境、経済的な持続可能性目標の混ざったものになっていて、ここでは、各 SPD 目標がどれ J-4 ほど持続可能性目標と適合するかを評価した。よく適合するもの、関連性のないものがあり、中には 1～2 個問題があると特定された（例えば SPD 目標 2 と、持続可能性目標 1）。次に、この問題を解決（低減）す るためにどういった投資が必要となるか、考えることになる。市議は明らかに Tithebarn の開発に賛成だか ら、今後政策上考慮にいれる必要のある事項をハイライトする役割を持っている。 ―なるほど。では、このマトリックス（TRA-SPD の SA 報告書 p.27 参照）を作成し、今後検討しなければ ならない課題を特定したわけですね。これら持続可能性目標は、より詳細な指標に分解されて使用された のですか？それとも、かなり質的な評価が行われたのですか？ 両方だ。Toolkit を使えば、各目標は細かく分解され、中には定量的指標も出てくる。ただ、多くの評価 は主観的であり、理想的には異なるバックグラウンド、利益を持つ人により構成されるグループで SA を 行うことが望ましい。これにより、ある意味で合意形成がなされる。というのは、多くの部分は客観的な 事実より、意見という側面が強いからだ。 今我々が SSA に関してやっているのは、定量手的指標に基づく評価だ。例えば、学校、病院、商店から の距離であるとか、測定できるものだ。環境面でいえば、保護区があるか、等々。それら指標による評価 はおよそ 12 の持続可能性目標に総合化され、示される。 ―まとめますと、SPD の策定はまず SPD 目標の設定から始まり、続いて持続可能性目標を選定し、それに 対して SPD 目標がテストされる段取りですね。そして、その結果はすべてスコーピング報告書に記載され ると。 いや、スコーピング報告書では、使用するベースライン情報と、使用する他の文書、文献が示されるの みである。ほとんどの作業はその後に行われるし、その結果は SA 報告書に記載される。 ―なるほど。では、次に、代替案（Option）としてどういったものを特定したのですか？ この場合には多くの代替案は作成されなかった。合計 3 つであり、1 つ目は SPD によりカバーされる包 括的な再開発、つまり基本的には我々の提案するところで、2 つ目は個々の区画ごとの再開発、3 つ目は何 もしないという代替案。これら代替案が同じ持続可能性目標に対して評価された。グループ作業により評 価が行われた。 ―このケースでは、どういった人々が作業を行いましたか？ PCC 内とランカシャー郡内の異なる部署の職員からなっており、エンジニア、開発、計画、デザイン、 環境と健康、LSP により提携している他の機関の人々等だ。 ―LSP は重大な役割を持っていたのですね。 そうだ。しかし、気をつけなければならないのは、市が 2 つの機能（立場？）を併せ持っていた点だ。1 つは計画推進者としての自治体で、デベロッパーと協働している。もう 1 つは LPA として、即ち計画申請 に対する客観的評価者としての自治体で、一歩引いた立場取らねばならない。このため、カウンシルの一 部はデベロッパーとの協働から一線を画していなければならなかった。プレストンの LSP は SPD を支援す る立場を取っていたので、LSP から参加してもらったのは理事メンバーではなく、職員になってもらった。 計画推進者としての立場から一歩引いて、客観的評価を行うものとして見られる必要があったのだ。 ―何か客観性を高める特別な工夫を行いましたか？メンバー選定等。 J-5 職員が計画策定手続きの中で、評価の部分で参加するようにし、デベロッパーとの協議に参加しないよ うにすることだ。実際、SPD の策定が始まってから、私は全くデベロッパーと接触していない。John も情 報共有以外の接触は避け、デベロッパーとの協議は他の部局を通して行われていた。デベロッパーとの距 離を保ち、距離を保っているとみられることが大事だ。 ―理論的には、透明性の確保は客観性を示すことに役立つと思うのですが、透明性を上げる特別な工夫は 本事例では行われたのですか？ 会議の議事録を取ることがまずある。 ―ホームページで公開されていますか？ いや、ホームページ上にはないが、あげることはできる。あとは、デベロッパーと市の Chief Executive Department により、別個の企業を立ち上げたことだ。市とは一線を画していることを示せたと思う。 ―なるほど。では、再び手続きの話に戻りますが… ここでは、SPD と EU レベル、国レベルから始まる数々の政策・計画が適合するか、あるいは遵守する かを確かめている。これは SEA 指令により求められていることである。 ―すべての代替案は、SPD 目標を満たすのでしょうか？ そうだと言ってもよいだろう。ただ、部分的には議論の余地があると思う。例えば、ノーアクションの 代替案では、いくつかの SPD 目標は満たせないことは明らかである。そもそも、代替案は SPD 目標に対し て評価されたのではなく、これらの目標（持続可能性目標）に対して評価されたのだ。 ―では、持続可能性目標 vs. SPD 目標の評価と、持続可能性目標 vs. 各代替案の評価はどのように関連 付けられたのですか？ まず持続可能性目標を SPD 目標に対して評価し、どの持続可能性目標が SPD 目標に適合するかを特定す る。続いて、代替案を持続可能性目標に対して評価し、どの代替案が最もよく持続可能性目標と適合する かを明らかにする。つまり、SPD 目標と各代替案の関係は、持続可能性目標を介しているのだ。 （以下、数 分 SPD 目標-持続可能性目標-代替案の関係について説明） ―分かりました。SPD 目標は、最初に固定されるわけですね。 そうだ。それは何のための計画であるかを設定するものだ。 ―これら SPD 目標の中身についてはどの段階で議論されるのですか？コアストラテジーを策定する段階で すか？ ここだ（図参照）。基本的なプロセスとしては、市の一部が再開発される必要があるとされ、その時にど ういった目標を設定したいかが、設定される。その後、持続可能性の面でどういった点に配慮しなければ ならないかを考える。続いて、最も持続可能性の高い再開発方法は何であるかが検討される。SPD 目標と 代替案の間には直接的な関係はないが、間接的に関係しているのだ。 ―では、SPD を作成する必要性については、別の場で議論されるのですね。 そうだ。 ―SPD に対して SA を実施しなくてもよいというのは、そういうことなのですね。ということは、本事例は J-6 特殊な例であったといえますね。 そうだね。 ―これは、法の想定外だったのでしょうね。 そうだとは思うが…初めに SA 実施に関する法律が制定されたときは、あまり深く考えなかったのだろ う。このため、今となって改定が必要となったのだと思う。最近明らかになってきた問題として、多くの 計画が SA を実施しなくてもよいのにすることによる遅延がある。 ―この SPD の中では、パラメーターの設定や、ゾーニングを規定したりはしていないのですね。 していない。SA でも SPD でも、Local Plan の政策を変更しているように見える政策を含まないように気 を付けた。我々がその中で言ったのは、複合開発が望ましいということ、複合開発として想定している開 発種、そしてデベロッパーがマスタープランによる開発を行うこと、EIA も必要であることをいったにす ぎない。 ―なるほど。確認ですが、Tithebarn の再開発スキームは、いつ頃からあったのですか？ 市としては、もう 7～8 年くらい議論されている。SPD 策定より前だ。 ―以前は、異なる計画があったのですか？ マスタープランが数年前に、旧制度のもとで作成された。当時は SPD も SA もなかった。新制度になっ たので、旧計画を取り下げ、新たな文書を作成しなければならなくなった。しかし、新制度を順守するた めには、基本的には旧計画を無視して改めて策定しなければならなかった。 ―このマスタープランは手に入りますか？ 探してみよう。E-mail できるかもしれない。 ―SPD の内容で、SA によって変更された部分はあったと思いますか？ SPD 自体は、マスタープランとは大きく異なるものだったと思う。というのは、マスタープランはゾー ニング等の詳細に立ち入っていたからだ。SPD ではそこまではできない。SA の意味では…あまり変化はな かったような気がする（マスタープランに対して SA を実施していたらどういう結論に至ったであろうか、 という風に質問を解釈されている）。 ―本 SPD に関して SA を通して特定された問題はありましたか？ 正直なところ、思い出せないな（笑）。環境については大気質とか…交通量を大きく上げてしまうような 開発はできないことは明らかになったと思う。 ―大気質について監視している特定の行政機関や市民団体はありますか？ Environment Agency かな…市の Environment and Health 部署は見る。たぶん、Environment Agency であっ ていると思う。 ―では…最後に全ての代替案が評価され、総合化されるのですね。 そうだ。これが主な影響で… ―モデリング等の評価技術は使用しましたか？ J-7 使っていない。するのならば、コアストラテジーでやるだろう。デベロッパーは開発の際にマスタープ ランを提出することが求められるので、その際に彼らが行うだろう。 ―なるほど。初めの質問に戻るようですが、どうせマスタープランの作成を求めるのならば、SPD は必要 なかったのではないですか？ マスタープランを作成するのはデベロッパーで、我々ではない。そして、SPD がなければ法的な位置づ けがなく、他の政策との評価を実施しなければならなかった。SPD は開発が望ましいエリアを設定し、マ スタープランが満たしてほしい数々の基準を設定する。つまり、デベロッパーに対してどういった問題を 解決るようなマスタープラン作成を求めるかを、明らかにするのだ。この国の計画システムがこのように なっているのだ。計画局は計画の促進者（事業者）となることは尐なく、マスタープランを作るのはデベ ロッパーのやることだ。市の計画局としては、当該エリアに対する開発の影響を評価するもので、促進で はなくて規制するような立場にいる。この理由から、SPD の作成を行ったのだ。 ―なるほど。つまり、デベロッパーに対して、開発を行う際に義務を課すのですね。 そうだ。基本的には、計画局にとって望ましいパラメーターを設定するのだ。 ―では…改めて質問票に戻りますと、Part A ですね、これまでに実施した SA は何件ですか？ 本事例が 2 件目だ。今 3 件目だ。1 件目がコアストラテジーの Issues and Options で、今のが SSA に関す るものだ。SA を扱う特定部署はない。SA が（一般に）よく知られているとも思わない。 ―SA プロセスや計画プロセスによく参加する市民団体等ご存知ですか？ voluntary sector ではないかも知れないが、CPRE とか、Wildlife Trust は注意しているだろうが、一般公衆 は、SA に関してあまり知らしめられていないと思う。 ―「一般協議機関」という用語に出くわしたのですが、これは固定された団体ですか？ そうだ。リストがある。 ―SCI で書いてありますか？ あると思う。 ―訴訟については。 訴えられることはないと思う。もし特定の（Specific：具体的という意味か？）