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自治体経営における広報広聴に関する研究
法政大学審査学位論文 自治体経営における広報広聴に関する研究 －自治体と住民との関係構築に向けて－ 金井 茂樹 目次 目 次 序章 新公共経営の隆盛と自治体広報広聴 .......................................... 1 第 1 節 自治体広報広聴....................................................... 1 1.1 新公共経営とは........................................................ 1 1.2 自治体経営における広報広聴 ............................................ 3 第 2 節 本研究の目的と構成................................................... 7 2.1 広報広聴研究の課題と本研究の目的 ...................................... 7 2.2 本研究の構成......................................................... 10 第Ⅰ部 フレームワーク編...................................................... 15 第１章 行政広報広聴の基礎的枠組み............................................. 17 第 1 節 はじめに ........................................................... 17 第 2 節 行政広報広聴の位置づけ.............................................. 18 2.1 行政広報広聴の特徴................................................... 18 2.2 行政広報と情報公開................................................... 19 2.3 行政広報広聴を主管する部門 ........................................... 20 第 3 節 行政広報広聴の先行研究.............................................. 20 3.1 戦後～1950 年代 ...................................................... 21 3.2 1960 年代～1980 年代.................................................. 22 3.3 1990 年代～現在 ...................................................... 24 第 4 節 行政広報広聴の基礎的枠組み.......................................... 25 4.1 行政広報広聴......................................................... 25 4.2 行政広聴 ............................................................ 28 4.3 行政広報 ............................................................ 30 第 5 節 おわりに ........................................................... 33 第２章 自治体議会広報広聴の基礎的枠組み ....................................... 37 第 1 節 はじめに ........................................................... 37 第 2 節 代表制の限界と議会広報広聴.......................................... 38 2.1 代表制の限界......................................................... 38 2.2 議会広報広聴の意義................................................... 38 i 目次 2.3 議会広報広聴への批判と根拠 ........................................... 39 第 3 節 議会・住民関係の変遷と議会広報広聴 .................................. 40 3.1 戦後～1950 年代 ...................................................... 40 3.2 1960 年代～1970 年代.................................................. 41 3.3 1980 年代～1990 年代.................................................. 42 3.4 2000 年以降 .......................................................... 43 第 4 節 議会広報広聴の基礎的枠組み.......................................... 44 4.1 議会広報広聴......................................................... 44 4.2 議会広聴 ............................................................ 45 4.3 議会広報 ............................................................ 47 第 5 節 おわりに ........................................................... 49 第Ⅱ部 分析編 ............................................................... 51 第３章 市民の声のテキストマイニング分析 ....................................... 53 第 1 節 はじめに ........................................................... 53 第 2 節 自治体広聴の枠組みと市民の声の分析の現状 ............................ 54 2.1 自治体広聴の枠組み................................................... 54 2.2 自治体における市民の声の分析の現状 ................................... 56 第 3 節 テキストマイニングの概要と先行研究 .................................. 57 3.1 テキストマイニングの概要............................................. 57 3.2 テキストマイニングを活用した市民の声の分析事例 ....................... 58 第 4 節 テキストマイニング分析.............................................. 59 4.1 既存分析とデータの特徴............................................... 59 4.2 テキストマイニング分析の適用 ......................................... 60 第 5 節 おわりに ........................................................... 64 第４章 自治体世論調査の現状................................................... 67 第 1 節 はじめに ........................................................... 67 第 2 節 自治体における世論調査の意義と品質 .................................. 68 2.1 本章で取り扱う世論調査............................................... 68 2.2 世論調査の意義と品質................................................. 68 第 3 節 世論調査の実施状況.................................................. 71 3.1 社会調査における調査法............................................... 71 3.2 世論調査の実施状況................................................... 73 3.3 東京都、東京都下特別区・市、内閣府の世論調査における調査法と回収率 ... 75 ii 目次 第 4 節 関東 1 都 3 県の自治体における世論調査の実施状況と特性 ................ 82 4.1 調査対象と調査項目................................................... 82 4.2 自治体世論調査の実施状況と特性 ....................................... 83 第 5 節 おわりに ........................................................... 92 第５章 自治体世論調査の品質................................................... 95 第 1 節 はじめに ........................................................... 95 第 2 節 調査票調査の分析の枠組み............................................ 95 2.1 カバレッジ誤差....................................................... 96 2.2 標本誤差 ............................................................ 96 2.3 無回答による誤差..................................................... 97 2.4 測定誤差 ............................................................ 97 第 3 節 調査票調査の分析.................................................... 98 3.1 世論調査の現状....................................................... 98 3.2 標本抽出段階での誤差－カバレッジ誤差の分析 ........................... 99 3.3 データ収集段階での誤差－無回答による誤差の分析 ...................... 100 第 4 節 事例分析の概要..................................................... 103 第 5 節 調査法別の事例分析................................................. 105 5.1 面接法－墨田区と江東区.............................................. 105 5.2 留置法－台東区と葛飾区.............................................. 112 5.3 郵送法－新宿区と足立区.............................................. 118 5.4 複合調査法－中野区と江戸川区 ........................................ 123 第 6 節 おわりに .......................................................... 129 第６章 自治体ウェブサイトの品質.............................................. 133 第 1 節 はじめに .......................................................... 133 第 2 節 自治体サイトの位置付けと評価....................................... 134 2.1 自治体におけるウェブサイトの位置付け ................................ 134 2.2 行政広報広聴の理念とウェブサイトの品質 .............................. 134 第 3 節 自治体サイトの評価フレームワーク ................................... 135 3.1 情報品質 ........................................................... 135 3.2 利用品質 ........................................................... 137 3.3 自治体サイトの評価フレームワーク .................................... 140 第 4 節 調査と分析 ........................................................ 141 4.1 調査概要と調査項目.................................................. 141 iii 目次 4.2 調査結果の分析...................................................... 142 第 5 節 おわりに .......................................................... 145 第７章 自治体ウェブサイトにおけるペルソナの作成と活用 ........................ 149 第 1 節 はじめに .......................................................... 149 第 2 節 自治体サイトの品質................................................. 150 第 3 節 ペルソナ法と分析フレームワーク ..................................... 151 第 4 節 定量的調査による課題抽出........................................... 152 4.1 ウェブ調査の概要と調査項目 .......................................... 152 4.2 ウェブ調査の分析.................................................... 154 第 5 節 ペルソナの作成と適用............................................... 158 5.1 ユーザカテゴリーの決定.............................................. 158 5.2 定性的調査の実施.................................................... 159 5.3 ペルソナの適用...................................................... 163 第 6 節 おわりに .......................................................... 164 6.1 ペルソナ法のプロセス................................................ 164 6.2 ペルソナ法の活用可能性.............................................. 165 第８章 自治体広報紙を活用した広告事業 ........................................ 169 第 1 節 はじめに .......................................................... 169 第 2 節 広告業界の概要と自治体の広告事業の意義 ............................. 170 2.1 広告業界の概要...................................................... 170 2.2 自治体の広告事業の意義と特徴 ........................................ 171 2.3 自治体広報紙への広告掲載に関する先行研究 ............................ 172 第 3 節 調査票調査と結果の概要............................................. 174 3.1 調査対象と調査項目.................................................. 174 3.2 調査結果の概要...................................................... 176 第 4 節 広告導入の現状と阻害要因の分析 ..................................... 178 4.1 自治体人口規模と広告導入............................................ 178 4.2 広告導入の阻害要因.................................................. 180 4.3 収益性の問題........................................................ 181 4.4 公平性の問題........................................................ 182 第 5 節 自治体広告事業の競争優位の分析 ..................................... 182 5.1 分析の枠組み........................................................ 182 5.2 広報紙の広告媒体としての優位性 ...................................... 184 iv 目次 5.3 短期的な競争優位の分析.............................................. 185 5.4 長期的な競争優位の分析.............................................. 188 第 6 節 おわりに .......................................................... 189 第９章 科学技術情報と行政広報................................................ 193 第 1 節 はじめに .......................................................... 193 第 2 節 原発事故に対する政府の対応と放射線健康リスク情報 ................... 194 2.1 政府が発信した放射線健康リスク情報 .................................. 194 2.2 科学者・専門家が発信した放射線健康リスク情報 ........................ 195 2.3 自治体が発信した放射線健康リスク情報 ................................ 197 第 3 節 放射線健康リスク情報に関する行政広報の分析 ......................... 199 3.1 行政広報広聴の基礎的枠組み .......................................... 199 3.2 放射線健康リスク情報に関する行政広報の分析 .......................... 199 第 4 節 行政広報と科学コミュニケーション ................................... 202 4.1 科学コミュニケーションの理論 ........................................ 202 4.2 行政広報と科学コミュニケーションの協働 .............................. 204 第 5 節 おわりに .......................................................... 204 第１０章 議会改革における議会広報広聴 ........................................ 209 第 1 節 はじめに .......................................................... 209 第 2 節 議会改革における議会広報広聴の位置づけ ............................. 210 第 3 節 先進地方議会の広報広聴活動の現状 ................................... 210 3.1 議会広報広聴の基礎的枠組み .......................................... 211 3.2 北海道栗山町議会.................................................... 211 3.3 山梨県昭和町議会.................................................... 213 3.4 福島県会津若松市議会................................................ 215 3.5 愛知県名古屋市議会.................................................. 216 3.6 議会広報広聴の現状.................................................. 219 第 4 節 山梨県昭和町議会の議会広報誌の分析 ................................. 220 4.1 昭和町の議会改革の概要.............................................. 221 4.2 昭和町議会の広報誌『議会だよりしょうわ』 ............................ 223 4.3 昭和町議会広報の考察................................................ 225 第 5 節 おわりに .......................................................... 226 終章 結論と今後の課題........................................................ 231 第 1 節 本研究の結論....................................................... 231 v 目次 1.1 研究課題の結論...................................................... 231 1.2 本研究の結論........................................................ 236 第 2 節 今後の課題と展望................................................... 237 2.1 今後の課題.......................................................... 237 2.2 今後の展望.......................................................... 238 参考文献 .................................................................... 241 vi 目次 図表目次 表 表１-１ 行政広報と情報公開 ....................................................... 19 表１-２ 広報広聴主管部門 ......................................................... 20 表１-３ 行政広報広聴の基礎的枠組み ............................................... 33 表２-１ 議会広報広聴の基礎的枠組み ............................................... 49 表３-１ 自治体広聴の枠組み ....................................................... 55 表３-２ 分析の枠組みと本章における分析対象 ....................................... 59 表３-３ 「良い点」に関する主なクラスター ......................................... 61 表３-４ 「改善点」に関する主なクラスター ......................................... 61 表３-５ 「良い点」のクラスターにおける自由回答の原文（一部） ..................... 62 表３-６ 「改善点」のクラスターにおける自由回答の原文(一部) ....................... 62 表４-１ 他記式・自記式の調査法とその特徴 ......................................... 71 表４-２ 調査項目 ................................................................. 83 表４-３ 委託業者の選定方法 ....................................................... 87 表４-４ 調査票の作成方法 ......................................................... 87 表４-５ 調査結果の分析方法 ....................................................... 88 表４-６ 世論調査における標本 1 件あたりの経費 ..................................... 88 表４-７ 調査法別の団体数および回収率 ............................................. 89 表４-８ 調査法の変更と団体数 ..................................................... 90 表４-９ 調査法別・都県別件数と平均回収率 ......................................... 92 表５-１ 自治体世論調査の品質に関する分析の枠組み ................................. 98 表５-２ インタビュー質問項目 .................................................... 104 表５-３ 特別区の世論調査の調査法別一覧 .......................................... 105 表５-４ 墨田区と江東区の最新世論調査の概要 ...................................... 107 表５-５ インタビュー調査の概要（墨田区・江東区） ................................ 110 表５-６ 台東区と葛飾区の最新世論調査の概要 ...................................... 113 表５-７ インタビュー調査の概要（台東区・葛飾区） ................................ 116 表５-８ 新宿区と足立区の最新世論調査の概要 ...................................... 119 表５-９ 新宿区と足立区における回収率および有効回答 1 件当たり経費（決算額ベース） 120 vii 目次 表５-１０ インタビュー調査の概要（新宿区・足立区） .............................. 122 表５-１１ 中野区と江戸川区の最新世論調査の概要 .................................. 125 表５-１２ インタビュー調査の概要（中野区・江戸川区） ............................ 128 表６-１ 自治体ウェブサイトの評価フレームワーク .................................. 140 表６-２ 調査項目 ................................................................ 142 表７-１ 自治体ウェブサイトの評価フレームワーク .................................. 150 表７-２ ウェブ調査の調査項目 .................................................... 153 表７-３ 対応分析で得られた成分スコア ............................................ 156 表７-４ 調査 10 項目と総合満足度との関連性・不満層の意見傾向 ..................... 158 表７-５ 被験者のインターネット利用状況 .......................................... 161 表７-６ ペルソナ基本文書（一部抜粋） ............................................ 163 表８-１ 調査項目 ................................................................ 175 表８-２ 広報紙への広告掲載の実施状況（千葉県を除く 49 市町村） ................... 176 表８-３ 広報紙に広告を掲載している自治体（人口規模順） .......................... 177 表８-４ 広報紙への広告導入を断念した自治体（人口規模順） ........................ 177 表８-５ 広告導入に関する人口規模別団体数 ........................................ 180 表８-６ 広報紙への広告掲載の阻害要因（10 団体からの回答・複数回答） .............. 180 表８-７ 広報紙広告の競争優位に関する分析の枠組み ................................ 184 表８-８ 広報紙と民間広告媒体の量的評価 .......................................... 185 表８-９ 広報紙と民間広告媒体の質的評価 .......................................... 187 表８-１０ 広告媒体の顧客価値を高める活動 ........................................ 188 表１０-１ 議会広報の手法と政策情報の公開状況 .................................... 218 図 図４-１ 実施主体別世論調査実施数の推移（内閣府『全国世論調査の現況』より筆者作成）74 図４-２ 世論調査における調査法の推移（内閣府『全国世論調査の現況』より筆者作成） . 75 図４-３ 東京都下の特別区部および市部の調査法別地図 ............................... 76 図４-４ 面接法による回収率の推移（1996 年～2006 年） .............................. 78 図４-５ 訪問留置法による回収率の推移（1996 年～2006 年） .......................... 79 図４-６ 郵送法による回収率の推移（1996 年～2006 年） .............................. 80 図４-７ 世論調査実施団体の人口規模別件数 ......................................... 84 図４-８ 世論調査未実施団体の人口規模別件数 ....................................... 84 viii 目次 図４-９ 人口規模別実施団体の割合 ................................................. 84 図４-１０ 世論調査の月別実施件数と平均回収率 ..................................... 85 図４-１１ 世論調査の実施間隔別件数 ............................................... 86 図４-１２ 世論調査の調査法および回収率の推移 ..................................... 