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過疎地域におけるバス交通にかんする研究と政策提言
過疎地域におけるバス交通にかんする研究と政策提言 Research and suggestion on the public bus in the depopulation area 山下 尚一朗 (慶應義塾大学 環境情報学部) Shoichiro YAMASHITA (Faculty of Environmental Information, Keio University) At present, a public means of transportation is poor freely w ith an influence of the deregulation in the depopulation area. In those area, aging proceeds all the more. So the maintenance of the means of transportation is a serious problem for the area inhabitant. To solve the subject of that area, it is indispensable to use limited capital effectively. We must keep in touch with other private means of transportation as well and maintain the mobility of the area inhabitant. For example, the vehicle which makes the miniature bus have other functions that it runs in Europe is effective in that area. We restructure the stereotype of the bus, and we must meet an inhabitant's request. キーワード：高齢化社会，交通過疎，廃止代替バス，フレックスルート Keywords: Aging society, traffic poverty, substitutive bus, flex route 1. はじめに わが国におけるバス交通は昭和 40 年代より のモータリゼーションの進展により，その利用 者は減少の一途をたどっている．そのような中 で平成 14 年に乗合バス事業の規制緩和が施行 され，不採算路線の縮小や路線の撤退が容易に 行なわれるようになったため，バス交通の利便 性は大幅に低下してきつつある． とくに過疎地域においては，今後高齢者の割 合が急激に増加する事が見込まれ，同時に高齢 者の社会活動への意欲も次第に高まりつつある 事から，高齢者を始めとする全ての人々に優し いモビリティの確保が避けて通れない課題とな っている． 今回の研究にあたり，筆者の出身地でもある 島根県西端に位置する益田市周辺地域を例にと って，過疎の進む地域に焦点を絞り，地域にお けるバス交通とそのあり方についての調査を行 なった． 上記のように過疎地域におけるバス交通は地 域住民のモビリティ確保という役割を担いつつ も採算性の問題から路線の撤退・縮小が相次ぐ という厳しい現状に直面しており，抱えている 問題も都心部でバス交通を運営するものとは質 が異なる． この研究を通して，地方の公共交通機関独特 の現状や問題を発見し，それに対しての提言等 をしていきたいと考える． 図 1：益田市 ・益田市役所 web ページより引用 2. 石見地区西部での公共交通機関の現状 2.1 鉄道 島根県西部には JR 山陰本線が東西に走り， 西側は日本海に沿って山口県へとつながってい る．県西部の益田市からは JR 山口線が山口県 の小郡（新山口駅）へと中国山地を縦断する形 で伸びているものの，運行本数が十分ではなく 以下のように益田駅の利用客数は減少し続けて おり，鉄道は地域住民の生活において十分な足 とは言えない． 