計画に対して SA を実施 し、重大な影響を見逃した場合は、そういうこともありうるかもしれないが、このレベルではないと思う。 訴訟が起きる場合としては…Cabinet と本議会を通過し、採択の議決を得た後に、3 カ月間は法的根拠に基 づき出訴できるのだが、その間に SA プロセスを法に則り実施しなかったとして訴えることはできる。北 アイルランドで実際に司法審査があり、もし負ければやり直しだ。 ―インスペクターが訴えられるケースはないのでしょうか？ もしインスペクターが計画案に対して「健全」との判断を下し、SA も法律に則り実施されたとすれば、 確かに計画審査局が訴えられることもありうるかもしれない。NE England では実際にインスペクターが間 違いを犯したとして、計画審査局が高等法院で訴えられたケースがあった。ただ、今全国で出てきている 問題として、SA を重視するか否かはインスペクターの個人的関心に依っていることがある。中には詳細に 立ち入る者もいれば、SA を実施したということで満足するインスペクターもいる。 J-8 ―独立審査が LPA にとって脅威として働き、プロセス全体に影響を及ぼすことはありますか？ まずインスペクターは「健全さ」を評価するに当たり、卖純に法律や指令を順守しているかを確認する。 実際の運用では、ここ（SoS へ提出）とここ（独立審査）の間で、インスペクターとの協議が行われる。 この時点でインスペクターが計画の不備（よくない点）を指摘する。本来はこの時点で、GO に行って、修 正を施すまでは独立審査を延期するよう申し入れるのだが、現実にはインスペクターはよりプラグマティ ックであり、本審査までに修正するという前提のもと手続きを進める。逆に、今はインスペクターが「不 健全」であると判断するケースは減っていると思う（上記のようなプロセスにより審査前に修正を要求す るため）。これは過去 12 カ月の傾向で、Midlands にある 2 つの自治体がコアストラテジー策定 1 号になっ たのだが、両者ともインスペクターにより「不健全」と判定されてしまった。これは、LPA がシステムを よく理解していなかったことと、インスペクターが形式にこだわりすぎたという二つの原因によると思う。 この事例のせいで、他の自治体は慎重になってしまい、全体として計画策定が遅れてしまっている。この ため、今ではインスペクターはより強力的になっているのだ。 ―わかりました。では、簡単に Part C について伺いますと… （2）については、SA は SPD 策定の後に行われたといえる。スタッフが足りなかった。 ―代替案を 3 つ作成してから、という意味ですね。 そうだ。 （3）は、基本的にはベースライン情報に関してであった。協議は法定協議機関と行った。 ―スコーピング報告書とコメントは入手できますか？ 分かった。 ―（4）についても、特になかったということで…法定協議機関とは直接会議を持ちましたか？ いや、文書のやり取りを E-mail で行った。 ―（5）については、持続可能性目標、枠組みですね。（6）は Sequential ですね。 そうだ。協議は 2 回あった。これもほとんどは文書のやり取りだ。一般公衆や市民団体との協議も含ん でいる。 John から、黄色い表紙の、参加に対する返答の文書を渡されたか？ないようなので、これもあげよう。 ―（7）については…Cabinet に対するレポートを確認すればよいでしょうか。そのようなレポートはあり ますか？ ある。 ―（8）についてですが、SA 報告書自体が意思決定に影響を及ぼすというより、SA プロセスそのものが重 要であると認識しているのですが… SPD と SA が対立してしまったら、SPD を見直さなければならなくなるが…レポート（？）があるので あげよう。 ―Cabinet や計画委員会は、SA 報告書の中身を見ますか？ J-9 見ない。見ることができる状態にはあるが、大抵は概要を見て、参加の結果を見る程度だ。 ―その時点では、SA の中身に関する問題は指摘されないのですか。 されない。その時点で議員が関心を抱くのは、あまりに根本的に持続可能性を脅かすような大きい問題 で、その低減措置くらいだろう。基本的には、彼らはプランナーではないし、計画システムの一部でもな いので専門知識もないので、SA に対する基本的なスタンスは、「この中に開発を止めてしまうような重大 な指摘がある場合に、それにどう対処したらよいだろうか」というものだと思う。 ―では、Cabinet や計画委員会は法的に位置づけられたものですか？ 自治体の構造は法的に規定されていて、各委員会の位置づけも Local Government Act によりなされている。 Cabinet（あるいは自治体）の基本的な役割は、当該地域の社会経済環境的に満足のいく生活を促進するこ とだが、一方で（同じ自治体に属する）LPA の役割は国家的、広域的、な政策に対して計画を評価しなけ ればならない。Cabinet はそういった自治体の役割を代表するものだ。 ―以上で全ての質問が終了です。 J-10 調査対象機関：Lend Lease（デベロッパー）、Ramboll（コンサルタント） 日時：2009 年 8 月 14 日 10:00~ 回 答 者 ： Ian Farmer （ Development Project Manager ）、 George Kelly （Environmental Consultant Environmental Team, London） 調査実施者：多島良 【注】以下、Farmar 氏の発言に I、Kelly 氏の発言に G を記した。質問者の発言はゴシック体で表した。インタビュー 内容の和訳は筆者による。 I：Tithebarn のケースの事業者は Preston Tithebarn Partnership（PSP）で、我々Lend Lease と Gorsvenor（イギ リスにおいて大きく展開しているデベロッパー）のパートナーシップであり、2008 年の 9 月に計画申請を 提出した。ちょうど今から 3 週間前に、市は、我々が Section106 Agreement にサインすることを条件に原則 として採択することを認めた。今は、SoS が Call in の判断をするか否かを見守っている状況だ。それ以降 は、特にデザインは変更していない。RIBA（Royal Institute of British Architect）ステージ C は続けているが ね。RIBA は A～D のステージ分けをしていて、今は C にいる。 ―たまたま今日、地元新聞を読んだ際に Tithebarn のことが載っていまして、反対している自治体がある と書かれていたのですが。 I：主として 2 主体が事業反対を表明している。Blackburn と Blackpool だ。両者とも、プレストンに商店が 集中しすぎることに対して反対している。プレストンは Lancashire 郡の郡庁所在地であっても、他の市と の上下関係はないはずだとしている。しかし、我々は商店影響評価（Retail Impact Assessment：RIA）を行 っており、計画申請と提出した EIA、TIA、RIA のセットとは別にも RIA をおこなっている。その結果、 商店規模は大きすぎるということはなく、プレストン地域で吸収できるていどであり、多くはプレストン やマンチェスターからの買い物客となるのでブラックプールとブラックバーンからの客の吸い上げは尐な いし、そもそも両自治体とも多くの投資がなされている場所で心配ないと思う。彼らの反対は、私から見 たら取り越し苦労（？？聞き取り不能）だと思う。 ―両自治体の反対意見表明は、この事業にどういった影響を与えそうですか？ I：法的な権限はないが、彼らの意見はプレストン市の計画局で勘案され、結果、市議はそれでも計画採択 を決定した。しかし、次のステージでは中央政府が、本計画申請を採択されたものとして審査し、こうい った反対意見をより詳細に検討している。もし反対意見に正当であると認められれば、Call in を決定する かもしれない。その場合は、SoS が計画の採択について Overriding Decision を行うことになる。そうなった 場合は、50 万ポンドほどかかるような高価なプロセスとなると予想している。我々としては、これまでに 十分適切な EIA と計画申請を作成したつもりでいるので、これ以上の出費はしたくない。最近、Lancaster において実際に Call in された事例があり、その事例では事業者が市に対して Call in プロセスへのコミット を一任し、追加的な出費はしないことにした。そういった場合は、既に手元にある情報により SoS が判断 を下すことになる。我々もそうするというわけではないがね。 ―では、その 2 自治体は、RSS に基づき反対しているのですね。 K-1 I：その通りだ。 ―もう 1 点興味がある点があります。私がこれまでお話ししてきた市民団体の方は、あまり EIA であると か、SA に馴染みがないようでした。新聞でもそういった用語が掲載されているのを見かけませんでした。 I：その通りだと思う。あまり一般公衆が活発に参加するようなプロセスではないのだ。展示場は見たかな？ 30 日間ほど開き、LL からも Grosvenor からも担当者が来て、説明をした。新聞にも公告を載せ、一般公衆 にどういった計画が進行しているかを知らせる目的で、特に概略のデザインとその既存市街地への影響を 可視的に説明した。中には生物多様性といった特定の事項に関して質問する団体（Wildlife Trust）があった りした。しかし、EIA そのものに対する質問は、尐なくとも私の知る限るでは、もらっていないね。 ―なるほど。カリフォルニアでは “CEQA”がよく知られているし、これを利用して訴訟を起こしたりして いることと対照的ですね。私の知る限りでは、イギリスではあまり計画に対して訴訟を起こすことはない ようですね。 I：確かにイングランドの計画法においてはあまり訴訟がない。土地を所有しているのが女王だからね。 ―なるほど。私はそういった、コンテクストがどのように EIA や SEA に関係するかに関心があるのです。 それでは、質問項目に入らせていただきます。 ―まず、PTP はどういった経緯で Lend Lease と Grosvenor の協働形態を取ったのですか？ I：Grosvenor が 6 年ほど本事例を担当していたが、ずっと実現してこなかった。2002 年の Grosvenor と市 の協議で、基本的に Grosvenor が事業者としてやっていくこととなった。数年後、数回のデザイン変更を経 て、すでに多くの出費をしていたことから（Liverpool One の事業者でもある）、パートナーを探し始めた。 そこで、我々が 2008 年の初めに 50-50 パートナーとして参加することになった。金銭的にも、スタッフ構 成としても、完全にイーブンな関係だ。 ―では、Lend Lease は SPD 策定後から関わってきたのですね。ということは SPD の策定には関わられてい ないのですね。 I：Lend Lease は関わっていないが、Grosvenor は関わっている。今でも SPD の微修正（タイムラインに関 する事項等）はやっている。SPD は Development Agreement（？）に基づいており、その中には我々も含ま れている（PTP として）。 ―なるほど。SPD は現在作られているマスタープランの政策を規定する文章になっていますか。 