89 図５-１ 特別区の調査法別地図 .................................................... 105 図５-２ 墨田区と江東区の世論調査の回収率の推移（1996～2006 年） .................. 107 図５-３ 『墨田区住民意識調査』 （2002 年～2006 年）の世代別回収率 .................. 108 図５-４ 『江東区政世論調査』（2001 年～2005 年）の世代別回収率 .................... 109 図５-５ 台東区と葛飾区の世論調査の回収率の推移（1996 年～2007 年） ............... 113 図５-６ 『台東区意識調査』 （2003 年～2007 年）の世代別回収率 ...................... 115 図５-７ 『葛飾区世論調査』 （2001 年～2007 年）の世代別回収率 ...................... 115 図５-８ 新宿区と足立区の世論調査の回収率の推移（1996 年～2006 年） ............... 119 図５-９ 『新宿区区民意識調査』 （2004 年～2006 年）の世代別回収率 .................. 121 図５-１０ 『足立区政世論調査』 （2004 年～2006 年）の世代別回収率 .................. 121 図５-１１ 中野区と江戸川区の世論調査の回収率の推移（1996 年～2006 年） ........... 125 図５-１２ 『中野区政世論調査』 （2004 年～2006 年）の世代別回収率 .................. 126 図５-１３ 『江戸川区民世論調査』 （2002 年～2006 年）の世代別回収率 ................ 127 図７-１ 満足層・不満層の回答比率 ................................................ 155 図７-２ 好感度と満足度の同時布置図 .............................................. 156 図８-１ 日本における広告取引（公正取引委員会,2005,p.15 より引用） ................ 170 図８-２ 千葉県内市町村の人口規模と広告の掲載状況（■実施団体■実施を断念した団体） ............................................................................. 179 ix 序章 新公共経営の隆盛と自治体広報広聴 序章 新公共経営の隆盛と自治体広報広聴 第1節 自治体広報広聴 1.1 新公共経営とは (1)新公共経営の形成 1920 年代末の世界恐慌を機に顕在化した「市場の失敗」を補完するために、政府はケイ ンズ主義的な経済運営を図った。しかし、政治があらゆる領域に介入する社会は、科学技 術や市場の急速な発達に対応できず、非効率的な資源配分を伴う“大きな政府”を生み出 し、市場と行政の効率性を損なうとともに財政を肥大化させた。このような「政府の失敗」 を克服するために新自由主義やマネタリズムに基づく“小さな政府”への構造転換を図る ための手段が新公共経営（NPM：New Public Management）を中心とする行政改革であ る1)。NPM とは、イギリス、ニュージーランド、カナダをはじめとするアングロ・サクソ ン系諸国を中心に形成された行政運営理論であり、民間企業における経営理念や手法、さ らには成功事例などを可能なかぎり行政現場に導入することで行政部門の効率化・活性化 を図るというものである2）。 1979 年、英国のサッチャー政権は、政府の財政再建を図るために市場メカニズムの強化 による構造改革を実施した。民営化、補助金削減、エージェンシー制の導入などにより、 肥大化した政府部門の見直しを進めたのである。また、メージャー政権においては、 「市民 憲章」構想による行政サービスの効率化や“Value for Money（支出に見合う価値）”概念 の普及、PFI（Private Finance Initiative）などが推進された。NPM を中心とする行政改 革は英国で一定の成果をあげたことにより OECD 諸国を中心に広まり、1970 年代後半以降 の NPM の隆盛は、行政における国際的傾向のひとつであるといわれた（Hood,1991,p.3） 。 これは、市場原理や企業管理手法の導入による行政管理の効率化という手法が、 “大きな政 府”から“小さな政府”への構造転換の手法のひとつとして評価されたことを意味するも のである。しかしながら、その後、様々な国や地域に導入された NPM をめぐり、積極的に 評 価 す る 考 え 方 (Osborne and Gaebler,1992) が あ る 一 方 で 、 否 定 的 な 考 え 方 (Mintzberg,1996)も報告されるなど行政改革の手法として多様な観点から議論がなされて きている。 1 序章 新公共経営の隆盛と自治体広報広聴 (2)NPM の構成要素と理論の現状 NPM に関する様々な議論のなかで、その構成要素や原則は多様な形で整理されてきた。 英国のフッド（Hood,1991）は、NPM の構成要素を①公共部門における専門家による実践 的管理、②業績に関する明確な基準と測定手法、③プロセスよりも成果の重視、④公共部 門における組織単位の分割最適化、⑤公共部門における競争原理の導入、⑥民間企業で実 践されている管理手法の重視、⑦資源利用における規律と倹約の重視、に整理した。米国 のオズボーンとゲーブラー（Osborne and Gaebler,1992）は、 「企業家的政府」の共通の傾 向として、①触媒、②地域社会による所有、③競争、④使命重視、⑤結果志向、⑥顧客重 視、⑦企業化、⑧先を見通す、⑨分権化、⑩市場志向、を指摘した。また、OECD（OECD,1995） は、先進諸国の公共管理改革を①権限委譲・柔軟性、②業績・統制・責任、③競争・選択、 ④ニーズへの対応、⑤人的資源管理、⑥IT（情報通信技術） 、⑦規制改革、⑧舵取り、に分 類した。さらに、ロートン（Lawton,1998）、ヒュー（Hughes,1998）らも市場における企 業経営を中心とする構成要素の提示を行った。これら 1990 年代の NPM の原則、構成要素、 共通点の考察から、笠（2002,p.170）は NPM の構成要素はフッドのいう七原則に収斂する とした。 他方、NPM の導入が遅れた日本においては、大住（1999,p.1）が、NPM の構成要素を ①経営資源の使用における裁量の拡大と業績・成果による統制、②そのための制度的な仕 組みとしての市場メカニズムの活用、③顧客主義、④ヒエラルキーの簡素化、に整理した。 また、山本（2002,pp.122-125）は、NPM の基本原理を①成果志向、②顧客志向、③市場 機構の活用、④分権化、に整理を行った。さらに、児山（2005）は、①政府―実施者―受 益者、②政府・実施者―負担者、③政府・実施者―被規制者、④政府・実施者の内部にお ける管理者―職員、⑤政府の統治能力、⑥有権者―政府、⑦基準設定と測定・評価、とい う枠組みから、オズボーン（Osborne and Gaebler,同）と OECD（OECD,同）の構成要 素の再整理を行った。 以上のように、NPM の構成要素や基本原理は様々な視点から整理されてきたが、新制度 派経済学と経営管理論を起源に持つ NPM は、 「市場メカニズムの活用、エージェンシーへ の権限委譲、成果志向・顧客志向の業績測定などを中核にした改革の思潮と手法の総称」 （西 尾,2001,p.10）であり、 「その国独自の文化や歴史の結晶である既存の制度やその国のおか れた国際的経済環境などによって、独自の形態に発展」 （笠,2002,p.168）し、「各国に導入 される過程で様々な形があり、継続的にその形を変えている」 （山本,2003,p.19）といわれ、 様々な構成要素や原則が議論されており現時点でも体系的な理論が確立しているものでは ない。 2 序章 新公共経営の隆盛と自治体広報広聴 (3)日本における NPM の展開 日本は 1990 年代以降、税収の減少、社会保障費の増大、行政需要の拡大など厳しい財政 状況に陥るとともに、成熟化社会のなかで住民の価値観や生活様式は多様化し、画一的な 行政サービスでは従前の効果を達成することが難しい状況になった。このような環境変化 のなかで、自治体の事業が生み出す「成果」に対して大きな社会的関心が向けられるよう になり、自治体には限られた財源のなかで常に住民ニーズや住民満足を念頭におきながら 効率性・収益性・有効性を追求し、結果に対する説明責任を果たすという“経営感覚”を 持つことが不可欠となったのである。 日本における NPM の全国的な普及は、いくつかの自治体が財政危機を克服するために企 業経営のイノベーション理論やその手法を導入したことがきっかけとなった3）。三重県の事 務事業評価システムや静岡県の業務棚卸法などは NPM 型の行政評価制度を導入した先行 事例である。総務省も 2001 年に国や自治体への NPM 導入に関する審議を行う「新たな行 政マネジメント研究会」 （国対象）と「地方行政 NPM 導入研究会」 （自治体対象）をそれぞ れスタートさせた。2002 年には「行政機関が行う政策の評価に関する法律」が策定され、 行政評価の枠組みが制度化された。2004 年には地方分権改革推進会議から提出された「地 方公共団体の行財政改革の推進等行政体制の整備についての意見」のなかで新しい行政手 法として NPM がとりあげられ、NPM を「住民を行政サービスの顧客として捉え、行政部 門への民間的経営手法の導入を図る」考え方として紹介された。NPM の導入によって、自 治体は政策・施策・事務事業から得られる成果を的確に評価し、効率よく業績をあげ、か つ説明責任を果たすことが求められるようになった。こうした潮流のなかで自治体がひと つの経営体として経営責任を持ち、組織や業務の効率化・適正化とともに、住民満足を向 上させるという「自治体経営」の考え方が広がったのである。すなわち、 “管理から経営へ” という行政のあり方の転換と“住民から顧客へ”という住民のとらえ方の転換である。 1.2 自治体経営における広報広聴 (1)これまでの自治体広報広聴の展開 戦後、GHQ が日本の非軍事化や民主化のために導入した施策のひとつが PR（Public Relations）である4）。導入当初においては、この Public Relations という概念をめぐり混 乱が生じたが、GHQ の幕僚機関であった CIE（Civil Information and Education Section： 民間情報教育局）による指導により、1950 年代半ばには広報紙の発行や報道対応の体制が 整備され、科学的手法としての世論調査も多くの自治体で実施されるようになった5）。しか し、GHQ による影響力が低下すると、財・サービスの供給機能が圧倒的な比重を占めてい たことから、 「お知らせ」を中心とした広報活動重視の傾向が強まり、広報誌の編集や写真 3 序章 新公共経営の隆盛と自治体広報広聴 の撮影といった広報の技術的側面の進展はみられたものの、世論調査を中心とする広聴活 動が軽視されるようになった。1960 年代には反公害や福祉政策・憲法擁護を訴えて登場し た革新自治体の首長のもと、 「住民直結」や「市民生活優先」の理念のもと対話や市民集会 といった直接民主主義的な手法が導入されるなど自治体の広聴活動があらためて注目され るようになった。1970 年代に入ると「住民直結」いった革新的な考え方が社会に受容・共 有されるようになり、直接民主主義的な広聴活動が多くの自治体において標準的な活動に なったのである。また、1980 年代は、海外との人的・物的交流の飛躍的拡大による「国際 化」、情報通信技術の急速な発達による「情報化」、経済的豊かさを背景にした価値観の変 化を伴う「成熟化・都市化」 、支出制約の強化やゼロシーリング予算の継続による「財政制 約」という四つの現象が、日本の政治・経済・社会のあらゆる分野の基本構造に変化を及 ぼしていることが指摘され（総務庁長官官房企画課,1991,pp.133-137）、そのなかでもとく に「情報化」と「成熟化・都市化」は自治体広報広聴に大きな影響を及ぼした6）。さらに、 1990 年代後半以降においては、前述したとおり自治体経営における顧客満足の向上が要請 されるなかで、あらためて住民ニーズの測定・把握といった広聴活動が重視されるように なった。 (2)情報化・成熟化・都市化・自治体経営による広報広聴への影響 ここでは、1980 年代以降の社会環境の変化のなかで、とくに「情報化」、「成熟化・都市 化」 、 「自治体経営」が自治体広報広聴に与えた影響について整理する。 ①情報化 情報化が自治体の政策にどのような影響を与えるかついては次のようにいわれている。 すなわち、 「コンピュータによる通信や事務処理の高度化が将来的には行政手法を大きく変 える可能性があることは、ここで指摘するまでもないであろう。IT の活用については、そ の限界がまだ見えていないといってもよい。 （中略）政策と情報化については、二つの側面 がある。ひとつは政策手段として情報化がどのように活用できるかであり、もうひとつは 政策プロセス全体に情報化がどのようにかかわるかである」（武藤,2003,p.42）。この指摘 のとおり、1980 年代以降の情報化は自治体広報広聴の手法とプロセスの両面において、そ れまでにない大きな影響を与えてきている。 広報広聴の手法については、1990 年代半ば頃、自治体はウェブサイトや電子メールとい った情報通信技術を活用した新たな手法の導入を始め、自治体と住民との双方向かつ迅速 なコミュニケーションを実現した。その後、2001 年の国家 IT 戦略において重点政策分野と して掲げられた超高速ネットワークのインフラ整備によって高速かつ安価なインターネッ ト通信が可能になり、利用者も急速に拡大した。2000 年代半ばには、 “ICT を活用した住民 参画システム”として電子掲示板や電子会議室、地域 SNS（Social Networking Service） 4 序章 新公共経営の隆盛と自治体広報広聴 といった手法を採用する自治体が多くみられた7）。その後、SNS のユーザ数が急増するなか で、2011 年 3 月の東日本大震災を契機として多くの自治体が住民との密接かつリアルタイ ムのコミュニケーションの実現を図るべく Twitter や Facebook といった SNS を導入した。 また、情報化は広報広聴プロセスに対しても大きな影響を与えた。広報面においては、 情報のデジタル化によって組織内部の情報の共有化が進んだことにより自治体が制作する 広報誌・紙といった印刷媒体や映像媒体の編集プロセスが大幅に効率化し、住民に対して それまでよりも迅速かつ正確に情報提供することが可能になった。また、広聴面において も、情報のデジタル化によって住民から寄せられる意見、要望、苦情、問合せ等のいわゆ る“市民の声”が組織内で迅速に共有されるとともに、データ分析ツールの進歩によって それまで測定・把握が困難であった住民ニーズの収集・可視化を実現したのである。 このように、情報化は広報広聴の手法の多様化とそのプロセス品質の向上を実現したの である。最近では、高速通信インフラの整備と情報端末の高機能化を背景にインターネッ トを活用した新たなサービスが次々に登場し、ユーザ一人ひとりが発信する情報量が爆発 的に増加してきている。自治体に寄せられる意見、要望、苦情、問合せや自治体に対する 評価、評判、風評等の情報も急増し、 “情報を集める時代”から“情報が集まる時代”に変 わったともいわれている。情報通信技術が急速に発達しているなかで、広報広聴の手法や プロセスの品質をいかに高めていくかについて検討することは不可欠になっている。 ②成熟化・都市化 1990 年代以降、 「市民活動も、モノトリ段階が終わった今日では、むしろ地球規模のひろ がりをもつ環境や地域個性をもつ文化をふくめてシビル・ミニマムの質整備をめぐる運動 となっています」 （松下,1996,pp.24-15）と指摘されるようにシビル・ミニマムの量的充足 とともに質的充足が求められるようになってきている。これからは、住民の価値観や生活 様式が多様化した成熟化・都市化社会においては、画一的な行政サービスでは従前の効果 を達成することが難しい状況になり、地域住民の多様なニーズに対して、きめ細かく対応 した質の高い行政サービスが必要とされるということである。“市民の声”を継続的に測 定・把握していかなければ、行政サービスと住民ニーズの乖離は避けられず、行政サービ スの質的充足を実現することはできない。これからは、住民への直接的なサービスではな い広報広聴も例外ではなく、自治体が所管する多くの事業と同様に、多様化した住民ニー ズをいかに正確に把握し適切に対応していくかといった品質面からの改善検討が不可欠に なっている。 ③自治体経営 前述したように、1990 年代後半に「効率性・収益性の追求」と「顧客満足度（Customer Satisfaction=CS）の向上」を理念とする NPM が自治体に導入された。 「効率性・収益性の 追求」のもと、民間経営手法の導入、数値目標設定による事業成果の意識、数値目標達成 5 序章 新公共経営の隆盛と自治体広報広聴 を基準とした政策評価（一般的には事務事業評価） 、その評価に基づく新たな政策形成とい った既存の事業プロセスの見直しが進むとともに、企業会計方式、連結決算、PFI 等が個別 事業として実施されるようになった。また、民間経営の「顧客満足」や「顧客満足経営」 概念の導入により“市民の声”がこれまで以上に重視されるようになり、住民満足度調査 をはじめ、パブリックコメント、市政モニター、市民の声システムといった住民ニーズを 測定・把握する仕組みが整備される等、NPM の導入は広聴活動に大きな影響を及ぼした。 さらに、NPM のひとつのアプローチである緩やかな改革といわれる“行政の現代化（public modernization）”においては、企業経営における「ビジネス・モデル」としての行政の展 開が想定され、価値形成と価値実現プロセスの確保が必要といわれている（大住,2012） 。 効率性・収益性と顧客満足度向上を目指す NPM は、行政改革の手段として改革の枠組みを 規定するものであると同時に、個々の政策・施策については「ビジネス・モデル」として の価値形成と価値実現を中心としたマネジメントを要求するのである。つまり、自治体経 営は広報広聴活動に対しても、その活動自体の効率性や品質の向上とともに、価値創造に よる満足度の向上を要請するものである。これからは、価値の提供・共有という自治体経 営の観点から広報広聴をとらえていくことが不可欠となっている8）。 (3)自治体広報と行政広報 ここで「自治体広報」と「行政広報」の用語の使用法について確認する。一般的に、行 政広報は政府広報と自治体広報（都道府県と市区町村）に区分して使用され、そこでは自 治体広報が行政広報の下位概念として位置づけられ、自治体広報は“首長による広報”と して認識されることが多い9）。しかし、自治体は首長と議会との二元代表によって構成され ることから、理念的には自治体広報には首長が主体となる「行政広報」と議会が主体とな る「議会広報」があると考えられる。議会広報は、昨今の自治体議会改革の広がりのなか でも首長による広報とは異なる“議会独自の広報”として議論されるようになってきてい る10）。したがって、本研究では二元代表制との整合性を考慮したうえで、自治体広報は、 “首 長による行政広報”と“議会による議会広報”から構成されるものとしてとらえることと する。 また、「広報」と「広聴」の用語については、高寄(1987,pp.3-6)が行政広報の機能を、 ①行政目的や行政効果を市民に理解してもらう、②市民生活の利便性向上と行政事務の遂 行の円滑化の基盤となる、③市民の理解と批判の上での行政運営を実現すること、④住民 と行政との情報循環媒体としての機能を担うものと整理しているように、 「広報」という用 語は本来的に広報と広聴の両者を含むものである。しかし、 「広報」という用語を使用する 場合、その文脈により広聴の意味を含むか否かが曖昧になっている場合も少なくない。 そこで、本研究では自治体広報の主体を首長（行政）と議会に区分するとともに、広報 6 序章 新公共経営の隆盛と自治体広報広聴 と広聴の議論を明確にするため、「広報」単独で使用する場合は「広聴」を含まないものと して用いることとし、自治体広報広聴は行政による“行政広報広聴”と議会による“議会 広報広聴”から構成されるものとした。 第2節 本研究の目的と構成 2.1 広報広聴研究の課題と本研究の目的 前述したとおり、戦後 GHQ が PR を日本に導入してから現在まで、自治体の広報広聴は 半世紀以上にわたり研究されてきた。その研究の変遷のなかで、1980 年代以降の情報化の 進展と社会の成熟化、そして 1990 年代以降の NPM による行政改革や地方分権の推進は、 それまでにない大きな影響を自治体広報広聴研究に及ぼしている。また、2000 年代半ば以 降の自治体議会改革においては、議会が主体となる議会広報広聴が注目されるようになり、 行政広報広聴とは異なる文脈で議論されるようになってきている。このような環境変化の もとで、昨今の自治体広報広聴研究は検討すべき多くの研究課題を抱えている。本研究は、 そのなかから以下の六つの課題に焦点をあてて議論を行う。 (1)広報広聴の本質論と手法論との断絶 戦後の PR 導入直後においては、日本の民主化への期待から自治体広報広聴の理論的な研 究とともに実務からの事例研究も数多く報告された。ただし、その研究のほとんどが行政 広報広聴を対象にしたものでり、議会広報広聴については個別の論点としてほとんど議論 されることはなかった。その後、広報広聴が自治体に一定の定着をみるにしたがい理論的 な研究は次第に少なくなり、実務においては広聴よりも広報が重視され、広報の技術的な 側面に研究の焦点が移っていった。その結果、1980 年代には、 “広報研究は媒体研究である” といったとらえ方もされるようになった。1990 年半ば以降は、自治体は広報広聴手法とし てウェブサイトや電子メールなど情報通信技術を積極的に活用するようになったことから、 政治学や行政学以外の研究領域からも行政広報広聴に関する研究が数多く報告されるよう になった。当時の情報社会論においては情報化が社会構造を変革するという技術決定論的 な考え方が広まっていたとの指摘（佐藤,1996,p.49）にみられるように、情報通信技術を いかに広報広聴に適用するかという研究報告が数多くなされた。 このように、自治体広報広聴に関する研究は様々な領域から蓄積されてきたものの、情 報化による多様化・高度化した手法に関する研究に偏り、民主主義における広報広聴の本 質や理念に関する議論はほとんどなされてはいない。そもそも本質を踏まえたうえで手法 の議論がなされるべきであるが、現在は自治体広報広聴の本質論と手法論が別個に議論さ れ、両者が断絶している状況にある。PR 導入当初の民主主義論における広報広聴の本質に 7 序章 新公共経営の隆盛と自治体広報広聴 ついて、住民参加・協働による効率性や顧客満足を目指す自治体経営のもとで、あらため て議論する必要がある。 (2)政策形成ルートの未確立と世論調査の品質低下 行政による広聴活動は戦後 CIE（民間情報教育局）の指導による世論調査に始まった。 1960 年代の革新首長らのもとでの直接民主主義的な対話の導入、 1990 年以降の電子メール、 電子掲示板、SNS といった電子媒体の活用など、行政は時代の変化とともに様々な手法を 取り入れながら“市民の声”の集約・調整を行ってきた。しかし、実務においては、 市民 の声への迅速な対応が重視され、政策形成への活用に関しては市民の声の個別性や代表性 の問題、政策課題抽出作業に伴う困難性、抽出プロセスにおける判断の恣意性が常に問わ れ、その活用が進んでいるとはいえない状況にある。自治体において地域の課題発見のき っかけになり得る市民の声の分析の重要性は理解されてはいるものの、市民の声から政策 形成に至る“政策形成ルート”は確立されているとはいえない。このことは、住民の意見 や要望が政策に適切に反映されていない可能性を示すものでもある。もちろん地域住民の 個々の意見や要望の集積から政策形成に有用な知見が必ず得られるという保証はないが、 その可能性は常に存在している。それを発見する努力をすることが自治体には求められて いるのである。多様性・多義性を持つ市民の声の分析は多くの自治体にとって重要な課題 になっている。 また、個別・具体的な市民の声の分析のみならず、統計的手法を用いて市民の意見の構 造や分布を測定する世論調査も大きな問題をかかえている。昨今の自治体が実施する調査 は、プライバシー意識やセキュリティ意識の高まりや住宅環境の変化等により調査票の回 収率が急落し、調査母集団の代表性を損なうといった危機的状況に置かれているのである。 世論調査の結果が政策形成の基礎資料になっていることを鑑みると、世論調査の品質低下 は自治体が政策形成に関する説明責任を果たし得ない状況に陥っている可能性を示唆する ものであり、早急に改善しなければならない課題であることは間違いない。 (3)自治体ウェブサイトへの低評価 自治体ウェブサイトは、1993 年の郵政省によるインターネットの商用利用の許可を背景 にして 1990 年代半ばに登場した手法であり、現在ではほぼすべての自治体で運営されてい る。ウェブサイトの登場により印刷媒体では困難であった膨大な情報をデジタルデータと して住民に提供することが可能になった。自治体はウェブサイトをこれからの中心的な広 報広聴手法として位置づけ、これまでに十年以上にわたり運用ノウハウを蓄積してきた。 しかしながら、自治体ウェブサイトを活用するユーザからは依然として「見づらい」、「使 いづらい」、「ほしい情報が見つからない」といった評価をされることが多く、ユーザが望 8 序章 新公共経営の隆盛と自治体広報広聴 む品質水準・満足水準に到達しているとはいえない状況にある。今後の情報通信技術やソ フトウェア技術の発達を背景に、これまで以上に自治体ウェブサイトへのユーザの期待が 高まるなかで、その品質改善は急務である。IT 国家戦略「i-Japan 戦略 2015」 （IT 戦略本 部）においても、自治体ウェブサイトには適切な評価基準に基づく継続的改善による品質 向上が期待されている。日常生活に必要な行政サービスに関わる情報の入手手段としては、 依然として広報誌・紙が中心になっているが、テキストや画像、音声、動画といったあら ゆる情報を掲載することが可能なウェブサイトは住民参加・協働による効率性や顧客満足 を目指す自治体経営において不可欠な手法であり、その品質改善が課題になっている。 (4)自主財源確保のための広報媒体の活用 2000 年 4 月に地方分権一括法が施行された。国庫補助負担金の廃止・縮減、税財源の移 譲、地方交付税の見直しは自主財源の乏しい自治体財政を直撃し、多くの自治体は住民サ ービスの低下、職員の削減など厳しい財政運営を強いられている。行政の効率性・収益性 と顧客満足向上が要請される自治体経営のなかで、自主財源の獲得を目指して多くの自治 体が注目しているのが広告事業である。自治体の広告事業とは、その団体が所有する財産 の広告媒体としての価値に注目し、そこへの広告導入を図ることで財政に寄与しようとす るものである。具体的には、①広報紙、ウェブサイトなどの広報媒体への広告掲載、②庁 舎の壁面やエレベーターなど公共施設への広告掲出、③大型施設のネーミングライツ、④ 民間事業者とのタイアップなどの形で実施されている。このなかでも広報紙への広告掲載 は自主財源確保策のひとつとして導入する団体が増加してきている。自治体が広報紙に民 間企業の広告を掲載することはとくに新しい取り組みではなく、神戸市や札幌市などの一 部の団体では以前から行われていた。しかし、最近の導入団体においては、事業の意義や 本質が議論されず、どのように事業を展開していくかといった事業戦略も持たずに安易に 導入されている事例もみられる。中長期的にいかに広告事業を展開して自主財源を確保し ていくかが多くの自治体にとって課題になっている。 (5)専門情報の提供に伴う行政広報の失敗 2011 年 3 月 11 日に発生した東日本大震災を起因とする福島第一原発事故による放射性物 質の拡散に対して、行政は放射性物資に関わるあらゆる情報を市民に提供していかなけれ ばならない事態に陥った。行政は専門家の協力のもと、放射性物質の健康への影響につい て情報提供を行ってきたが、その情報をめぐり多くの自治体で行政と住民、さらには住民 同士の対立と混乱が生じた。これは、この放射性物質による健康リスク情報の提供に関し て、行政が住民との信頼関係を構築できず、 “行政広報の失敗”というべき状況が生じたこ とを意味している。ここでいう行政広報の失敗とは、本研究で議論する行政広報広聴の四 9 序章 新公共経営の隆盛と自治体広報広聴 つの理念のうち、一つでも満たさない活動が行われた場合に生じる行政と住民との信頼関 係構築の失敗という状況のことである。言い換えれば、行政は高度な専門情報の提供にお いて、住民との信頼関係の構築を困難にするという“脆弱性”を内包しているということ でもある。今後、大地震による津波や異常気象による集中豪雨、感染症の爆発的拡大など が懸念されるなかで、地震、津波、土砂災害、新型インフルエンザ等への対応など高度な 専門知識を必要とする分野の情報提供における脆弱性をいかに克服していくかは自治体の 課題である。 (6)議会改革における議会広報広聴 議会・議員と地域住民とのコミュニケーションについては、これまで請願や陳情、議員 の個人活動に関する議論に限定されてきた。これまで、議会広報広聴に関する研究につい ては、 「議会広報が自治体広報の範疇のなかで論議の対象から比較的に除外されてきたこと は、わが国の自治体広報の健全な発展を、ある偏重なものとして育成し、かつ普遍化して しまった」（本田,1995,p.184）との指摘のとおり本格的な議論がほとんど行われてきてい ない。しかし、住民の議会への不信が広がるなかで、議会と住民との関係づくりが重視さ れるようになり、自治体議会改革のなかで策定された議会基本条例には議会・議員による 具体的な広報広聴活動が規定されるようになってきている。自治体議会改革の議論のなか で、議会と住民との信頼関係の構築を本質とする議会広報広聴を個別の論点として議論す ることは、二元代表制における自治体運営にとって重要な課題になってきている。 本研究は、これからの自治体経営を意識しながら自治体広報広聴の本質と理念に関する 検討を行ったうえで、行政広聴広報と議会広報広聴の品質にかかわる六つの研究課題に関 する議論を通して、自治体広報広聴の品質改善のための提言を行うことを目的とするもの である。なお、 「執行機関の行政広報とともに議事機関の議会広報の双方が首尾よく運営さ れてはじめて、地方自治体における広報活動の展開が達成される」（本田,1995,p.189）と いう指摘を踏まえ、自治体広報広聴の主体を行政と議会に区分したうえで議論を行ってい る。 2.2 本研究の構成 これらの課題を検討するために本研究は、この序章のほかフレームワーク編の二つの章 と分析編の八つの章および終章をあわせた十二章構成で議論を進める。 まず、フレームワーク編の二つの章では、自治体広報広聴の主体を行政と議会に明確に 区分し、最初の研究課題として提示した広報広聴の本質に関する議論を行う。第 1 章は行 政による広報広聴に関する章であり、PR 導入以来の行政広報広聴に関する伝統的な広報広 10 序章 新公共経営の隆盛と自治体広報広聴 聴の本質と理念とともに対象とする情報と手法について議論を行い、基礎的枠組みを構築 する。第 2 章は、これまで個別論点として議論されてこなかった議会広報広聴に関する章 であり、行政広報広聴の基礎的枠組みを手がかりに対象情報と手法について議論を行い、 議会独自の基礎的枠組みを構築する。 次に、フレームワーク編で構築した行政と議会のそれぞれの基礎的枠組みに従い、残り の研究課題について議論を行う分析編を用意した。この分析編は、行政広聴を分析対象に した第 3 章から第 5 章、行政広報を対象にした第 6 章から第 9 章、そして議会広報広聴を 対象にした第 10 章で構成される。 第 3 章は、行政が世論調査によって取得した自由記述データを事例にとりあげ、そのデ ータに対してテキストマイニング分析を適用することによって自由記述データの構造を明 らかにし、市民の声データへのテキストマイニング分析の適用可能性を示す。これは、広 聴活動によって取得した情報から、新たな情報開発を具体的に試みる分析である。 第 4 章と第 5 章は、行政が実施する広聴活動の中心的手法である世論調査に関する章で ある。住民のニーズを反映した政策形成が求められるなかにあって、その基礎資料となる 世論調査の品質向上は不可欠である。第 4 章は、住民のプライバシー意識の高まりや住宅 セキュリティの強化など調査環境が悪化するなかで実施されている自治体世論調査をとり あげ、内閣府が発行する『全国世論調査の現況』をはじめ、公表されている複数の自治体 の世論調査報告書の結果とともに、1 都 3 県の市区町村を対象に行った「世論調査の実施状 況に関する調査票調査」 （対象 144 団体,回答 124 団体）の結果から、自治体世論調査の実 施状況や特性を明らかにする。続く、第 5 章では、前半において第 4 章の調査票調査を活 用し、自治体世論調査の品質に影響を与える誤差について分析する。後半では、東京都特 別区から八つの団体を選び、世論調査担当者へのインタビュー調査をもとに各自治体の世 論調査の特徴を明らかにし、自治体世論調査の品質向上のための実践的示唆を得る。なお、 第 4 章と第 5 章において使用する「自治体世論調査」という用語は、行政が実施する世論 調査を表すものとして使用し、議会が実施する世論調査を含んではいない。 第 6 章および第 7 章は、広報媒体として今後さらに期待される自治体ウェブサイトに焦 点をあてた議論を行う。第 6 章では、第 1 章で構築した行政広報の基礎的枠組みをもとに、 ウェブサイトの品質について「情報品質：quality of contents」と「利用品質:quality in use」 の二つの視点から議論を行い、自治体ウェブサイト独自の評価フレームワークを構築する。 そして、このフレームワークに基づき東京都 23 区のウェブサイトにおける掲載情報につい て調査分析を行い、その情報品質の現状について考察する。続く第 7 章は、ウェブサイト の品質改善手法のひとつであるペルソナ法に焦点をあて、自治体ウェブサイトを対象にし たペルソナの作成およびその適用可能性について議論する。ペルソナ法とは、後述するよ うに仮想的なユーザ（ペルソナ）をデザインし、そのユーザの利用シーンを想定して製品・ 11 序章 新公共経営の隆盛と自治体広報広聴 サービス開発を進める手法である。これは、ユーザの情報リテラシーの向上とともに自治 体ウェブサイトに求められる品質水準が高まるなかで、ユーザニーズにきめ細かく対応す るための実務レベルにおける品質改善手法に関する分析である。