表 1：ＪＲ益田駅の一日当たり平均利用客数 年度 1997 1998 1999 2000 2001 利用人数 1141人 1080人 1036人 1002人 1002人 ・資料：ＪＲ益田駅 加えて，大規模病院などの公的施設・ショッ ピングセンターなどが必ずしも駅周辺に位置し ないことも鉄道が主要な交通機関になりえない 要因である． 2.2 民間バス 2.2.1 当地域の民間バス市場 島根県西部地域での民間バス交通は数十年前 よりほぼ石見交通株式会社の独占状態になって おり，現在のところ今後も新規事業者の参入は 見込まれていない． 2.2.2 石見交通株式会社の現状 この石見交通株式会社は，益田市に本社を置 き昭和 19 年に設立された現在島根県西部で唯 一の乗合バス会社である． 現在の路線数は益田， 浜田，江津，大田の４市と，周辺の郡部を合わ せ 46 路線 159 系統である．全国的にも乗合バ スの輸送人員は年々減少している中，石見交通 もこのような状況下において，ニーリングバス の導入など高齢者でも利用しやすい設備の整備 に力を入れている． 平成 14 年 2 月に行なわれた乗合バス事業の 規制緩和施行によって， それ以降は系統の整理， 減便が容易に行なえるようになったため，石見 交通でも不採算路線の見直しを図り，系統の整 理・統合を行なった．実際に，周布線（周布∼ 浜田駅 間）は 50 便? 20 便へと整理減便が実 施（平成 14 年 4 月改正）された．益田市内路 線においても不採算路線は次第に本数の整理が 進んでいる． 益田市・島根県などの地方自治体からの生活 路線維持要請はあるものの，私企業の性格上， 採算を度外視する事は出来かねるため，自治体 と協議し路線ごとに対応しているという現状で ある．バス会社が乗合事業で画期的に利益を伸 ばす事は困難であるため，貸切バス事業や周辺 事業で会社としての利益を確保していく事が重 要となっている． 写真 1：益田駅構内 写真 2：益田駅前ロータリー 写真 3：石見交通バス車両 表 2：石見交通業績の推移（単位：千円） 区分 営業利益 当期利益 総資産 12 年度 2341223 10383 2959545 13 年度 2250972 10986 3255267 14 年度 1571217 13229 3367462 ・ 資料：石見交通株式会社 ・ 14 年度の減収は分離分社化によるもの 路線の整理が進んだ後は，石見地域と近畿・ 関東を結ぶような長距離路線を重点的に強化し ていく計画が立てられている． 3. 生活バスの現状 3.1 廃止代替バスの発生 民間のバスが路線統廃合などで撤退する際に 地域住民のモビリティ確保のために運営される 廃止代替バスが成立するまでの経緯は以下の通 りである． 地域住民の生活の足となっているバス路線， つまり生活路線は次のように分類がなされてい る．通常の営業が行なえる一般路線，採算性が 危うい第 2 種，第 3 種一般路線の 3 種である． 表 3：各種一般路線の条件 第 2 種路線 第 3 種路線 写真 4：石見交通バス車両 2.3 生活バス 益田市が 2002 年 3 月 1 日から，市郊外部に 位置する中山間地の交通過疎を解消する目的で 運行を行なっているのが生活バスと呼ばれるバ ス路線である．高齢化がますます進む中で民営 バス路線がない集落の通院や買い物，通学など の足を確保するのが狙いである．また，この施 策は民間の石見交通バスの路線整理に伴って交 通空白を起こす地域のフォローを担う，いわゆ る廃止代替バスの意味合いを強く持っている． 土，日曜日と祝日を除く毎日(年末・年始は運 休)2 往復(1 部 1 往復)運行している． 停留所でなくとも自由に乗降が可能なフリー 乗降制(地区内)が特徴で，市街地 4 カ所に停留 所を設置．運賃は距離により 200 円，300 円， 500 円の 3 種類を設けている． 2002 年のスタート時からは石見交通株式会 社と提携する形で運行を行い，2003 年春からは 第 3 セクターに移行し（同時に路線を新設）運 営を行なっている． 平均乗車人数 15 人未満 運行回数 10 回以下 自治体の補助 あり （無期限） 5 人未満 あり （有期限） 路線の状況が第 3 種一般路線に該当するもの であった場合，自治体からの補助は有期限のも のに限定される．その上で自治体の指定した期 限内に路線の状況が改善されない場合，その路 線は存続不可能となる． 