I：なっている。当該地域の再開発の中で新バスステーションの立地や、レジャー施設の盛り込み等の要件 を設定している。 ―では、バスステーションの新規立地点は SPD で決められていたのですか？ I：デザインのやり直しが何回もあり、40 の異なる立地を見なければならなかった。かなりの議論を引き起 こす問題であった。多くの人は今の立地が安全ではないと考えているし、規模も大きすぎるし、駐車場も 時代遅れだ。我々が参加する前から様々な議論があったようだ。しかし、多くの人は市中心部には巨大な バスステーションではなく、バススタンドが必要だということを受け入れ始めている。バスステーション は、車庫的な役割に変わるだろう。ただし、プレストンにとってバスステーションは誇りであり、残すこ K-2 とは Development Agreement において記載されている（「最新の地域交通ハブ」という書きぶりだったと思 う）。我々は規模を大分縮小させたが、それでもおそらく大きすぎるくらいだろう。 ―他の交通手段による代替は検討されたのですか？ I：していない。それは我々デベロッパーのやることではないだろう。シェフィールドを見れば同様の開発 が他のデベロッパーにより行われているが、トラムに関しては市が整備している。他の地域（ノッティン ガム？）についても同様だ。もちろん、そういったものがプレストンにもあれば我々としてもうれしいが、 デベロッパーがやることではない。 ―では、もし検討されるのならば、SPD、あるいはもっと上位の計画ですね。 I：Local Plan だろう。デベロッパーにとってはあまりに費用がかかることだ。 ―私も実際にバスを利用してみたのですが、確かに少し大きすぎる気がしましたね。 I：あの長方形の建物のうち、半分しか使っていないのだ。我々の計画では、バスステーションの規模を半 分に縮小し、北側に商店を入れると同時に新たなバスステーションの建設を並行して行うことにしている。 建設が終了するまでは、バスステーションの残りの半分側から全てのバスが発着することになるが、それ でもうまく機能する見込だ。 ―では、SPD の SA で生産した情報を本計画の EIA で活用しましたか？ I：していないと思う…ある意味では、活用したといえるかな。Design and access statement（DAS）ではも っと活用した。 スコーピングは 市の課した（SPD 内で暗に示されている）要求に従いされている。あら ゆる開発で作成しなければならない重大な文書として DAS があり（EIA より重要かもしれない）、CABE がその中に含める内容の規定を定めている。君の多くの質問に対する答えは、その中に書かれている（な ぜバスステーションの位置が今の位置に決まったか、議論の経緯、等）。計画申請を完全に理解するうえで は読むことは欠かせないが、厖大な文書で、作成に時間も費用もたくさんかかる。 ―これはホームページで公開されていますか？ I：我々のページでは公開されていないな。その中には開発例として示される計画図（indicative scheme）も 含まれる。しかし、許認可に直接関係はせず、許認可には EIA とパラメータプラン、アクセス等々のみ関 係する。ほとんどの文書は直接関係ないのだ。 ―概略計画で EIA を実施されていますが、保留事項に対しても EIA 実施の可能性があると考えていますか？ I：今は考えていない。説明するための図を持ってこよう。 I：これは尐し古い図だが…このように赤い線が引いてあるのは、ここに住宅が何戸かあるからだ。もとも と我々が提案していたのは、ホテルをこちらに移して、駐車場をここまで伸ばす計画であったが、既存の 住宅を残すためにはこの道路を北にずらさなければならなかった。この時点ですでに EIA が開始されてお り、その中では住宅を撤去するとしていた。ところが住宅を撤去しないことになったので、EIA の一部を 実施しなおさなければならなくなったのだが、そのために光害分析と騒音分析を修正版として追加した。 もし、計画案の他の部分も大幅に変更するなら、その部分に関する EIA を追加実施し、影響を考慮したこ とを示さなければならなくなる。今現在はそのような追加は考えていない。 K-3 ―なるほど。ところで、この計画図は最新版ですか？ I：尐し古いもので、今は Scheme8 だ。 ―初めのスキームから今の状態まで、すべてお持ちですか？ I：残念ながら持っていない。DAS に一忚は含まれているが、原本は当時の今とは異なるプランナー・建築 士とやっていたころに作成されており、まだ我々も参加していない段階であったため、持っていない。我々 は 4 つの変更を DAS で示した。 ―では、EIA プロセスについて伺いたいのですが…その前に、Sustainability Statement（SS）というも のを発見したのですが、あれは何ですか？ I：市から作成してほしいと言われたので、オンラインの持続可能性アンケートに答えたのだが、我々のポ リシーとして、正式に文書化したものを作成したいといことになった。これは Lend Lease Sustainability Framework、NWDA Sustainability Framework、Briam and code of Sustainable homes (??) に基づいていた。 住 宅も、生物多様性も、水質、エネルギー等、広くカバーした。もともと EIA の一部ではないのだが、市の 要望があったのでやったというのに加え、その要望がなくても我々はやっていた。内部の持続可能性要件 は国や自治体のものより厳しいのだ。 ―こちらは DPD 策定の際に求められる SA 報告書とは別物ですね？ I：別だ。SA 報告書についてはよく知らない。 ―こちらの SS 策定に関しては、決まった手続き等なないのですね？ I：ないが、あるべきだとは思う。NWDA Requirement をはじめに遵守していったのはこのためだ。地域 （Region）ごとに尐しずつ異なる内容の Requirement が、Development Agency により設けられている。とこ ろが、市はそれを求めておらず、方針を変え（より深い分析ができる？）、市が雇った持続可能性アドバイ ザーと協議しながら実施することとなった。 ―SCI についてですが、こちらで作成されたものは市の策定する DPD の一部となる SCI とは別物ですか？ I：別物だ。我々は一カ月間展示会を開いたのだが、これは PTP が独自に行ったことであり、その後市が彼 らの責任のもと、公式の参加を実施しなければならない。我々の展示場の利用を申し出たが、PTP と市が 互いに独立しているものとみられたかったようで、彼らは市の会場で行っていた。我々の SCI は、我々が 行った公衆参加全てを記したもので、既存の商店との交渉やコミュニティに対するアウトリーチを含む。 参加の専門家（Community Liaison Officer）をフルタイムで雇っており、展示場やその他の参加を実施して もらっていた。こういった SCI が計画申請に伴うのが通常かどうかはわからないが、私はこれまで見たこ とはない。 ―これも市からの要求でしたか？ I：違ったとおもう。我々自身が計画申請の追加資料として作成した。 ―計画申請が確実に通るように。 I：法定協議機関やコミュニティグループと協議したことは証明しなければならない。法定協議機関からの 意見書は、我々と市に直接送付されるので、そこまで説明する必要はない。つまり、我々の SCI はそれ以 上を示すものであるのだ。 K-4 ―そういった、市民団体等との協議は、EIA のスクリーニング手続き前に実施したのですか？ I：展示場が開いたのはスコーピング後で会った気がするが…公衆参加には様々なレベルのものがあり、EIA の前にはマーケットと話していたし、市や多くの○○団体（聞取り不能）とも話していたが、一般公衆に 向けて広く、詳細な内容に関する参加は行っていなかった。人々は HTRA の計画が進んでいて、話題には なっていたが、公式には一般公衆へのコンサルテーションはなかった。EIA が終了する時点では、すべて の公衆参加が終わっていた。これ（EIA）が計画申請の中でも最も難しいところだから最後に行われる。 ―法定協議機関とは、EIA プロセスが開始する前から協議していたのですか？ I：確実にしていた。いくつかの法定協議機関とは、デザインの一番始まりの時点で協議を行っていた。リ バプールで行ったほどではないけどね。あそこでは、デザインがほとんど法定協議機関により先導された ようなものであり、稀なケースであった。私なら、そのような形では実施したくない。とにかく、我々は アドバイスと法的要求を、何年も前に確認した。多くの法定協議機関はバスステーションとマーケットに ついて心配しており（というより、みんなの関心であったかな）、バスステーションを保存するのか、でき るのか、マーケットへの影響は何か。 ―法定協議機関とは、この場合は English Heritage が中心ですか？ I：そうだが、他の機関もローカル団体もあった。English Heritage は区画の大きさやバスステーション、マ ーケット等に関して心配していた。区画の大きさに関しては確かに大きいのだが、これは最近の開発傾向 であるし、歩行者にはかなり配慮した（バスステーションにより分断されていた東西のアクセスを良くし た）。彼らも、我々の努力は支持している。 ―法定協議機関と初めて協議した時点で、既に何かしらのデザインはありましたか？ I：あった。一度きりの協議ではなく、彼らの要求を持ち帰って計画を変更したり、妥協案を作ったりして、 また見せるという繰り返しだ。結局、English Heritage とは 4 回ほど協議していると思うし、CABE は… ―では、法定協議機関から、特定の環境問題についての指摘はありましたか？ I：あったと思う。English Heritage は、彼らの専門領域ではないのだが、再生可能エネルギーについての指 摘があった。いまだになぜ彼らからその話題が出たのか分からないがね。 （George 到着、紹介） I：今ちょうど法定協議機関の関与について話していた。English Heritage は持続可能性のエネルギー側面に 関心を示しており、規模（massing）についても心配していた。彼らは規模の大きさから生じる光害を心配 していたが、これも EIA に対するコメントではなく、DAS に対するコメントであった。そもそも English Heritage とは EIA より DAS に関して協議してきた。環境より建物に関心があるからね。 ―なるほど。Natural England は何か特定の関心を示していましたか？ G：彼らは計画地のエコロジー側面の法定協議機関あった。法定協議機関は、実際には環境影響の重大さよ り、ローカル視点でみる。どのような種が存在しているか知っており、もし知らなければ我々自身がベー スライン情報を収集する。EIA 自体は彼らにとっては理由（Justification）であり、我々は影響の重大さを K-5 法的側面から評価し、ES としてまとめるが、その背景には数々の技術的補足（Technical Appendices）が付 随してくる。法定協議機関が関心を示すのは、そこで行われた技術的な仕事であり、例えば Natural England に関して言うと、彼らはエコロジーに関するベースライン情報に関する技術的な事項に興味を示す。