なお、第 6 章と第 7 章に おいて使用する「自治体ウェブサイト」という用語は、行政が運営しているウェブサイト を表すものとして用いており、ここでは議会が運営するウェブサイトを含まないものとし ている。 第 8 章は、自主財源確保のための広報媒体の広告事業への活用に焦点をあてて議論を行 う。ここでは、厳しい財政状況のもと多くの自治体で実施されるようになった広告事業の 様々な媒体のうち、ほぼすべての自治体が発行している基礎的媒体である広報誌・紙への 広告導入に関する分析を行う。前半では、先行研究が提示した広報紙への広告導入と人口 規模の関係および広告導入の阻害要因を明らかにする。後半では、企業戦略論における資 源ベース戦略のフレームワークを用いて、自治体が発行する広報誌・紙と民間企業が発行 するフリーペーパー（無料の印刷媒体）とを比較分析することにより、自治体広報誌・紙 の競争上の優位性を明らかにする。 第 9 章は、行政広報による専門情報の提供に焦点をあてた議論である。ここでは、東日 本大震災に起因する福島第一原子力発電所事故による放射線健康リスク情報をめぐる行政 広報の事例として横浜市の広報紙をとりあげて分析を行う。高度な科学技術に支えられて いる現代社会において、行政広報が高度な科学技術情報を含む「専門情報」を住民に提供 する際のリスクを明らかにするとともに、行政広報と科学コミュニケーションとの連携可 能性を検討する。 第 10 章では、第 2 章で述べた基礎的枠組みに基づき議会広報広聴に関する議論を行う。 前半では、議会改革における広報広聴の位置づけを確認するとともに、議会改革に取り組 む先進的な四つの自治体議会（栗山町,昭和町,会津若松市,名古屋市）を事例としてとりあ げ、その議会基本条例に規定されている広報広聴活動と実際に実践されている広報広聴活 動の調査結果から議会広報広聴の現状を明らかにする。また、後半では山梨県昭和町議会 を事例としてとりあげ、昭和町議会議員へのインタビュー調査とともに議会広報誌に関す る分析を行い、議会改革における議会広報のあり方について提言を行う。 最後に、終章では本研究で得られた理解をまとめ、本研究で構築した基礎的枠組みに基 づく分析が自治体広報広聴研究にどのような新しい知見をもたらしたかについて確認する とともに今後の課題・展望について述べる。 なお、第 3 章から第 7 章でとりあげた事例は、東京 23 区をはじめとする首都圏の基礎自 治体が中心になっている。このような自治体の広報広聴を研究フィールドとして選択した のは以下の理由からである。首都圏の自治体は、その人口規模により住民との距離感が大 きく、かつ地域住民の価値観や生活様式が多様化している地域と推測され、他の地域の自 12 序章 新公共経営の隆盛と自治体広報広聴 治体よりも相対的に多様・多元的な広報広聴活動が展開されている可能性が高いと考えら れるからである。 注 1) 公共経営（public management）という表現は、1950 年代以降、戦後の地方自治制度の確立 とともに、地方自治行政における市町村運営、行政運営などにおける制度論重視から運営論重 視への理念や実態の転換を契機に用いられ始めた。公共経営としての地方自治に対する認識は、 行財政が逼迫しやすい不況期に強く認識されてきた（松行康夫,1995）。 2) NPM という言葉を広めたフッド（C. Hood）の 1991 年の論文では、NPM が曖昧な用語であ り、1970 年代後半から多くの OECD 諸国において行政改革の議論を支配した、大まかに似た 教義をあらわす名称であるとされた。 3) 日本への NPM の導入が他の先進国と比べて遅れた要因は、日本の伝統的な「官」中心の権 威主義的集権体制にあった。詳しくは、岡田（2005）を参照されたい。 4) 日本の PR の起点を GHQ によるアメリカ PR の導入ではなく、第二次大戦中にドイツを経由 して導入されたとする考え方もある。これについては三浦（1996）を参照されたい。 5) 日本における行政広報の先駆的研究者のひとりである小山（1975,p.9）は、PR が日本に輸入 された当時のことについて、次のように述べている。 「パブリック・リレーションズ Public Relations とは、戦後新しく日本に輸入された観念と言葉である。 この米国で誕生した言葉は、 具体的な明確な内容を示していないので、実際家の方面からも学会の方面からも広範な議論を ひき起こしている。一般に妥当する体系や統一的な概念構成がまだ作られていないということ はすべてのパブリック・リレーションズの努力がまだ初期の段階にあることからきているもの であって、科学的に明確な概念が定立されるにはパブリック・リレーションズと呼ばれている ものに密接に結びついている各個の現象に関する正確な事実認識が前提となるものである。こ のことは、パブリック・リレーションズが、まず実際の必要から生じたものであって、理論か ら成立したものでないことを示すものである」。 6) 1980 年代以降の日本のシステムの基本構造に変化を引き起こした社会環境の四つの変動は、 「社会環境の変動とガヴァメンタルシステムの動態的連関に関する調査研究」（総務庁長官官 房企画課）において指摘されている。この研究は、1990（平成 2）年から 1994（平成 6）年ま での 5 か年の調査研究期間とする長期の基礎的な行政管理研究プロジェクトとして実施され たものである。その目的は、「単に国や地方自治体さらには国際関係をも規定しているフォー マルな統治システムだけではなく、経済活動の諸ルールや人々の行動様式等インフォーマルな 要素を含んだ、広く社会の諸要素から構成されるシステム」をガヴァメンタルシステムとして 定義し、このシステムを取り巻く環境の変化によって、それ自体の変化を強いられているとい う認識に基づいて、その変化のあり方を探ることとされた。なお、この研究の一連の成果は、 『社会環境の変動とガヴァメンタルシステムの動態的連関に関する調査研究報告書』 （平成 2 年度～平成 6 年度）として公表されている。 7) 自治体への地域 SNS の導入については、 「ICT を活用した地域社会への住民参画のあり方に 関する研究会」 （ICT 住民参画研究会,総務省）において本格的に議論された。 8) 自治体が住民に提供する価値は、企業が顧客に対して提供する顧客価値に該当するものと考 えられる。顧客価値は顧客が得るすべてのベネフィット(総顧客価値)とその入手・使用にかか るコスト（総顧客コスト）の差としてもとらえられる（Kotler and Keller,2006,pp.64-65） 。 総顧客価値とは、特定の市場提供物に対して顧客が期待する経済的、機能的、心理的ベネフィ ットを総合し、金銭的価値として知覚されるものであり、製品価値、サービス価値、従業員価 値、イメージ価値によって決定されるものとされる。他方、総顧客コストとは、特定の市場提 13 序章 新公共経営の隆盛と自治体広報広聴 供物を評価し、入手し、使用し、廃棄する過程において顧客が見積もったコストを総合したも のであり、金銭的コスト、時間的コスト、エネルギーコスト、心理的コストによって決定され るとされる。 また、この顧客が期待する価値は四段階（基本価値・期待価値・願望価値・未知価値）で 構成される（Albrecht,1992）。基本価値は絶対不可欠な要因であり、期待価値は顧客が当然 視する要因であり、この二つは当然備えていなければならない価値の段階である。そして、 願望価値は顧客が必ずしもそれがあることを期待してはいないが、もし、それがあるならば 高く評価することが明らかな要因である。最後の未知価値は、顧客の願望や期待のレベルを 超えたものが提供され、顧客に驚きを持って受けとめられる要因である。未知価値を実現し てはじめて競争上の優位を持つことになるといわれている。 9) 行政広報の分類については、上野（2003）を参照されたい。 10) 自治体議会における議会広報広聴については、廣瀬(2002,2010)を参照されたい。 14 第Ⅰ部 フレームワーク編 第１章 行政広報広聴の基礎的枠組み 第１章 行政広報広聴の基礎的枠組み 第1節 はじめに 少子高齢化による税収減少や多様化する価値観・生活様式による行政需要の拡大、地方 分権の進展、情報通信技術の急速な発達、効率性・収益性・顧客満足を目指す自治体経営 の要請など自治体を取り巻く環境が大きく変化しているなかで、自治体の保有する行政情 報の適切な提供と住民の意見要望を反映した政策形成が求められている。これは行政と住 民とのコミュニケーションの活性化と情報共有の要請である。自治体においてこの役割を 担う活動が広報広聴であり、その目標は情報の非対称性の克服と情報共有を通じた信頼関 係の構築である。 「情報なくして参加なし」、 「情報は民主主義の通貨」といわれるように広 報広聴は参加・協働による自治体経営や地域民主主義にとって不可欠な活動である。昨今 の情報化の進展のもと、多くの自治体は情報通信技術を活用した新たな広報広聴手法を積 極的に試みている。しかし、情報通信技術の活用は少子高齢社会における情報格差を拡大 させる可能性もあることから、自治体は新手法のみならず従来手法についても社会環境の 変化に適応させながら質的転換を図っていく必要がある。地方分権推進法の成立と同時期 に、新しい公共経営手法である NPM（New Public Management）が多くの自治体に導入 され、住民参加、住民の納得、住民満足という視点から行政サービスが評価されるように なってきている。また、広報広聴の戦略的な実践を目指す、いわゆる「広報広聴戦略プラ ン」を策定する自治体も登場してきている。しかし、成熟化社会における住民の価値観や 生活様式の多様化、情報通信技術の急速な発達や情報端末の普及を背景にした住民とのチ ャネルの多様化・複雑化の状況にあって、自治体広報広聴が十分に機能しているとはいえ ない。情報発信機能としての広報と情報収集機能としての広聴による情報循環によって、 自治体と住民との信頼関係をいかに醸成していくかが大きな課題となっているのである。 そこで、第 1 章は戦後から現在までの広報広聴研究を検討することにより、行政広報広 聴の本質と理念、対象とする情報、手法・チャネルについて整理を行い、基礎的枠組みを 提示する。情報化が進展し行政と住民を結ぶチャネルが複雑化するなかで、現代的な行政 広報広聴の本質と理念を踏まえた枠組みを提示することは、今後の自治体経営にとって意 義があると考える。なお、本章は地域住民の日常生活に密接に関わる多様な情報を有する 基礎自治体を念頭に議論を行っている。 17 第１章 行政広報広聴の基礎的枠組み 第2節 行政広報広聴の位置づけ 行政機関における広報広聴は、憲法 15 条 2 項の公務員の地位と職務に根拠づけられる性 質を持つものである。「公務員は、 『全体の奉仕者』として職務を遂行することを憲法が規 定している以上は、行政広報は、民主主義国家にとって、固有のものであり、必然のもの」 (縣,2006,P.1)との指摘のとおり、行政広報広聴は法令上の明確な規定はないものの民主的 行政にとって不可欠な活動のひとつである。 2.1 行政広報広聴の特徴 まず、第一は、上で述べたとおり広報広聴に対する明確な法的拘束が存在しないという ことである。そのため、広報広聴施策は若干の例外（自治体の予算および決算の公表等） を除いてその実施が選択的であり、その手法を含めて行政の意向によっていかなる形態に も構成可能な独自の施策展開になっているということである。言い換えれば、市民にどの ような情報を、どのように提供するかは行政の任意であり、広報誌・紙の発行やウェブサ イトを運営する義務はない。この法的拘束がないことについて、東京市町村自治調査会 （2000,p.105）も広報広聴は行政の創意工夫によっていかなる形態にも構成でき、また市 民が行政に対して創意工夫を要求することや市民自らが当該施策の決定や実施に参加する ことも可能であるとしつつ、広報広聴施策を情報伝達・管理施策ととらえ、市民への間接 サービスという位置づけから直接サービスの位置づけへと自覚的に変化させた場合には市 民と行政とをつなぐ太いパイプとなり得るとの指摘を行っている。このことは多くの自治 体事業にその程度の違いはあるものの法的拘束が存在していることとは対照的である。第 二は、広報広聴施策はすべての政策プロセスに関係し、組織横断的な活動であるというこ とである。広報紙やウェブサイトなどに掲載されるあらゆる情報は広報主管部門と事業主 管部門との調整プロセスのなかで決定されるものである。また、広聴主管部門には行政組 織内のあらゆる事業に関わる住民からの意見や要望が集まり、それらは事業の改善のみな らず、地域課題の発見や解決の手がかりにもなり得る可能性があるものである。第三は、 広報広聴に法的拘束が存在しないことから、明確な目標設定がなされずマネジメントサイ クルが機能しづらいということである。NPM 導入により行政広報広聴を対象にした行政評 価が数多く行われているが、目標設定や効果測定は依然としてマネジメント上の課題とな っている。ただし、この点については企業広報を含めて広報の効果測定は困難であるとい われており広報広聴の一般的な特徴でもある。 18 第１章 行政広報広聴の基礎的枠組み 2.2 行政広報と情報公開 次に、行政広報と情報公開の関係について確認する。西尾,村松(1995,p.200)は、「統治 過程における広義の情報公開とは、政府が管理している情報を、市民をはじめその外部に いる者が認識し操作できる状態におくこと」と定義し、この広義の情報公開を“公開の裁 量・義務”の軸により「情報提供施策」（裁量）と「情報公開制度」（義務）に二分すると ともに、前者の情報提供施策を“対象者が特定・不特定”の軸により情報センター施策（特 定）と広報施策（不特定）とに分類している1）。また、堀部(1996,pp.38-39)は広義の情報 公開を“請求による公開か否か”および“公開の任意・義務”の軸によって、「情報提供施 策」 （請求無・任意） 、 「公表義務制度」 （請求無・義務）、 「任意的開示」 （請求有・任意）、 「義 務的開示」 （請求有・義務）という体系を示している。これら広義の情報公開の体系を再整 理したものが表 1-1 である。ここでの行政広報施策は「情報提供施策のうち開示請求を要 しないもの」および「情報公開制度のうち開示請求を要しないもの」で構成されるものと した。ただし、 「行政機構がみずから、つまり〈内から〉内発的に整理・公開するような態 勢をとるべきなのである」(松下,1981,p.17)と指摘されるように、この枠組みに限らず、 自治体には保有する情報を積極的に公開することが求められている。 表１-１ 行政広報と情報公開 区分 <情報提供施策> 情報公開が政府機 関の裁量に委ねら れているもの 情報の内容 請求を前提にする 制度・施策 情報センター施策 <情報公表義務制度> 請求を前提にしない <情報開示請求制度> 請求を前提にする ・資料室・図書館等における閲覧 ・行政刊行物の頒布 ・相談窓口等での資料配付 ・広報誌・紙の発行 ・行政資料の刊行 ・報道機関への情報提供 請求を前提にしない 行政広報施策 <情報公開制度> 情報公開が政府機 関に義務づけられて い るも の ( 狭 義 の 情 報公開) 手法・チャネル ・会議の公開、議事録の公表 ・条例等の公布、公示 ・財政状況の公表 ・計画・報告書等の縦覧 特定情報開示請求制度 (特定者開示) ・証明書の交付 ・個人情報の開示請求 一般情報開示請求制度 (不特定多数開示) ・情報公開法（条例）に基づく 情報の開示 （注）西尾,村松(1995,p.202）および堀部(1996,p.40)をもとに筆者が作成 19 第１章 行政広報広聴の基礎的枠組み 2.3 行政広報広聴を主管する部門 前述したとおり、行政広報には明確な法令上の規定が存在せず、若干の例外（自治体の 予算および決算の公表等）を除いてその実施が選択的であり、その手法を含めて行政の創 意工夫によっていかなる形態にも構成可能で、それぞれの自治体が独自の施策を展開して いる。ここでは、1 都 3 県における市区町 199 団体（東京都 49 団体、神奈川県 33 団体、千 葉県 54 団体、埼玉県 63 団体）を対象に行った広報広聴を主管する部門の調査から、自治 体組織のなかのどの部門が広報広聴を主管しているかについて確認する2）。調査対象の 199 団体のうち、経営企画や政策経営など企画系部門が 86 団体、市長室や秘書課などの首長直 属部門が 59 団体、総務系部門が 44 団体、広報系部門が 4 団体、市民系部門が 6 団体とな っている（表 1-2）。総務系に属する団体は、総務部または総務課に属し、広報系は経営企 画や市長室とは別に広報専担の部または局が設置されている団体である。市民系は市民局 や市民部のなかに設置されているもの、または部制をとっていない市民課などに属する団 体である。この調査からは現在の広報主管部門は、経営企画や市長室、秘書室など首長と 直結した組織内に位置づけられている団体が多く、行政広報広聴には首長の意向が直接反 映されていると考えられる。なお、人口規模が小さい市または町においては総務系の部門 が主管している団体が多くなっている。 表１-２ 広報広聴主管部門 広報広聴主管部門 対象 東京都 神奈川県 千葉県 埼玉県 市長・秘書系 59 29.6% 15 6 20 18 企画系 86 43.2% 29 17 13 27 総務系 44 22.1% 4 5 19 16 広報系 4 2.0% 1 1 1 1 市民系 6 3.0% 0 4 1 1 計 199 100% 49 33 54 63 比率 （注）筆者作成 第3節 行政広報広聴の先行研究 行政広報広聴研究における時代区分については、経済状況の変化に焦点をあてた区分（磯 辺,1981)、社会学・行政学などの研究分野に焦点をあてた区分（上野,2003)、国と都道府 県の行政広報の関係性に着目した（濱田,2007)などの先行研究があるが、ここでは行政が 20 第１章 行政広報広聴の基礎的枠組み 実施してきた広報広聴手法の変遷に着目して、 ①戦後～1950 年代、②1960 年代～1980 年代、 ③1990 年代～2000 年以降の三期に分けて時系列で行政広報広聴の理論的研究を中心に概観 する。 3.1 戦後～1950 年代 (1)広聴 戦後、GHQ により民主化政策のひとつとして導入された PR（Public Relations）3）のも とで、GHQ の幕僚部局であった CIE（民間情報教育局）の指導・勧告により世論調査が導 入された4）。戦前の日本でも“府県統計書” （明治初期から太平洋戦争初期）、 “月島調査”(高 野岩三郎ら,1918 年～1920 年)、 “家族の研究”(戸田貞三,1926)など学術調査が行われてい たが、世論調査の導入を機に科学的な調査の確立のために日本人の専門家の育成が図られ た(本間,1995,pp.5-7)5）。1947（昭和 22）年には政府初の世論調査（『経済実装報告書に関 する世論調査』 ）が実施され、自治体にあっては 1948 年に熊本県がはじめて世論調査を実 施し、翌年には札幌市や松本市など基礎自治体でも四つの調査が実施された6）。当時実施さ れた自治体世論調査は、 「調査主題は明確な行政目的をもち、特定問題に焦点を当てた調査 と県市政全般の総花的調査にわかれており、調査地域は例外なく自治体の範囲に限られ、 全体としてサンプリング調査となっている」(日本世論調査協会,1986,p.44)とあるように 科学的な調査として実施され高い評価を得ていた。1950 年代に入ると、戦後日本の世論調 査を指導したデミング（W. Deming）による数理統計に関する研究書が翻訳されるなど日 本にも標本調査が浸透し、自治体による調査件数も急増していった7）。 このような状況のもと、初期の広聴研究者として小山栄三をあげることができる。小山 は、戦後導入された世論調査の発達を踏まえて民主政治における世論把握の重要性を指摘 するとともに、科学的手法としての世論調査に期待が寄せられていた当時の状況を報告し ている。そして、世論調査の意義について、 「近代調査法の基本原則と目的とは如何にして 事実を発見し、それを現実に反映せしめるのかという政策論の問題と連関し、世論調査の 用いる方法、技術の進歩は社会科学をして精密科学たらしめる最も重要な貢献をなした。」 との評価を行った(小山,1956,p.5)。また、同時に、当時の世論調査の現状に対して、「い い加減に行われた世論調査も科学的に正確を期すために多大の時間、費用、努力を注いだ 世論調査も同じ価値をもつものとして取り扱われがちである」ことを指摘し、その品質の 確保の重要性について言及した(同,p.5)。 (2)広報 この時代の広報については政府と市町村の対応に差がみられる。導入直後の政府にあっ 21 第１章 行政広報広聴の基礎的枠組み ては PR 概念の曖昧な理解にとどまり、手法・技術の理解が中心であったといわれている。 他方、市町村にあっては「広報の意義を理解しない粗雑、無責任なものも多く、全体とし ては、その技術性を論ずる以前の問題」(松田,1961,p.76)と評されたように非常に混乱し た状況が生じた。しかし、その後の CIE の指導により 1950 年代半ばまでには広報紙の発行 や報道対応等を中心に市町村の広報体制は整備されていった8）。 初期の広報研究としては、樋上(1951,1952a,1952b,1953a,1953b,1953c,1954,1955)およ び井出(1957,1958)をあげることができる。樋上は一連の PR 概念及びその基礎理論に関す る研究のなかで、民主政治の二つの原則（民意反映の原則・公表公開の原則）を実行する ための PR の必要性や民主政治の基本要素としての広報理論について言及した。また、井出 は行政広報の実態調査がほとんど実施されていない状況を指摘するとともに、自治体にお ける首長と広報の関係を明らかにしたうえで、広報主管課が担当する「一般広報」と運用 各部課が主管する「個別広報」に類型化して広報機構の枠組みを提示した。 3.2 1960 年代～1980 年代 (1)1960 年代 1960 年代は日本経済の発展の結果として公害問題や環境破壊が引き起こされ、都市の社 会資本整備の遅れにより生活環境が悪化した時期であり、首長と住民との関係の希薄化や 民意軽視の行政運営が顕在化してきた時期でもある。当時、反公害や福祉政策・憲法擁護 を訴えた革新首長は、 「住民直結」や「市民生活優先」の理念のもと、対話や市民集会とい った行政と住民を結ぶ直接民主主義的な手法を導入して広聴活動を拡充させた9）。議会では 与党が圧倒的少数という政治構造における革新首長にとって、この広聴活動は市民との距 離を近づけるという重要な意味を持っていたのである。 こ の 時 期 の 広 聴 研 究 と し て 辻 (1962c) と 井 出 (1967) を あ げ る こ と が で き る 。 辻 (1962c,p.55)は、広聴活動を調査活動（能動的・集約的）とそれ以外の活動（受動的・個 別的）に分類するなど広聴活動の枠組みを示した。そして、広聴活動の中心的役割を担う 世論調査がその重要性に比して自治体において十分に実施されていない当時の状況を分析 するとともに、調査以外の広聴活動については市政懇談会、相談業務、苦情処理といった 活動の機能面からの考察を行った。また、井出(1967,p.141)は「『革新』自治体の登場は、 住民直結の基本姿勢を打ち出すことによって、この要請に応え広報活動を強化拡充すると ともに、そのあり方を質的に高める役割を果たそうとしている」と評し、行政広報の起源 が「草の根デモクラシー」の政治理念と結びついていることを論じた。 他方、広報研究として井出(1961a,1961b,1964,1967)、松田(1961)、辻(1962a,1962b,1962c) をあげることができる。井出(1967)は法的拘束がない広報広聴施策に対する評価や品質の 22 第１章 行政広報広聴の基礎的枠組み の重要性とともに広報の構造モデルを提示した。また、松田(1961)は市町村に定着した広 報活動に対して、当時の広報の技術的側面に対する課題に批判が偏り、民主政治の基本要 素という観点からの議論の欠落について問題点を指摘した。さらに、辻(1962a,1962b)はこ の松田の研究を引用しながら政治広報と PR との関係について考察を加え、行政広報の機能 と限界について理論的な分析を行った。広報実務に関しては、高木(1961)や海老原(1964) の研究がある。高木は 1960 年代はじめの広報の活動状況について自治省調査を引用しなが ら、当時の市の 98％、町村の 80％が広報誌・紙を発行していること示し、市町村において 広報活動が定着してきた状況を報告している。 (2)1970 年代～1980 年代 1970 年代は福祉行政の充実や公共施設の整備など住民ニーズが充足される一方で、高度 経済成長に伴う都市化や市町村合併を背景に多様な価値観を持つ住民が参加を模索した時 期である10）。また、革新自治体の持っていた「住民直結」や「市民生活優先」といった革新 的な考え方への評価が高まり、多くの自治体が対話や参加といった課題に直面することに なった時期でもある。革新首長らが行った「市長への手紙」、「住民集会」、「相談行政」と いった直接民主主義的な広聴施策に対する議会の反発はあったが、住民運動の多発化、自 治体と住民、住民同士との対立構造が顕在化するなかでそれらは着実に根付いていった。 70 年代の革新自治体の広聴施策は、首長と住民との関係の構築に貢献するとともに行政参 加を促進し、自治体の基本施策となったのである。80 年代には、国に先駆けた自治体によ る情報公開の制度化を背景に、行政による情報公開のみならず、行政広報による積極的な 情報提供についてもあらためて議論されるようになり、情報公開と広報広聴の機能に着目 した研究が数多く報告された11）。 この時期の広聴研究として、加藤(1970)および中村(1976)をあげることができる。加藤 (1970,p.125)は、住民からの要望・意見を収集、整理、分析して意思決定を行い、住民の 要望に対応するきめ細かい行政活動を実現することが行政広報広聴の最大の前提であると して、個別意見への対応の重要性を強調した。そして、中村(1976,p.269)は、革新自治体 で導入された直接民主主義的な広聴施策について、 「それは行政側が市民の市政に対する潜 在的な不満や要求を掘りおこすために、積極的にその制度化を図り、同時に制度の運用過 程に行政情報を交流させることによって『市民意識』を啓発しようとするきわめて斬新な 試みであった」との評価を行った。しかし、80 年代は入ると「年に一度の世論調査（3 年 に一度程度の市町村も多いが）と『市長と語る集い』などの集団広聴活動くらいで、多く の市町村でパターン化されていた」(上野,2003,p.346)との指摘にみられるように、調査の 実施や意見の収集が広聴活動の目的であるといった広聴の形骸化が見られるようになって きた。このような状況のなかで、今川(1987,1989)は、広聴活動と民主政治との関係を、広 23 第１章 行政広報広聴の基礎的枠組み 聴活動の原点にもどり政治的な意義を強調していることは注目すべきである。 他方、広報研究としては、小山(1971,1975)や本田(1975,1979)、加藤(1978)、宮崎(1980) をあげることができる。小山(1971)は、広報広聴の目的達成のためには、 「企画的」かつ「継 続的」に実践することが不可欠であるとして広報活動の展開に戦略性を求めた。また、本 田(1975)と加藤(1978)は、市民参加と行政広報の関係について、不十分な市民参加の補完 の役割を果たす広報の重要性をあらためて指摘した。70 年代の広報実務については、宮崎 (1980,p.16)が、「問題別広報・広聴、政策提起型広報・広聴など民主化・科学化という面 で進歩はみられる」との積極的な評価を行っている。80 年代における情報公開と広報広聴 との関係については、三浦(1981,1982a,1982b,1986)による一連の研究がある。これらの研 究のなかで、三浦は先進的な情報公開を行っていた神奈川県、埼玉県、滋賀県の職員を対 象に行った調査結果をもとに議論を行い、情報公開と行政広報とについて多角的な検討の 必要性を強調している。さらに、この時期に高度情報化社会における情報化と広報機能に 関する研究も報告されている(兼子他,1986)。 3.3 1990 年代～現在 1993 年の郵政省によるインターネットの商用利用の許可により電気通信事業者による個 人向けのプロバイダ事業が開始され、インターネットが個人にも身近なものになった。1990 年代半ば以降には、自治体ウェブサイトと電子メールの活用により行政と住民との間の双 方向かつ迅速なコミュニケーションが実現されることになった。このインターネットを活 用した行政と住民を結ぶチャネルは、それまでの印刷媒体を中心とした情報の流通形態・ 循環環境を大きく変容させたのである。電子メールで寄せられる情報は、すべてデジタル データとして保存され、編集・分析も容易になった。また、デジタル化によって組織内部 の情報の共有化が進み、広報広聴の業務プロセスが大幅に効率化するなど自治体内部での インターネットの活用が進んだ。しかし、急速な情報化のなかでインターネット活用の有 無が情報の量的・質的格差の要因になるというデジタルデバイトの問題も提起された。さ らに、1990 年代後半から 2000 年代前半にかけて、電子政府・電子自治体の推進と情報通信 技術やソフトウェア技術の発達を背景にして、顧客との関係を的確かつ総合的に把握する CRM（Customer Relationship Management）の自治体への導入が検討され、住民の意見、 要望の政策形成への活用について活発な議論が行われた12）。その後、電子掲示板や電子会議 室、地域 SNS（Social Networking Service）など情報通信技術を活用した新たなコミュニ ケーション手法の導入が次々と試みられた。最近では、地域の新たな価値創造を目指すシ ティプロモーションやシティセールス、行政の透明性・信頼性の向上などを目的とするオ ープンデータなどの論点も行政広報広聴の文脈で議論されるようになり、これまでに広報 広聴が対象としてきた情報の再構成や拡張がみられるようになってきている13）。 24 第１章 行政広報広聴の基礎的枠組み この時期における広聴研究として、自治体世論調査を分析対象にした大谷(2002,2003)や 具体的な市民の声を分析対象にした近藤(2003)、仙台都市総合研究機構(2003)がある。大 谷の研究では、大阪府下の 44 自治体および香川県 43 自治体を対象に行った自治体世論調 査の調査結果をもとに、サンプリング方法から調査項目のワーディングに至るまで詳細に 分析され、自治体世論調査の現状とその改善策が示されている。また、近藤や仙台都市総 合研究機構の研究においては、市民の声のテキストデータを対象にテキストマイニング分 析を行うことによって、政策形成に有用な具体的な知識の創出が試みられている。 他方、広報研究で注目すべきは本田(1995)である。本田は、この研究のなかで行政広報 広聴の本質と理念の重要性を指摘するとともに、その再検討を行い理論的な枠組みを提示 している。ただし、本田の提示した枠組みは、1990 年代後半以降の情報通信技術の発達や その活用は考慮されてはいない。また、中村(1996)、上野(1997,2003)、賀来(1998)は、政 策形成とインターネットの利用に関する論点に関連させて政策形成と広報との関係につい て議論を行っている。とくに、上野(2003,p.140)は、「『ネット市民』と呼ばれる新しい市 民層の出現が自治行政に新しい波を起こしつつある」という状況をとらえて、インターネ ットの即時性と双方向性が今後の行政広報広聴に威力を発揮する可能性を指摘し、 「広報広 聴の担当者は、地域社会における生活者の動向に眼を向け、情報の受発信に新しいスタイ ルの開発を考えなければならない」との指摘を行った。さらには、デジタル媒体のみなら ず、印刷媒体にも大きな変化が見られる。従来行政が独自に制作していた、いわゆる「暮 らしのガイド」や「市民便利帳」といった冊子を、行政と民間企業が協働して制作する事 例が見られるようになった。これは、行政にとっての経費節減、民間企業による広告出稿 による可能性の広がり、住民にとって地域情報や生活情報に関連した広告情報といった「ト リプル WIN」の典型と指摘された（川上,2008,p.43） 。最近では、地域社会の共通課題に対 して、NPO をはじめとするステークホルダーが協働してその解決を図ることを通して相互 の信頼関係を継続的に深めていくという協働広報も提案されている（宮田,2012） 。 第4節 行政広報広聴の基礎的枠組み 以上の行政広報広聴研究の発展の歴史を踏まえ、行政広報広聴の本質と理念、対象とす る情報、手法について検討を行い、その基礎的枠組みを構築する。 4.1 行政広報広聴 (1)行政広報広聴の概念 前述したとおり、戦後の PR 導入後しばらくの間は民主主義における広報広聴の位置づけ 25 第１章 行政広報広聴の基礎的枠組み に関する学術的な報告が数多くなされた。この初期の研究のなかで、樋上（1953a,p.37 お よび 1955,p.126）は、行政広報広聴の概念は「公衆の意見反響などの調査（広聴活動）」、 「政策の適合と業務の改善（分析活動）」、「広く一般に知らせる活動（広報活動） 」の基本 要素からなり、それらを循環させることによって「質のよい世論を生み出すのが、廣報の 務めである」とした。1960～70 年代の研究においては、井出(1967,p.32)が広報広聴の機能 を「行政体と公衆との相互統合を求め、行政において『同意の循環』を可能ならしめるこ と」として、行政広報広聴を「行政体の内と外とを有機的に関連づけ、様々な環境諸要素 が絡みあう行政のダイナミックスのなかで、 『統合の再生産』を保証することを目指す、高 度の行政機能」と定義し、市民と行政の相互交流における同意の循環を指摘した。また、 小山(1971,p.27)は、行政広報を「(1)その目的が民衆の信頼および協力を得ようとするも のであり、(2)このために政府の政策、サービス、活動に関するインフォメーションを国民 に流すものであり、(3)それが効果をあげるためには民衆の意向や可能なまたは真実の反応 を知って施策に反映させることが必要であり、(4)そのためには専門の部局を設けて企画的 に継続的におこなわなければならない」活動と定義して、広報広聴による情報循環とその 継続的かつ戦略的な実践を提言した14）。1980 年代においては、今川（1987,p.32）は「市民 と行政の同意の循環」（井出,同）という位置づけを踏まえながら、広報広聴を「新たな行 政や政治を生み出す、 “創造の循環過程”でもある。言いかえれば、 『市民のコンセンサス』 を導きだし、それを基準として政策形成や執行に影響を与える、きわめて政治的な過程で ある」として、新たな行政の創造を強調した。さらに、1990 年代においては、本田(1995,p.64) が、行政広報広聴を「住民と行政体当局との間に最良の関係を設定し、これを継続的に維 持すること」と定義して、その本質が行政と住民との信頼関係の構築にあることを強調し た。 これらの先行研究によると、行政広報広聴概念は市民の意見の集約を行う広聴活動、管理 情報の利用機会の確保を行う広報活動、 そして政策の適合や統合の再生産である分析活動を 構成要素とするものといえる。