写真 5：益田市生活バス車両 写真 6：益田市生活バス路線図 このように民間のバス会社が運営していけなく なった路線において住民のモビリティ確保が必 要だと考えられる場合，廃止代替バスが運行さ れる事になる． 3.3 益田市の生活バス 益田市の生活バスは上記の廃止代替バスのう ち，第 80 条に則ったものであり，生活バスで 使用されている車体は益田市の自家用車である． 3.2 廃止代替バスの分類 上記のような過程で発生する廃止代替バスで あるが，運営主体・自動車の所有主などにより ２つの分類がなされており，それぞれ異なる道 路運送法の条項に基づいて運営されている． 4. ＜1．道路運送法第 42 条に基づくもの＞ 道路運送法第 42 条の 2−⑪ 道路運送法第 80 条−① 自家用自動車は、有償で運送の用に供しては ならない。ただし、災害のため緊急を要する とき、又は公共の福祉を確保するためやむを 得ない場合であって運輸大臣の許可を受けた ときは、この限りではない。 この道路運送法第 80 条に則って運営される 廃止代替バスとはすなわち自家用自動車である． つまり，自治体の自家用車を国土交通大臣の許 可を受けた上で人員輸送に転用してバスを運営 しているものを指す． 乗合タクシー コミュニティバス タクシー 変動 ＜2．道路運送法第 80 条に基づくもの＞ バス ルート 廃止代替バスとはすなわち一般貸切旅客自動 車運送事業者によって運営されるものである． つまり，この条項に則って運営されるものとは 自治体が民間事業者に委託して運営されている バスを指す． 図 2：益田市生活バスの位置付け スケジュール 固定 変動 固定 一般貸切旅客自動車運送事業者は、次の場合 を除き、乗合旅客の運送をしてはならない。 一 災害の場合その他緊急を要するとき。 二 一般乗合旅客自動車運送事業者によるこ とが困難な場合において、運輸大臣の許 可を受けたとき。 この道路運送法第 42 条に則って運営される 生活バスの現状評価 4.1 生活バスの位置付け 一般にコミュニティバスと呼称されるものの 多くは以下のような位置付けをされる． 益田市の生活バスは住民のモビリティ確保の ために上図の中央方向へ向かって右方向へシフ トチェンジしていく方向性を打ち出しており， 福祉バス的役割を持たせるためにもこの方向性 は継続していく事が望まれる． 益田市の生活バスは，コミュニティバスの種 別の中でも「村落交通型」バスに該当し，低密 度分散居住型地域を運行するこの種のバス独自 の視点を取り入れねばならない．同様に，交通 も低密度分散型であるので従来の交通量による 交通計画ではなく，需給ギャップの改善を狙っ た交通計画を進めていく事が必要である． 4.2 運営面の評価 益田市が 2002 年 3 月 1 日から，中山間地の 交通過疎を解消する目的で運行を行なっている この生活バスであるが，運営面でのスムーズさ に大いに疑問を感じざるを得ない． 先述のようにこの生活バスは 2002 年のスタ ート時には石見交通と提携する形で運行を行い， 03 年春からは第 3 セクターに移行し益田市の 自家用車を用いて運営を行なっているが，この 提携先変更の際の新路線設立においてトラブル が発生した．路線開設に必要な国や県，石見交 通など民間バス会社による県生活交通確保対策 協議会地域分科会での合意，国の許可を得てい なかった． そのため，今夏に新路線が運休を余儀なくさ れるなど地域住民のモビリティを十分に確保で きているとは言い切れない状況である． このような面から見ても生活バスの運営には 多くの課題が山積しているといえよう．市側に はまず交通政策への熟知と強いリーダーシップ が要される． 4.3 路線・サービス面での評価 廃止代替バスとして始まったこの生活バスで あるが，以前の民間バス路線に比べて一日 2 往 復という運行本数は明らかに少ないといわざる を得ない．地域住民にさらに自由度の高い生活 の足を提供するためには運行本数を増やす事が 求められる． また，将来的にはオンデマンド方式の導入が 提案されている事などからも，本数は少ないも のの地域住民のニーズに応えようという姿勢は 十分感じ取る事が出来るが，この運行本数の少 なさにより移動の自由度は乏しく感じられる． フリー乗降制を導入しモビリティの向上を狙え ども 2 往復という運行本数は地域住民にとって 利用の際の大きな障壁となっている． 