何が 含まれ、その重大さは国家的な保護の対象か、EU の法律が関連するか（彼らは EU 法、Habitats Directive の番人だ）、種の特定に使用される方法論が適しているか、その次に提案開発がそれらの種に対してどのよ うな影響を与えるかという解釈についてみる。実際の EIA については、彼らには、利用価値がない…とま では言わないが、定量データに対して定性的な解釈を加えるものであり、例えば、200 匹の蝙蝠を殺す可 能性があり、その確からしさ、規模、重大さが記述される。Natural England にとっては、我々の行ってい ることは、貴重種がすみついているかもしれない建物を撤去するという意味で重大な関心事だが、我々に とっては、とりうる低減措置や実際に蝙蝠を殺してしまう可能性の低さから、重大な関心事ではない。我々 にとっては、影響の程度が無視できる程度であることを確かにするが一番重要で、法定協議機関にとって は技術的な話が重要だ。 I：確かに、English Heritage は我々とは違う事柄に関心を示していた。 ―では、影響の程度に関して法定協議機関との間にギャップがある場合には、交渉が行われるのですか。 G：交渉になることもある。 I：EIA の中身や、低減措置の内容と実施に関して交渉となる。実際に問題を解決するのは、コンサルタン トの仕事になる。法定協議機関はアドバイスはせずに、注文だけ付けてくる。 G：このプロジェクトについてもいえることだが、重要なのは EIA の中に低減措置を組み込む（Design in） ことで、後々これができますという形で示すべきではない。これにより、法定協議機関に対して、環境コ ンサルタントが早期から関与して（これは EIA 規則の求めるところだ）計画そのもののデザインに低減措 置が組み込まれている（デザインそのものが環境にやさしい）ことを示し、合意を得やすくする。そうす ると重大な影響そのものがなくなり、低減措置も必要なくなる。 ―低減措置を最後に付け加えるのではなく、計画を変更していくのですね。 G：それが可能な場合には。風害に関してはそうだった。ところどころ風が強くなりそうな場所が特定され たので、 （風除けのための）木を設置することがデザインに組み込まれた。これは低減措置として計画に付 随するのではなく、デザインそのものの一部となった。 I：建物の撤去なんかは蝙蝠や鳥類が住み着いているかもしれないので、その影響の回避措置は繁殖期の間 は邪魔をしないということになり、大変だが、今回の事業では貴重な鳥類も見つからなかったのでよかっ た。過去にはあったかもしれないが、そこはすでに市が開発してしまっている。そういう交渉を行うこと になる。 ―そういう交渉は EIA 手続きの前に行われるのですか。 I：EIA 前と、EIA に入ってからの両方だ。EIA に入る前に、何がそこで必要なるかを知っておきたい。 ―EIA 前に始まり、EIA 中も継続されるということですね。 I：そうだ。 K-6 G：デザインチームの一員として、ベースライン分析（今、そこに何があるか）を明らかにし、プロセスを 通してその解釈を行っていく。EIA や開発の経験があれば、デザインによって生じうる影響と可能な低減 措置の検討がつく。 ―地域に生息する危惧種等の地域環境情報を、法定協議機関からもらうことができるのですか？ G：できる。ただ、法定協議機関による部分はある。Environment Agency は通常洪水の情報に関していいデ ータベースを持っているし、Natural England はそこそこのデータベースを持っていて、それに加えて地域 の市民団体も活用する。例えば、Lancashire Bats Group 等がいる。ここには我々も直接話を聞きに行った。 EIA でよく起きることだが、我々が今、誰よりも包括的なプレストン市中心部の考古学に関する情報を有 している。彼ら（法定協議機関？）は未だかつて立ち入った調査を行ってきていないし、歴史記録の総合 解釈もしていないので、あまり多くの情報を持っていない。このため、情報量については法定協議機関に よりけりだ。 I：まだこれから我々がやらねばならないことは多い。撤去するすべての建物に関する Photographic Study を実施しなければならないし、工事中は考古学リエゾンを設ける。 ―では、ベースライン情報の収集が最初に来るようですが、これは EIA プロセスの前に始まるのですか。 G：EIA プロセスの一部だ。そこに何があるかを知らずに影響評価はできない。 ―スコーピングより前ですか？ G：部分的には。スコーピングは法的には義務ではない。どういう分析を行い、どのような結果を得るかに ついて正当化を行う手続きという側面があり、後で分析項目の不備を指摘しても、それを指摘する機会を 与えたのにしなかったということができてしまう。 I：我々クライアントにとってうれしいのは、費用がどの程度かかりそうかが分かる点だ。 G：プレストンにおけるエコロジーについては、保護種に関する分析や蝙蝠が生息している可能性のある古 い建物があることを知っていたので、我々が Scoping Report を作成した。これは、ベースライン分析を実 施する前に行った。EIA には各項目について段階的なアプローチがあり、Phase 1 Habitat Survey をスコーピ ング前に実施したが、実際の保護種に関する分析はやっていない。段階的で、繰り返しのあるプロセスだ。 EIA はそもそも繰り返しのプロセスで、ベースライン分析を行い、新たな事実が明らかになれば、さらな る分析を実施することになる。 I：計画地の一部は、我々が所有していないので、立ち入りが認められていない。中には、帰国の旅費を負 担することを求めてきた地主もいる。 G：EIA では、実際には調査していない土地に関しても、我々の評価能力でもって評価した結果、影響がな いことを示さなければならない。例えば、我々は土壌汚染リスク評価をしたことがあり、そこではすべて の土地の 3 分の 1 しか調査を実施できなかったのだが、既にベースライン分析により残りの 3 分の 2 は類 似の地質的特徴や歴史があることを知っていたので、3 分の 1 の情報から残りの 3 分の 2 についても解釈 を加えることができた。この手法は適当だとの合意が得られた。本事例では、Natural England はすべての 建物に関して蝙蝠の生息を確認しなければならないと言うことも考えられたが、Protected Species Licence では、対象地すべてを調査しようとした努力を適当に行ったことを示さなければならないとしており、我々 K-7 は 4 週間ほどかけて 100 以上の建物を調査したという事実は「妥当な努力」に当たると考えている。実際 には、蝙蝠が見つかろうが無かろうが、低減措置は知っていたので、重大な影響が見つかった場合でも対 処はできただろう。 ―では、それらの調査方法や努力に関する情報を… G：それが一番重要なところだ。方法論（Methodology）が一番大事だ。 I：エコロジーの章（？聞取り不能）を見ると、Planning Context としてガイダンスについて記述されており、 それを実施する方法論については重要な節になる。ベースライン、発生しうる影響、可能な低減措置につ いて書かれているが、それに加えて残余影響が残る。それは我々が低減できなかった影響に当たるが、す べての節で出てくる。全ての情報は、方法論をベースに生産されている（？？？聞取り不能）。 G：法定協議機関の関与があったそれぞれの項目に関して重要なのは、方法論に関する合意を得ることだ。 考古学については、郡政府とワークショップ会議を行い、方法論に関して合意する旨の文書にサインを求 めた。これは EIA にのみ使われるものではないが、一度方法論さえ合意し、適切なツールを持っていれば、 その後問題が起きることはないはずだ。プレストンでは弁護士を雇い、法的な漏れがないかを確認してい た。これも重要な点だ。 ―なるほど。方法論に関する合意は、スコーピング報告書が作成されてからですか？ G：項目と、それまでにされた調査にもよる。 ―では、このスコーピング報告書は、スコーピング作業全体の中のどの程度の位置で作成されるのですか？ G：十分な情報を手に入れたら、発行するし、その中には方法論に関することも記述される。公開後は意見 期間が設けられ、LPA を通して、考古学者がこういっている、ああいっている、という意見が入ってくる。 それには賛同するかもしないかもしれないが、考慮した後に最終的な合意が取られる。プレストンにおい てスコーピング報告書に対して得られた反忚は通常のものだった。例えば、対象地が 1ha 以上あるので、 Flood Risk Assessment を行います、という記述に対して、Environmental Agency は「Good」と述べるだけだ。 ―スコーピング段階を通して、詳細な方法論について合意し、その合意が得られてから詳しい分析を始め るのですか？ G：そうだが、既に始めているかもしれない。 I：スコーピングに関して合意するのに 5 週間あるとしたら、Ramboll はすでに自信のある項目については 通常のアプローチで分析を始めているかもしれない。のちに変更される可能性はある。この合意はある意 味「再確認」という意味合いがあって、中には最後まで開始しないものもあるかもしれないが、季節特有 で、デザイン特有のものがある（ので、そういうものは確認前に分析が始まる）。 ―日本では、方法書の前に環境調査することが禁止されています。これは、環境調査自体が環境を破壊す るケースと、環境調査と称して故意に貴重種を隠滅する可能性があるからです。 G：それはここでも起きていた問題だな。 I：そうだ。今でもあるんじゃないか？ G：あるプロジェクトにかかわった時、川沿いのヴィクトリア時代の巨大な建物を見たのだが、一目で蝙蝠 がいるな、と予想できた。その建物でアスベスト調査が実施され、問題なし、続いて蝙蝠の調査も実施さ K-8 れ、問題なかったそうだ。そんなことはあり得ないと思ったね。掃除機で追い払ったんじゃないかと思う くらいだ。 ―日本のように、スコーピング前は環境調査を実施できないという規定はないのですね。 G：おそらく、各評価項目がそれぞれで優れた法的背景を持っているからそうなのだと思う。方法論はすで に定まっている。 I：そもそも、スコーピングで方法論に関する合意を得ることが、最終的なアウトカムに影響があるかどう かは疑問だ。スコーピングで合意したとしても、違反をすることは可能だ。 ―環境調査には資格が必要ですか？ G：必要だ。蝙蝠の調査をするなら、そのライセンスが必要だ。 I：ES の中に書いてある環境調査の多くは、実際には Ramboll が行ったものではない。Ramboll の主な役割 は編集である。調査者はまた別個で雇っていた。かなりの多くのコンサルが Ramboll を中心に働いていた。 G：中には考古学とタウンスケープで、歴史資源に関して重複するなど、オーバーラップもあった。この事 業に関しては、もともとはタウンスケープ（地上）と考古学（地下）を別個の章建てにしようと考えてい たが、法定協議機関との協議や既存の方法論を参照した結果、章を統合することにした。Ramboll が雇われ ていることを正当化したいわけじゃないが、我々のような調整役が存在するのはこういうオーバーラップ が必ず存在するからだ。地質と水資源も、土壌汚染と地下水のつながりがある。 ―法定協議機関とは、早い段階から綿密な協議を重ねることはよくわかりました。