しかし、分析活動における政策の適合や統合の再生産が具体 的にどのような活動であるかは述べられていない。この統合の再生産については、民間経営 手法の導入による効率性と顧客満足を重視する自治体経営の視点から、行政と住民との間の 情報循環を活性化させることによって、 住民にとって付加価値のある情報を開発していくこ と、すなわち“住民価値の創造”としてとらえることが可能である。 「住民価値のある情報」 の提供が、 政策形成に有用な情報の収集を実現し、 それが価値ある政策に結びつくのである。 そこには、必然的に一定の理念に基づく戦略性と継続性が要求されることになる。 そこで、本研究では価値創造という点に着目して、行政広報広聴を「行政と住民との情報 循環により新たな価値を創造し、政策への反映を通して信頼関係を戦略的かつ継続的に構 築・維持することを目的とする活動」と定義する。言い換えれば、これは住民価値のある情 26 第１章 行政広報広聴の基礎的枠組み 報の公開・提供と政策形成に有用な情報の集約・調整という“情報循環”によって、価値創 造を行う活動であり15）、価値創造による信頼関係の構築であるといえる。 (2)行政広報広聴の理念 行政広報広聴の実践については、「PR が他のコミュニケーションの諸形態から区別され て、まさに PR として現れるためには、そこに本質的な理念なりが当然掲げられていなけれ ばならない」 （井出,1967,p.17）との指摘のとおり、そこには一定の理念が必要不可欠であ る。また、前述したとおり、行政広報広聴が法的拘束を受けていない活動であることから も理念に基づく実践は強調されるべきである。 行政広報広聴の理念に関して、樋上(1953a)は民主政治の二大原則（民意反映・公表公開） から、①水平性、②義務性、③交流性、④客観性、⑤教育性、という理念を指摘した16）。ま た、井出(1967)は、PR 概念の成熟に寄与した諸要素を拾い出し、①事実に基づいた正しい インフォメーションの提供（情報真実性） 、②コミュニケーションにおける「相互過程（two way process） 」の確保、③「社会的責任」と「公共の利益」との一致、④人格的存在とし て認めたうえでの相手の言い分に耳を傾けた真実に基づいた情報提供、を指摘した。さら に、本田(1995)は、それまで議論されてきた行政広報広聴の理念を①情報真実性、②周知 徹底性、③反応期待性、④平等並行性、に整理を行った。 このように、PR が導入されて以来、民主主義における広報広聴の実践的な理念が議論さ れてきた。この議論のなかでもっとも重視されてきた理念が「真実性」である。これは、 行政が提供する情報が真実であると同時に、住民から真実の反応（意見、要望、苦情、問 合せ等）を得なければならないことを要求する理念であり、行政活動の実態を正確に外部 者に示すという現代の行政に求められる透明性を確保するためには最も重視されるべき理 念である。これは樋上による「客観性」の理念や井出と本田が指摘した「情報真実性」の 理念と同義のものである。また、情報通信技術が発達した現代においては行政からの適時 迅速な情報提供が期待され、情報提供のタイミングがその真実性に大きな影響を与えるこ とから、これまで以上に提供を行う時間的な意味が重要になっている。次に、情報の流れ る方向に関する「双方向性」の理念である。樋上が指摘した「交流性」の理念や井出によ る「相互過程（two way process）の確保」と同義であり、双方の意思の交流、情報の循環 を目指すこと、すなわち広報と広聴が双方向かつ一体として実践されるべきことを要求す るものである。さらに、網羅性の理念である。これは本田が指摘する「周知徹底性」に関 連する理念であり、障害者や高齢者、外国人を含む多様なニーズを持つ地域住民一人ひと りが置かれている状況を常に意識しながら、すべての住民に対する広報広聴の実践を要求 するものである。つまり、行政広報広聴は、理念的に全住民を対象とした情報の公開・提 供と全住民を対象とした意見の集約・調整を前提としているのである。最後が、並行性の 27 第１章 行政広報広聴の基礎的枠組み 理念である。これは、井出が指摘する相手を人格的存在として認めることであり、住民の 立場に配慮しながら、情報保有者の論理に陥ることなく、住民と同じ目線で広報広聴を実 践すべきことを要求するものである。 本研究においては、これまでの行政広報研究における理念に関する議論を踏まえ、「真実 性」 、 「双方向性」 、 「網羅性」、 「並行性」を行政広報広聴の四つの理念（Four Principles in Public Relations）とする。 (3)行政広報広聴の戦略的展開 第 2 節でみたように、広報広聴は法的拘束がなく、すべての政策プロセスに関係する組 織横断的な活動であり、明確な目標設定が難しくマネジメントサイクルが機能しづらいと いう特徴を持つ活動である。しかし、小山（1971）の指摘にあるように、継続的な住民と の信頼関係構築のためには、広報広聴の戦略的な展開が不可欠となる。戦略的とは、①将 来像である目標を持ち、②その目標にいたる道筋・手順であるシナリオを描き、③成果を 管理する指標を定める、ことを意味するものであり17）、言い換えれば、「どうありたいか」 を考え、目標の状態に「いかにしてたどりつくか」ということである。これを広報広聴の 展開にあてはめて考えると、①広報広聴の本質である住民との信頼関係の構築の具体的な 将来像を目標として設定し、②その目標をいかに実現するかについての戦略シナリオを策 定することである。戦略シナリオのなかには広報広聴の評価指標の設定も当然含まれるこ とになる。この戦略シナリオの策定上の留意点が、いくつかの先行研究で指摘されている。 すなわち、全体戦略の策定、主管部門の拡充・機能強化、広報担当官の設置、外部評価制 度の充実、主管部門の拡充・機能強化（北村,2004）、広報広聴主管部門と事業主管部門と の役割分担の明確化と連携強化、評価・改善の強化（岩井,2009）などの指摘である。これ らの先行研究における部門間連携と評価の重要性の指摘を鑑みると、これからの自治体経 営のもとでの広報広聴の戦略的展開には、目標を共有したうえでの部門間の緊密な連携と 適切な評価指標の設定によるマネジメントサイクルの実施が不可欠である。つまり、総合 計画に基づく「広報広聴戦略計画」の策定とその実践管理の要請である。 4.2 行政広聴 ここでは、行政による広聴活動が対象とする情報と手法・チャネルについて述べる。 (1)個別情報と構造情報 行政が広聴活動によって収集する民意・世論とはどのようなものであろうか。世論に関 しては、これまで膨大な研究があり様々な定義が行われてきた。岡田(2001,pp.8-10)は、 この膨大な世論研究を総論的に考察するなかで、世論は固定した情報として存在するので 28 第１章 行政広報広聴の基礎的枠組み はなく、その発現・展開過程において多様な姿態を表出し、選挙、世論調査、レファレン ダム、リコール、政党や圧力団体の意見、マスコミの論調、政治・市民運動など多種多様 な世論形態が多層多重に連関・連動し、あるいは反発・対抗することで、現代の世論形成 は動態的に展開することを指摘し、世論は単一の視座からはとらえることができないこと を強調し、世論研究の視座が、世論を超個人的で有機的な組織体として把握する全体論的 視座から、世論を政治社会について諸個人の意見の集合・集積・総和として把握する個人 論的視座へ転換してきていることを指摘している。 この二つの視座から、行政広聴が対象とする情報を以下の二つに分類することができる。 ひとつは、個人論的視座から捉えるものであり、住民が能動的に行政に伝える個人的な意 見・要望等である（以下、個別情報という） 。もうひとつが、全体論的視座から捉えるもの で、社会調査など行政が住民に対して能動的に働きかけることによって得られるサイレン トマジョリティを含んだ住民全体の意見構造や分布を可視化（母集団の特性を推測）した 情報である（以下、構造情報という）。行政側からみると、前者は“集まる情報”であり、 後者は“集める情報”といえる18）。この二つの情報は、前述した辻(1962c,p.55)が指摘した 受動的・個別的活動と能動的・集約的活動にそれぞれ対応するものであることから、行政 広聴は、個別情報を対象とした受動的・個別活動と構造情報を対象とした能動的・集約活 動から構成されるものと考えられる。 なお、これらの情報から世論を把握するためには、岡田が指摘した全体論的視座と個人 論的視座のもと、構造情報のみならず、個別情報の集合・集積・総和とともに総合的に勘 案していく必要がある。とくに、個別情報の検討の際には、 「住民の発言がどの程度にたし かな知識・情報にもとづいたものかどうか」(加藤,1978,p.190)、「市民の能動的な情報処 理の結果と見ることができるだろうか」(高瀬 1999,p.189)とあるように、どのような情報 や知識に基づいて個別情報が形成されたのかを常に考慮する必要があり、そこには、それ らを補完するあらゆる調査外情報・外部情報資源（External Resources）の利用が不可欠 である。 以上みたとおり、本研究では行政広聴が収集する情報を個別情報と構造情報に区分して とらえ、個別情報を収集する広聴を「受動的個別的広聴」とし、構造情報を収集する広聴 を「能動的集約的広聴」ととらえるものとする。 (2)広聴手法・チャネル 次に、個別情報と構造情報を取得する手法・チャネルについて述べる。行政が選択した 手法は行政と住民とを結ぶチャネルとなる。 個別情報を収集する受動的個別的活動においては、伝統的手法として面談、手紙、はが き、電話、対話集会、懇談会、モニター制度などが用いられてきた。これらの手法に加え 29 第１章 行政広報広聴の基礎的枠組み て、1990 年代半ば以降にはウェブサイト、電子メール、電子掲示板、電子会議室の活用が 始まり、行政と住民との双方向かつ迅速なコミュニケーションが実現されるようになった19）。 また、東日本大震災以降は、自治体も Facebook や Twitter といった SNS を本格的に活用 するようになり、リアルタイムでのコミュニケーションを実現してきている。 他方、構造情報を取得する能動的集約的活動においては、前述したようにサンプリング 理論等の統計的手法を活用した世論調査や意識調査が伝統的な手法としてあげられる。自 治体の世論調査は、発言の場をとざされた「無告の民」に声をあげさせるメディアであり、 公式のチャネルに乗らない民意を吸い上げるメディアでもある（香内,1988,p.3）。したが って、一般的にサンプリング調査として実施されるものではあるが、理念としては網羅性 に従った手法であるといえる。最近では、世論調査以外に世論を把握する手法として社会 的合意形成を目指す討論型世論調査（Deliberative Polling）が、自治体においても試験的 に導入されるようになってきている20）。そのほか、厳密な意味でのサンプリングではないが、 意見の構造や分布を測定する手法としてインターネットを利用したモニター制度やウェブ 調査などが利用されはじめている。 このように、自治体はより多くの個別情報とより質の高い構造情報を取得するために多 様な手法を活用し始めているのである。 4.3 行政広報 次に、行政による広報活動が対象とする情報と手法・チャネルについて述べる。 (1)公共サービス情報と政策情報 行政が広報活動によって提供しなければならない情報は何であろうか。地域情報に関し ては、しばしば情報社会論のなかで地域概念とともに議論され、多様な定義・分類がなさ れてきた。そのなかでも、林(1999,pp.30-55)は、地域情報を「地域社会を含んだ日常生活 における生活者の行動および関心に関わるいっさいの情報」と定義するとともに、その具 体的な内容から以下のように分類している。すなわち、①生活情報：日常生活において便 益や実益を伴う情報、②文化情報：地域に関わる知識・教養・趣味（歴史、習俗、芸術、 芸能、行事、宗教、娯楽）などの情報、③イベント情報：地域に関係する事件・できごと・ 催し・予兆などの情報、④争点情報：地域において賛否や是非を伴う情報、の四分類であ る。生活・文化・イベント情報は、住民への直接的な行政サービスを提供する施策や事務 事業に関する情報が中心であり、サービス受益者たる住民に公開・提供していかなければ ならない情報である（以下、公共サービス情報という） 。また、地域の新たな価値創造を目 指すシティプロモーションやシティセールスが対象とする地域の産業振興や観光情報など は、地域の魅力という観点から公共サービス情報を再構成・拡張した情報と考えられる（以 30 第１章 行政広報広聴の基礎的枠組み 下、シティプロモーション情報という） 。これらに加えて、住民の生命に関わる災害情報・ 防犯情報・保健予防等に関連する情報の継続的な発信の必要性はいうまでもない（以下、 安全・安心情報という） 。 他方、地域情報のひとつとして分類された争点情報は、地域の論点に対する賛否や是非 の判断など住民が政策・施策を考えるうえで必要となる情報である。すわなち、地域住民 が自ら政策や制度の策定の主体となるために必要な情報である（以下、政策情報という）。 この政策情報は、政治学や行政学においては、①争点情報、②基礎情報、③専門情報に分 類される(松下,1991,pp.91-95)。争点情報は、自治体が直面している多様な課題を整理し て争点として公開する情報と定義され、 「市民運動がとりあげている問題、地域・業界団体 の圧力、政党間の争点」などがこれに該当する。基礎情報は、行政がもつ統計、地図、法 務・財務情報など自治体の地域特性や政策構造に関する情報として定義され、政策争点を 政策解決に結びつけるには不可欠の情報として位置付けられている。また、専門情報は、 個別の課題を解決するための技術情報と定義されるものであり、ごみ処理施設に関連して いえば、その立地、性能、設計、運営ノウハウなどが専門情報に該当する。地震や津波、 土砂災害、インフルエンザなど緊急的な状況に関する高度に専門的な危機管理情報もこの 専門情報に分類される。 また、政策情報には、争点情報、基礎情報、専門情報を総合・編集した「政策選択肢情 報」の提供が不可欠であるとされている(新藤,2001,p.211)。これは、政策目標設定の争点 と選択理由、それらの実施に伴う予算・人的資源・行為規範、さらに技術的可能性などを 示した情報である。 「選択肢の立て方がまずく、人々の意見をうまく分節化することができ なければ、住民たちは、またしても自分たちは正当に代表されていないという感覚を持つ」 (杉田,2006,p.13)と指摘されるように、事実情報の公開のみならず、それらを行政が政策 という切り口から検討した結果を選択肢として示すことも重要となる。さらに、評価情報 も政策情報のひとつとして公開することが必要である。それは、 「住民は、行政サービスの 供給における地方政府のパフォーマンスに関する正確な情報を提供されなければ、地方政 府の行政責任について有効な判断を行うことができない。また、地方政府もそのパフォー マンスに対する住民の評価が得られなければ、行政サービスの供給における行政責任を果 たすことはできない」(伊藤,1996,p.40)からである。 以上みたとおり、本研究では行政広報が提供する情報を「公共サービス情報」と「政策 情報」に区分して考え、公共サービス情報を対象とする広報を「公共サービス広報」とし、 政策情報を対象とする広報を「政策広報」ととらえるものとする。 31 第１章 行政広報広聴の基礎的枠組み (2)広報手法・チャネル 行政広報は、前述した情報をあらゆる手法を活用して住民に提供していかなければなら ない。これまでは、公共サービス情報と政策情報のいずれについても、その提供手法は印 刷媒体が中心であった。公共サービス情報の場合は、行政サービスを網羅的に掲載した、 いわゆる「暮らしの便利帳」や「暮らしのガイド」といった冊子や定期的に発行する広報 誌・紙が中心であり、政策情報の場合も、総合計画書や予算決算書をはじめとする印刷媒 体であった。印刷媒体の場合は、紙面や印刷経費の制約等から十分な量と質の提供は困難 であった。 この印刷媒体の持つ制約を克服したのがウェブサイトである。開設当初こそデータの保 存容量やネットワーク回線の速度に制約はあったが、保存容量の急速な増加とブロードバ ンド回線の普及によって、ウェブサイト上にはテキストや画像に加え、音声、動画を活用 して膨大な情報を高品質に公開することが可能になった。また、動画によるライブ中継や 防災用のライブカメラ、雨量測定レーダーによるリアルタイムの情報提供も可能になって きている。さらには、双方向かつ迅速なコミュニケーションを可能にする SNS が災害時に 効果を発揮した事例もしばしば報告されている。このように、広報手法の多様化により行 政と住民を結ぶチャネルが着実に増加し、そこに流れる情報の品質も向上してきている。 チャンネルの多様化は、全ての住民に情報提供を要請する網羅性の理念に従うものと考え られる。ただし、行政が多様な手法のなかから、どの手法を選択するかについては、資源 配分に関わる問題でもあり、地域住民の特性を踏まえた慎重な議論が必要である 以上の議論を踏まえ、行政広報広聴の基礎的枠組みを整理したものが表 1-3 である。 32 第１章 行政広報広聴の基礎的枠組み 表１-３ 行政広報広聴の基礎的枠組み 本質・理念 分類 行 政 広 聴 受動的 個別的 広聴 能動的 集約的 広聴 （本質） 情報開発 価値創造 による 信頼関係 構築・維持 （理念） 真実性 双方向性 網羅性 並行性 （展開） 戦略的 継続的 情報 個別 広聴 集団 広聴 調査 広聴 公共サービス広報 （お知らせ広報） 市 民 の 声 個別情報 （個人論的視座） 住民の個別意見・要望・提案など 民 意 構造情報 （全体論的視座） 問題群に対する住民の意見構造や分布 生活情報 日常生活において便益や実益を伴う情報 文化情報 地域に関わる知識・教養・趣味等の情報 イベント情報 地域の事件・できごと・催し・予兆など プロモーション情報 地域特性の観点から公共サービス情報を編 集した情報 安全安心情報 防災・災害情報（平時・発災時・発災後）・防 犯情報・保健予防情報 争点情報 直面する課題・議案の論点・説明 基礎情報 政策形成の基礎資料 統計、地図、法務・財務情報など議案の背景 や地域特性を表す情報 専門情報 個別課題解決のための技術情報 地震・津波・土砂災害・インフルエンザなどの 危機管理情報 選択肢情報 政策目標設定の争点と選択理由・実施に伴う 予算・人的資源・行為規範のあり様、技術的 可能性など 評価情報 政策・施策・事業評価など自治体のパフォー マンスに関わる情報 公 共 サ ー ビ ス 情 報 行 政 広 報 政策広報 情報の内容 政 策 情 報 主な手法 面談、手紙、はがき、電 話、メール、 電子会議 室、SNS 対話集会、懇談会、モ ニター制度など 世論意識調査、モニタ ー制度、ウェブ調査 （印刷媒体） 広報誌・紙 報告書 冊子 パンフレット チラシ 新聞・雑誌 （電波媒体） テレビ ラジオ （電子媒体） ウェブサイト 音声配信 動画配信 SNS （注）筆者作成 第5節 おわりに 自治体に広報広聴が導入されて以来半世紀以上の間、行政は広報広聴の発展向上のため に努力してきた。しかし、少子高齢化や社会の成熟化に伴う住民の価値観・生活様式の多 様化、情報通信技術の発達による手法・チャネルの多様化・複雑化、効率性・収益性・顧 客満足を目指す自治体経営の要請といった環境変化のなかで、あらためて行政と住民との 信頼関係を構築するための枠組みを構築しなければならない状況にある。第 1 章では、こ れまでの行政広報広聴研究の変遷を踏まえたうえで、行政広報広聴の本質と理念を再検討 33 第１章 行政広報広聴の基礎的枠組み するとともに、広報と広聴がそれぞれ対象とする情報と手法・チャネルについて考察し、 行政広報広聴の基礎的枠組みを提示した。この枠組みは、行政が四つの理念（真実性、双 方向性、網羅性、並行性）に従い、多元的なチャネルを通して、個別情報と構造情報の集 約・調整および公共サービス情報と政策情報の公開・提供という情報循環を戦略的かつ継 続的に実践することにより価値創造を実現し、住民との信頼関係を構築・維持するという ものである。行政広報広聴は、地域社会における情報の偏在や非対称性の克服し、住民が いつでも意見・要望を伝えることができかつ必要な情報をいつでも入手できる社会の実現 に貢献するものであり、地域民主主義の質の向上という点においても意義のあるものであ る。 最後に、行政広報広聴の課題について述べる。まず、手法・チャネルの品質に関する課 題である。これについては、「民主主義政治体制にとって重要であるのは、意思表出のチャ ネルが多元的に整えられていることである。チャネル数が少なければ、外見的に民主制を 採用していても、実質を備えるものではなくなる」(新藤,2000,p.4)との指摘のとおり、地 域民主主義実践の場とするためには、行政はつねに社会環境や情報通信技術の変化に敏感 に対応し、多元的なチャネルの構築を検討していく必要がある。新たな手法であるウェブ サイトや SNS などについても、どうすれば住民価値のある情報を提供できる媒体になり得 るのかという観点からの継続的な研究が必要である。もうひとつは、このチャネル上に流 れる情報に関する課題である。インターネットや情報端末の普及により、行政広報広聴は ウェブサイト、電子メール、SNS など住民との双方向かつ迅速なコミュニケーションを実 現する強力なツールを確保し、行政と住民をつなぐチャネル上に流れる情報の質的・量的 拡張を実現してきた。しかし、それらの行政と住民とを結ぶチャネルは、「民意の軌道」 (辻,1960)、 「同意の循環」(井出,1967)といった相互の信頼関係を実現するような実質的な チャネルにはなり得ていない。このチャネルを信頼関係の構築に貢献する実質的なものと するためには、情報循環プロセスにおける価値創造という質的転換が不可欠であり、多元 的なチャネルから得られた情報から、いかに住民価値を創造するかという観点からの研究 が必要なのである。 34 第１章 行政広報広聴の基礎的枠組み 注 1) 広義の情報公開の体系については、西尾,村松(1995,p.200)を参照されたい。 2) この調査は 199 団体のウェブサイト（組織と業務関連のページ）を対象に筆者が行ったもの である（2013 年 3 月実施） 。 3) 1946 年 12 月に GHQ の地方出先機関であった軍政部は、道府県庁に対して PRO（Public Relation Office）を設置するよう示唆を行った（草場,1980） 。 4) 世論調査（public opinion poll）は、1930 年代のアメリカで成立した人々の意見を量的データ として統計的に扱う方法である。戦後日本における世論調査の歴史については、時事通信社 (1946)、日本世論調査協会(1986,1995)を参照されたい。 5) 日本への世論調査の導入時にはダイク（K. R. Dyke） 、デミング（W. E. Deming）らの貢献 があった。 6) 地方自治世論調査会(1954)においては、1948 年に熊本県、1949 年には札幌市（2 回） 、松本市、 丹波市、1950 年には北海道 14 市、佐賀県、山梨県、岡山県、大分県が世論調査を実施し、1949 年から 1950 年にかけての昭和 24 年度を「地方自治体の世論調査元年」としている。詳しくは、 地方自治世論調査会(1954)『世論調査 1』および日本世論調査協会(1986)『日本世論調査史資 料』を参照されたい。 7) 自治体の調査件数は日本の経済成長の緩急に対応した動きをみせながら急増していった。昭 和 27 年度には、前年の 3.4 倍という急激な伸びを示し、自治体に世論調査が浸透し始めたの である(日本世論調査協会,1986,p.45)。なお、デミング（W. E. Deming）の著書の翻訳とし て、日本生命保険統計数理研究所(1951)がある。 8) 民間情報教育局 CIE（Civil Information & Education Section）は 1947 年から 1948 年にか けて 13 回の弘報技術講習会を実施した。この講習会のプログラムの詳細については、濱田 (2007)を参照されたい。その後、広報紙の発行や報道対応などの体制が整備されたが、朝鮮戦 争を契機とした連合国の占領政策の転換により、地方自治の充実よりも、行政の簡素合理化、 能率化に主眼が置かれ、自治体における行政民主化の手段である広報の確立という構想が変容 をせまられた。 9) たとえば、横浜市長の飛鳥田一雄が提起した「一万人集会」 、東京都知事の美濃部亮吉の「対 話集会」などがある。住民が個別に意見を表明できる「市長への手紙」、 「市政モニター」、 「相 談行政」もこうした対話の一例といえる。これらの施策は、その後の自治体の広聴手法に大き な影響を及ぼした。しかし、住民との直接対話が「実質的に住民と行政の間にあったミゾをふ さいだとはいえないという側面もあることが指摘されている(村松,1988,p.62)。 10) 昭和の大合併は、1953 年の町村合併促進法及び 1956 年の新市町村建設促進法により、 「町村 数を約 3 分の 1 に減少することを目途」とする町村合併促進基本計画（昭 28 年 10 月 30 日 閣 議決定）の達成を図ったものである。合併の結果、1947 年に 10,505 団体あった市町村は 1965 年には 3,257 団体に減少した。 詳細は、総務省ウェブサイト「合併デジタルアーカイブ」参照。 http://www.gappei-archive.soumu.go.jp/index.html [2013-9-10 accessed] 11) 山形県金山町による自治体初の情報公開条例の制定(1982 年)や神奈川県・埼玉県による情報 公開条例の制定(1983 年)など。 12) 自治体への CRM の導入については、田熊（2002） 、仲井（2003） 、北川（2003） 、大和（2004） 、 金井（2006）を参照されたい。 13) 「電子行政オープンデータ戦略」(IT 戦略本部,2010)においては、個人情報の保護に配慮し た上で、二次利用可能な形で行政情報を公開するオープンデータの目的として、(1)透明性・ 信頼性の向上、(2)国民参加・官民協働の推進、(3)経済の活性化・行政の効率化、があげられ ている。 14) 日本における広報研究の先駆的研究者である小山は、1971 年の著作においては、 「公聴」と いう用語を使用しているが、1975 年においては小山(1975,p.13)で用語の使用について言及し、 35 第１章 行政広報広聴の基礎的枠組み 「公聴」を「広聴」に変更している。 15) 小池（2003,p.101）は、 「現在、行政が住民の意向を把握する一般的な日常の活動は「広聴」 と言い、 「公聴」は、国会法第 51 条（公聴会）あるいは地方自治法第 109 条（常任委員会）に 規定されている議会での有識者・利害関係者・一般から意見を求める場合、その他法律で定め られた場合などに限定して使われるようになってきている。」と述べている。本研究では、自 治体の住民の意向を把握する活動を原則として「広聴」と表記する。ただし、先行研究におけ る引用については、原文のままにすることにした。 16) 樋上(1953a)が指摘した理念は以下のとおりである。水平性とは行政が住民と同列の立場で 相互理解に基づく協力を求めること、義務性とは情報の公開が義務であること、交流性とは双 方の意思を交流させること、客観性とは真実を知らせること、教育性とは低調な住民の自治意 識の向上を図ることである。 17） 日本における経営戦略論の先駆的研究者である伊丹（1980,p.11）は、戦略を「企業や事業 の将来のあるべき姿と、そこに至るまでの変革のシナリオ」と定義している。 18) 住民全体の意見構造の情報を収集する理由について、辻（1976,p.26)は、 「とくに都市にお いては他人の行動の予測がたたず、特定の政策決定やその実施が都市住居者にいかなる反応を 生み出すかを的確に把握することは容易ではないからである」として、都市化に伴い世論の把 握が困難になっている状況を指摘している。 19) 電子会議室とはインターネットのホームページ上に設置した電子掲示板などを使って意見 交換や情報交換する仕組みのことである。2004 年には電子会議室は 900 以上の自治体により 運営されていたが、運用のためには多くのリソースの投入が必要である反面、多くの電子会議 室で書き込みがほとんどないことや不適切発言などにより閉鎖に追い込まれるケースもあり 現在では活発に活用されている例はほとんどない。詳しくは、 「ICT を活用した地域社会への 住民参画のあり方に関する研究会」による住民参画システム利用の手引きを参照されたい。 http://www.soumu.go.jp/denshijiti/ict/index.html [2013-12-10 accessed] 20） 2010 年に、慶應義塾大学 DP 研究会（現慶應義塾大学 DP 研究センター）は神奈川県藤沢市 と協力して藤沢市の総合計画作成をテーマに 2 回の討論型世論調査を実施している。討論型世 論調査については、林（2004） 、柳瀬（2005） 、Fishkin（2009）を参照されたい。 36 第２章 自治体議会広報広聴の基礎的枠組み 第２章 自治体議会広報広聴の基礎的枠組み 第1節 はじめに 現在の日本は、少子高齢化による人口構成や社会的構成の変化、政治経済システムの変 化などあらゆる分野において大きな転換期を迎えている。とくに、政治行政システムにお いては、地方分権が推進され自治体の政策形成能力が問われる時代となってきた。自治体 には、これまで以上に地域住民の意見を反映した住民参加・協働による自治体経営が求め られている。このような状況のもと、あらためて二元代表制における首長と議会の役割が 議論されている。行政においては、広報広聴が導入されて以来、少子高齢化、成熟化、情 報化、地方分権など様々な社会環境の変化のなかで、住民との信頼関係の構築のために多 様な取り組みが行われてきた。最近では、審議会や協議会、ワークショップ、パブリック コメントといった住民参加の仕組みが整備され、住民参加・協働による自治体経営に向け た取り組みが行われている。 しかし、議会においては審議のセレモニー化、慣例踏襲主義、首長と議会のなれ合い・ 根回し、議員の不勉強など政策形成能力への不信が蔓延し、民意を反映する意思決定機関 としての役割を十分に果たしているとはいえない状況にある。 「議会の影響力の究極の源は、 それが住民の代表であることにある。議員は選挙によって選ばれ、住民の要求を政治に反 映させ、住民の支持および自らの意思と行動の正当性を確保する」 （村松,伊藤,1986,p.125） といわれるように、議会は民意を政治に反映させることによって住民の支持と信頼を得て、 はじめて真の住民の代表となり得るのである。現在の議会をめぐる問題は、議会が民意を 反映できず、住民からの支持が失われ、その正当性さえ揺らいでいる点にあるといえる。 その原因は、 「議会が市民との間に、主権者である市民とその代表である議会という関係が 実感できるようなつながりを構築できていない」（廣瀬,2010,p.8）ことにあると指摘され ている。このような議会への不信が広がっているなかで、最近では多くの自治体議会が、 議会基本条例を軸にした議会改革に取り組みはじめている1)。その改革のなかで、とくに注 目されているのが議会による広報広聴活動である。 「地方レヴェルの政治が持つダイナミク スは、十分にその実態が解明されないままになっている」（曽我,待鳥,2007,p.2）との指摘 のとおり、そもそも地方議会の実態に関する研究は多いとはいえない。首長と議会の相互 牽制のもとでの適切な権限行使と民意を反映した政治行政の実現を理念とする二元代表制 37 第２章 自治体議会広報広聴の基礎的枠組み がとられているにもかかわらず、議事機関である議会による広報広聴については行政広報 広聴の一部として議論されてきたにすぎず、単独の論点として十分に検討されてきてはい ない。 そこで、第 2 章では代議制における代表の限界および戦後から現在までの議会と住民と の関係を振り返るとともに、 第 1 章でみた行政広報広聴の基礎的枠組みを手がかりにして、 自治体議会広報の基礎的枠組みを提示する。自治体議会改革が進み議会広報への注目が集 まるなかで、議会が市民と関係を構築する日常的・継続的活動としての議会広報広聴の基 礎的枠組みを提示することは、今後の議会改革においても意義があるものと考える。 第2節 代表制の限界と議会広報広聴 2.1 代表制の限界 議会が“住民を代表する”とはどのようなことであろうか。代表制の登場は、直接民主 政の抱える難問を解決したが、同時に「代表とは何か」という別の難問を生み出した（佐々 木,2007,p.63）と指摘されるように、代表には本来的に以下のような限界があるといわれ ている。すなわち、①地理的な距離と心象的な距離がもたらす「疎隔感」 、②時間の経過と ともに新たな争点が顕在化してくるという「争点の変化」、③争点ごとに代表がなされてい るわけではないという「争点の非代表性」、④代表される集団の内部には必ず意見の違いが あるという「意見の複数性」である（辻,1976,p.146 および杉田,2006,pp.3-4） 。 このような限界を持つ代表制は「理論的には不可能性を帯びているが、実践的に必要と されているがゆえに、存続している」（杉田,2006,p.4）のであり、代表は「本来できない ことを世の中の約束事として、そう見なそう、という工夫（からくり）」 （大森,2002,p.90） のうえに成り立っているのである。昨今の議会の形骸化や議会に対する不信感は、代表制 に内在する限界に対して議会がそれを克服しようとする姿勢や工夫が地域住民に認識され ていないことが原因のひとつと考えられる。 2.2 議会広報広聴の意義 このような二元代表制の形骸化、とくに議会の形骸化をうけて、地方公共団体の基本構 造のあり方を含めた制度改革・地方自治法の抜本改正が議論された2）。しかし、「便宜的に 区切られた選挙区や国境を前提とする、制度化された代表制によって、その内部の人々が、 特定の個人や集団によって一点の曇りもなく代表されうるなどという幻想は、棄てた方が よい」 、 「どんな制度設計をしようとも、必ず代表というものは不十分にしか機能しない」 （杉 田,2006,p.8）と指摘されるように、いかなる制度のもとでも上で述べた代表制の限界を完 全に克服することはできない。さらにいえば、地方自治法で定められている各種の直接請 38 第２章 自治体議会広報広聴の基礎的枠組み 求、公聴会への出席、陳情など多様な方式は、もともと代議制や代表制という観念で表現 されている間接民主制に内在する代表と民意との乖離を補正する役割として設定されたも のではあるが、現実にはこれら制度的なチャネルだけでは代表制の形骸化は避けられず、 議会と住民との間の理念と現実との乖離を克服することはできないのである。 そこで、制度設計とは別に一定の装置を設け、理念と現実との間に生ずる乖離をできる だけ補正していく必要がある。そのための手法のひとつが、辻（1960）が指摘する「審議 の原理」である。この原理は、 「公開の議場で慎重な討論をくりかえすことによって、代表 の原理が実体としての面でもその意義を大いに発揮し、同時にこの討論に対する一般国民 の判断を受け入れようとする手続きと慣行を樹立する」（辻,同,p.39）というものである。 