生活バスが十分な廃止代替機関として住民の 支持を得るには民間バス運行当時の本数，ない し現在の障壁を解消出来うる程度の運行本数が 必要である． 5．生活バス増便に関する提案 5.1 フレックスルート的要素の導入 先述のように益田市で運行されている生活バ スは道路運送法第 80 条に則っているものであ り，自動車車体は益田市の自家用車である．よ って増便のために新規に車両を購入する際の費 用は益田市により負担されるものとなる．しか し，生活バスの収支状況を鑑みると，増発のた めに市が単体で新規車両購入を行なうという選 択は適当ではない． ここで私は当該地域に多く存在する福祉施設 との連携を提案したい．養護老人ホームや介護 支援センターの送迎バスと住民の有償輸送を同 一の車両でまかなうのである．いわば，ヨーロ ッパで先進的に導入されているフレックスルー トのような要素を組み入れるのである． 当該地域の福祉施設は市の管轄となっている ものだけで老人ホーム 3 箇所，介護支援センタ ー3 箇所と比較的多数存在している．現在、こ れに加え県の福祉センター，医師会のリハビリ テーション施設など多くの福祉施設への送迎に 際し，各施設が民間の福祉タクシーと契約した り，自家用の送迎バンを用意するなどして対応 している． しかし車両設備の不備や手間の面から利用者 の自己負担により福祉タクシーを利用している ケースも多く見られる． このような施設利用者・被介護者の手間を解 消する上でも，関係する市・県・医師会で第 3 セクターを作ったうえでフレックスルート的車 両を用意することを提案したい．ノーマルタイ プの小型バスよりも費用面では負担が大きいも のの，市単体での負担ではないうえ，関係各施 設への利便性向上にもつながるため，その差額 は十分ペイできるものと考えられる． 5.2 参考 ∼イエテボリの新しい試み∼ フレックスルートは，ヴェスタールンド氏が 考案したイエテボリにおける高齢者や障害者向 けの新しい交通サービスで，従来からの STS とサービスルートを組み合わせたようなもので ある．基本的にはサービスルートと同様，小型 のバスを使い，短い停留所間隔（100-120ｍ） の固定ルートを定刻で運行するものだが，STS の利用資格を持つ人なら自宅の前まで迎えに来 てもらうことができる．フレックスルートを利 用できるのは，65 歳以上か STS の利用資格の ある人だけで，１回の利用料金は 10 クローネ （約 170 円）と，かなり安く設定されている． サービス時間は月曜日から金曜日の 9-17 時の 間で，実際のバスの運行は１年ごとの契約によ り民間の運転手が行っている． フレックスルート導入の主な目的は，STS タク シーサービスの節約と，STS の資格のないお年 寄りにもよりよい外出サービスを提供すること である．STS の利用資格を持つ乗客は STS と サービスルートのどちらでも利用できるが， 1996 年 3 月よりサービスが開始された biskopsgarden 地区では利用者の自発的な選択 により STS の利用を 50∼60％減らすことがで きたそうだ． 土木学会誌（1998 年 1 月号）より引用 5.4 利用資格の緩和 前述引用部で紹介されているイエテボリのフ レックスルートは「65 歳以上か STS の利用資 格のある人」という利用資格を設けているが， 益田市に転用する際にはこの利用資格の条項を 撤廃・緩和することが十分な利用者確保のため に必要である． 5.3 導入時に望まれる車両デザイン 実際にフレックスルート的要素を持たせた生 活バスを運行する際に望まれる車両デザインの 要件には次のようなものが挙げられる． ・ バリアフリー法に適合した車両 ・ 環境・エネルギー問題に配慮 ・ 「ふれあい」「楽しみ」など新たな演出 5.5 その他実現可能な施策 5.5.1 郵便物収集車との連携 中山間地域を含む益田市周辺地区で生活バス と同様に固定スケジュールで運行している機関 に郵便局の郵便物収集車がある．福祉タクシー に小型バスの機能を持たせる事でヨーロッパの フレックスルート・サービスルートが成立した ように，この郵便物収集車に小型バスの機能を 持たせる事で生活バスの補完機関として機能さ せ得る．