では、市民団体や一般 市民相手にはいかがでしょうか？このケースではいかがでしょうか？ I：すでに述べたように、やったのだが、展示場における多くの質問はデザインに関するものであった。 ―すみません、EIA に関して特別な参加があったかということです。 G：我々も展示会には行ったし、蝙蝠と騒音の調査を行う際には質問票を送ったり、特定地域の利用のため に直接住民と会ったりした。ここで背景となる情報を得たりした。 I：それは知らなかった。そこでは、EIA とは何かという話もしたのかな。 G：そうだ。EIA とは何かを学習するプロセスも設けられた。これは、我々がやっていることに対する信頼 を得、彼らの土地・建物で調査を使用できるうえで重要であったと思う。土地建物の所有者としては、 「蝙 蝠の調査をさせてください」と言われたときに、もし蝙蝠が見つかった場合に自分に対してどのような影 響があるのか、何千ポンドもお金を支払うことになるのか、わからない。このため、EIA のための調査で あることを説明することは重要であり、これらのやり取りは ES の添付資料で公衆参加の一環として記述さ れる。 I：我々の弁護士も、市議もとてもいい EIA であったと評価していた。 ―では、スコーピング報告書に関する一般公衆に対しての参加はありましたか？ G：スコーピング報告書は市に送ったものであり、彼らが法定協議機関や地域で専門性のある市民団体（local bat group 等）と協議を行った。ただ、プレストンの住民全員に対する報告書の送付などはなかった。 ―スコーピング報告書公開の公告はありましたか？ K-9 G：市のウェブサイトに載っていた。この開発のための特別のページがあった。一方で否定的な見方をする と、 （スコーピング報告書の一般への公開が）意味があるのか？ということになる。EIA の理由の一つに公 衆関与があることはわかるが、産業界ではこのような参加は形だけ（tokenistic）であるともとらえられる と言われている。エコロジーの調査をやるというときに、そのことについて知る権利はあるが、調査に対 して実質的に何を与えることは尐ないと思う。項目によっては、サイトにおける協議から発見することは ある。例えば、屋台の並ぶ市場があるのだが、そこでは天気によっては風が強すぎて屋台が出せないこと があることが現地協議で分かった。それはデザインに組み込まれ、そのリスクは実際に低減された。観測 の結果ではなく、地元の知見からこのことは知ったのだ。 ― では、地元との協議により問題の特定に寄与したということですね、技術的な事柄について話すのでは なく。 G：そうだ。エコロジーなど具体的な環境項目については、地元の知識は重要な要素になる。一方で、地下 の考古学に関して話してもね… ―なるほど。続いて、詳細な分析と報告書の作成に取り掛かるわけですが、その内部プロセスを通じても 法定協議機関との協議は行われるのですね。 G：そうだ。 ―その後、市に送付する。 G：よくやるのは、（市に送る前に）ドラフトを法定協議機関に送り、原則としての合意を得る。 ―このケースでも行われましたか？ G：もちろん。それが論理的なアプローチだ。 I：彼らがプロセスを通して関与してきたという意識を持ってもらう意味もある。そのようが受容的になる。 ―すみません、再びスコーピングに戻るのですが、法的な要求ではないのにスコーピング報告書を作成し たのはなぜですか？ G：基本的には、我々のやることを正当化するためで、明確なスコープやコストを知ることができる。 ―スコーピング報告書を作成するのは通常のアプローチですか？ G：デベロッパーは推奨されている。市にとって、我々がどういったことを ES のために行うか明らかにす る提出物だ。 I：プレストン市職員は、プロのプランナーであっても、このようなものをこれまでに見たことがないと思 う。これは彼らにとって、どのようにものがやってくるかを知る手段となる。最終的には、彼らが、我々 に（ES 提出を）課すのであるし、彼ら自身リソースの配置も考える上で必要だ。 G：スコーピングで重要なのは、スコーピングにより除外すること（Scoping out）だ。このケースでは、電 気通信についてはスコープアウトした。 ―では、法的要求ではないものの、イングランドではほとんどのデベロッパーがスコーピング報告書を実 際には作成しているのですね。 G：そうだ。 I：作って損はないからね。 K-10 ―Environment Agency と Natural England から伺っているのですが、両者の間、そして LPA との間にもオ ーバーラップがあるようです。これは EIA 作業の上で困ることになりませんか？ G：大気質に関しては、LPA に Environment Health 職員をもっていて、ローカルの大気質を担当している。 彼らは毎年大気質のレビューを行うことが義務付けられている。EIA と大気質について言うと、我々自身 は大気質モニタリングは一切やっていない。ほんの 2、3 カ月だけモニタリングしても意味ないからね。UK 枠組みで働いていると、どの法定協議機関が何を担当しているかわかるようになる。 （Environment Agency？ 聞取り不能）は洪水、水質、下水と地質だと分かる。実際にはこのように明確に分かれている。どの法定 協議機関と協議するか、知ることもコンサルの仕事だ。 ―では、市の環境部とは、法定協議機関同様、密に協議をしたのですね？ G：した。特に、土壌汚染については土壌汚染（contaminated land）課、大気質については環境健康（environment and health）課、騒音は市とも郡とも協議した。 I：プレストンのような non-unitary council では、問題が起きることがある。Lancashire 郡は高速道路に責任 を持つので、大気質に関する問題と関連してしまう。 ―ES における最大の問題はなんでしたか？ G：覚えていないな…バスステーション移設に関連した大気質、騒音問題に敏感になっている人たちがいた のと…これについては開発後もモニタリング行うことになっている。あとは、考古学、地質、水資源につ いては問題なし。タウンスケープについては建物規模（English Heritage の指摘）に関する問題、日光も大 した問題ではなく、風害も簡卖に低減できた。影響の重大さで言うと、すべて無視できるほど低かった。 廃棄物、これも問題なし。 ―では、ES と計画申請を提出した後に発覚した問題はありましたか？ G：デザインの変更があった。 I：（先ほど話したところで）我々が北東地区と呼んでいる部分のデザイン変更だ。このため、騒音と光害 についてやり直した。 ―採択が遅れているのはそのためですか？ I：というより、提出が遅れた。6 月にメンバー（計画委員会？）に示される予定が、7 月になってしまっ た。 G：EIA 規則の観点では、もし提出してから変更する場合は、2008 年改訂のもとでは重大な計画変更があ る場合は EIA が有効でなくなるとされた。これは 2006 年の判例でにもとづいている。この例でも、デザイ ンが重大な変更にはあたらないことと、再評価を行った結果影響の重大さにも変化はなかったことを示し た。ここが重要な点だ。 ―なるほど。では、結局のところ、この EIA プロセスはどういう効果があったとお考えですか？ I：ポジティブに考えると、ある程度デザインを形作ったといえる。これ（EIA）に適合するようにデザイ ンを変更しているし、それによりいい変更がなされたと考える。これ（EIA）が広く行われる前には、開発 の中には風害がひどかったり生物多様性の面で問題があったりと、EIA 前のデザインは devious（ごまかし た、不正な）だったと思うよ 、正直言って。 K-11 G：クライアントを持続可能性面で責任をもってやらせるようになった。法定協議機関からの by-end（？？ 聞取り不能）を得ることにより、彼らが背景にいるので計画に対して反対意見をもらわなくなる。 I：反対者が尐ないというのは、非常に助かっている点だ。EIA があることで協議しなければならなかった 人のリストは、ない場合のリストに比べてはるかに長い。これにより、より多くの人に関与したという印 象を持ってもらえる。 ―それは EIA がなければ起きなかったことですか？ I：デザインに関しての協議はあったかもしれないが、考古学やエコロジーに関する市民団体などは協議せ ずに終わっていただろう。 G：それで、彼らが公聴会などで陳述して、手戻りが発生するかもしれない。 I：市議の前で最終的な意思決定がなされるときは、公衆も傍聴が可能で、立ちあがって反対を表明するこ とができる。EIA によって、これが減った。 G：EIA はプログラムにも貢献していると思う。〆切が守られる。 I：確かに、非常にいいプロジェクト管理ツールだ。 ―EIA 全体で費用はどの程度かかりますか？ G：私にとっては安すぎるけど、Ian は高すぎというだろうね。 I：印刷だけでずいぶんかかったよ。全ての調査も含めて、弁護士も含むと、すごい値段だ。後で CD に入 れておくよ。 ―法定協議機関に伺ったところ、彼らには拘束力はなく、アドバイスをするのみだと言っていたのですが、 すごく重視されていますね。なぜこれほど重視されるのでしょう。 I：市が法定協議機関のいうことを重視するからだ。English Heritage から計画反対の意見をもらって、それ を我々が無視しても、市も計画反対の意見をもらう。彼らは法定協議機関の意見は無視しない。だから、 拘束力がなくても、無視するのは愚かなことだ。特に、SoS により Call in が決定された場合は、我々が無 視してきたこととその理由を全部知られることになるので、Call in の際に不利になる。 G：Ramboll にとっては法定協議機関に対して反対意見を出すのも仕事だ。例えば、我々は最近テート・モ ダン（ロンドンの近代美術館）の EIA を実施したのだが、その事例では Environment Agency が地下水汚染 に対してくみ上げという古いアプローチを提案してきた。これは 5000 万円くらい事業費を上乗せする高価 な方法だ。そこで我々はサイトの調査を行い、もっと安価で効率的な方法を提案することにした。リスク アセスメントと EIA を通した協議の結果、くみ上げは不要との合意に達することができた。もうひとつは、 開発者（？？聞取り不能）は必ずしも法定協議機関のいうことを聞かなくてもよいのだ。例えば、イング ランド单東部の○○（聞取り不能）は、高洪水リスクゾーンとして指定されているが、洪水が起きたこと はないし、消して洪水が起きないことを我々は知っている。ただ、Environment Agency はそういったゾー ンでは開発行為を認めないとする画一的なアプローチをとる。しかしながら、市は高次の戦略計画で当該 地域に開発を行うとしており、そうしない限り成長目標を達成できないとしている。プランニングになる と、Environment Agency が反対しても、それを考慮したがデベロッパーが十分な回避措置を取ることを考 K-12 慮し、最終的に市が開発を許可した。最近の市がこれをやりたがらないのは、Environment Agency が反対 している計画申請をどれほど通したか、という業績指標があるせいだ（多いとマイナスになる）。 ―その事例では Call in はなかったのですか？ G：大規模開発じゃなかったから、なかった。 ―では、理論的には、市が本当に開発を望んでいてデベロッパーとともに推進していれば、法定協議機関 のいうことを無視して許可できるわけですね。 