議会政治は「代表の原理と審議の原理とが有機的な形で結びついたとき、はじめてその正 常な機能を発揮できる」 （辻,1960,p.40）のであり、慎重な討論の公開が地方議会の強化策 としての「住民参加の促進と議会審議の活性化」 （大森,2002,p.10）に結びつくといわれて いる。また、代表制を形骸化させないためには、 「様々な手段を通じ、住民が高い関心を持 ちそうな公共問題について、住民に十分な情報を提供しながら、住民に考えてもらい住民 の意見を引き出す議員としての日々の営み」（今里,2005,p.6）が必要であり、同時に、住 民の意向を議会で的確に反映するためには、住民に意向を表明してもらうような工夫が必 要なのである（竹下,2006）。ある争点に対する民意を隈なく吸収するという議会の意識・ 態度が理念と現実との乖離の補正に結びつくのである。また、情報の「循環が続いている 限りで代表は機能し、循環が止まると代表は機能停止」（杉田,2006,p.9）するとの指摘の とおり、議会が制度・非制度のチャネルを活用して、いかに継続的に情報を提供していく か、また民意を不断に探求していくかが重要である。この継続的な活動によって議会は、 理念と現実との乖離の補正ひいては議会と住民との信頼関係の構築を実現できるのである。 ここに議会広報広聴を検討する意義がある。 2.3 議会広報広聴への批判と根拠 (1)議会広報広聴への批判 第 1 章でみたように、1960 年代に革新首長のもとで拡充が図られた行政広聴施策が住民 に受け入れられた一方で、当時の議会広報については議会広報誌を積極的に評価する考え 方と議会広報誌を不要とする考え方が対立していた（加藤,1971,p.296）。前者の積極的に 評価する論拠は、 「議会の審議状況をくわしく住民に知らせることは、住民の自治論議をさ かんにする素材を提供することになる。 （中略）議会は、執行機関に対する監視権をも持っ ているので、その面の情報は、やはり独自の広報紙でないと首長部局の発行する広報紙で は、どうしても執行機関に対する批判について、十分に住民に提供することができない」 39 第２章 自治体議会広報広聴の基礎的枠組み （同,p.296）というものである。他方、後者の不要とする論拠は、「地方自治体を代表する 首長または、その補助機関が発行する広報紙は、まさに地方自治体当局全体の共有物であ って、単なる一機関の専属物ではない。（中略）自治体当局内部の権限分配の問題である。 対外的には両者一体となって自治行政をになうものである。それを、それぞれの機関別の 広報紙を持つのは税金の濫費である」 （同,p.296）というものである。この議会広報誌否定 派の議論は、当時の住民の議会に対する期待感の欠如であり、不信感の表れのひとつであ るとも考えられる。昨今においては、これまで以上に議会や議員への不信感が広がるとと もに、議会改革の主たる議論が議員定数や議員報酬の削減といった問題へと矮小化され、 議会と住民との信頼関係構築に関する議論はほとんどされてはいない。 (2)議会広報広聴の根拠 議会広報広聴の特徴のひとつは、行政広報広聴と同様に法的拘束がないということであ り、これまで議会広報広聴の理論的根拠は、 「普通地方公共団体の議会の会議は、これを公 開する」 （地方自治法 115 条） という 「議会の会議公開の原則の充実発展」 （加藤,1971,p.296） に求められてきた。しかし、昨今の自治体議会改革のなかで策定された多くの議会基本条 例において、議会が積極的に広報広聴活動を行うことが規定され、議会広報広聴の根拠を 議会基本条例に求めることができるようになってきている。このことは、議会と市民との 信頼関係に基盤にしたこれからの議会改革において議会広報広聴は不可欠の活動であると いう認識が広がってきたことを意味している。 第3節 議会・住民関係の変遷と議会広報広聴 前述したように、議会改革のひとつの目的は議会と住民との関係づくりにある。戦後の 地方自治制度の創設から現在まで、議会と住民はどのような関係を構築してきたのであろ うか。ここでは戦後から現在までの地方自治における議会と住民との関係に焦点をあて、 ①戦後～1950 年代、②1960 年代～1970 年代、③1980 年代～1990 年代、④2000 年以降の四 期に分けて議会広報広聴の先行研究を概観する。 3.1 戦後～1950 年代 戦後から 1950 年代にかけては、地方公共団体の長、議会議員の直接選挙（自治法 93 条 の 2）が定められるとともに、議決事項の追加（1948 年）、議会の簡素化（1952 年）など地 方自治制度が創設、修正され、議会制度が整備された時期である。 この時期の議会と住民との関係については、 「選出母体と議員との間には、きわめて緊密 な結びつきがあり、相互に信頼関係があった。したがって、自治体に対する不平不満など 40 第２章 自治体議会広報広聴の基礎的枠組み も議員を通じて首長に伝えて、議員の顔や腕で善処してもらう」 （加藤,1971,p.92）という ことが一般的であり、両者の関係については、「人間同士の関係が直接フェイス・ツー・フ ェイスの関係に依存し、相互に日常の共同生活を維持する同一の規範に服している」 （辻,1976,p.12）といわれ、深い信頼関係が構築されていた。これは、当時の議会が行政 と住民とを結ぶパイプ役として存在感を発揮して、住民との信頼関係を構築できていたこ とを示すものといえる。当時の都道府県議会における議員と住民との関係について、 「個々 の選挙区は小規模であるから、選出される議員が 1 名である場合、議員と選出母体との間 にはきわめて密接な関係が生ずる」 （阿部,1974,pp.281-282）と指摘されたように、両者の 間には緊密な関係があった。ましてや当時の市町村議会においては、より小さな選挙区で あることが議会と住民との直接的なコミュニケーションを可能にし、議会と住民との緊密 な関係が実現していたことは想像に難くない3）。 このような議会と住民との信頼関係が構築されていた時代における広報広聴の研究とし て、終戦直後に GHQ によって導入された PR（Public Relations）の概念やその基礎理論 に関する研究（樋上,1953,1954） 、自治体における首長と広報に関する研究（井出,1957,1958） などがあるが、これらの研究はあくまでも首長を広報広聴の主体とした議論が中心であり、 当時の議会広報広聴を個別に議論した研究は管見の限り見当たらない。 3.2 1960 年代～1970 年代 1960 年代は日本経済が躍進的発展をとげた結果として生じたひずみが公害問題や環境破 壊を引き起こすとともに、都市への人口集中に伴う社会資本整備の遅れが露呈し生活環境 が悪化した時期である。このような状況を背景に反公害や福祉政策・憲法擁護を訴える革 新自治体が登場してきた。そこでは、行政と住民をつなぐ首長による行政広報広聴施策の 拡充が図られた4）。この行政広報広聴施策に対する当時の地方議会の態度については以下の ように記述されている。 「議会としては、自分たちこそが制度的にいって住民世論の正統な 代弁者たるべきであって、首長が住民の意向を知りたいのであれば、他ならぬ議会に問う べきであるという意識をもっている。そのため首長部局の行政広報活動のなかでも、特に 公聴活動に対する反発が強く」 （加藤,1971,p.90）起こり、市長は陳情・誓願といった正式 の住民要求ルートを尊重すべきであり、議会は住民集会については議会を無視する越権行 為であると認識していたことが述べられている（中村,1976,pp.269-270） 。他方、革新自治 体の行政広報広聴の取り組みは「行政側が市民の市政に対する潜在的な不満や要求を掘り 起こすために、積極的にその制度化を計り、同時に制度の運用過程に行政情報を交流させ ることによって『市民意識』を啓発しようとするきわめて斬新的な試み」 （同,p.269）と積 極的に評価されたとおり、行政広報広聴は住民に好意的に迎えられ、行政参加の促進と首 長と住民との“心象的距離”を縮めることに貢献したのである。 41 第２章 自治体議会広報広聴の基礎的枠組み 続く 1970 年代は福祉行政の充実や公共施設の整備など住民ニーズが大きく充足される一 方で、高度経済成長に伴う人口移動による都市化や市町村合併により住民意識が変化した 時期である5）。70 年代になると、革新自治体のもつ「住民直結」や「市民生活優先」といっ た革新的な考え方は、その評価の高まりとともに社会に受容・共有された。 「横浜市一万人 集会のように、当初その理念そのものが議会軽視であると批判された『参加』も、反発は あるとしても、自明のごとく肯定される方向性となった」（土山,2007,p.181）といわれる ように、行政広報広聴が継続的に展開された結果として首長と住民との一定の信頼関係が 構築されたのである。他方、議会と住民との関係については、 「都市化の進行は、人口の流 動性を高め、地域への定着意欲を持った住民を相対的に減少させ、住民のあいだに『腰か け』意識を広める。一方、外部からの流入人口の比重が増大するところでは、一時的にで はあっても新旧住民間の違和感や緊張関係を高め」（佐藤,1990,p.101）ると指摘されると ともに、地域社会のなかに相互に利害の一致しないコミュニティが登場したことにより、 必然的に議員と住民の結びつきが薄れ、選出基盤と議員との間の信頼関係が失われていく という状況が生まれたのである（加藤,1971,p.92） 。さらに、この時期に一部の大都市圏内 市町村や地方中核都市において地方議会の政党化がすすんだ（佐藤,1980,p.30）ことも、 議員と住民の結びつきの希薄化の原因のひとつになったと考えられる。 以上のように、60～70 年代は首長と住民との関係が深まる一方で、議会と住民との関係 が希薄化した時期といえる。この三者の関係の変化を背景に、加藤（1971,p.293）は議会 と住民とのコミュニケ－ションの断絶・遊離を指摘して、住民との対話・相互交流のパイ プとしての議会広報研究の必要性を主張した。また同時期に、本田（1974,pp.15-22）は行 政広報が抱える「市民参加の形骸化・擬制性」と「情報不足」という限界を指摘して、そ れを克服する広報装置として議会広報が有効であるとの試論を展開した。さらに、この時 期に地方議会が発行していた議会広報紙・誌に焦点をあてた実務的かつ技術的な研究も報 告された（浪江,1969） 。 3.3 1980 年代～1990 年代 1980 年代は、国・地方の行財政の減量化・効率化をめぐる多様な議論が行われた時期で ある。地方議会の合理化は、政府の地方行政改革推進の指針である「地方行革大綱」 （1985 年）において重点事項のひとつとされた。また、行政改革推進の監視機関である臨時行政 改革推進審議会（行革審）も、その答申のなかで、 「自主的に議員定数及び議員報酬の見直 しが行われるよう期待する」 （1986 年）、 「議会活動に対する住民の関心の喚起と議員定数及 び議員報酬の適正化を推進する」 （1989 年）など、議員定数・報酬の削減をはじめとする議 会の合理化と住民との関係づくりを求めた。このような議会改革の方針のもと、80 年代は 議員定数・報酬の削減といった点において議会の合理化が進んだ。しかし、他方で原子力 42 第２章 自治体議会広報広聴の基礎的枠組み 発電所（巻町）や産業廃棄物処分場（御嵩町）をめぐり住民投票条例が制定されるなど議 会の代表機能の形骸化をはじめ、議会が抱える様々な課題が顕在化した時期でもある。そ のため、90 年代に入っても、地方分権推進委員会の二次勧告(1997 年)において地方議会を 強化する必要性が強調されるとともに、議会三団体から自主的な改革案が提示(1998 年)さ れるなど、引き続き議会改革が進められた。ただし、この時期の改革においても議員定数・ 議員報酬の削減が議会の合理化の中心であり、議会と市民との関係の再構築の議論には至 らなかった6）。 以上のように、80～90 年代は首長と住民との“直結”が定着したことにより、議会の持 つ住民代表としての機能が形骸化し、首長と住民とを結ぶパイプ役としての存在感を失っ た。議会と住民との関係が希薄化する状況のもと、議会広報広聴研究としては、三浦（1986） 、 中村（1993） 、本田（1995）などがみられるが、研究報告は多いとはいえない。本田（1995,p.184） は、議会広報が自治体広報の議論の対象から除外されてきたことが、自治体広報の健全な 発展を偏重なものとして育成し、かつ普遍化したと述べ、議会広報広聴研究の不十分さを 指摘している。このような状況にあって、佐藤（1990,p.138）は、 「議会がとるべき態度は、 住民参加への反発やその否定ではなく、逆に自らが弱めている代表性を強めるために、長 に負けないだけの住民参加の仕組みを工夫することにみいだされよう」として、議会と住 民の関係づくりこそ改革の本質であると述べたことは注目すべきである。 3.4 2000 年以降 2000 年代は 90 年代から引き続き議員定数・議員報酬の削減といった改革が行われたが、 北海道夕張市の財政破綻にみられるような議会の監視機能の不全、政務調査費（後の政務 活動費）の不適切な使途の問題などを背景に、議会に対する住民の不信感が一層強まり、 地方議会不要論もみられるようになった。他方、住民主権、住民参加、住民本位の原則を 示しながら、議会と住民とのの積極的な関係づくりの必要性もあらためて指摘された（大 森,2002,pp.175-181） 。このような状況のなかで、2006 年に北海道栗山町において初の議会 基本条例が制定され、本格的な議会改革の波が全国に広がり始めた。この議会改革におい ては、議会にかかる経費の削減や定数削減の議論以上に、議会と住民との関係づくりを重 視した議会活性化の議論が行われた。 自治体議会改革に関しては、廣瀬ら（2009,2010,2011,2012）による一連の研究がある。 この研究においては、二元代表制の理念と改革先進議会における具体的な改革事例が重層 的に検討されるなかで、議会改革における議会と住民との関係づくりを重視した議論がな されている。また、公益財団法人東京財団（2010）は、68 の議会基本条例を調査分析し、 実効性ある条例とするための三つの必須要件（「議会報告会」 「請願・陳情者の意見陳述」 「議 員間の自由討論」 ）を指摘しながら、議会改革における「市民参加」と「情報公開」の重要 43 第２章 自治体議会広報広聴の基礎的枠組み 性を指摘した議会基本条例モデルを提示した7）。 以上、戦後から現在までの議会と住民との関係の変遷とともに、議会広報の先行研究を 概観した。議会と住民との関係の変遷の検討から、議会と住民との信頼関係が希薄化した 要因として以下の三点を指摘することができる。すなわち、①革新首長の広報広聴活動に より首長と住民が直結し、議会と住民との距離が相対的に広がったこと、②市町村合併や 都市化により多様なコミュニティが登場し議員と住民とのパーソナルな関係が希薄化した こと、③議員定数・議員報酬の削減といった合理化の議論が議会改革の中心であり、議会 と住民との関係づくりが軽視されたことである。 第4節 議会広報広聴の基礎的枠組み 以上の議会と住民との関係の経緯を踏まえ、第 1 章でみた行政広報広聴の枠組みを手が かりとして、議会広報広聴が対象とする情報と手法について検討を行い議会広報広聴の基 礎的枠組みを構築する。 4.1 議会広報広聴 (1)議会活動の透明性 これまで、市民の声を議会に反映させることについては、請願・陳情や参考人制度、公 聴会制度など地方自治法に定められている制度についての議論にとどまり、議会による広 報広聴を論点とした研究は、加藤（1971）、三浦（1986） 、本田（1974,1995）などに限定さ れている。加藤は、そもそも住民代表の集まりである議会と住民との間にあえて広報活動 が必要であるのかという問題を提起しながら、議会、議員と住民とのコミュニケ－ション の断絶・遊離を指摘したうえで、住民との対話・相互交流のパイプ役としての議会広報広 聴の必要性を主張した。同時に、議会広報広聴の根拠を「普通地方公共団体の議会の会議 は、これを公開する」 （自治法 115 条）という議会の会議公開の原則の充実発展に求めた（加 藤,1971,p.296）。また三浦は、理論的に「政治広報である議会広報は政策形成過程ないし は政策決定過程の広報で、行政広報は行政の執行過程の広報である」 （三浦,1986,p.45）と して、民意の調達と討議資料・成果の公開を代議政治の基本的原則であるとした8）。さらに、 本田は、自治体の広報は議会や広報委員会（市民・議員・職員の三者からなる）が行うべ きであることを提案するとともに、議会広報と行政広報とを比較しながら議会広報の役割 について、「議事機関の広報は、ほんらい、審議内容や決定の過程を広報すべき」であり、 「審議内容や決定の過程を住民が知ることは、単に策定済みの施策や計画の広報以上に重 44 第２章 自治体議会広報広聴の基礎的枠組み 要」となり、 「施策や計画が、いかなるプロセスを経て策定され、決定されたかは、住民の 自治意識啓発を大きく関連する」（本田,1995,p.187）と述べ、議会広報の充実が住民の自 治意識を育成するという指摘を行った。このように、議会広報広聴は、議員と住民とのパ ーソナルな関係を前提とした活動ではなく、議会が民意の調達を行うとともに、審議の内 容とそのプロセスを住民に周知するという議会という機関を通じた情報循環活動なのであ る。とくに、注目すべき点は、審議の結果のみならず、そのプロセス自体の公開によって 議会活動の視覚化と透明化を図ることが強調されていることである。 (2)議会広報広聴とは 議会と行政には役割の違いがあるが、いずれにおいても代表制の維持のためには「民意 と代表の循環」が不可欠であり、「市民と議会との関係を作ることができたときに、自治体 の議会は、住民自治を実現しながら地方自治体の団体自治を実行していく機関となること ができる」（廣瀬,2010,p.9）との指摘のとおり、住民との信頼関係の構築が議会広報広聴 の本質であることは、行政広報広聴と同様である。そして、その本質を実現するための実 践上の理念も行政広報公聴と同様（真実性・双方向性・網羅性・並行性）であると考えら れる。また、昨今の議会改革のなかでは、議会が政策的条例提案をするためには何が必要 なのかといった議論がなされているように、審査機関としての議会のみならず意思決定機 関としての議会にも注目が集まっている。現段階では議会による政策提案はほとんど見ら れないが、議会独自による政策提案は、首長とは異なる価値観に基づく住民価値の提供と とらえることもできる。 そこで、本研究では議会広報広聴を「議会と住民との情報循環により新たな価値を創造 し、透明性ある審議プロセスの公開を通して信頼関係を戦略的かつ継続的に構築・維持す ることを目的とする活動」と定義する。これは、審議プロセスという議会の中心的な活動 を透明化することによって住民の議会に対する不信感を払拭し、新たな信頼関係を構築に 結びつけるというものである。 4.2 議会広聴 議会本来の役割は、民意を反映した意思決定を行うことである。選挙は「住民の代表と なる手続ではあっても、住民の意思を代表する過程ではない」 （今里,2005,p.6）ことから、 代表制民主主義の枠組みのなかで議会は最大限の努力を払い民意を様々な角度から測定・ 把握することが不可欠である。ここでは、議会が把握すべき情報とその手法・チャネルに ついて検討を行う。 45 第２章 自治体議会広報広聴の基礎的枠組み (1)議会が把握する市民の声・民意 議会が独自の政策形成を実現するためには、どのような情報を収集すればよいのであろ うか。議会が行政の審査機関として、また意思決定機関として首長に対峙するためには、 行政広聴と同様に個人論的視座からの個別情報と全体論的視座からの構造情報を収集する 必要がある。 議会を構成する議員は、そもそも選挙を通じて選ばれることから、支持者・支持団体を 中心に地域住民との個人レベルの信頼関係のもと、直接コミュニケーションを起点として 個別論点に関する様々な情報を得やすい状況にあると考えられる。ただし、このような議 員が個別的に収集した情報を、どのように議会として集約、整理していくかは検討すべき 課題である。他方、多くの議会が議会独自の世論調査や意識調査を実施することができて いない状況からは、議会が構造情報を把握することが難しい状況にあることが推測される。 議会は、行政が実施した世論調査の結果から構造情報を知ることができるが、その構造情 報はあくまでも行政側の価値観に基づいて作成された調査票から得られたものである。調 査票には調査主体の価値観が表現されることから、議会独自の問題意識からの調査票を作 成し議会独自の調査を実施して構造情報を測定していくことも必要である。 今後、議会が審査機関として、また意思決定機関として首長に対峙していくためには、 地域住民の個別的な意見・要望とともに議会独自の論点に関する住民全体の意見構造や分 布、さらにはそれらを補完するあらゆる調査外情報・外部情報資源（External Resources） の活用が不可欠である。 (2)広聴手法・チャネル 次に、議会が民意を把握するための手法・チャネルについて検討する。「世論の動向のな かから、より正確な民意を探り出そうとする『民意の軌道』が設定されてこそ、はじめて 議会政治に対する国民全体の信頼も起る」（辻,1960,p.41）、 「民主主義政治体制にとって重 要であるのは、意思表出のチャネルが多元的に整えられていることである。チャネル数が 少なければ、外見的に民主制を採用していても、実質を備えるものではなくなる」（新 藤,2000,p.4）と指摘されるように、議会は動態的に展開する世論を多様なチャネルを活用 して把握する必要がある。言い換えれば、地域住民が議会に対していつでも自らの意見を 表明できる多様なチャネルを、議会がいかに構築するかということである。 議会は、これまで請願・陳情や参考人制度、公聴会制度をはじめ、面談、電話、手紙な どによって個別情報を収集してきた。昨今は、議員個人が電子メールや SNS を通して市民 の声を集めることもめずらしくはない。また、構造情報を収集する伝統的な手法としては 世論調査や意識調査があるが、議会が独自で調査を実施するケースはほとんどみられない。 さらに、議会不信を背景に実施される住民投票については議会側の強い反発があると指摘 46 第２章 自治体議会広報広聴の基礎的枠組み （今里,2005,p.5）されるように、議会広報と住民投票は背反するチャネルとも考えられる。 しかし、十分な情報を基礎にした住民の熟議から出される民意を把握する住民投票も、議 会側の積極的な取り組みによって議会広聴のひとつの手法として考えることは可能である。 4.3 議会広報 議会による広報活動が対象とする情報とその手法・チャネルについて検討を行う。 (1)議会が提供する政策情報 二元代表制の一翼を担う議会も、地域住民に対して十分な情報提供を行う必要がある。 議会は議事機関であることから、議会広報が対象とする主たる情報は政策情報である。議 会は、首長と同様に政策的条例提案が可能であることから、住民に提供する政策情報は、 基本的には行政広報と同様に考えることができる。ただし、議会の審査機関としての役割 と広報との関連について、 「地方議会はその大小いずれを問わず、内容のある審議を、わか りやすい言葉で、市民の前に展開することが要請」（中村,1993,p.389）され、その広報は 本来的に、 「地方自治体の行政施策にかかわる審議状況や団体の意思決定の過程を住民に周 知することを任務としている」 （本田,1995,p.185）ものであり、 「議会広報における政治と は、党派的・政略的な内容ではなく、決定をめぐる住民間の利益の調整の過程を意味する。 議会広報は、この調整の過程を主体とした構成とならなければならない」 （同,p.201）と指 摘されるように、合議制である議会は、独任制である首長とは異なり、利害調整の過程で ある審議プロセス自体に関わる情報の提供が強く求められる。このようなプロセスに関わ る情報は独任制である首長による行政広報にはない議会広報独自のものである。なお、議 会は執行機関ではないことから、行政広報が対象とする生活情報・文化情報・イベント情 報といった住民への直接的な行政サービスに関わる「公共サービス情報」は議会広報の対 象情報から除外している。 つまり、議会は政策形成過程における、争点情報、基礎情報、専門情報、選択肢情報と ともに具体的な政策提案に対して、どのように利益調整を行い、どのような結論に至った のかという審議プロセス自体に関わる情報を提供していかなければならない。本研究では、 具体的議案の審議プロセスに関わる情報を「審議情報」として定め、議会が提供すべき政 策情報を、①争点情報、②基礎情報、③専門情報、④選択肢情報、⑤審議情報の五つの情 報に区分して考えることとする。なお、上で述べた議会広報広聴の定義のなかの「審議プ ロセスの公開」とは、審議情報を含めた政策情報の公開を意味するものである。 (2)広報手法・チャネル 昨今の自治体議会は、広報手法・チャネルとして本会議・委員会の公開、議会報告会、 47 第２章 自治体議会広報広聴の基礎的枠組み 議会広報誌・紙に加えて、ウェブサイトを中心とした動画配信システムや会議録検索シス テム等を活用している。 今後は、審議プロセスを視覚化・透明化していくために、政策情報のなかでもとくに、 議会と首長の“討論の広場”の記録でもある審議情報をいかに住民に公開・提供していく かが重要になっている。審議情報の提供手法として電子媒体と印刷媒体が活用されている。 電子媒体の中心はウェブサイトと連動した動画配信システムと議事録検索システムであり、 印刷媒体の中心は議会広報誌・紙である。動画配信システムは、ウェブサイトと連携して 本会議や委員会のライブ中継や録画中継により議会における審議情報をリアルに住民に提 供することができる。また、会議録検索システムにより、過去の審議プロセスにおける首 長や議員の発言内容をテキスト文書でいつでも確認することが可能である。この二つのシ ステムの長所は未編集かつ詳細の情報を提供する点にあり、利害調整の過程である審議プ ロセスの視覚化・透明化という点において意義がある。しかしながら、住民がこれらのシ ステムを通して審議情報を得るためには、動画であれば再生時間、議事録であればそれを 読む時間の確保が必要になるという短所がある。他方、伝統的な広報手法である議会広報 誌・紙には、紙面の制約や編集に多大なリソースを必要とするという短所もあるが、議会 にかかわる膨大な情報がコンパクトに編集された形で提供されることから、住民は短時間 で審議情報の要点を把握することができるという長所がある。 このように、電子媒体と印刷媒体にはそれぞれ長所と短所があり、膨大かつ詳細な情報 を提供可能な電子媒体のみがあれば十分ということではない。利用者の視点からは、電子 媒体と印刷媒体の相互補完的な提供が必要なのである。インターネットが普及した現在に おいても審議プロセスや審議結果を短時間で得られる議会広報誌・紙といった紙媒体の意 義は失われることはない。議会は、読者が読みやすい議会広報誌・紙とするために継続的 な努力と創意工夫が必要である。 以上の議論を踏まえ、議会広報広聴の基礎的枠組みを整理したものが表 2-1 である。 48 第２章 自治体議会広報広聴の基礎的枠組み 表２-１ 議会広報広聴の基礎的枠組み 本質・理念 分類 議 会 広 聴 （本質） 情報開発 価値創造 による 信頼関係 構築・維持 （理念） 真実性 双方向性 網羅性 並行性 議 会 広 報 情報 情報の内容 主な手法 受動的 個別的 広聴 市民 の声 個別情報 （個人論的視座） 住民の個別意見・要望・提案など 請願・陳情、公聴会・ 参考人・面談、 手紙、 電子 メール、 SNS 能動的 集約的 広聴 民意 構造情報 （全体論的視座） 問題群に対する住民の意見構造や分布 世論調査、モニター 制度、ウェブ調査 住民投票 争点情報 直面する課題・議案の論点・説明 基礎情報 政策形成の基礎資料 統計、地図、法務・財務情報など議案の背 景や地域特性を表す情報 専門情報 個別課題解決のための技術情報 地震・津波・土砂災害・インフルエンザなど の危機管理情報 選択肢情報 政策目標設定の争点と選択理由・実施に 伴う予算・人的資源・行為規範のあり様、技 術的可能性など 審議情報 審議プロセスに関する情報、討議資料、議 事録・各議員の表決 政策 広報 （展開） 戦略的 継続的 政 策 情 報 （印刷媒体） 広報誌・紙 報告書 冊子 パンフレット チラシ 新聞・雑誌 （電波媒体） テレビ ラジオ （電子媒体） ウェブサイト 音声配信 動画配信 SNS （注）筆者作成 第5節 おわりに 自治体に広報広聴が導入されて以来、行政は住民との信頼関係の構築をめざし広報広聴 の発展向上のために努力してきた。他方、議会は議員定数や議員報酬に焦点をあてた改革 を行い、住民との信頼関係の構築をめざす広報広聴の改革は重視されてこなかった。また、 議会広報広聴は個別論点としては学術的にもほとんど研究されてこなかった。しかし、議 会基本条例を軸にした自治体議会改革のなかで議会独自による広報広聴が議論され、議会 広報広聴の枠組みの構築が必要になってきた。第 2 章では、これまでの議会と住民との関 係の変遷を踏まえたうえで、行政広報広聴の基礎的枠組みを手がかりとしながら、広報と 広聴がそれぞれ対象とする情報と手法・チャネルについて考察し、議会広報広聴の基礎的 枠組みを提示した。この枠組みは、議会が四つの理念（真実性、双方向性、網羅性、並行 性）に従い、多元的なチャネルを通して、個別情報と構造情報の集約・調整および政策情 報の公開・提供という情報循環を実践することにより価値の創造を実現し、審議プロセス の公開（政策情報の提供）を通して住民との信頼関係を構築・維持するというものである。 最後に、議会広報広聴の課題について述べる。まず、収集した民意（個別情報と構造情 49 第２章 自治体議会広報広聴の基礎的枠組み 報）を政策形成に有用な情報としてどのように結晶させるのか、議会の情報分析力や政策 形成能力という議会の質的向上の問題である。次に、議会が質・量ともに十分な政策情報 を公開していくためには、議会に対する資源配分を改めて検討していく必要がある。首長 に比べて有する政策資源が絶対的に少ない状況のなかで、議会改革の本質に関わる議会広 報広聴への資源について再検討するという問題である。最後に、政策形成過程の各フェー ズのなかで議会が具体的にどのような広報広聴活動を行っていくのかを詳細に検討してい くことである。 「情報なくして参加なし」、 「情報は民主主義の通貨」といわれるように、広 報広聴が活発に行われていない議会は、住民の意見・要望を十分把握できていない状況に あることは明らかである。議会と住民との関係の希薄化を克服し、新たな関係づくりのた めの手段として、あらためて議会広報広聴について議論すべきではないだろうか。 注 1) 議会基本条例の制定団体は、2014 年 4 月の段階で 571 団体（31.9％）まで増加してきている。 自治体議会改革フォーラムウェブサイト http://www.gikai-kaikaku.net/gikaikaikaku_kihonjourei.html [2014-9-1 accessed] 2) 総務省は、地域主権戦略会議「地域主権戦略の工程表（案） 」 （2009）に沿って、2010 年 1 月 から地方行財政検討会議を開催し、地方自治法の抜本的な見直し案の検討を行った。 3) 合併特例法では「議員の職を失うことが合併の障害とならないよう、合併後 1 年間は、合併 前の市町村の議会の議員は全員が合併後の新市町村の議員として存在できる。又は、合併後の 1 任期間は、 地方自治法の定める合併後の新市町村の定数の 2 倍の数まで議員数を増員できる」 という議員の在任特例があったことから、短期的には選出基盤の変更が議員と住民との関係に 及ぼす影響はほとんどなかったと考えられる。 4) 革新自治体の行政広報の例として、東京都の「対話集会」 （美濃部亮吉） 、横浜市の「一万人 市民集会」 （飛鳥田一雄）などがある。 5) 昭和の大合併は、1953 年の町村合併促進法及び 1956 年の新市町村建設促進法により、 「町村 数を約 3 分の 1 に減少することを目途」とする町村合併促進基本計画（昭 28 年 10 月 30 日 閣 議決定）の達成を図ったものである。合併の結果、1947 年に 10,505 団体あった市町村は 1965 年には 3,257 団体に減少した。詳細は、総務省ウェブサイト「合併デジタルアーカイブ」参照。 http://www.gappei-archive.soumu.go.jp/index.html [2012-9-10 accessed] 6) 1998 年に議会三団体から自主的な改革案が提示されたことも、それまでに議会と市民との関 係の再構築には至っていないことが読みとれる。 7) 公益財団法人東京財団は、68 議会基本条例を調査分析し、実効性ある条例とするための三つ の必須要件（「議会報告会」 「請願・陳情者の意見陳述」 「議員間の自由討論」 ）を提示しながら、 地方議会改革のモデルを公表している。 8) 三浦（1986,p.44）は、地方自治体の広報を政治広報と行政広報に分類し、議会広報を政治広 報のひとつとして位置づけている。 50 第Ⅱ部 分析編 第３章 市民の声のテキストマイニング分析 第３章 市民の声のテキストマイニング分析 第1節 はじめに 都市型社会の進行により国民の価値観や生活様式が急速に多様化するなかで、行政機関 にはこれまで以上に市民ニーズを反映した政策形成が期待されている。行政機関の広聴活 動は、戦後の CIE（連合国軍総司令部民間情報教育局）の指導・勧告による世論調査から 本格的に始まった。1947 年に政府初の世論調査が実施、翌 1948 年には自治体でも実施され た。1950 年代には多くの自治体が世論調査を実施するようになった。1960 年代には革新首 長が住民との対話を中心としたの直接民主主義的な広聴活動を実施した。1990 年代以降は 情報通信技術の急速な発達と情報端末の普及を背景に、ウェブサイトや電子掲示板、電子 会議室、SNS（Social Networking Service）といった様々な媒体を活用して、住民の意見、 要望、苦情、問合せ等のいわゆる“市民の声”を収集してきている。その結果、自治体内 部には膨大な情報が蓄積されるようになった1）。このように、自治体は半世紀以上にわたり 様々な手法を活用しながら市民の声を聴く努力を行ってきた。しかし、自治体においては 市民の声への迅速な対応が重視され、政策形成への活用に関しては市民の声の個別性や代 表性の問題、政策課題抽出に伴う困難性、抽出過程における恣意的判断が常に問われ、そ の活用が進んでいるとはいえない。そして、この状況に対しては自治体の広聴活動は行政 施策に特段の影響をもたらすことなく、首長や行政の「聴く姿勢」をアピールすることに とどまり、世論調査や住民意識調査も政策形成や行政評価に活用されていないとの批判も なされている（上野,2000）。つまり、地域の課題発見のきっかけになり得る市民の声の分 析の重要性は理解されていても、その分析結果が政策形成において有効に活用されてはい ないのである。個々の市民の声の集積から有用な知見が必ず得られるという保障はないが、 その可能性は常に存在しているものであり、多様性・多義性を持つ市民の声の分析は多く の自治体にとって重要な課題になっているのである。 