現在収集車が地域内を周回して郵便物 をポストから取り込んでいく車両に住民を便乗 させるという仕組みである． この場合，車両は市と郵政公社の共同での負 担となるが，現状の生活バスと同様に第 80 条 に則った運営をする事によって，白ナンバーで の登録が可能となり，一般の郵政公社職員であ っても当該車両の運転手を務めることが出来る． 郵便物収集車は土日祝日であっても周回数は 少なくなるものの，機能しているため，無休で の運行となったとしても新規での人件費負担は それほど大きなものではない． 加えて，郵便物収集車のターミナルとなる郵 便局であるが，益田市周辺地域の集配局である 益田郵便局は市役所・ショッピングセンター・ 市立図書館などの徒歩圏内であり，益田郵便局 をターミナルとした場合の集客力は大きいもの といえる． 現時点で発表されている小型バスモデルの中 で益田市にフレックスルートを導入する際の車 両として最も適当であると考えられるのはトヨ タのフラッポという車両である． 写真 7，8：トヨタフラッポ ※ ・ ・ ・ ・ 特徴 ハイブリッド方式による低燃費 超低床ノンステップ フルフラットフロア 跳ね上げ式シート後部観音開きドア これらの特徴はまさに益田市でフレックスル ートを運営する際に利点として働くものであり， 生活バス運営をスムーズに行なう手助けとなる であろう． また，このフラッポは 2002 年度の東京モー ターショーにも出品されており，以降国内メー カーによる同様の車両の開発も盛んに行なわれ るようになったため，今後モニター採用として 新規投資費を軽減する事も可能であろう． 5.5.2 自動車学校送迎バスとの連携 郵便物収集車と同様に固定スケジュールで当 該地域を運行している車両として，益田市西部 に位置する益田自動車学校の運行する生徒送迎 バスが挙げられる．この自動車学校は関西など から多くの合宿生を受け入れる事でも知られて いるのだが，合宿生らが市内中心部へ出かける 手段として，同時に通学生が自動車学校へ通う 手段として市中心部と学校を約 2 時間間隔で往 復している．この車両には一般の乗合バスで使 用されるような大型のバスが使われている．こ の自動車学校は市内の他地域からの生徒の送迎 用にマイクロバスも複数所有している． 私はこの車両に市が出資し，一般の乗客も受 け入れ可能なように施策する事を提案する．益 田市の基幹機能が集まる繁華街が市のやや東よ りに位置することもあり，生活バスの路線には 市西部を運行するものが多く見られる．路線長 のうち半分近くが益田自動車学校の送迎バスの ルートと重複する生活バス路線も運行されてい るため，この生徒送迎バスと生活バスを兼用す ることは路線の設定面から見ると十分可能であ ると考えられる． 6.おわりに 今回取り上げた島根県西部益田市周辺地域で は交通過疎の影響で住民が外出意欲を自ら抑制 してしまっているという状況が見られる．全国 的には高齢者の社会参加意欲は高まりを見せつ つあるものの，当該地域ではその意欲に見合っ た交通機関を供給できていない． 日本全国でも屈指の高齢化地域である当地で， 地域住民の生活の中の潜伏需要を表面化し高齢 者の生活を活性化できたならば，10 年 20 年後 の全国にその経験を還元する事が出来る． 昨今，地方自治の流れは公共事業見直し・市 町村合併を話題の中心として動いており， 「地方 こそが税金を食いつぶす悪」であるかのような 風潮が見受けられる． しかし，福祉に限定すると過疎地の高齢化率 は日本全体の数年先を進んでおり，良い先例を 作り出すチャンスである．地域の実態を踏まえ た住民に温かい施策を切に願う． 参考資料 [1] 都君燮･松井寛・永坂恵隆，『地方都市にお ける公共交通利用時の交通負担感の計測とその 評価』第 21 回交通工学研究会論文報告集，交通 工学研究会，2001 年 [2] 山中勇紀・榛澤芳雄・小山茂， 『四街道市に おける市民バス導入の検討手法に関する研究』 第 21 回交通工学研究会論文報告集，交通工学研 究会，2001 年 [3] 渡辺義男・山根公八， 『中山間地域における 交通計画手法に関する研究』第 23 回交通工学研 究会論文報告集，交通工学研究会、2003 年 [4] 『土木学会誌』1998 年 1 月号，土木学会