I：理論的にはそうだ。そして、それを防ぐための Call in だ。 G：彼ら（市）も間違いを犯すことはある。以前、クライアントから「計画申請が 2ha を超えているのに洪 水リスクアセスメントを実施していなかった」といわれた。2ha だから本来は実施する必要があるのだが、 その計画申請はのちに Call in された。SoS は必要文書を卖純にチェックし、洪水リスクアセスメントがな いので、却下、ということになった。 ―どの程度に頻度で、大規模開発は Call in に発展しますか？ I：どうなんだろう？多すぎるとおもうね。 G：多すぎるね。ここ 3 年で出てきたケースの数を考えると、多い。多くはウィンドファームだ。実際に法 廷で証言し、EIA が不十分であったと判断されたこともある。あとは…Chelsea Barracks とか？ I：あれは Call in される予定であったものを、開発自体を取りやめた例だ。反対者の一人がチャールズ皇太 子であったと言うので話題になった。それでも沢山ある、と言うほどではないかな。GO にとっても大きな 仕事になってしまうのでね。そもそも、今は多くの大規模開発が Call in がなくても停滞している。プレス トンと同規模の者はほとんど止まっている。 ―Call in は GO が独自に判断したものですか、それとも法定協議機関からのリクエストに応じるものが多 いですか？ I：一定規模以上の計画申請は GO に行き、そこで判断される。緊張する期間だ。 ―では、本事例のプロセスは詳しくわかったと思います。あともう一点。Vision Board という言葉を聞い たのですが、これは何ですか？ I：Preston Vision Board だ。プレストンだけではなく、すべての市にビジョン・ボードはある。地元に利害 関係を持つビジネスマンの集まりだ。独自の予算を持つ独立の団体で、ビジネス面・商業面のアドバイス を市に意見を聞いてもらえる。市政府が直接関与する団体ではないのだが、市内では面白い位置にいる団 体だ。この事業も市内のビジネスに影響を与えるので、PTP もボードに入ってほしいのと申し出を受けた。 ―これは本事業のための ad hoc な団体ではないのですね。 I：違う。 ―なるほど。彼らは事業に対して何か意見を持っていましたか？ I：もちろん協議はしたし、我々もボードの一部だったので、事業についてはよく知っていた。我々は本事 業を超えた、プレストンにおけるビジネスの話もしていた。 G：この EIA の重要な点の一つは、累積的影響だった。プレストンでは他にも多くの開発が進行していて、 それも含めて評価しなければならなかった。 K-13 ―SPD を策定してから計画申請という段取りは、イングランドではよくとられる手法ですか？ I：○○（聞取り不能）はいい例で、あそこでは SPD がない、方向性を持たない市になっている。普通は SPD を持つ。デベロッパーとして重要なのは、SPD の中に我々の意向が取りいれられることだ。我々が構 想している開発に沿うような計画になってほしい。理想的には、市の開発計画に我々の開発スキームを含 めてもらい、続く計画申請で問題なし、とうい段取りだ。しかし、枠組みがないと、そこでは原則として 何を建ててもよくなり、反対する根拠も誰もない。自治体でロビー活動をして、我々の意向を計画に反映 させることも、仕事の一つだ。 K-14 調査対象機関：Preston & South Ribble Civic Trust 調査日時：2009 年 8 月 17 日 10:00~ 回答者：Aiden Turner-Bishop 調査実施者：多島良 【注】以下、質問者の発言はゴシック体で表した。インタビュー内容の和訳は筆者による。 Tithebarn については、皆諦めてしまったように見える。景気が後退しているなか、そもそもこの事業自体 が実現するかどうかを怪しむ見方が多い。Lend Lease というオーストラリア発の多国籍企業と、Grosvenor が事業者だが、Grosvenor はこの不況で初めて損をしていて、キャッシュフローが減っていると思う。なお かつ、デベロッパーからお金をもらえていないのではないかと思っている。プレストンでは多くのデベロ ッパーは、３、４年静かに待ってまたトライするという雰囲気になっている。 イギリスのシステムは、紙面上はいいシステムのように見えるが、実際には違う。もうひとつ面白いの は、気候変動の○○（聞取り不能）は、自治体計画庁と他の行政庁に CO2（？）削減と気候変動を考慮す るよう求めていることだ。郡庁はこれに真剣に取り組み始め、文書を作って戦略チームを立ち上げたのだ が、市は全く考えがないように見える。Friends of the Earth として今 “Get Serious”というキャンペーンを行 い、自治体政府が気候変動対策に積極的に関わるよう促しているのだが、 （プレストン）市政府はどうしよ うもない、全く理解していない。彼らとやっていくのは、大きな教育的過程でもある。 ―あなたは 3 つの異なる団体に所属していると伺っていますが？ そうだ。私の友達同士でネットワークがあるので、自然とそうなる。これは、運営に大きなエネルギー を要するような、一つの大きな組織を樹立する必要がないことを意味する。今君は、公式には、およそ 10 人の委員により成り立っている Preston & South Ribble Trust の代表と話をしているが、もし重大な関心ごと が生じた際には仲間の団体を含むネットワークに持ちかけることで、100 人以上を集めることもできる。 ―なるほど。ところであなたは Preston Community Network（PCN）には所属していますか？ していない。FoE はしているが、ほとんど PCN とはつながりがない。彼らは構造とかプロセスに非常に 関心があるようで、あまり悪くいいたくはないが、私たちとしてはたいして役に立っていないと思ってい る。自分たちのことで頭がいっぱいで（保身という意味？）、市政府を全く批判しようとしない。我々が Tithebarn の事業で行っているように市政府を批判すれば、市からのサポートは得られないし、PCN のスタ ッフは市と NWDA から支払われている。一度政府からの補助金をもらってしまうと、屈してしまうことに なる。従属してしまう。ただ、PCN で働いている人とは顔見知りだし、一緒に働くこともある。Official level と Formal Network があるのだ（？？？）。 ―では、Preston Strategic Partnership（PSP）とはつながりがあるのですか？ これは同じことで、PSP は PCN が所属している大きな枠組みのことだ。PSP は見解を市とほとんど一致 させており、Tithebarn にも賛成、川沿いに大きなアパートを建てるのにも賛成であり、 （所属するのは）正 直言って時間の無駄で、彼らはあまり環境にやさしい立場でない。国家レベルでは、労働党が、ビジネス L-1 のほうがコミュニティグループより重要だという政策を採った。開発に流れる資金は地元の実業家に委ね られ、Development Agency により何の説明責任も持たない Vision Board が設立された。これは、地元実業家 が何をしたいか話し合うための集まりであり、それを実現するために何百万￡も支払われている。二つを 食い止めることはできたし、民主性と透明性を高めることもできたが、、、これはプレストンだけではなく、 国全体で起きていることだ。組織構造が基本的に民主的でなく、説明責任を有していない。もうひとつの 問題は、市議がこういったことを公共の場で議論することが可能であると思うだろうが、法的にそれが認 められていないことだ。45 年ほど前に、自治体政府と議会を統治する Standard Board（？）が、公式に作 成されていない計画申請については議論を禁止するとした。これから起きるかもしれない計画申請につい て、市議は全く議論ができないのだ。当然、有権者は市議にものを申すので、市議自身もこの制度には不 満を持っている。 だが、法的に認められていないのだ。とても大きな、民主主義に関する欠陥があるのだ。 この制度のおかげで、公的な場における計画申請の議論を排除してしまったのだ。国レベルでは、インフ ラの戦略計画（NPS）に関する制度変更に伴い、新たな核廃棄物上に関する議論が出ているが、FoE は議 論できても市議ができないのだ。 ―Tithebarn の事例にかかわったのは Civic Trust と… Civic Trust だけだ。20th Century Society（20CS）は国レベルの団体で、彼らは 1914 年以降の建物に関心を 持っている。こんなことを言うべきではないのだが、私はバスステーションに関してはもうあきらめてい るが、彼らはあれが NW イングランドで最も目を引く、独創的な建物であると主張しているのだ。この事 例の（20CS の）担当者はとてもエネルギッシュな女性で、建物の保存に積極的に働き、Listed Building と して登録しようとしている。６、７年前も同様の試みがあり、政治的圧力により失敗したのだが、ここだ けの話、今回もうまくいきそうにはない。それでも、こういうロビン・フッドのような勇敢な人は尊敬に 値する。もうひとつ、PR（宣伝）を変えるという側面がある。事業者は自分たちの思う通りに、住民を見 降ろして、すべてをコントロールしているような PR をする。そこで誰かが立ちあがって反対を表明すると、 インターネットなどでこれをメディアやジャーナリストが発見し、食いつく。誰だって巨人に向かってい く小人の話はドラマチックだから好む。何かを言えば記録に残るし、それこそに意味がある。誰かが声を あげなければならないのだ。中にはとても個人的な、悲しい事件だってある。 （Tithebarn では）この近くの アパートの区画を撤去したがっていたのだが、高齢者たちはそれに反対だった。彼らはとても悲しみ、ス トレスを受けた。これは結局、食い止めることができた。もうひとつの例として、そこの古くて汚い建物 があるが、これはアフリカ系・カリブ系の人が集まる唯一のクラブだったのに事業者はそんなことに興味 を見せなかった。こういうことは市にとってはとても大事なことなのだ。賃貸料が安い、所得の低い人が 集まることのできる場所は、市にとっては大切な場所だ。こういう場所を全て排除して、大きな企業が市 から剰余金を取って、市に還元せずにイギリスでもっとも裕福な人間と、オーストラリアの企業のもとに 行くというのは…これは市から金を吸い取るようなものだ。彼らは、雇用が創出されると言うが、ショッ ピングモールの清掃員や警備員程度だろう。だから、たとえどうにもならなくても、声に出し、文章にす ることが大事なのだ。 L-2 ―あなたの組織の日常業務について教えてください。 我々は月一回に会うので、日常的にはあまり活動がないが、２、３日に一変くらいは地元のメディアに電 話をするのと、計画文書を見たり、住民の声を聞きに現地調査（ケースワーク）を行ったりする。20th Century Society の活動としてのケースワークに多くの時間が割かれると思う。2 週間ほど前には Salford にある立派 な像を保全することに成功した。リバプールでも Listed Buiding として登録できないかという住民からの問 い合わせがあって、その現地調査を行ったこともある。E-mail や電話でのやり取りも多い。