そこで、第 3 章では自治体世論調査によって得られた市民の声（自由記述データ）に対 して、自然言語処理やデータマイニングなどの複合技術であるテキストマイニング手法を 用いて分析を行い、市民の声の構造を明らかにする。自由記述データについて、新たな手 法の活用により従前の分析では得られなかった新たな知見が得られれば、今後の政策形成 ルートの構築のための有用な情報になると考えられる。ここでの政策形成ルートとは、広 53 第３章 市民の声のテキストマイニング分析 聴の現場で得られた具体的な市民の声の分析から政策形成に有用な情報を創出するプロセ スである。 第2節 自治体広聴の枠組みと市民の声の分析の現状 2.1 自治体広聴の枠組み 行政機関は社会のなかに顕在化している問題のみならず、潜在的な問題についても発 見・解決を図っていかなければならない。とくに住民に最も身近な行政機関である自治体 においては、市民の声は地域の潜在的な問題発見の重要な契機となる可能性がある。理論 的には市民の意見は市民の選んだ代表（自治体では首長と議会）を通じて表現されること になっているが、 「行政が日常的接触や、ここでいう市民の苦情などを専門に所管する課（た とえば市民相談室）から入ってくる情報を吸収することも、現代の行政システムには不可 欠の過程である」（村松,2001,p.268）とあるように、実務の現場において日常的に市民の 声を聴く広聴活動は政策形成において重要な役割を果たしているのである。第 1 章でみた ように、行政広報広聴は、 「行政と住民との情報循環により新たな価値を創造し、政策への 反映を通して信頼関係を戦略的かつ継続的に構築・維持することを目的とする活動」であ り、とくに広聴活動は市民の声を収集・分析によって新たな情報の開発、価値の創造を目 指すものである。 広聴活動は、実務上はその機能と形式から個別広聴・集団広聴・調査広聴に分類2)される ものであるが、ここでは、自治体広聴の枠組みとして実務上の分類と自治体の情報収集態 度（受動的・能動的） （辻,1962,阿部,1998）を用いて分類整理を行った（表 3-1）3)。 54 第３章 市民の声のテキストマイニング分析 表３-１ 自治体広聴の枠組み 収集態度 受動的：住民が主体 情報の特徴等 実務上の分類 手 自治体の収集態度 法 能動的：自治体が主体 個別広聴 集団広聴 調査広聴 面談、手紙、はがき、 電話、メール、SNS 対話集会、懇談会、モ ニター制度など 統計的手法を活用した 世論調査・意識調査・ウェブ調査など 情報の性質 個別情報 [集まるデータ] 個別的な意見・要望・苦情など 構造情報 [集めるデータ] 提示した問題群に対する意見構造分布 情報の形式 主にテキストデータ 主に数値データ 一部テキストデータ 情報量の増加 情報品質の低下 期待される活用 事業の改善・課題発見 政策形成の基礎 問 題 点 意見の個別性・代表性 調査票の制約 傾 向 （注）筆者作成 表 3-1 に示したとおり、自治体の広聴活動はその情報収集態度によって受動的活動と能 動的活動に分類することができる。前者の受動的活動においては、伝統的手法として面談、 電話、手紙、はがき、対話集会、懇談会といった手法がとられてきた。2000 年以降は自治 体ウェブサイトとともに電子メールの活用が本格的に広がり、2010 年以降は Facebook や Twitter といった SNS も市民の声を収集する手法として広く利用されるようになってきて いる。受動的活動によって得られる情報は住民の個別的な意見・要望といった定性的なテ キストデータが中心である（表 1-3 の「個別情報」 ）。また、後者の能動的活動においては、 サンプリング理論等の統計手法を活用した世論調査や意識調査とともに、最近ではウェブ 調査やネット調査などの活用も始まっている。能動的活動によって得られる情報は調査票 で示した問題群に対する住民意見の構造や分布といった定量的な数値データ（自由記述など 一部テキストデータ）が中心である（表 1-3 の「構造情報」） 。個別情報には意見の個別性 や代表性といった問題点が指摘されるものの、事務事業の改善や地域の課題発見のための 資料としての役割が期待される。これ対して、構造情報には調査票の制約といった問題が あるものの、 「時系列の推移においてこそ、その客観性が確保される。変化の指標として世 論調査結果を取り扱うことの肝要さはいうまでもない」 （松本,2003,p.185）とあるように、 長期的視点での政策形成の基礎資料としての役割が期待されている。 昨今は、情報通信技術の発達と情報端末の高機能化を背景にインターネットを活用した新 たなサービスが次々に登場し、ユーザ一人ひとりが発信する情報量が爆発的に増加してき ている。それに伴い自治体に寄せられる住民の個別的な意見・要望、自治体に対する評価、 55 第３章 市民の声のテキストマイニング分析 評判、風評等の定性的なテキストデータが急増してきている。他方、地方分権の進展や自 治体経営の本格化、多様化する市民ニーズの増加のもとで世論調査によって得られる「構 造情報」もますます重要になってきている。ただし、この構造情報の品質はプライバシー 意識やセキュリティ意識の高まりや住宅環境の変化等によって低下する傾向にある（これ については第 4 章を参照） 。 2.2 自治体における市民の声の分析の現状 それでは、自治体の広聴活動によって収集された市民の声（テキストデータ）はどのよ うに分析されているのであろうか。ここでは、東京都特別区（23 区）に属する足立区、豊 島区、荒川区が公表している市民の声に関する報告書をもとに、個別的な意見・要望とい った定性的なテキストデータの分析状況を確認する。これら三区を対象にしたのは、特別 区が人口密集地域であり、多様性・多義性をもつ市民の声が収集されていると推測される からである。 (1)個別広聴（受動的活動） 個別広聴の事例として足立区と豊島区をとりあげる。足立区は、個別広聴の分析結果と して『区民の声報告書』を毎年公表している。この報告書には、区に寄せられた市民の声 の総件数、手紙や電子メールなど媒体別の内訳件数、回答に要した平均対応日数、実現し た要望の件数、性年齢別のクロス集計表が掲載されている。ただし、これらはあくまでも 受動的活動によって得られた情報であるのため、性別、年齢などの属性が不明な件数も少 なくない4）。個々の意見については、性質別（苦情・不満・要望・意見・質問・感謝）およ び政策項目別に分類され、代表的な「市民の声」の原文（一部加工）とそれに対する区の 対応が掲載されている。なお、意見、要望等の分類基準である政策分類表（大項目：8、小 項目：70）は明示されている。 また、豊島区が個別広聴の分析結果として公表する『広聴一年』においては、区に寄せ られた市民の声について、媒体別、性質別および組織別件数が掲載されている。個々の意 見、要望については、代表的なものに限り、意見と回答の要旨が掲載されている。性別、 年齢といった属性による分類表示は記載されてはいない。 (2)調査広聴（能動的活動） 調査広聴の事例として、足立区と荒川区をとりあげる。足立区は毎年世論調査を実施し、 その報告書を毎年公表している。 『第 41 回足立区政に関する世論調査報告書』（2012）では 「区政についてのご意見、ご要望」という質問文により自由記述回答を求めている。報告 書では、得られた自由記述回答の内容によって「区政全般」、 「交通機関・道路の整備」、 「治 56 第３章 市民の声のテキストマイニング分析 安対策」 、 「マナーについて」など 22 項目に分類整理されている。しかし、前述した個別広 聴の分析結果における政策項目との整合性はなく、その分類基準も明示されていない。広 聴活動によって得られた個別的な意見・要望といった定性的なテキストデータについて、 データ内容からの分類分析はなされているが、継続的な視点からの分類基準や一定のルー ルにもとづく分析は行われていない。時系列の変化の把握や個別広聴で取得したデータと の比較分析は行われていないことが推察される。 また、荒川区の『第 38 回荒川区政世論報告書』（2013）でも、 「区政についてのご意見・ ご要望」という質問文で自由記述回答を求めている。そこから得られた自由記述回答は、 その内容から「区政全般」 、「財政運営」、「事務手続き」などの項目に分類され、各回答に は回答者の居住地区、性別、年齢の属性が付加され掲載されている。特徴的なのは、この 世論調査で得られた自由記述に対する荒川区の対応・回答が、荒川区ウェブサイトの独自 のコンテンツとして掲載されていることである。このことは、荒川区がどのようなチャネ ルで得た市民の声であっても、適切に対応するという姿勢を示すものであり、市民の声へ の対応を重視していることの表れといえる5）。 以上をまとめると、市民の声に関する三つの区の報告書を確認する限りでは、自治体は 市民の声（定性的なテキストデータ）に対する分類基準や分析手法を確立しているとはい えず、個々のデータ内容からの政策別や属性別といった分類分析にとどまっているのが現 状である。 第3節 テキストマイニングの概要と先行研究 3.1 テキストマイニングの概要 1990 年代後半から 2000 年代前半にかけて、民間企業のマーケティングや市場調査の分野 に お い て 顧 客 と の 関 係 を 的 確 か つ 総 合 的 に 把 握 す る 手 法 で あ る CRM （ Customer Relationship Management）の導入が推進された。同時期に顧客（Customer）を市民 （Citizen）に読み替え、自治体への導入も議論された6）。この CRM における顧客や市民の 声の具体的な分析手法のひとつがテキストマイニングである。テキストマイニングとは、 自然言語処理やデータマイニングなど多様な技術を組み合わせた複合技術である7）。そのた め、計算機科学、言語学、統計学をはじめ多方面の研究領域からのアプローチが試みられ ている。とくに、民間企業においては“顧客の声の資産化”による競争優位の確保が議論 され、積極的に研究が進められている8)。 このような状況のなかで、大隅（2004,pp.4-7）はテキストマイニングの定義を分類し、 その共通項として「大量のテキスト処理」、「規則性、類似性、パターンの探査」、「大量な 57 第３章 市民の声のテキストマイニング分析 テキスト情報の視覚化」、 「情報の知識化、知識の発見と取得」を抽出するとともに、マー ケティング分野におけるテキストマイニングの適用可能性を議論するなかで、テキストマ イニングの分析プロセスにおける六つの留意点－①初動探査と前処理、②形態素解析と統 計処理、③多変量解析、多次元データ解析、④分類手法（クラスター化、自動分類、判別 手法） 、⑤情報の要約化と視覚化、⑥辞書の機能、を示した9）。また、インターネット調査 で得られたテキストデータを事例として、数値情報を併用したテキストマイニング分析を 行い、今後のテキストマイニングには回答者の“言いたいこと”、“述べたいこと”を的確 に拾い上げる「仕組み作り」が不可欠であることを指摘した（大隅,保田,2004,p.155） 。テ キストマイニングに対しては、 「解析手法がいくら進化しても、元になるデータの中に役に 立つ知識・情報が含まれていなければ何も出てこない」、「非定型自由文の中には、役に立 つ知識・情報が期待するほど含まれていない」 （林,2002,p.ⅳ）といった批判もあるように、 すべてのデータに対してテキストマイニングによる分析が有効であるとは限らない。テキ ストマイニング分析においてはデータの取得方法が最重要であり、有用な知識が含まれる ようなテキストデータをいかに取得するかという問題の検討が最初に必要になるのである。 3.2 テキストマイニングを活用した市民の声の分析事例 前述したように、自治体が公表している市民の声に関する報告書では分類分析が中心で あるが、市民の声（定性的なテキストデータ）を対象にテキストマイニング分析を用いた 事例研究もこれまでいくつか報告されている。 近藤（2003）は、浜松市の「市民の声システム」に蓄積されたデータ（1,455 件）につい てテキストマイニング分析によりキーワードを抽出し、それにもとづいて実務担当者でデ ィスカッションを行い、政策形成のための情報としての有用性、活用可能性を示した。ま た、仙台都市総合研究機構（2003）は、政令市（12 市）への調査により 11 市（1 市無回答） が政策反映のための市民の声の分析手法を持ち得ていない実態を明らかにするとともに、 仙台市における市長への手紙やメールから得られたデータと仙台市民を対象に行った確率 標本に基づく市民意識調査によって得られたデータの二つのデータに対してテキストマイ ニング分析を適用した結果を報告している。そして、両者の同質性の検証を通して、 「その まま市民意識調査の代替とはなりえないものの、住民ニーズを把握する情報、政策形成に 有用な情報になりえるものである」 （仙台都市総合研究機構,2003,p.ⅲ）ことを示した。こ れらの研究は、受動的活動によって得られたテキストデータに対してテキストマイニング 分析を適用することにより、政策形成に有用な知識の発見ができるのか、という問題意識 に基づくものであり、市民の声の分析手法を持ち得ていない状況にあって、その活用可能 性を示した点では意義がある。しかし、両研究ともに、集まった市民の声を分析対象にし ていることから回答者の性別や年齢といった属性情報には欠落が多く、また手紙やはがき 58 第３章 市民の声のテキストマイニング分析 といった媒体からのデータ入力時においては担当者による編集や分類といった主観的判断 が入らざるを得ないといった短所がある。 そこで、本章では調査目的やデータの取得方法が明らかであり、回答者の属性を取得で きる能動的活動によって得られたテキストデータに対してテキストマイニング分析を適用 することとした。これは前述したとおり、テキストマイニング分析ではデータの取得方法 が最重要であるからである。本章の分析の枠組みを整理したものが表 3-2 である。 表３-２ 分析の枠組みと本章における分析対象 保有情報 市民の声 （意見、要望、苦情） 収集態度 実務上の分類 データ形式 属性 備考 受動的 住民が主体 個別広聴 集団広聴 テキストデータ 不備が多い 先行研究 能動的 自治体が主体 調査広聴 数値データ テキストデータ 不備が少ない 本章の対象 （注）筆者作成 第4節 テキストマイニング分析 本章では東京都 A 自治体が実施した世論調査によって得られた自由記述データを対象に 分析を行った10）。 4.1 既存分析とデータの特徴 (1)調査の概要と世論調査報告書における分析 今回対象としたデータを得た質問文は、 「A 自治体ならではの良さ、改善してほしいこと」 である。回答欄は、5 行の横点線を引いた 4.0cm×17.0cm の枠である。 調査名 Ａ自治体世論調査 測定方法 郵送配付・訪問回収・郵送回収の併用 抽出方法 系統抽出法 標本数 2,000 回収数（率） 1,314（65.7％） ここで分析の対象とする自由記述データについては、『A 自治体世論調査報告書』（2012 年）において、すべての回答に対して、性別、年齢、居住地区の属性が付与され、原文の 59 第３章 市民の声のテキストマイニング分析 まま政策別に分類整理されている。また、政策別および年代別・政策別の回答件数も掲載 されている11）。ただし、その各政策に分類された回答文の掲載順序には規則性はみられない。 (2)自由記述データの特徴 対象とした質問に対する回答記入数は 642 件（記入率 48.9％） 、平均回答長（字）は 104.93 文字、総語句数 2,198 語（最小単位の分かち書き）である。性別の記入率は男性 42.1％、 女性 55.8％であり、女性の記入率が高くなっている。年齢別の記入率は 30 歳代が 61.8％ で最も高く、次いで 20 歳代(18、19 歳を含む)の 55.1％、50 歳代の 54.5％となっている。 記入率と他の多肢選択式の質問「自治体の現況への満足度」、「施策や事業への関心度」 との関連は以下のようになっている12）。現況への満足度と記入率については満足層（53％） よりも不満層（63.4％）の方が高くなっている。また、施策や事業への関心度との関連で は、関心層および無関心層の記入率はそれぞれ 73.1％と 25.5％であり、施策や事業への関 心が高い層の記入率が無関心層の約 3 倍になっている。 4.2 テキストマイニング分析の適用 今回対象とした質問文に対する回答枠がひとつであったため、回答には良い点と改善点 に関する記述が混在していた。そこで、 「良いと思います」、 「すぐれている」 、「改善してほ しい」、 「期待する」、 「望む」、「不便」、「心配」などの言葉を手がかりとして、最小限の文 字編集を行い、回答データを良い点に関する記述 472 件、改善に関する記述 890 件に分割 した。平均回答長は「良い点」41.11 文字、 「改善点」87.6 文字となった。なお、全回答 642 件のうち 19 件については、良い点と改善点以外の内容のため分析対象から除外した。 (1)分析方法 この二つの自由記述データ（回答原文）について分かち書き処理を行うとともに、句読 点、助詞、特殊記号を除き、構成要素（語句）の抽出を行い、分かち書きの不備の削除、 同義語・類語の置き換えを行った13）。閾値 2 以上の語句を対象に対応分析を行い、そこから 得られた成分スコアをもとにクラスター分析を行った。最後に、各クラスターの特徴から 住民が感じている A 自治体の良い点および改善点について考察した。 (2)分析結果 良い点に関する記述については、出現頻度 2 以上の全構成要素数（2,681 語）に対して異 なり構成要素数が 392 語であり、その割合が 14.7％である14）。他方、改善点に関する記述 は、出現頻度 2 以上の全構成要素数は 10,246 語、異なり構成要素数は 1,534 語であり、こ れが全体に占める割合は 15.0％である。 60 第３章 市民の声のテキストマイニング分析 良い点、改善点のいずれにおいても出現頻度が最も高かった語句は自治体名称であった。 前者において出現頻度が 20 以上のものは、A 自治体（名称） 、公園、子育て、緑、子ども、 支援、充実、良さ、高齢者、環境、医療費であり、後者においては出現頻度が 40 以上のも のは、A 自治体（名称） 、子ども、人、道路、高齢者、自転車、施設、政策・施策、公園、 場所、歩道であった。公園、子ども、高齢者が双方に共通している語句である。対応分析 で得られた成分スコアをもとにクラスター分析を行い、住民が感じる A 自治体の「良い点」 と「改善点」についてそれぞれ四つのクラスターに分類整理を行った（表 3-3 および表 3-4） 15) 。また、クラスターごとに自由回答（原文）を検定値順に整理したものが表 3-5 と表 3-6 である（一部）16）。 表３-３ 「良い点」に関する主なクラスター クラスターラベル サイズ クラスターの特徴 性年齢割合 クラスター1 「都会の中のみどり」 106 「緑」「公園」という語句に代表されるグルー プ。 （*）クラスターサイズが最も大きい 男性 27.4％、女性 67.9％ （*）性年齢別では「女性 30～39 歳」が約 23％を占めている。 クラスター2 「高齢者福祉・子育 て支援」 86 「高齢者福祉」「子育て支援」 という語句に代 表されるグループ。 男性 24.4％、女性 70.9％ （*）性年齢別では「女性 30～39 歳」が約 21％を占めている。 クラスター3 「都市整備」 20 「施設」「公園」という語句に代表されるグル ープ。 男性 30.0％、女性 65.0％ （*）性年齢別では「女性 30～39 歳」が約 20％を占めている。 クラスター4 「子育てへの援助」 46 「子ども」「医療費」「保育料」という語句に代 表されるグループ。 男性 28.3％、女性 65.2％ （*）性年齢別では「女性 40～49 歳」が約 30％を占めている。 （注）サイズはクラスターに属するサンプル数 表３-４ 「改善点」に関する主なクラスター クラスターラベル サイズ クラスターの特徴 性年齢割合 クラスター1 「日常生活における 行政サービス」 191 「高齢者施策」「災害対策」「ごみ対策」という 語句に代表されるグループ。 （*）クラスターサイズが最も大きい 男性 35.1％、女性 61.3％ （*）性年齢別では「女性 30～39 歳」「女性 40 ～49 歳」「女性 50～59 歳」（3 区分）で約 42％を占めている。 クラスター2 「政策資源配分」 97 「子育て支援」、「生活保護」という語句に代 表されるグループ。 男性 41.2％、女性 58.8％ （*）男性、女性ともに「30～39 歳」がもっとも 高くなっている（男性 11.3％、女性 20.6％）。 クラスター7 「交通網整備」 50 「交通」という語句に代表されるグループ。 男性 30.0％、女性 64.0％ （*）性年齢別では「女性 30～39 歳」と「女性 40～49 歳」（2 区分）で約 36％を占めている。 103 「自転車」、「歩道」、「車道」という語句に代 表されるグループ。 男性 39.8％、女性 53.4％ （*）男性は「30～39 歳」、女性は「40～49 歳」 がもっとも高くなっている（男性 10.7％、女性 12.6％）。 クラスター11 「道路環境整備」 （注）サイズはクラスターに属するサンプル数 61 第３章 市民の声のテキストマイニング分析 表３-５ 「良い点」のクラスターにおける自由回答の原文（一部） クラスタ ー1 検定値 検定値 (無調整) 1 4.8189 4.8189 緑が多い 女性 60～69 歳 2 3.549 3.549 公園が多い。 男性 18～29 歳 3 3.0393 3.0393 公園が多い。緑が多くて良い。 女性 60～69 歳 4 3.017 3.017 公園の緑が多いのが良い。 女性 40～49 歳 5 2.8392 2.8392 公園が多いこと。 男性 60～69 歳 6 2.3963 2.3963 A 自治体は緑が多い。公園も多いところが良い。 女性 40～49 歳 7 2.285 2.285 緑が多いのがいいと思う。 女性 40～49 歳 8 2.279 2.279 緑と水の豊かな街並み 男性 50～59 歳 9 2.2483 2.2483 公園が多いのが良いと思います。 女性 30～39 歳 自由回答（原文） 性年齢区分 表３-６ 「改善点」のクラスターにおける自由回答の原文(一部) クラスタ ー1 検定値 検定値 (無調整) 1 1.4266 1.4266 老人施策が少ない。 女性 70 歳以上 2 1.2249 1.2229 熟年者施設、高齢者の住居を作って欲しい。 女性 30～39 歳 3 1.0735 1.1588 熟年者施策、生活環境等お年寄りに優しい区を作って 頂きたい。 男性 60～69 歳 4 0.9091 1.0827 区内で働く場所が減っている。 女性 60～69 歳 5 1.0057 1.0478 ただ良い公園があまりないと思います。 女性 30～39 歳 6 0.884 1.0297 もっと高齢者に優しい町づくりを望みます。 女性 30～39 歳 7 0.9398 0.9664 熟年者施設、バス便が少ない。病院が少ない。 女性 30～39 歳 女性 18～29 歳 自由回答（原文） 8 0.8408 0.9522 健康な熟年者が気軽に参加できる為の施設を望みま す。たとえばゲートボール、ラウンドゴルフなど。 9 0.8073 0.874 近所の触れ合う小規模な施設があればと思います。 性年齢区分 未回答 各クラスターに分類された検定値の大きいサンプルを中心にその特徴を分析し、その特 徴を意味づけるラベリングを行った。 良い点についてのクラスター1 は、緑や公園という語句に代表されるグループである（ラ ベル： 「都会の中のみどり」 ） 。このクラスターサイズは 106 であり最大となっている。A 自 治体は都会のなかにあって、緑の多さを感じられるという点が最も評価されている。クラ スター2 は、高齢者福祉、子育て支援といった語句に代表されるグループであり、A 自治体 の施策のうちとくに高齢者と子どもを対象にしたサービスが評価されている（ラベル： 「高 齢者福祉・子育て支援」） 。クラスター3 は、施設や公園といったまちづくりに関するクラス ターである（ラベル： 「都市整備」 ） 。具体的には図書館、公園、水辺整備に代表される施策 が評価されている。クラスター4 は、子どもの医療費や保育料といった子育て施策のうち具 体的な負担額に関わる施策に対する評価になっている（ラベル： 「子育てへの援助」 ）。 62 第３章 市民の声のテキストマイニング分析 他方、改善点についてのクラスター1 は、高齢者対策、災害対策、ごみ対策といった語句 に代表されるグループである（ラベル： 「日常生活における行政サービス」 ） 。ここでは、特 別養護老人ホームや高齢者の働く場の拡充、水害時の避難場所の確保、ごみ収集の早朝化 や不法な持ち去り防止といった日常生活に密接に関わる課題と改善案が指摘されている。 クラスター2 は、子育て支援、生活保護に代表されるグループである（ラベル： 「政策資源 配分」） 。子育て支援については、ひとり親世帯への助成金の増額、奨学金の充実といった 具体的要望がある反面、A 自治体の子育て支援は過剰サービスとの意見も少なくない。また 生活保護については、より厳格な審査が必要であるとの意見が多くみられる。クラスター7 は、交通の利便性についてのグループである（ラベル：「交通網整備」 ）。鉄道や路線バスに よる地域内の南北交通の利便性向上を望む意見が多くみられる。クラスター11 は、自転車、 歩道、車道という語句に代表されるグループである（ラベル： 「道路環境整備」） 。ここでは、 自転車のマナー向上、自転車レーンの整備、歩道のバリアフリー化、車道幅の拡張といっ た改善案がみられる。 (3)考察 今回の自由記述データの分析から、住民が感じている A 自治体の良い点は「都会の中の みどり」をはじめ、「高齢者・子育て支援」、「都市整備」、「子育てへの援助」で構成され、 改善点は「日常生活における行政サービス」、「政策資源配分」、「交通網整備」、「道路環境 整備」で構成されることが明らかになった。この事例分析の結果は、 「子育て支援」という 語句が良い点と改善点の双方のクラスターに頻出している点が特徴的である。これは、子 育て支援施策に対して高い評価を得ている一方で、A 自治体は子育て支援に対する政策資源 が偏っているのでないか、という資源の再配分に関する問題が提起されたものと解釈する ことができる。つまり、A 自治体には、子育て支援サービスに対して満足している住民がい る一方で、そのサービスを享受していない住民または享受しても過剰サービスと判断する 住民が存在しているということである。この分析結果から、A 自治体と他自治体との子育て 支援サービスに関する比較分析の必要性が示唆される。A 自治体は多くの政策資源を投入し ている子育て支援事業に対する住民満足度が高いことを把握していると推測されるが、今 回の自由記述データの分析から、そのサービスを享受していない住民の意見を把握するこ とができたことは、住民から高い評価を得ているサービスについては、常に適切な資源配 分がなされているか否かを継続的に確認する必要があるという知見が得られたと解釈する ことができる。これは市民の声を起点とした新たな情報開発の事例であり、自由記述デー タの分析からでなければ得られない情報のひとつといえる。 また、今回の改善点に関する回答件数は 890 件であり、良い点の回答数 472 件の約 1.9 倍になっている。平均回答長も 87.6 文字であり、良い点 41.11 文字の 2 倍以上の文字数に 63 第３章 市民の声のテキストマイニング分析 なっている。検定値の数値も、表 3-5 および表 3-6 から良い点のサンプルの方が改善点の サンプルよりも大きい値になっていることがわかる。これは、改善点の回答文が長めにな り、解析に使用した構成要素（語句）を検定に用いる機会が減少した結果であり、情報が 曖昧になっていることを意味する。この要因として、改善点を問う質問は住民の日常生活 における体験や見聞する情報をもとにするため比較的回答が容易であると考えられる。ま た、今回の回答者の属性は、前述したとおり現況に不満を感じている人や施策や事業に関 心が高い人が多いことも要因のひとつであろう。したがって、今回の質問のように回答が 多岐にわたると想定される場合は、複数の回答枠を設定するなど曖昧さを事前に排除する 工夫が必要である。 第5節 おわりに 自治体の政策形成能力が重視されるなかで、自治体が地域の課題を発見し、その問題解 決を図っていくためには、住民の個別的な意見・要望といった定性的なテキストデータの 分析は不可欠である。本章においては市民の声データの構成要素（語句）に対するテキス トマイニング分析（分かち書き処理、対応分析、成分スコアによるクラスター化）により、 従来の性質や政策項目の分類分析ではとらえられなかった新たなクラスターとその特徴と いう自由記述データの構造を明らかにすることができた。また、各クラスターに属するサ ンプルの検定値を活用することにより、従前の分類分析よりも客観的な分析が可能になる ことも明らかになった。これは、それぞれの意見要望について属性をいかに正確に取得す るかといったデータの取得方法については課題があるものの、受動的活動である個別広聴 や集団広聴で得られた市民の声のテキストデータを起点にした新たな情報開発、価値創造 の可能性があることを意味するものである。今後、この分析による新たな情報開発やその 有用性が検証されれば、広聴の現場が保有する個別具体的な市民の声の分析と政策形成を つなぐ政策形成ルートの構築に結びつくものと考えられる。 最後に、市民の声の分析における今後の課題について述べる。テキストマイニング分析 は規則性や類似性の探査という発見的な側面をもつことから、多様な主体による分析機会 を継続的に確保することが重要である。市民の声データのテキストマイニング分析はまだ 初期段階にあり今後多様なデータ分析の蓄積が不可欠であるが、広聴の現場において収集 されたデータには発言者の個人情報や個人的案件が含まれことが多いため一般には公開さ れず、市民をはじめ外部の研究者がそのデータにアクセスすることは難しい。そのため、 市民の声の分析事例は限定されているのが現状である。そこで、この問題の解決策のひと つとして市民の声のオープンデータ化を提案したい。厳しい財政状況にある自治体にあっ ては新たな分析手法の導入は期待できない。市民の声データをオープン化することによっ 64 第３章 市民の声のテキストマイニング分析 て、多様な主体による分析を期待することができる。オープン化の際には個人情報を削除 するなど数値データの公開とは異なる編集作業は必要となるが、 「市民の声を市民が共有し て、それを市民自ら分析すること」は，地域民主主義の質の向上にとって重要な意義があ る。情報が集まる時代であるからこそ、あらゆる手段を活用してそのデータを分析し尽く すべきなのである。市民の声の分析が広く行われ研究の蓄積が進むことを期待したい。 注 1) 国家 IT 戦略のもとでの電子政府・電子自治体の議論を背景に、コールセンターや市民の声を 管理するデータベースシステムが自治体に導入され、膨大な市民の声が自治体に蓄積されるよ うになった。 2) 個別広聴とは、個々の市民からその不平、苦情、意見、願望、要求などを直接聴取するもの であり、もっとも基本的な役割を果たす活動である。集団広聴とは、タウンミーティングや市 民集会に代表されるように、行政と住民間のみならず、住民間の相互の対話によって声を集め る活動である。タウンミーティングなどへの参加者は自主的活動者であり、かつ人数も限定的 という側面があるが、個別広聴に比べ住民相互の対話を交えたコミュニケーションといえる。 調査広聴とは、統計的手法を活用した調査による情報収集活動である。 3) 阿部（1998）は、政策形成において「問題を認識するための情報」をいかに取得するかとい うことの重要性を述べ、その情報を情報収集の源泉が組織内部か外部なのか、収集主体の態度 が能動的か受動的か、という二つの基準によって四象限マトリックスに類型化している。なお、 集団広聴については、懇談会等の会場設定という点では自治体の能動的な活動であるともいえ るが、情報の収集段階においては住民が主体的に意見・要望を発言するという点では受動的な 性格が強いといえる。 4) 平成 25 年版『区民の声報告書』においては、区民の声：2,115 件（メール 60.7％ はがき 14.9％ 電話 8.8％ 手紙 8.4％ その他 7.2％） 、回答までの平均対応日数：7.3 日、要望を実現した数： 1,396 件（82.1％、ただし具体的要望のない 415 件を除外）という結果が掲載されている。な お、2,115 件のうち 582 件（約 27.5％）は性別不明、996 件（約 47.1％）は年齢不明となって いる。 5) 荒川区公式ウェブサイト http://www.city.arakawa.tokyo.jp/kusei/chosa/yoronchosa/index.html [2014-03-17accessed] 6) 自治体への CRM の導入については、田熊（2002） 、仲井（2003）、北川（2003） 、大和（2004） 、 金井（2006）を参照されたい。 7) テキストマイニングの概要については、市村他（2001） 、那須川（2006）を参照されたい。 8) マーケティング分野におけるテキストマイニング活用研究としては、那須川（2001） 、磯島 （2004）を参照されたい。 9) これらの留意点から、テキストマイニングとはテキストデータの数値変換処理プロセス（①・ ②）と数値データの分析プロセス（③～⑤）という二つのプロセスで構成される知識発見を目 指す探索的な手法といえる。 10) 本章における自由記述データの質的データ解析にはテキストマイニングソフトウェアである WordMiner を用いた。このソフトウェアの詳細については、以下のウェブサイトを参照され たい。 http://wordminer.org/ [2014-07-10accessed] 11) ここでの A 自治体の政策施策体系は、都市基盤整備、再開発事業、交通網整備、住宅対策、 震災対策、水害対策、防犯対策（安全・安心まちづくり） 、環境保全・リサイクル、高齢者福 65 第３章 市民の声のテキストマイニング分析 祉、障害者支援、子育て支援、学校教育、青少年健全育成、生涯学習、文化・芸術、スポーツ 振興、保健・健康推進、中小企業振興、友好都市・国際交流、男女共同参画、の 20 項目とな っている。 12) 「自治体の現況への満足度」の選択肢は、 「満足」、 「やや満足」、 「ふつう」 、 「やや不満」 、 「不 満」であり、満足層は「満足」と「やや満足」、不満層は「やや不満」と「不満」のそれぞれ の合計である。また、 「施策や事業への関心度」の選択肢は、 「関心がある」、 「やや関心がある」、 「あまり関心がない」 、 「関心がない」であり、関心層は「関心がある」と「やや関心がある」、 無関心層は「やや不満」と「不満」のそれぞれの合計である。 13) 今回用いた置換辞書は以下のとおりである（置換後・置換前） 。駐輪場・駐輪所／ごみ・ゴ ミ／ヒブワクチン・ヒブ／子ども・子供／高齢者・熟年者／高齢者・お年寄り／高齢者・年寄 り／危険・危ない／高齢者・老人／無料・無償／たくさん・沢山／街並み・町並み／障害・障 碍／障害・しょうがい／街並み・町／政策・施策・施策／政策・施策・対策／挨拶・あいさつ ／地域・エリア／道路・道幅／道路・路上／歩道・遊歩道／買い物・買物／便利・便／乳児・ 赤ちゃん／粉ミルク・ミルク／子ども・子供達／ 14) 全構成要素数とは分かち書き後の構成要素の「のべ数」であり、異なり構成要素数とはその 変数に含まれる構成要素の「種類数」である。 15) クラスター数を決定する厳密な指標はない。今回の分析では、回答者を 15 群に設定してク ラスター化を行った。その結果、意見の大勢が四つのクラスターにまとまった。他のクラスタ ーはサイズが小さく個別的意見であると推測した。 16) ここでの検定値とは、各サンプルに含まれる構成要素のうち、解析に用いた構成要素の頻度 について、その有意の程度をテストした結果である。 66 第４章 自治体世論調査の現状 第４章 自治体世論調査の現状 第1節 はじめに 現在の日本は政治、経済、社会のあらゆる分野において大きな転換期を迎えている。と くに、中央集権的といわれてきた政治行政制度が根本的に見直される気運が高まるととも に地方分権が推進され、自治体の政策形成能力が問われる時代となってきた。同時に、成 熟化・都市型社会の進行により国民の価値観や生活様式も急速に多様化してきている。こ のような状況のなかで、自治体にあっては住民が行政に求めるものの本質を的確に把握し、 政策に反映していくことがこれまで以上に重要となってきている。 この住民の声を集める活動が広聴活動である。第 1 章 でみたように、この広聴活動には 住民の個別的な意見や要望といった「個別情報」を収集する活動と住民の意見構造や分布 といった「構造情報」を収集する活動がある。自治体に寄せられる個別情報は情報通信技 術の発達や住民ニーズの多様化を背景に増加傾向にある。また同時に、自治体は政策形成 のために必要な構造情報を取得するための社会調査を増加させる傾向にある。しかし、住 民のプライバシー意識やセキュリティ意識の高まり、さらには住宅環境の変化などの影響 から、報道機関や公的機関が実施する社会調査の回収率が急落し、危機的状況にあること が多くのメディアで伝えられている。これは、回収率の低下が調査有効層に偏りを生じさ せるとともに調査母集団の代表性を損ない、調査結果の品質を低下させることになるから である。メディアによる世論調査報道のなかで、自治体世論調査がとりあげられることは ほとんどなく、その回収率や実施状況、調査品質について住民が知る機会はほとんどない。 「地方レベルでは、 『世論』の主題である“何事”かが、住民の日常生活利害と結びついた 行政施策であることが多く、しかも、行政機関と住民との間の距離は、国政レベルと比べ れば比較にならぬほど短い」（山本,1985,p.112）といわれるように、自治体が実施する世 論調査は、国が実施する調査とは主題、対象者との関わりなどが異なることから、公的機 関による調査のなかでも自治体世論調査については個別に議論する必要があると考えられ る。 そこで、第 4 章では自治体が実施する世論調査をとりあげて、その意義について検討を 行い、自治体が実施する世論調査の現状とその特徴を明らかにする。ここでは、内閣府が 発行する『全国世論調査の現況』および東京都、東京都下の自治体（23 区・26 市） 、内閣 67 第４章 自治体世論調査の現状 府による世論調査のそれぞれの報告書をもとに世論調査の現況について概観するとともに、 関東地方 1 都 3 県（東京都、神奈川県、千葉県、埼玉県）の特別区部および市部を対象に 行った調査票調査の結果をもとに自治体世論調査の現状について述べる。なお、本章は第 1 章 の表 1-3 における広聴活動の手法のひとつである世論調査に焦点をあて、その現状につ いて考察するものである。 第2節 自治体における世論調査の意義と品質 2.1 本章で取り扱う世論調査 世論調査（public opinion poll）は、1930 年代のアメリカで成立した人々の意見を量的デ ータとして統計的に扱う方法である。この「世論調査を区分する角度には、目的、調査対 象者、方法、テーマ・調査内容、調査対象者の意識のレベル（意見・態度） 、調査主体、仮 説検証か問題発見か、個別質問の結果か構造解明か、時系列調査か一時点の調査かなどさ まざまある」 （鈴木,1996,p.189）といわれ、様々な形で実施される個別の調査が世論調査 であるか否かを判断する一義的基準は設定できないとされている（児島,1996） 。 そこで、本章では一般的に承認されている要件である①社会的に重要とされている問題 に関する意見・態度を調査していること、②社会調査の統計的手法を用いていること、③ 個人を対象としていること（大谷ほか,2005,p.9）のほかに、④実施主体が自治体であるこ と（外部委託を含む） 、⑤その地域に居住する住民のみを対象にしていること、および⑥継 続的に実施していること、を要件として設定し、自治体ごとに同じ基準で比較できるもの とした。なお、本章においてはとくに「世論」概念には言及せず、「世論とは集団的意見」 （松本,2003,p.169）と簡略に定義するものとする。 2.2 世論調査の意義と品質 この世論調査は、自治体のなかでどのように位置づけられているのであろうか。ここで は、自治体の広聴活動の枠組みからみた位置づけとその意義、およびその品質について確 認する。 (1)自治体広聴活動の枠組みと世論調査の意義 第 3 章でみたとおり、実務の現場において日常的に市民の声を聴く広報活動は政策形成 においてますます重要になってきている。ここでは、第 3 章でみた自治体広聴の枠組みを 再掲する（表 3-1） 。 68 第４章 自治体世論調査の現状 表３-１ 自治体広聴の枠組み（再掲） 収集態度 受動的：住民が主体 情報の特徴等 実務上の分類 手 自治体の収集態度 法 能動的：自治体が主体 個別広聴 集団広聴 調査広聴 面談、手紙、はがき、 電話、メール、SNS 対話集会、懇談会、モ ニター制度など 統計的手法を活用した 世論調査・意識調査・ウェブ調査など 情報の性質 個別情報 [集まるデータ] 個別的な意見・要望・苦情など 構造情報 [集めるデータ] 提示した問題群に対する意見構造分布 情報の形式 主にテキストデータ 主に数値データ 一部テキストデータ 情報量の増加 情報品質の低下 期待される活用 事業の改善・課題発見 政策形成の基礎 問 題 点 意見の個別性・代表性 調査票の制約 傾 向 この表に示したとおり、能動的な活動に分類される調査広聴では、「世論調査」や「意識 調査」といった調査手法が用いられる。最近ではインターネットを活用したウェブ調査も 活用されるようになってきている。受動的活動によって得られた「個別情報」は、住民の 自主的行動によるものであり、その内容は提供者の個人的関心といった性格を持つもので ある（山本,1985,p.143） 。これに対し、能動的活動によって得られた「構造情報」は、住 民のある一定の問題に対する意見構造や分布といった性格を持つものでり、とくに調査広 聴によって得られる情報は、サンプリング理論等の統計的手法を活用して母集団から抽出 した標本から得られるという点が特徴的である。両者の性格の違いから期待される活用も 異なっている。すなわち、個別・集団広聴によって得た情報は、主として個別事業の改善 や地域の課題発見への活用可能性を有する一方で、調査広聴によって得た情報の多くは、 政策形成のための基礎資料として汎用的に活用されることが想定されている。これについ ては、たとえば継続的な調査によって得られた地域住民の永住意向の時系列変化は、今後 の政策形成のうえで重要な基礎資料になることが考えられる。 このように、自治体の世論調査は能動的な活動として行われるものであり、自主的に発 言する住民のみならず、発言の場をとざされた「無告の民」に声をあげさせるメディアで あり、公式のチャネルに乗らない民意を吸い上げるメディアでもある（香内,1988,p.3） 。 つまり、 「サイレントマジョリティ（沈黙する大多数の市民）」を含んだ住民全体の意見構 造や分布を可視化（母集団の特性を推測）するところに世論調査の意義がある。 69 第４章 自治体世論調査の現状 (2)世論調査の限界と品質確保 このように、世論調査は自治体の広聴活動のなかで重要な意義を持つものであるが、世 論を測定するという世論調査そのものへの批判や限界も指摘されている。たとえば、世論 調査の「限界として一定の質問（刺激）に対する回答（反応）の形で把握されるのが一般 であり、人間の刺激に対する反応なるものは、刺激が与えられた条件（刺激の形式、刺激 を与えるものと反応するものとの関係、刺激を与えられた場合の周辺の条件、とくに他人 の存在の有無など）によってかなり変化するとすれば、 『世論調査』が真実の『世論』を測 定しているかどうかについていろいろな問題点がある」（山本,1985,p.113）と指摘されて いる。また、 「人びとの欲求は本人が意識しない、前意識、無意識の形で存在しうるし、そ れは言語に頼らざるをえない世論調査では、手法が発達した現在においても依然測定不可 能でなくとも著しく困難である」 （児島,1991,p.62）として、人の欲求と意識とのズレによ り世論調査による民意測定は情報通信技術が発達した現在においても困難であるとされて いる。さらに、社会調査の観点からは、調査法に応じて結果が変わることや「人々のある 問題に対する意見や態度の分析、構造、変化を計量的に一般化した形で測定できるという 利点を持つが、世論の表層的把握にとどまる」（大谷,2005,p.9）などネガティブな評価も なされている。 しかしながら、このような限界が指摘されながらも、「潜在する世論を数的に顕在化させ る方法は、世論調査に依拠するほかに考えられない」（松本,2003,p.170）、 「世論の把握に かんし、世論調査を上回りうるような方法を持ち合わせていない」（同,p.182）、 「ともかく 『世論調査』以外に、 “存在”している『世論』を把握する方法がないとすれば、それに依 存せざるをえないことは確か」 （山本,1985,p.113）など、「世論調査を世論の科学的測定方 法」としてとらえたうえで一定の限界を認め、調査法に応じて結果が変わるという世論自 体の浮動性を知った上で、適切な読み方を進めるポジティブな評価もなされている（上 田,2003）。 このような世論調査を自治体が活用していくためには、世論調査が持つ限界を認識した うえで、調査の基礎となる調査法のたゆまぬ練磨・研鑽（林,1985）と調査自体の品質追求 （石川,2005）といった継続的な改善が不可欠である。とくに、自治体世論調査の品質につ いては、 「目的が特定された調査は正確さを限界まで抑えることができるのに対して、汎用 目的の調査は、広い利用に応えるべく高い正確さが要求される」 （本川,2005,p.60）と指摘 されているように、政策形成の基礎資料といった汎用的な目的を持つ自治体世論調査には、 民間企業が実施するマーケティング調査や市場調査以上の高い正確性が要求されるのであ る。 70 第４章 自治体世論調査の現状 第3節 世論調査の実施状況 第 3 節では、まず一般的な社会調査における調査法について述べ、次に内閣府の『全国 世論調査の現況』および東京都、東京都下の自治体（23 区および 26 市）、内閣府の世論調 査のそれぞれの報告書をもとに世論調査の現状について概観する。 3.1 社会調査における調査法 社会調査における調査法は、調査対象者本人が調査票に記入するか否かにより他記式と 自記式とに分けることができる。他記式とは、調査対象者に面接した結果を調査員が調査 票に記入する方式であるのに対して、自記式とは対象者である本人が調査票に記入する方 式である。この他記式と自記式それぞれに分類される調査法とその特徴を整理したものが 表 4-1 である。 表４-１ 他記式・自記式の調査法とその特徴 調査法 他記式 自記式 個別面接聴取法、電話調査法 訪問留置法、郵送法 指定した調査対象者本人による回答がほぼ 確保されること。 調査対象者本人による回答か否かを確認す ることが困難であるため、指定された人以外の 回答が混入する危険性がある。 どのような状況で回答するかは、回答者まか せとなるため、内容への誤解が生じたり、相互 に関連する連続的な質問やサブクエッション を用いた濾過式質問の効果が損なわれる危 険性がある。 質問への回答に際して調査員が介在しない ため、心理的圧迫が比較的少なく、回答結果 に対する調査員バイアスを考慮する必要のな い。 調査員のリードによって調査が実施されるの で、質問内容への誤解も少ない。とくに面接 法においては比較的複雑で多義的な質問が 可能である。 特徴 調査員の対応を通じて回答するため、調査対 象者側のタテマエが表出される可能性があ る。また、調査員個々のバイアスや調査員によ る不正（いわゆるメイキング）の生じる危険性が ある。 日数と実施可能な時間帯が限定されるもの の、それだけ迅速に調査を進めることができ る。 一定の期間、調査票を対象者に預けておくの で、不在がちな人の回答を得る可能性がある ものの、それだけ回収に時間を要する。 面接法に関して広範囲にわたる調査の場合、 多段階のサンプリングが必要となる。 郵送法については地理的に広範囲の調査が 比較的容易に行える。 （注）松本（1996）pp.60～61 より筆者が作成 (1)個別面接聴取法（他記式） 個別面接聴取法（single person interviewing method） （以下、面接法という）とは一般 的に、調査員（インタビューアー）が調査対象者本人を訪問して直接口頭で質問し、回答 を聞いて調査票に記入する方法である（松本,1996）。この方法の最大の特徴は、調査の企 71 第４章 自治体世論調査の現状 画者と調査対象者との間に調査員が介在することであり、調査員の質が調査の品質に大き な影響を与えるということである。そのため、調査企画者は「熱意をもって対象者を説得 できるような、調査員に対する教育が欠かせない」 （森岡,1998,pp.27-28）とされ、調査の 信頼性を高めるため、調査員の訓練や教育により質のよい調査員を採用し育成することが、 面接法にとって最も大事なことだといわれている（杉山,1984） 。 (2)電話調査法（他記式） 電話調査法（telephone survey） （以下、電話法という）は、オペレーターが電話を通じ て質問をし、その場で調査相手の回答を聞き取る方法である（杉山,1984） 。この調査法の 長所は迅速に調査結果を得ることが可能である点である。しかし、電話帳に電話番号を掲 載しない人が一定数存在していること、調査対象者に回答を断られやすいこと、電話とい う耳で聞いて回答するという性質上、質問数が限定されること、簡単な問題しか扱うこと ができないこと、といった短所も指摘されている。この電話法は、「即時性を何よりも求め られるときに、比較的簡単な質問を、限られた地域で実施し、ある程度の状況判断に使う ようなときに有効である」とされている（杉山,1984,p.71） 。最近では、新聞社など報道機 関を中心にこの方法が用いられている。 (3)訪問留置法（自記式） 訪問留置法（訪問配布・訪問回収）（leaving method）（以下、留置法という）とは、調 査員が調査対象者を訪問して調査票への回答の記入を依頼し、後日、記入済みの調査票を 受け取りにいく方法である（松本,1996）。この留置法の最大の特徴は、質問への回答を調 査対象者が自ら記入する点にあり、以下のような長所と短所がある。調査員の受け持つ調 査相手の数を面接法よりも多くすることができることから、調査経費が相対的に安価にな ること、調査相手に会えなくても調査が可能であることから調査の有効率が高いことが長 所として指摘されている。また、回答が調査対象者本人によるものか否かが明確ではない こと、本人であっても家族と相談している可能性があることが短所とされている 1) （杉 山,1984）。ただし、他人と相談して回答することについては、調査項目によっては他の人 と相談することが一様に回答を歪めるわけではないとの指摘もある（小島,篠原,2000）2)。 72 第４章 自治体世論調査の現状 (4)郵送法（自記式） 郵送法（mail survey）は、調査票の配付・回収を郵便で行い、調査対象者が調査票に回 答を記入する方法である（杉山,1984）。この郵送法は留置きで自記式である点では、留置 法と同様である。この調査法の長所は、調査経費が相対的に安価である点と広範囲な調査 が可能である点である。他方、短所としては回収率が低いこと、回収に要する時間がかか ることが指摘されている。また、自記式の短所である回答が調査対象者本人のものか否か が不明な点もある。この点については留置法と同様である。従来、郵送法は重要なテーマ の調査では用いられることが少なく、あくまでも補助的な情報入手手段として用いられて きた（杉山,1984） 。 (5)その他の調査法 このほか、複数の調査法を用いて調査を実施する複合調査法もある。留置法と郵送法の 併用の場合において回収調査票を同質のものとして取り扱えるか否かなど、様々な課題が 指摘されている。また、最近ではインターネットを活用したウェブ調査法も注目されてい る。ウェブ調査法はウェブサイト上に調査票を表示してユーザに回答を入力してもらう方 法であり、これには事前に登録しておいた調査モニターを対象とする「クローズ型」 （特定 多数の回答）と不特定多数を対象とする「オープン型」 （不特定多数の回答）がある。この 調査法は、短時間で集計まで可能といった長所を持つ一方で、代表性の問題から母集団を インターネットユーザと限定して考えられるような調査に限定されるという点が短所とさ れている。とくに「オープン型」は誰でもいつでも回答者になることができるので、同じ 人物による複数回答を防ぐことができず、調査の信頼性については課題も多い。 3.2 世論調査の実施状況 次に、内閣府が発行する『全国世論調査の現況』3)に基づき、1996 年から 2005 年の間に 実施された世論調査件数の推移を実施主体別に確認する。ただし、この報告書には実施さ れたすべての世論調査が掲載されているわけではなく、一定の条件を満たした調査のみが 掲載されている。その条件とは、①個人を対象とする調査であること、②調査対象者（母 集団）の範囲が明確に定義されていること、③意識に関する調査であること、④対象者（標 本数）が 500 人以上であること、⑤調査事項の数（質問数）が 10 問以上であること、⑥調 査票（質問紙）を用いた調査であること、となっている。また、実施主体も、政府機関お よび政府関係機関（政府機関） 、都道府県・同教育委員会・同選挙管理委員会等（都道府県 等）、市・同教育委員会・同選挙管理委員会等（市等）、大学、新聞社・通信社、放送局、 一般企業、各種団体、専門調査機関・広告業などに限定されている4)。 この報告書に掲載された世論調査の全体の実施件数は、1996 年の 996 件から 2005 年の 73 第４章 自治体世論調査の現状 1,218 件へと増加傾向にあり、実施主体別では、 「市等」が実施する世論調査件数が 506 件 から 787 件へと増加している。また、「新聞・通信社」の世論調査が 92 件から 117 件へと 微増傾向にある。他方、 「都道府県等」が実施する世論調査は 209 件から 167 件へと減少傾 向にある。これら以外の実施主体においては世論調査の実施件数に目立った変化は見られ ない。実施主体別の世論調査件数の推移を表したものが図 4-1 である。 1000 901 782 783 787 市等 750 697 500 712 584 506 501 500 都道府県等 250 209 92 192 94 222 206 244 246 99 85 104 94 1998 1999 2000 2001 220 219 111 143 204 119 新聞・通信社 167 117 0 1996 1997 2002 2003 2004 政府機関 都道府県等 市等 大学 新聞・通信社 放送局 一般企業 各種団体 専門調査機関・広告業 2005 図４-１ 実施主体別世論調査実施数の推移（内閣府『全国世論調査の現況』より筆者作成） 次に、実施されたすべての世論調査数における調査法別件数の比率は、1996 年から 2005 年の間において、個別記入法（52.2％→64.8％）と電話法（4.2％→7.1％）が増加傾向に ある以外は、郵送法（22.9％→14.1％）や面接法（16.0％→8.0％）などは減少傾向にある。 相対的に多額の経費を要する面接法が減少しているのは、企業、自治体を含め厳しい財政 事情を反映した結果と推測できる。また、報道機関については、経費の問題に加え、即時 性に対応するために面接法から電話法に移行してきていると考えられる。実施された調査 法別件数の比率の推移を表したものが図 4-2 である。なお、図中の「個別記入法」は前述 した留置法に該当するものである。 74 第４章 自治体世論調査の現状 70% 64.8% 61.2% 60.1% 60% 52.2% 53.9% 61.1% 59.8% 58.1% 57.2% 52.5% 50% 40% 30% 22.9% 20% 16.0% 10% 4.2% 23.5% 16.6% 14.1% 16.4% 5.3% 4.9% 14.9% 13.0% 6.2% 16.8% 18.1% 11.3% 15.8% 11.9% 7.3% 5.1% 8.5% 7.3% 8.9% 2001 2002 2003 2004 9.8% 15.6% 10.5% 12.1% 11.1% 14.1% 8.0% 7.1% 0% 1996 1997 1998 1999 2000 個別面接聴取法 個別記入法 郵送法 電話法 集団記入法 その他 2005 2つ以上併用したもの 図４-２ 世論調査における調査法の推移（内閣府『全国世論調査の現況』より筆者作成） 前述したとおり、この『全国世論調査の現況』に掲載されている世論調査は「母集団が 明確であること、標本数が一定以上（500 人以上）であることなどの条件があり、しかもこ の「調査」自体が郵送調査であるので必ずしもすべての実際に行われた調査が網羅されて いるわけではない」 （盛山,近藤,岩永,1992,p.13）と指摘され、その集計された数値は必ず しも事実を反映しているとはいえない。しかし、 「地方自治体の調査が多いことは、地方自 治体が他の機関と比べてより正確に調査に応じる傾向がある」 （同,p.13）とあるように、 「政 府機関」 、「都道府県」、 「市等」といった本章が対象とする世論調査の統計情報の数値は信 頼性が高いと考えられる。 3.3 東京都、東京都下特別区・市、内閣府の世論調査における調査法と回収率 次に、調査回収率の水準が危機的状況にあるといわれている都市部の自治体に焦点をあ てて現状を確認する。ここでは東京都および東京都下の特別区部5)および市部が実施した調 査と日本全国を対象とした内閣府の世論調査を事例としてとりあげ、それぞれの調査にお ける調査法と回収率について整理を行った6)。 (1)対象とした世論調査 ①東京都が実施する世論調査 まず、東京都に居住する個人を調査対象とする調査として東京都の『都民生活に関する 調査』をとりあげた。この調査は、東京都全域に住む満 20 歳以上の男女 3,000 人を住民基 75 第４章 自治体世論調査の現状 本台帳に基づく層化二段無作為抽出法で抽出して、調査員による面接法により実施されて いる。この調査は、1997 年以前は『都市生活に関する世論調査』および『都民要望に関す る世論調査』として二つの別々の調査として実施されていたが、1998 年に『都民生活に関 する調査』に統合されたものである。 ②東京都下の特別区および市が実施する世論調査 次に、東京都下の特別区部および市部の世論調査をとりあげた。特別区（23 区）では豊 島区以外の 22 区で世論調査が実施されている。毎年実施している団体が 10 区、隔年で実 施している団体が 9 区、そして 3 年毎の実施が 2 区、5 年毎の実施が 1 区である。3 年に 1 度や 5 年に 1 度に実施する区がある一方で、練馬区のように 1 年間に二度実施（1996、1997 ～2001 年）した区もあり、自治体によって世論調査に対する取り組みは大きく異なってい る。また、東京都下の市部にあっては、26 市中 24 市で実施されている。毎年実施している 市が 6 市、隔年での実施が 1 市、3 年毎の実施が 3 市、4 年毎の実施が 1 市、5 年毎の実施 が 7 市、その他必要に応じた実施が 6 市である。 東京都下の特別区および市が発行している世論調査報告書を調査した結果、これらの世 論調査は、四通りの調査方法（ 「面接法」 、 「郵送配布または訪問配布・訪問回収（留置法）」 、 「郵送配布・郵送回収（郵送法） 」 、 「郵送配布・訪問回収と郵送回収の併用（複合調査法）」） で実施されていることを確認できた。電話法やウェブ調査法を採用している自治体は確認 できなかった。また、これらの世論調査では抽出台帳として「住民基本台帳」が活用され ていて、抽出方法は層化二段無作為抽出法または単純無作為抽出法が採用されていること も確認できた。調査法別に東京都下の特別区および市部を表したものが図 4-3 である。な お、ここでは一部の団体で実施されている複合調査法を留置法に含めて整理している。 図４-３ 東京都下の特別区部および市部の調査法別地図 76 第４章 自治体世論調査の現状 ③内閣府が実施する世論調査 内閣府が実施している日本全国を調査対象とする調査として、 『国民生活に関する世論調 査』および『社会意識に関する世論調査』をとりあげる。『国民生活に関する世論調査』は 「現在の生活や今後の生活についての意識、家族・家庭についての意識など、国民の生活 に関する意識や要望を種々の観点からとらえ、広く行政一般の基礎資料とする」ことを目 的とするものであり、 『社会意識調査に関する世論調査』は「社会や国に対する国民の基本 的意識の動向を調査するとともに少子高齢化等の社会の在り方に関する国民の意識を調査 し、広く行政一般のための基礎資料とする」ことを目的とするものである。いずれの調査 も、全国 20 歳以上の 10,000 人を層化二段無作為抽出法により抽出し、調査員による面接 法により実施されているものである。また、これらの調査以外にも内閣府は、政府の施策 に対する国民の意識を特に早期に把握することを目的とした「特別世論調査」を含めて、 ほぼ毎月世論調査を実施している。 (2)調査法別回収率 次に、東京都、東京都下の特別区および市、内閣府の二つの世論調査に関する報告書を とりあげ、調査法別の回収率（計画標本数に対する有効回収数の比率）の変化を時系列で 整理することにした。 回収率の傾向をみるためには、 「調査実施主体、調査内容、サンプリングフレーム、調査 期間、調査方法、調査地域、調査対象者などの諸条件がかなりの期間一定であることが要 求」（奥田,1984,p.47）され、その分析対象は慎重に選択する必要があるといわれている。 ここでとりあげたいずれの調査も、実施主体が一定の目的と調査方法で継続的に実施して いるものであり、指摘された条件を満たすものと考えられる。 ①面接法 面接法を採用しているのは、東京都、内閣府以外には特別区では4区（特別区は22区実施） 、 市部で1市（市部は24市実施）である。1996年から2006年までに面接法で実施された調査の 回収率の推移を表したものが図4-4である。 77 第４章 自治体世論調査の現状 100% 90.8% 府中 90% 85.1% 81.8% 80% 江東 墨田 79.5% 84.8% 78.2% 品川 大田 73.0% 74.9% 71.6% 69.4% 68.2% 71.1% 71.3% 70% 71.2% 東京都 内閣府① 60% 59.4% 55.9% 内閣府② 50.7% 50% 1996 墨田 1997 江東 1998 1999 品川 2000 2001 大田 府中市 2002 2003 東京都 2004 内閣府 2005 2006 内閣府 図４-４ 面接法による回収率の推移（1996 年～2006 年） 1996 年において面接法を採用していた八つの世論調査の平均回収率は 76.0％であったが、 2006 年では 66.6％となっている。各団体の 2008 年 1 月時点における最新の調査結果では 最大値は 85.1％、最小値は 55.9％となっている。東京都が実施した調査の回収率は 70％前 後で推移していたが、2003 年から 2004 年は 60％台前半で推移し、その後回復して 2006 年 には 69.4％となっている。また、内閣府の 2 つの調査の回収率は 2004 年まで 70％前後で 推移していたが、2005 年に急落し、2006 年にはそれぞれ 59.4％と 55.9％といったように 6 割を割り込む水準になっている。特別区部と市部にあっては、墨田区のようにこの 10 年間 に回収率が 10 ポイント以上低下している団体もあるが、その他の団体は大幅な低下はみら れない。そのなかで江東区の世論調査の回収率はむしろ上昇傾向にあるのは注目すべきこ とである。 このように、個々の調査をみれば回収率が上昇している団体もあり、面接法による調査 の回収率が一律に低下しているとはいえないが、全体としてはやはり低下傾向にあると考 えられる。ただし、面接法を採用している調査のうち、内閣府と東京都を除く特別区およ び市部だけの数値をみると、最新の調査結果での平均回収率は 74.9％となり、内閣府と東 京都を含めた全体よりも 8 ポイント以上高い水準になっている。つまり、この面接法にお いては、国や都と比較して相対的に狭い地域の住民を対象にする区や市の世論調査の回収 率は、国や都の調査ほど悪化していないといえる。 ②留置法 次に、留置法による回収率の変化を確認する。留置法を採用している団体は、特別区で 78 第４章 自治体世論調査の現状 12 区、市部で 4 市である。ここでの留置法の回収率の変化の推移には複合調査法（留置法 と郵送法の併用）を採用している中野区、北区および江戸川区を含めている。1996 年から 2006 年までに留置法で実施された調査の回収率の推移を表したものが図 4-5 である。 90% 葛飾 83.6% 80% 70% 荒川 中野 台東 杉並 80.1% 79.1% 77.7% 77.8% 昭島 74.4% 73.1% 70.7% 67.8% 67.3% 中央 71.6% 82.4% 世田谷 国立 70.1% 千代田 練馬 61.7% 60% 50% 羽村 40% 1996 1997 千代田 中野 江戸川 1998 1999 中央 杉並 昭島 2000 2001 文京 荒川 国立 2002 2003 台東 練馬 福生 2004 2005 世田谷 葛飾 羽村 2006 図４-５ 訪問留置法による回収率の推移（1996 年～2006 年） 1996 年から 1997 年における七つの調査の平均回収率は 80.6％であったが、2005 年から 2006 年において留置法を採用していた 13 の調査の平均回収率は 67.6％となっている7)。ま た、2005 年から 2006 年時点で最大値は 82.4％、最小値は 61.0％となっている。個々の調 査をみると、特別区部の千代田区と練馬区の回収率の変動幅が大きくなっている（千代田 区：65.9％～77.1％,練馬区:61.7％～81.4％） 。これ以外の団体では、北区が 60％台前半と なっているほかは、ほとんど 70％前後またはそれ以上の高い水準で推移している。最大値 は荒川区の 86.7％（2003 年）である。市部では、羽村市が実施した 2004 年の調査の回収 率 43.8％から 2005 年の 76.9％へと大きく変動しているが、その他の調査は 70％台後半で 推移している。最大値は、国立市の 83.8％（2000 年）である。 このように、留置法を採用している調査の回収率も全体としては低下傾向にあるが、前 述した面接法ほど変動幅は大きくなってはいない。 ③郵送法 最後に、郵送法による回収率を確認する。2006 年時点で郵送法を採用している団体は、 特別区で 6 団体、市部で 19 団体である。郵送法は、三つの調査法のうち最も採用団体が多 い方法となっている。1996 年から 2006 年までに郵送法で実施された調査の回収率の推移を 79 第４章 自治体世論調査の現状 表したものが図 4-6 である。 100% 90% 80% 70% 60% 88.5% 町田 82.0% 80.0% 多摩 八王子 76.7% 75.6% 72.2% 清瀬 61.1% 港 青梅 68.4% 東久留米 新宿 60.3% 60.9% 58.6% ・渋谷 武蔵村山 54.1% 52.2% 50% 調布 40% 46.1% 45.0% 板橋 日野 36.5% 39.3% 30% 20% 1996 1997 港 足立 町田市 清瀬 あきる野市 1998 1999 新宿 八王子市 小平 東久留米 立川 2000 2001 目黒 武蔵野市 日野 武蔵村山 三鷹 2002 2003 2004 渋谷 青梅市 国分寺 多摩 小金井 2005 2006 板橋 調布市 狛江 稲城 東村山 図４-６ 郵送法による回収率の推移（1996 年～2006 年） 1996 年と 1997 年に郵送法を採用していた三つの調査の平均回収率は 64.3％であったが、 2005 年から 2006 年においては 16 団体に増え、その平均回収率は 49.5％となっている。各 団体の 2008 年 1 月時点における最新の調査結果では、最大値は 68.4％、最小値は 36.5％ となっている。個々の調査をみると、特別区部では港区が昭和 61 年から郵送法を採用して おり、回収率は 1996 年から 1999 年において 60％前後で推移していたが、2001 年から 2003 年にかけては 50％前後、2005 年には 30％台半ばとなり、この 10 年の間に約 40 ポイント低 下している。また、2006 年から世論調査を開始した渋谷区が特別区のなかで最も高い回収 率 56.1％であり、全体の平均値よりも高い数値となっている。また、市部では 2006 年時点 で郵送法を採用している 19 団体のうち、1996 年時点で郵送法を採用していたのは清瀬市の みであり、他の 18 団体では面接法、留置法による調査または未実施であった。 (3)調査法の変更と回収率の変化 ここでは、面接法または留置法から郵送法へ、調査方法を変更した自治体における回収 率の変化を確認する。特別区ではこの 1996 年から 2006 年の間に三団体が面接法から郵送 法に変更している。変更したのは、目黒区（1998 年）、新宿区（2001 年） 、足立区（2001 年） 80 第４章 自治体世論調査の現状 である（( )内は各団体が調査法を変更した年）。これら三団体の調査法の変更前後におけ る回収率の変化をみると、目黒区（80.0％→59.0％）、新宿区（75.3％→51.0％）、足立区 （71.0％→63.6％）となっていて、調査法の変更によって回収率が低下していることが確 認できる。足立区は 7.4 ポイントの低下にとどまっているが、新宿区は 24.3 ポイント、目 黒区は 21 ポイントの低下となっている。