あとは、大き なキャンペーンがあると、その手伝いもする。 ―Civic Trust は結構有名なのですね？ そうだと信じている。私はおよそ 1 年前から代表なのだが、内部的なもめごとで多くのメンバーが辞め てしまっていたので、私の仕事はその傷を治して立ち直らせることだった。例えば、ホームページがない ので立ち上げたりと、そういったことだ。 ―Civic Trust は何十もあると聞いていますが。 そうだ。国中にある。国レベルにあったのだが、London で孤立してしまい、政府からの補助金に頼りす ぎてしまった結果、経営が崩壊してしまった。今はネットワークを再構成しようという動きがあるが、昔 のように、ロンドンに大きくて立派なオフィスを構えて、強固なネットワークを作るということにはなら ないだろうと思う。NW にある 20～30 の Civic Trust が、２、３カ月に一度集まっている。多くの活動は、 現在では、E-mail で済んでいしまうからね。 ―では、Preston & South Ribble Civic Trust には… メンバーは 10 人ほどだが、これは問題があったからだ。この地域で最も規模の大きいグループは、120 人ほどで構成される Blackpool の Civic Trust で、とても成功している。プレストンでは、同様の活動を行っ ている団体があり、 例えば Historic Society がある。ただ、ここはあまり能動的な活動を行っておらず、歴 史に関心のある人が集まっている、という感じだ。我々は積極的な方の団体だ。ネットワークがあるので、 そんなに多くのメンバーを抱える必要はないのだ。影響力は十分にある。 ―この団体はいつ設立されましたか？ 確か 1970 年代前半だったと思う。30 年ほど前に、政府はプレストンを新たな市（New City）とすること を決め、それに伴う農地収用には地元の反対もあった。こうした運動が一つの起源であったと思う。 ―EIA プロセスにはよく関わりますか？ あまり EIA についての参加は行わない。計画申請については、毎月リストをもらって注意深くチェック している。South Ribble 市の方が頭がいいので私はこちらとの報がやりやすいのだが、彼らは毎週計画申請 リストを e-mail で送ってくれる。プレストンは紙でリストをくれる。このリストから関心のあるものが見 つかれば、Milly（書記？）が（市庁舎の）セキュリティーを通って、計画案をチェックして、複写して、 持ち帰って皆で議論する。 ―計画申請はインターネットで閲覧可能にはなっていませんか？ L-3 基本情報は見られるが、図面や計画本体は見られない。また、計画本体と、補足計画文書を併せてみな ければならない。多くは特に問題のないつまらないものだが、経験的に、どの計画申請が重要なものかが 分かるようになってくる。 ―では、1 週間で何件の計画申請をチェックしますか？ 毎月 4 か 5 くらいだが、これは公式に計画申請の形になったものだ。他にも、新聞記事やら地元のうわ さなどがあるので、そういうルートでも新しい開発について知ろうと活動している。今の時代なら、誰か から E-mail をもらうこともあり得る。緑の消防士になった気分だよ。質問にかえると、EIA は民間のコン サルにより作成されるもので、計画申請と EIA が提出されてから短い期間だけ閲覧か可能になるだけなの で、実際には EIA 実施者に非公式にコンタクトして、影響を与えようとするのが通常だ。 ―コンタクトを取るのは、デベロッパーですか？ そうではなくて、実際に EIA を実施している人だ。ただ、EIA を実施していることは明らかにされない。 だから、地元新聞で “Save our Newts”のような活動を発見すると、コンタクトを取ってくる。最初は FoE でも、EIA は素晴らしいアイディアで、キャンペーンを実施しようと言っていたが、今では、結果が見え ているので、失望している。環境キャンペーンには情報自由法のほうが情報得る上では有効だ。EIA は普 通、（事業者は）支払った額に忚じたものが得られるので、Grosvenor のような巨大企業であれば、どんな 結果だって買えてしまう。 ―では、公式に ES が出てくるまでは、EIA プロセスにかかわる機会はないのですね？ 公式にはない。 ―EIA のスコーピング報告書は見ませんか？ 見ない。もしかしたら見ている団体もあるかもしれないが…疑わしい。ところで、計画申請を通すなら、 8 月が一番いいのだ。皆休暇でいないからね。これは本当だ。 ―先ほどの計画申請を月に 4、5 個精査されるというのは、リストをすべて見たうえで選ばれるのですか？ そうだ。多くは家の拡張などの些細なものだが、リストをたどって面白いものがあれば詳しく見る。 ―チェックは、歴史的資源の観点からなされるのですか？ そうだが…例えば、先週あった例では、South Ribble に古くて大きい綿工場を壊してアパートにする計画 があったが、これは見た方がいいと思った。（歴史的資源かもしれないし、）一方では古くて汚い建物を取 り壊すといういい面があるので、とにかく見てみよう、と。プレストンでもそういうのがあった。判断は 留保した状態で、実際に現地に赴くようにしている。時々、市の公務員が（立場上）こっそりと、あの建 物は見に行った方がいいと教えてくれることもある。また、いつも反対しているというわけではなく、賛 成を表明することもある。 ―Part B（2）についてですが、初めて計画について知るのは新聞からですか？ 新聞もありうるし、記者が直接電話してくるということもある。企業がプレスリリースをしてそれが地 元紙に載れば公式の計画申請前に計画について知ることができる。大きなスーパーマーケットなんかは、 公衆参加のコンサルを抱えていて、そこの Sainsbury’s では公衆参加を丸々別のコンサルがやっていた。 ―どうでしたか？ L-4 なかなかよかったよ。上品な感じで。ただ、もう尐しカーボンニュートラルを目指す努力ができるかな と思ったので、そういった意見を出した。なかなかいい感じだった。ただ、こいつら（PTP）は、すごく傲 慢で、ひどい。 ―ES は定期的に見ているわけではないのですね。 見ないね。あれば見るし、もしなければやるように要求できる。もともと Tithebarn については EIA がな かったのだが、我々はそれに反対し、やるように求めたので、彼らは嫌々コンサルを雇ってやったのだ。 最初のコンサルテーションで、そのことを指摘した。木とか交通とかはどうするの？と思った。私だけで はないが、みんなそう言って EIA 実施を促した。このプロセスは本当にひどい、典型的なダメなプロセス だ。 ―その、EIA を実施すべきとの指摘はいつされたのですか？ これ（？）の間だ。2008 年には EIA がなかった。計画申請が出てきたときにはあった。交通の戦略計画 責任がある Lancashire County Council が市を批判して、 （市は自分たちでコントロールでるところが尐なく、 権力が弱い）そういう点で不十分だと指摘した。今はこれを見ると結構緑が多いように見えるが、これは 実は屋上緑化で、これを除くと緑がとても尐ないことに気づく。EIA が実施されたのは、Lend Lease が開 催した 2008 年の第一回目の公衆参加と、計画申請が公開される間だ。 ―この Tithebarn エリアについての SPD が作成されたと思うのですが… そうだ。あれは法的な計画構造を満たすためだ。我々はあれにもコメントしなかったかな？あまり現実 的ではなく、ただ法的枠組みのためであったと思う。Tithebarn では、まだ公開されていない計画文書がい くつかある。重要なものの一つに、Public Realm Agreement（PRA）がある。PRA は市とデベロッパーの間 に交わされる、道路やネットワークが管理されるかについての協定だ。公共の場所をある意味で私有化す るわけだからね。PRA はまだ秘密にされていて、要求しているのに無視されている。彼らは嫌がっている のだ。道路や高速は公共のものであるはずが、私有化されてしまう。Liverpool One も、昔は普通の、女王 所有の道だったのに、今はデベロッパーにより管理されてしまっている。これはイギリス全土における（ア メリカでもそうだったかな？）大きな問題だ。民間企業が民主的管理から空間を取り上げ、管理している。 情報公開法で請求しても、商業上の機密であるとして、除外されてしまう。 ―なるほど。SPD はあまり意味がなかったと。 意味がなかったと思う。 ―では、計画のほとんどはすでに決まっていたとお考えだったのですか。 もちろんそうだ。市とデベロッパーの間で前々から調整されていたことだ。これを修正することはでき るが、核心部、権力構造は固定されている。部分的には、市がとても速い段階で一つのデベロッパーと手 を結んだからだと思う。EU 法では、公的機関が締結する大きな契約については入札制にしなければならな いとしているのに、Tithebarn ではそれがなかった。だから、他の開発ビジョンに触れることがなかった。 根本的な問題は、1950、60 年代に、スラムを一掃するために市が強制的に多くの土地を安く買い上げたの だ。だから土地は豊富に持っている。しかし、お金を持っていない。一方、デベロッパーはお金が潤沢に あって、開発用地を欲しがっている。市外の開発は規制されているので、中心部の土地を欲しがる。こう した力関係が一度構築されると、市はいいなりになる。Grosvenor と PTP は、計画地内の計画申請について L-5 の最終決定権を持っている。例えば私がここにアパートを作りたかったら、通常のプロセスではなく、 Grosvenor の許可も得なくてはならなくなる。権力関係の新たな層ができあがる。そこの Church Street がひ どい状況で、荒廃している理由の一つは、彼らが開発を規制してきたからだ。 ―Church Street のこの部分はどうして計画に含まれていないのですか？ この土地は市の所有ではないからだ。また、プレストンでは 1980 年代にひどい汚職事件があり、その事 件に土地の売買が絡んでいた。ここはインド人の家族が持っているのだが、Grosvenor にダメだと言われて いるのが現状だ。全部、金と力だよ。 ―計画申請に対して出したコメントが反映されていなかった場合は、何か対抗処置をとりますか？ とることはほとんどない。まずお金がかかりすぎる。 ―では、法廷に行くということですね。 そうだ。ただ、Tithebarn の例では、2 つの自体治、Blackpool と Blackburn が計画に反対していて、彼ら は中央政府に接触して、Call in を要求している。Call in という言葉はネガティブな印象で使いたくないの だが…私たちも（GO）に意見を出して、計画申請を精査するように求めた。GONW Regional Director の Elizabeth Meek に対して “review”するように求めた。実は、地元のコミュニティをきちんと参加させなかっ たと、明確に書いて、持続可能ではなく、社会的にも悪影響だとも書いた。 （E-mail のコピー入手）。GO は お金を持っているし、お金を持っている NWDA をコントロールできる。アンチプレストンみたいに見られ たくなかったので、実際に描くかどうかは議論があったのだが、機会があるうちに何かを言っておこうと いうことになった。考えておく、との返事はもらった。Call in に発展する可能性は、十分ある。Lancaster でも同様の計画が Call in された。このプレストンの事例は、自らの権限を超えて事業を推進しようとして いるので、法的基盤が弱い。この地域の市はすべてグレード 2 の市で、プレストンはグレード 1 になろう としているのだが、成功していない。この計画は、大きすぎるのだ。まあ、結果を待とう。ちなみに、そ の（Email の）最後の段落では RSS のことをにおわせている。 ―RSS で、プレストンは他の市から一歩抜け出さないことが合意されているのですね？ その通りだ。Blackpool と Blackburn は Unitary Authority だが、プレストンは自治体が 2 つのレベルに分か れていて、お互いに嫌っている。これを利用することもできる。プレストン市の職員に聞いても、こんな 話は出てこないでしょう。 ―最終意思決定前に、意見が反映されたかどうかを確認する機会はありますか？ 時にはある。例えば、 （先ほどの例の）高齢者のためのアパートの区画は計画地から外れた。ただ、通常 は反映されない。サッチャー政権で計画制度の変更があり、その結果、計画申請が却下されたときは異議 を申し立てることができる上に、もし計画申請者が勝てば異議申立の費用を市が負担することになった。 このため、市はみんな怖がってしまった、システムがデベロッパー寄りになってしまっている。Grosvenor なら国で一番の弁護士を雇えるだろうし、市は負けたらその費用を支払わなければならない。そんな、何 百万￡というお金はない。この計画制度の変更はとても大きな影響を与えた。 ―第三者による異議申し立ての権利はないのですか？ L-6 ある。強く主張するなら、Planning Inspectorate に持っていくこともできる。実際に、これで勝ったこと もある。だが、とても稀なケースだ。 ―これは公式のプロセスですか？ 公式だ。SoS に異議を申し立てることもできる。政治的なルートになるがね。ただ、デベロッパーもそ うすることができる。もともとは English Heritage はバスステーションを Listed Building として登録するこ とを推薦していたのだが、デベロッパーと市が SoS に異議を申し立ててそれを変えたのだ。 ―それは、GO に Call in を促すメールを書くのとはどう違うのですか？ これは部分的にはプロパガンダで、記録に残すというところに意味がある。本当の （異議申立）努力は Blackpool と Blackburn によってなされるが、私たちはそれに小さい声で忚援を上乗せしているのだ。 ―では、他の自治体には異議申立権があるのですね？ そうだ。RSS に則って、反対している。 ―そして住民は Planning Inspectorate に対して異議を申し立てることができると。 間接的にのみできる。Public Inquiry については、新しい巨大インフラ戦略に関する新しい計画制度変更 で弱められてしまった。Foe.co.uk で、とてもよい計画制度のガイドがある。そこに詳しく書いてある。 ―ES を根拠に異議申立はできますか？ できる。それはまさに Newt の話だ。貴重種を指摘すればいいのだ。もちろん簡卖ではないがね。自然環 境の専門家からの証拠が必要がなる。 ―通常の計画申請では、提出前にデベロッパーがコミュニティにアプローチしますか？ どれだけいいデベロッパーであるかに依るけど…普通はしない。中には積極的な努力をする場合もある。 先ほどの Sainsbury’s は参加の専門コンサルを雇うなど、住民ときちんと向き合う。また、歴史的建造物が あるなど慎重に扱うべき案件では、考古学の専門家が我々に現地視察の同行を求めたり、プレゼンテーシ ョンをしに来たりする。傲慢なデベロッパーであればそのようなことはせず、押し通そうとする。PTP は、 初めはよくて、展示なども開催されたが、これはほんの 2 週間であり、その後は何もなかった。計画申請 が提出されてからは、それを見に行くのには市庁舎の警備を通過して建物の中に行かなければならないの で、誰も見に行かない。地元新聞でさえ、我々が促すまでやらなかったのだ。 ―では、Tithebarn の事例では、計画申請が提出された段階で、あなたの関心事項は適応されていました か？ 我々は規模と持続可能性について意見を送ったのだが、そのほとんどは適忚されていない。同様の反対 意見は CABE や、他の行政部局や市民団体からも提出されていた。我々の中に（議会を？）傍聴し続けた 人がいるのだが、 「問題ない」という言葉が繰り返されるばかりだったそうだ。政治的にはすでに意思決定 がなされていて、手続きを踏んでいるだけだった。それでも我々は、高齢者のアパートの一画を救うこと はできた。 ―高齢者のアパートのことは、ここ（GO 宛ての Email）で意見表明されたのですね？ そうだ、その手紙だ。この手紙は委員会（comittee）の議論をベースに出したもので、トイレに関心があ る人、高齢化など、いろいろ関心は挙げられたのだが、持続可能性といった一般的なことを言わなければ L-7 ならなかった（ので、そのような文面にした）。Tithebarn は低い信用（Credit）と安いエネルギーに立脚し ているので、実現しないだろうと思う。この案に入れ込みすぎで、代替案が示されない。これが未来像で、 実現されなければならない、という信念だ。政治的な圧力があるので、建設はされるだろうが、成功する かどうかは疑わしい。1930 年代に作られたツェッペリン飛行船の作成を思い起こさせるよ。誰もが成功し ないと心で思いながらも、より大きく作ろうとした。慣性だ。 ―代替案はなかったのですか。 なかった。一党独裁のようだった。一つの視点だけで、すべての政党は合意していて、すんなりと決定 されてしまう。 ―展示場でも、一つの案しか示されなかったのですね。 そうだ。コンペがなかったからね。もともとは、デベロッパーはもっと柔軟で公開性が高かったのだ。 当時の建築家、Terry Farrel（ロンドンの MI6 を作った建築家）は公開性の高い方法で考えていたのだが、 途中でやめてしまったのだ。Grosvenor が関心を Liverpool の方に移してしまい、Terry Farrel が Strategic Planner を辞めてしまったのだ。後任は Building Design Partnership（BDP）という民間企業で、そこから秘 密主義になった。Grosvenor も Tithebarn にはうんざりして、Lend Lease を呼び込んだ。だから 10 年もの間 議論されているのだ。バスステーションの代替立地を秘密裡に 13 箇所検証して、それでまた 2、3 年かか った。経験不足で、戦略性のないデベロッパーだったのだ。最近になって、NWDA は、先月だが、プレス トン市政府がいかに無能かを示す 140 ページの報告書を出したのだ。はっきりとそのように書いてあるわ けではないが、かなり批判的であった。プレストン市の Chief Eecutive、Carr に対するコントロールが利い ていなかった。いつだって力と金なんだ。 ―計画申請は最終的には計画委員会（Planning committee）で決定されると思いますが、その時点で意見 の表明はできますか？ できない。会議場で立ちあがり、意見を述べることはできない。 ―傍聴はできますか？ 傍聴はできる。聞くだけだ。 ―その場で意見を述べることは、ありえないのですね。 ない。 ―陳述を要求することもできませんか？ フレンドリーな議員がいれば本議会で聞くこともできるが、計画委員会はとても強い規則で縛られてい る。もし議員が何か計画委員会で批判的なことを言い、公衆がそれに反対したときに、訴訟でその発言を 使われることもある。計画申請には “Delegated to officers”という文句をよく見かけるが、これは、市の職 員が決定後に交渉とか調整をするということだ。あとは “Defer”として、意思決定を引き延ばすこともでき る。プレストンは計画決定に時間がかかることで悪名高いのだ。 私の家でもキッチンの拡張を計画して、一度却下されたのでそれを破棄し、新たな建築家を使って計画 許可を得た。ただ、そのあとに職員がいろいろとやっていいこととダメなことを交渉するというプロセス があったのだ。このように交渉されるのは細かい部分についてだ。こういう細かいところでは、我々のよ うな小さい団体が影響を及ぼせるのだ。申請者と話して、いろいろとアイディアを出すのだ。 L-8 ―計画委員会のメンバーはどういう人ですか？ 10 人くらいの、ある程度経験のある議員だ。保守党が大半で、後は労働党と自由民主党だ。保守と自民 で過半数をいつでも取れると言うことだ。Chief Executive Officer（Mr.Carr）と計画局の職員から勧告を受 けるが、意志決定は議員が行っている。 ―計画委員会は毎月開催ですか。 毎月だと思う。昔はあらゆる案件を扱っていたので、膨大な時間がかかっていたのだが、今は大きな案 件だけ扱うようになっている。 ―次回の委員会はいつ開催かご存知ですか？ 今はパッと出てこないが、すぐにわかるよ。South Ribble Council でもやっていて、あちらはなかなか知 的にでよいと思う。おそらく、一党独裁で権力構造が簡素だったからだろう。 ―なるほど。Tithebarn については概ね質問し尽くしました。つづいて、コアストラテジーについて伺い たいと思います。CS 策定には関わっていますか？ そうでもない。正直言って、現実にはあまり影響を与えることができないと感じている。 また、戦略的 段階の文書はとても曖昧で、一般的で、既に起きていることをリサイクルしているにすぎないことが多い。 例えば、Lancashire 郡の気候戦略はとても良いものに見えるのだが、詳細を見てみると、既に実施を表明し ていることを繰り返し表明しているにすぎないことが多かった。新しいことは尐なく、書かれることは容 易に想像がついてしまう。こういった文書が効果的なのは、とても技術的なテーマの時だ。例えば、Irish Sea の海底から砂を取り計画なんかは色々とインプットを与えることはできたが、実際にはこれは戦略的文書 とはいえないかもしれない。 ―Tithebarn の事例では、Blackburn は RSS を根拠に Call in を要求していますね。こういった戦略的段階 の文書が影響を持つ例だと言えると思いますが。 そのレベルでは確かに大切だ。Civic Trust としては地域レベルの活動はしていないが、FoE としては関係 している。Campaign for Better Transport では FoE の地域担当者が、地域レベルの戦略のために活動をしてい る。こういった大きな組織は、地域レベルの活動を行うことができる。 ―では、CS の SA にも関わらないわけですね。 関わらない。地域レベルの部署が関わるのみだ。 ―CS 策定やその SA について協議する場に招待されましたか？ されていない。戦略は Vision Companies によってより多くの部分が決定されるようになってきている。 まず Preston Vision について気付くのは、皆白人で、アジアや黒人がいないということ。そして、皆産業界 の人間だ。民主的ではないのだ。君にこの本をあげよう。この本は…（以下数分、本 “Anna Minton (2009) Ground Control” について） L-9