さらに、市部においては、八王子市（2001）が郵 送配付・訪問回収から、町田市（2005）が留置法から、東久留米市（2003）と多摩市（2005） が面接法からそれぞれ郵送法へと変更している。（( )内は各団体が調査法を変更した年）。 個々の団体をみると、八王子市（72.1％→60.2％）、町田市（80.9％→52.2％）、東久留米 市（76.7％→42.8％） 、多摩市（78.5％→42.1％）となっている。調査法の変更前後におい て、回収率は多摩市の 36.4 ポイント、東久留米市の 33.9 ポイントなど大幅な低下となっ ている。特別区と同様に、調査法の変更によりその回収率が大きく低下していることがわ かる。 このように、1996 年時点と比較すると相対的に経費の安価な郵送法を採用する自治体が 増加してきているが、その回収率は調査法の変更前と比較すると大幅に低下して平均 60％ 台になっている。 以上みたように、東京都、東京都下の特別区部と市部、国の調査において、いずれの調 査法においても回収率は低下傾向にあるといえる。そのなかでもとくに郵送法の回収率の 低下が大きく、30％台の回収率という調査結果もみられる。計画標本の 3 分の 1 程度の回 収率では、その調査結果に対する信頼性は著しく低い。社会調査の回収率については、ど の程度の水準があれば信頼がおける科学的測定といえるのかについて明確な基準があるわ けではないが、 「通常、回収率が 70％以上あれば、調査不能を除外し回収調査標本のみで結 果を論じても、それほど大きい問題は起きない」（林,2002,p.408）とされるように、回収 率 70％がひとつの基準となり得ると考えられる。他方で、「少なくとも 50％を切るような 回答率では、結果を相当に割り引いて、参考程度とせざるをえない」として、未回答者数 が過半数となれば、なぜそれだけ多くの人が回答を拒否したのか、調査の手法に問題はな かったのか、あるいは調査項目のなかに拒否感をもたせるような内容はなかったのかなど 再検討する必要があると指摘されている（田村,2006,p.24） 。つまり、高い正確性が要請さ れる汎用的な目的を持つ自治体世論調査の信頼性を確保するためには、少なくとも回収率 70％の水準は必要である考えられる。回収率 50％未満の水準から導き出された調査結果は 信頼性が低く、その調査法を含めて再検討すべきであると考えられる。 81 第４章 自治体世論調査の現状 第4節 関東 1 都 3 県の自治体における世論調査の実施状況と特性 ここでは、関東 1 都 3 県の自治体（都・県を除く）を対象に実施した調査票調査の結果 の概要と自治体世論調査の実施状況とその特徴を述べる。1 都 3 県を対象にしたのは、調査 環境、人口規模、面積など地域特性に違いがあり、都市部と周辺地域との比較が可能であ ると考えたからである。 4.1 調査対象と調査項目 (1)調査対象と収集方法 東京都下の 23 区（特別区）と 26 市、神奈川県の 19 市、埼玉県 40 市、千葉県 36 市を対 象に調査票調査を実施した。調査の概要は以下のとおりである。 調査名 自治体における世論調査に関する調査 調査期間 2007 年 9 月 15 日から 10 月 15 日 調査対象 東京都特別区部・市部および神奈川県、埼玉県、千葉県の市部 調査法 東京都に対しては郵送調査・県については電子メールによる調査 調査対象数 144 団体（特別区 23 市 26 神奈川 19 埼玉 40 千葉 36） 有効回収数 124 団体（特別区 23 市 26 神奈川 15 埼玉 33 千葉 27） 回収率 86.1％（特別区 100％ 市 100％ 神奈川 78.9％ 埼玉 82.5％ 千葉 75％） なお自治体は、所管する事業に関する様々な調査を実施しているが、ここでは第 3 節で 述べた条件を満たす調査を対象とした。 (2)調査項目の設計 調査項目は、各自治体の最新の世論調査の調査名、調査時期、標本数、有効回答数、回 収率などの調査概要、調査法に関する項目、回収率に関する項目、調査実施に関する項目 に分類して設計した（表 4-2） 。 82 第４章 自治体世論調査の現状 表４-２ 調査項目 調査番号 区分 調査の概要 調査法 に関する項目 回収率 に関する項目 調査実施 に関する項目 調査項目 問 1-(1) 調査名 問 1-(2)(4) 調査期間・実施間隔・抽出基準日 問 1-(3)(5) 標本数・有効回収数・回収率・運用規定 問 1-(6)(7)(8)(9) 抽出台帳・対象者・抽出方法・電算システムの活用 問 1-(12)(13) 外部委託の有無・契約形態 問 1-(14) 調査全体の経費（外部委託経費） 問4 調査・回収方法 問8 調査法選択理由 問9 調査法変更 問 1-(10) 対象者への事前通知 問 1-(11) 対象者への謝礼 問 6-(9)・問 7-(1) 対象者へのリマインダー（督促状）通知 問 11 過去 10 年間の回収率の推移 問2 調査票作成 問3 分析作業 問 10 調査実施上の課題 4.2 自治体世論調査の実施状況と特性 ここでは、この調査結果の分析により自治体世論調査の特性を明らかにする。 (1)実施団体と未実施団体の人口規模 今回の調査では、調査対象の 144 団体のうち 124 団体から回答を得た。回収した 124 団 体のうち、本章が対象とする調査を実施している自治体は 86 団体であった。実施していな い自治体は 38 団体であり、その内訳は東京都下特別区 1 団体、都下の市 2 団体、神奈川県 2 団体、千葉県 17 団体、埼玉県 16 団体である。実施している 86 団体はいずれも調査の概 要、質問項目、クロス集計表、結果を含めて報告書として公開している。 実施 86 団体の人口を 5 万人以下～50 万人以上の 6 階級に分類したものが図 4-7、実施し ていない 38 団体を分類したものが図 4-8 である。そして、人口規模別の実施団体と未実施 団体の比率を表したものが図 4-9 である。回収した 124 団体のうち 10 万人以上の人口規模 は 78 団体あるが、そのうち 66 団体（84.6％）が世論調査を実施している一方で、10 万人 未満の 46 団体のうち 26 団体（56.5％）は実施していない。つまり、人口規模が大きい自 治体ほど世論調査を実施する傾向にあるといえる。 83 第４章 自治体世論調査の現状 50万人以上 14 30～50万人 14 20～30万人 10 10～20万人 28 5～10万人 18 5万人以下 2 0 5 10 15 20 25 30 図４-７ 世論調査実施団体の人口規模別件数 50万人以上 0 30～50万人 1 20～30万人 2 10～20万人 9 5～10万人 20 5万人以下 6 0 5 10 15 20 25 図４-８ 世論調査未実施団体の人口規模別件数 100.0% 50万人以上 6.6% 93.4% 30～50万人 83.3% 20～30万人 16.7% 75.7% 10～20万人 24.3% 47.4% 5～10万人 52.6% 75.0% 25.0% 5万人以下 0% 20% 40% 実施している 60% 実施していない 図４-９ 人口規模別実施団体の割合 84 80% 100% 第４章 自治体世論調査の現状 (2)世論調査の実施時期と実施間隔 次に、実施 86 団体の調査実施時期について、月別の実施件数とその平均回収率を表した ものが図 4-10、実施間隔別件数を表したものが図 4-11 である。 自治体の世論調査は、夏季休暇等により一般的に在宅率が低いとされている 7～9 月の 3 か月の間に 86 団体中 37 団体、全体の 43％が集中して実施されている。これは、自治体世 論調査の多くが、次年度の政策形成や予算編成（一般的に 10～12 月に実施される）の基礎 資料としての活用が想定されていることが理由だと推測される8)。実施時期と平均回収率の 関係についてみると、7～9 月に実施された調査の回収率が他の月の回収率と比べてとくに 低いとはいえず、むしろ 1 月、2 月の調査の回収率が相対的に低い傾向にあるともいえる。 また、調査の実施間隔については、実施団体のうち、「毎年の実施」が 4 割近くを占め最も 多く、次に「隔年」 、 「3 年に 1 度」となっている。 「5 年に 1 度」は基本計画策定時などに 実施する団体が多いことを示している。 30 59.4% 60% 55.5% 53.3% 52.1% 51.9% 51.7% 50% 45.5% 25 52.3% 47.1% 46.0% 20 47.8% 49.2% 20 40% 17 15 30% 10 9 20% 8 7 10% 4 4 4 4 5 4 3 2 0% 0 1月 2月 3月 4月 5月 6月 7月 8月 9月 10月 図４-１０ 世論調査の月別実施件数と平均回収率 85 11月 12月 第４章 自治体世論調査の現状 未回答 4 その他 9 5年に1度 15 4年に1度 4 3年に1度 12 隔年 13 毎年 29 0 5 10 15 20 25 30 35 図４-１１ 世論調査の実施間隔別件数 (3)母集団・抽出台帳・抽出方法 今回の調査から、実施86団体はいずれも、地域に居住する一定の年齢（18歳または20歳） 以上の男女個人を母集団として設定し、住民基本台帳を抽出枠（sampling frame）として 活用していることが明らかとなった。そして、調査法については、86団体のうち42団体が 単純無作為抽出法、38団体が層化二段抽出法により対象者の抽出を行っているを確認でき た（未回答6団体）9)。また、実施86団体のうち85団体（無回答1団体）が標本抽出時に電算 システムを活用していることが確認できた。つまり、自治体世論調査においては住民基本 台帳（データベース）から無作為抽出することによって標本の代表性を確保しているので ある。なお、住民基本台帳とともに外国人登録原票10)を利用しているのは10団体であった。 (4)外部事業者への委託状況と選定方法 世論調査の外部委託については、世論調査を実施している86団体のうち69団体が民間の 調査会社などに委託を行い、9団体は委託せずに独自に調査を実施していることが確認でき た（未回答8団体） 。この自治体の委託事業者の選定方法を整理したものが表4-3である。 この表からわかるように、自治体の委託事業者の選定方法は入札金額のみで決定する指 名・一般競争入札が多くなっている（54／69団体（78.3％））。次いで、契約上の公平性や 透明性の問題がしばしば指摘される随意契約が多く（8／69団体（11.6％）） 、選定候補業者 からの企画提案を組織内部の選定委員会などで審査するプロポーザル型公募方式はわずか 8.7％（6／69団体）にとどまっている。その他、調査の実施と分析にそれぞれ異なる選定 方式（一般競争入札および随意契約）を採用している団体があった。 指名・一般競争入札における落札業者のほとんどが過去に実績のある調査会社であり、 86 第４章 自治体世論調査の現状 入札金額だけで選定しても調査実施上は何ら問題がないとも考えられる。しかし、2005年 に内閣府の「地域再生に関する特別世論調査」、「食育に関する特別世論調査」および日本 銀行の「生活意識に関するアンケート調査（第23回）」を受託した実績のある調査会社でデ ータ捏造など不正な処理が行われたこと11)が明らかになったように、過去の実績だけでは判 断材料として十分であるかどうかは議論の余地がある。 表４-３ 委託業者の選定方法 委託業者選定方式 団体数 割合 指名競争入札 36 52.2％ 一般競争入札 18 26.1％ 随意契約 8 11.6％ プロポーザル型公募方式 6 8.7％ その他（一般競争入札および随意契約） 1 1.4％ 69 100.0％ 計 (5)調査票の作成方法と分析方法 自治体の調査票の作成方法と分析方法についての結果を整理したものが表 4-4 および表 4-5 である。表 4-4 から、約 7 割（86 団体中 59 団体）の自治体では委託業者と協力して調 査票を作成していることが確認できる。他方、調査結果の分析については委託業者と協力 して分析している団体は約 6 割（86 団体中 53 団体）であり、若干ではあるが結果の分析よ りも調査票の作成を協力して行っている団体が多いことがみてとれる（表 4-5）。 表４-４ 調査票の作成方法 調査票の作成方法 団体数 比率 区市が原案を作成し、委託業者と共に調査票を完成する 48 55.8 ％ 区市のみで調査票を作成し、委託業者の関与なし 19 22.1 ％ 委託業者が原案を作成し、区市と共に調査票を完成する 10 11.6 ％ 原案作成をせず、両者（委託業者・区市）で調査票を完成する 1 1.2 ％ 委託業者のみで調査票を作成し、区市の関与なし 0 0.0 ％ 未回答 8 9.3 ％ 87 第４章 自治体世論調査の現状 表４-５ 調査結果の分析方法 調査結果の分析方法 団体数 比率 委託業者が分析主体となるが、区・市の関与あり 46 53.5 ％ 委託業者のみで分析を実施、区・市の関与なし 14 16.3 ％ 区・市のみで分析を実施、委託業者の関与なし 11 13.3 ％ 両者（委託業者・区市担当者）で分析を実施 ７ 8.1 ％ 区・市が分析主体となるが、委託業者の関与あり 0 0.0 ％ 未回答 9 10.5 ％ (6)標本1件あたりの経費 調査経費については、外部事業者への委託の有無によって大きく異なっている。ここで は委託を行っている団体（69団体）について、調査法別の標本1件あたり経費（調査全体の 経費（外部委託経費）／有効回収数）を算定した（表4-6）。なお、この経費額は調査担当 職員の人件費などは含んでいない。 面接法は、標本 1 件あたりの最大値は 3,000 円を超えていて、最小値でも 2,000 円以上 であり、最も経費を要する調査法となっている。留置法においては、最大値こそ面接法と ほぼ同じ水準であるが、最小値は面接法の 3 分の 2 程度になっている。郵送法については、 最大値は面接・留置法の半分以下、最小値にいたっては面接法の 5 分の 1、留置法の 4 分の 1 程度の水準になっている。平均値も標本 1 件あたり経費が面接法の 3 分の 1、留置法の半 分以下の水準となっている。つまり、経費の面から考えると郵送法はもっとも選択されや すい方法であると考えられる。 表４-６ 世論調査における標本 1 件あたりの経費 最大値 最小値 平均値 面接法 3,363 円 2,100 円 2,948 円 留置法 3,437 円 1,400 円 2,246 円 郵送法 1,634 円 352 円 942 円 (7)調査法別の実施団体数および回収率 今回の調査では、面接法を採用している団体が実施 86 団体中 7 団体（8.1％） 、留置法 18 団体（20.9％） 、郵送法 61 団体（70.9％）であり、圧倒的に郵送法を採用している自治体 が多くなっている。なお、中野区、北区、江戸川区で採用されている訪問回収と郵送回収 との併用による方法（複合調査法）は留置法に含めている。各団体の最新の調査における 調査法別の回収率（最小値・最大値・平均値）を整理したものが表 4-7 である。 88 第４章 自治体世論調査の現状 表４-７ 調査法別の団体数および回収率 回収率（％） 調査法 実施団体数 （比率％） 面接法 7（8.1％） 68.2 88.2 77.9 留置法 18（20.9％） 56.7 80.1 71.6 61（70.9％） 29.0 68.4 49.8 有 38 32.8 68.4 52.5 無 14 29.0 54.2 44.8 郵送法 督促 最小値 最大値 平均値 面接法の回収率は、最小値が 60％台後半、最大値が 80％台後半、平均値も 70％台後半と なっていて、全体として高水準を維持しているといえる。留置法の回収率は、最大値こそ 80％を超えているが、最小値が 40％を切るなど回収率の変動幅が大きくなっている。これ らに対して、採用団体がもっとも多い郵送法の回収率は、最大値でも 70％に達しておらず、 最小値にいたっては 30％を割り込むような状況にある。 (8)調査法別回収率の推移 今回の調査結果から、調査法ごとの団体数および平均回収率の推移（1996～2006 年）を 整理したものが図 4-12 である。郵送法を採用する団体が増加している一方で、その平均回 収率は低下傾向にあることが確認できる。 40 90% 留置法 35 80% 30 面接法 70% 25 郵送法 20 60% 郵送法 15 50% 10 留置法 5 40% 面接法 0 (団体数) ‘96 30% ‘97 ‘98 ‘99 ‘00 ‘01 採用団体数 ‘02 ‘03 ‘04 平均回収率 図４-１２ 世論調査の調査法および回収率の推移 89 ‘05 ‘06 (回収率) (年) 第４章 自治体世論調査の現状 (9)調査法の推移 前述した内閣府の『全国世論調査の現況』では、日本で実施された世論調査の調査法に ついては、1996～2005 年の 10 年間に面接法と郵送法は減少し、留置法が増加するという傾 向にあった。しかし、この調査票調査からは、自治体の世論調査においてはこの 10 年間に 郵送法を採用する団体が増加しているという結果が得られた。 調査法を変更したのは 15 団体であり、そのうち 10 団体が 2001 年以降に郵送法への変更 を行っている。調査法を変更した団体について、変更内容、団体数、団体名、変更年を整 理したものが表 4-8 である。 表４-８ 調査法の変更と団体数 変更内容 団体数 団体名・（ ）内は変更した年 面接→郵送 8 千代田（2002） ・新宿（2001） ・足立（2001） ・武蔵野市（2007） ・小 金井市（2005） ・東久留米市（2003） ・多摩市（2005） ・相模原市（2002） 面接→留置 5 文京（2003） ・荒川（2006） ・葛飾（2004） ・福生（2006） ・座間（2004） 留置→郵送 2 八王子市（2001） ・川崎（2006） 郵送法に変更した自治体からは、その理由について「経費節減」（新宿区・東久留米市） 「委託経費の削減および訪問回収による回収率のアップが望めないため、訪問による他記 式よりも自記式のほうが回収率のアップが図れるという判断」（足立区）、 「市民の意向（調 査員と接触したくない）」 （多摩市）という回答が得られら。また、面接法から留置法に変 更した団体からは、 「回答がしやすいように事前に配布するとともに回収率を確保するため」 （文京区）、「個人情報保護意識の高揚に加え、オートロック式のマンションが増え、個別 にお会いして世論調査を聞き取ることが難しくなってきたため」 （荒川区）という回答が得 られた。 このように、調査法を変更した自治体からの自由記述回答を整理すると、郵送法を採用 する理由は、自治体が世論調査の品質よりも調査コストの削減や調査対象者のプライバシ ーへの配慮を重視したことにあると推測される。また、留置法を採用する理由も同様であ ると考えられるが、留置法の調査コストは郵送法ほど安価ではない。 (10)回収率の危機的状況 また図 4-4、図 4-5、図 4-6 では、いずれの調査法の回収率も低下傾向にあり、調査不能 による誤差が年々大きくなっていることが確認できる。ただし、自治体世論調査において、 90 第４章 自治体世論調査の現状 回収率が急落しているのは郵送法であり、面接法と留置法の回収率については低下傾向に あるものの依然として高い水準を維持している。 第 3 節で述べた回収率 70％水準を基準に今回の調査結果を分類すると、実施 86 団体のう ち回収率が 70％未満のものが 68 調査（79.1％）あり、50％未満のものは 28 調査（32.6％） となった。このことは、8 割が回収標本のみの分析から導き出される結論をそのまま活用で きない調査であり、そして 3 割が参考程度の結果しか得られていない調査であるといった 自治体世論調査の危機的状況を示している。 (11)地域別の特徴 調査実施 86 団体を都県別に分類し、各都県別平均回収率および調査法別の件数と平均回 収率を表したものが表 4-9 である。 この表から、東京都下の特別区の平均回収率が 65％を超え、他の地域の平均回収率を大 きく上回っていることがみてとれる。これは特別区の半分以上の団体が、高い回収率を実 現している面接法と留置法を採用していること、かつ特別区以外の地域のほとんどの団体 が郵送法を採用しているからだと考えられる。郵送法を採用する団体の割合は、特別区で は 3 割未満であるが、東京都下の市部では約 8 割、神奈川県と千葉県では 9 割以上、埼玉 県でも 9 割近くになっている。 次に、調査法別に地域間の回収率の比較を行った。それぞれの調査法における回収率の 範囲は、面接法 74.7％～88.2％、留置法 35.1％～75.9％、郵送法 46.1％～51.7％となって いる。そこで、最も採用数の多い郵送法について、その回収率が地域間で差があるかどう かについて検定を行ったが、地域間での有意な差は確認できなかった。面接法、留置法に ついては、採用する団体がなく地域間での比較ができないが、面接法においては、いずれ の地域でも高水準を実現している。留置法については、千葉県の市部において回収率が低 くなっているが、採用する団体がひとつということもあり、地域の特性とは考えられない。 このことから、いずれの調査法においても同一の調査法を用いている場合には地域別の回 収率に差があるとはいえない。なお、世論調査を実施していない団体は、東京都や神奈川 県に比べて、人口規模の小さい団体を抱える千葉県、埼玉県で多くなっている。 91 第４章 自治体世論調査の現状 表４-９ 調査法別・都県別件数と平均回収率 全体 分析単位 件数 平均 回収率 面接法 件数 平均 回収率 留置法 件数 平均 回収率 郵送法 件数 平均 回収率 未実施団 体件数 東京都 特別区 22 65.1％ 4 74.9％ 12 71.4％ 6 46.1％ 1 市部 24 56.7％ 1 88.2％ 4 75.9％ 19 51.0％ 2 神奈川県 市部 13 51.4％ 1 74.7％ 0 － 12 49.5％ 2 千葉県 市部 10 50.0％ 0 － 1 35.1％ 9 51.7％ 17 埼玉県 市部 17 53.2％ 1 83.1％ 1 56.7％ 15 50.8％ 16 計 86 55.3％ 7 77.9％ 18 69.6％ 61 50.3％ 38 第5節 おわりに 自治体はどのように世論調査を実施しているのであろうか。また、自治体世論調査はど のような特性を持つのであろうか。本章では、内閣府が発行する『全国世論調査の現況』 および東京都、東京都下の自治体（23 区・26 市） 、内閣府による世論調査のそれぞれの報 告書の結果を概観するとともに、関東地方 1 都 3 県（東京都、神奈川県、千葉県、埼玉県） の特別区部および市部を対象に行った調査票調査の結果をもとに自治体世論調査の特性に ついて考察を行った。 内閣府の『全国世論調査の現況』からは、公的機関、大学、新聞社・通信社など民間企 業を含めた世論調査の実施件数は増加傾向にあり、調査法別にみると留置法と電話法によ る調査が増加している一方で、郵送法と面接法による調査は減少傾向にあることが確認で きた。また、東京都および東京都下の特別区部・市部が実施した世論調査と全国を対象と する内閣府の世論調査のそれぞれの報告書からは、面接法、留置法、郵送法のいずれの調 査法においても回収率は低下傾向にあることが確認できた。調査法別にみると、郵送法に よる回収率の変動幅がもっとも大きく、次いで面接法、留置法の順になっている。ただし、 面接法については東京都下の基礎自治体と東京都や内閣府の調査と比較すると、基礎自治 体による世論調査の回収率は東京都や内閣府の調査ほどの低下はみられない。 さらに、関東地方 1 都 3 県の基礎自治体を対象に行った調査票調査からは、以下のよう な自治体世論調査の特性を明らかにすることができた。すなわち、『全国世論調査の現況』 でみた世論調査全体においては郵送法の採用件数は減少しているが、自治体世論調査にお いてはむしろ郵送法が増加してきている。前述したように、もともと郵送法は、重要なテ ーマの調査では使用されることは少なく、補助的に用いられる手段であったにもかかわら 92 第４章 自治体世論調査の現状 ず、自治体において採用件数が増加しているのは、自治体の財政的な事情に加えて、プラ イバシーへの配慮を過剰に重視しているからだと推測される。これは、政策形成の基礎資 料を作成するという自治体世論調査の本来の目的が重視されず、調査の実施自体が目的に なっている状況を示すものでもある。そして、その結果として、実施された調査の約 8 割 が回収率 70％を下回る状況にあり、その回収標本のみの分析から導き出される結論をその ままでは政策の基礎資料として活用できない状況、すなわち多くの自治体が調査目的を達 成できていないというのが現状なのである。 注 1) 杉山らが行った「個人面接法など４方式の実験調査」によると、1 割近く（33 票/402 票）に、 全部または一部別人記入、家族による面接記入があることが示されている。詳しくは、杉山 （1984）を参照されたい。 2) 小島,篠原（2000）は、生命保険の契約額や家庭の貯蓄額を例としてとりあげ、他の人と相談 することが一様に回答を歪めるわけではないことを示している。 3) 内閣府では、毎年『全国世論調査の現況』を発行している。その内容は、政府機関、地方公 共団体、大学、マスコミ、一般企業等が、最近 1 年間にどのような世論調査を行ったかを、調 査し取りまとめたものとなっている。 4) 調査対象は以下の通りである。 [大学]国立・公立大学は、文学部、社会学部、人文学部、文理学部、法学部、経済学部、経営 学部等の人文社会科学系学部を有するもの。私立大学については、この人文社会科学系学部 の総定員数が合計 300 人以上のもの。 [新聞社・通信社]資本金 1,000 万円以上で従業員数 100 人以上のもの（日本新聞協会加盟社に 限る）。 [放送局]日本放送協会及び資本金 5,000 万円以上で従業員数 100 人以上の民間放送。 [一般企業]従業員数 5,000 人以上の各種企業、従業員数 5000 人未満で世論調査を行った主要 企業。 [各種団体]世論調査を行った各種団体。 [専門調査機関]世論調査を行っている機関。 [広告業]従業員数 300 人以上のもの。 5) 東京都特別区は、昭和 22 年に制定された地方自治法において設置された東京都の下部機構で あった区が「特別区」という名称に変わったものである。 6) 内閣府の『全国世論調査の現況』 （平成 17 年度）には、有効回収率 55％以上の世論調査は掲 載されてはいるが、有効回収率がそれに満たない調査については実施状況だけの掲載であり、 その回収率は掲載されてはいない。 7) 特別区では、この 10 年の間に 5 区が個別面接聴取法から訪問留置法へと変更している。変更 した区は、千代田(2003)、中央(2000)、文京(2003)、世田谷(2002)、荒川(2006)である（（） 内は変更した年） 。これらの団体を、個別に見ると、その変更年前後の有効回収率と比較する と、千代田（71.9％→75.5％）、中央（71.6％→77.0％）、世田谷（78.6％→81.6％）では有効 回収率が上昇している。文京（80.2％→78.2％） 、荒川（82.4％→74.4％）については、2 ポ イント、8 ポイントの範囲で低下している。 8) 多くの自治体では 1 月から 2 月にかけて次年度の予算案の概要が発表される。ただし、次年 度の予算案が議会で議決されるのは通常 3 月である。 93 第４章 自治体世論調査の現状 9) サンプリングの方法については、NHK 放送文化研究所編（1996）や林知己夫編（2002）を参 照されたい。 10) 外国人登録原票とは、日本に在留する外国人の居住関係及び身分関係を記録する外国人登録 制度の基本となる原簿である。市区町村長は、申請に基づき、その外国人に係る「氏名」、 「生 年月日」 、「性別」、 「国籍」、 「職業」 、「在留資格」 、「在留期間」 、「居住地」等の 20 項目を登録 原票に登録し保管するものとされている。 11) 内閣府および日本銀行の調査を受託した調査会社の不正については、田村（2006）が「時事 通信」の記事（2005 年 9 月 5 日）を引用しながら、そのデータのねつ造の手口を解説してい る。この調査会社はその後、内閣府から指名停止処分を受けている。なお、内閣府と日本銀行 は、該当する調査について再調査を行い修正した結果を公表している。 94 第５章 自治体世論調査の品質 第５章 自治体世論調査の品質 第1節 はじめに 第 4 章でみたように世論調査は広聴活動の中心的手法のひとつであり、それにより得ら れた構造情報は政策形成のための基礎資料となる。しかしながら、この自治体世論調査に ついては、 「しなくてもよい調査どころか、実はしてはいけない調査が、一部とはいえ、チ ェックの眼をかすめて実施されている。誤ったサンプリングが行われ、偏った対象者に対 するでたらめな聴き取りがまかりとおり、調査票の回答が捏造され、そして、これらが見 逃されているために、一部ではあるものの誤ったデータにもとづく集計結果が施策づくり の参考や裏付け資料になっている」 （森岡,1998,p.ⅵ）と厳しく批判されている。 そこで、第 5 章では第 4 章でみた自治体における世論調査の現状を踏まえ、前半では調 査票調査の結果をもとに、自治体世論調査の品質に焦点をあてて、調査実施段階で発生す る調査誤差への対応および自治体世論調査の回収率に影響する要因を明らかにする。また、 後半では自治体世論調査の事例分析を通して実務的な配慮や工夫を明らかにする。世論調 査の品質に関わる誤差や回収率への影響要因、調査実施上の実務的な配慮や工夫を明らか にすることは、悪化する調査環境のもとでも継続的に調査を実施しなければならない自治 体にとって有用な情報になると考えられる。なお、回収率に影響する要因の分析には、第 4 章でみた 1 都 3 県（東京都、神奈川県、千葉県、埼玉県）の特別区部および市部への調査 票調査の結果を用いた。また、自治世論調査の事例分析には、東京都特別区のなかから面 接法、留置法、郵送法、複合調査法を採用している各 2 団体、計 8 団体の世論調査の実務 担当者に対して行ったインタビュー調査の結果を用いた。 第2節 調査票調査の分析の枠組み 世論調査の品質を高めるとは一体どのようなことなのであろうか。調査の品質を考える ことは、 「調査の正確さ」 （accuracy）に関連するといわれている。そして、この正確さは 「母集団の姿をどれだけ正確に反映しているか」という意味とされているが、何をもって 「正確さ」を測るかといった共通理解が存在しないといった問題が指摘されている（本 川,2005,p.60） 。そこで、本章では調査の品質を検討するにあたり、調査段階において発生 95 第５章 自治体世論調査の品質 する調査誤差に焦点をあてて分析を進めることとした。 調査における誤差については、一般的に標本誤差と非標本誤差に分けて考えられてきた。 しかし、電話調査やインターネット調査などの登場により、調査における誤差をその標本 抽出段階で発生する誤差とデータ収集段階で発生する誤差に明確に分けるとともに、その 発生源によってカバレッジ誤差（coverage error） 、標本誤差（sampling error）、無回答誤 差（non-response error） 、測定誤差（measurement error）に区分して分析されるように なってきている（Groves,1989）。本章においても、調査の各段階における誤差を明確にす るために、この枠組みを用いることとする。 2.1 カバレッジ誤差 カバレッジ誤差は、調査対象と標本抽出枠のズレに起因する標本抽出段階において発生 する誤差である。標本抽出時に用いる抽出枠（sampling frame）が母集団をカバーしてい ない、すなわち抽出確率がゼロである個体が多く存在していては社会調査の生命である標 本の代表性を確保することができない。 「原データがいい加減なものならば、あとからどん な手を加えようといい加減な結果しか得られない」（林,1976,p.53）と指摘されるように、 標本の代表性が崩れてしまっては、たとえ全計画標本を回収して分析したとしても、母集 団の推測は困難になる。 一般的に、社会調査における抽出枠にまつわる誤差は、抽出名簿自体の閲覧時と対象者 名簿作成時に発生するとされている（杉山,1984,p.123）。とくに、この抽出枠をめぐって は住民基本台帳ネットワークの導入（2002 年） 、個人情報保護法の制定・施行（2003・2005 年）等を背景に、住民基本台帳・選挙人名簿の閲覧制限や氏名の五十音順閲覧リスト（住 民基本台帳の一部が一覧になった印刷物）への変更などにより、標本の代表性を確保する ことが困難になってきている。また、閲覧リストの利用が可能であっても、その印刷物で あるリストからは手書きによる転記によって対象者を抽出することになるため転記ミスは 避けられず、名簿作成時に誤差が発生する。このように、社会調査の標本抽出段階におけ るカバレッジ誤差を小さくすることが困難になってきているのが現状である。しかし、こ のような調査環境の悪化は自治体以外の調査主体にあてはまることであり、住民基本台帳 や選挙人名簿を管理する自治体がどのように標本の代表性を確保しているかについては明 らかになっているとはいえない。 2.2 標本誤差 標本誤差は、標本抽出すなわち母集団と異質な標本が抽出されることで生じる誤差であ る。この誤差は標本の大きさに応じて生じる誤差であり、調査が母集団の調査単位のなか から一部（標本）を抽出して調査を実施する標本調査として実施されるかぎり、どのよう 96 第５章 自治体世論調査の品質 な調査においても発生するものである。 2.3 無回答による誤差 無回答による誤差は、調査対象者が何らかの理由で回答しないことで生じるデータ収集 段階で発生する誤差である。社会調査における無回答は、「調査不能」 （unit nonresponse） と「項目無回答」 （item nonresponse）に二分される。前者は未回収標本として、後者は欠 損データとして扱われる。 調査不能がどれだけあったかは、計画標本数に対する有効回収数の比率である回収率に 表れてくる。調査不能がランダムに発生し、母集団との特性が同等であれば問題は少ない （島崎,2007）が、未回収分が特定層に集中すると回収標本の母集団に対する代表性に偏り が生じることになり、無回答による誤差が大きくなる1)。回収率については、面接法、留置 法、郵送法など調査法や調査対象者の年齢、性別などの属性によって大きく異なることが 確認されている。たとえば、年齢別でみると高年齢層の回収率が高く、若年層とくに 20 歳 代の回収率が低いこと、性別では女性の回答が多いことが報告されている（森岡,2007） 。 また、日本の世論調査について、地域別では大都市圏の回収率が相対的に低く、地方の回 収率より急激な減退を示していることが指摘されている（朝倉,2005）。その他、調査する 地域の特性や範囲・抽出台帳・抽出時期・調査期間・調査員への謝礼など、広義の調査計 画によって回収率は変動するとされている（杉山,1984）。他方、項目無回答の発生要因に ついては、調査のテーマや質問領域によって異なり、日常生活とは直接関係しないように みえる事柄、意識に関する質問、過去や過去から現在に至る事項で多い傾向にあるといわ れている（杉山,1984） 。 このように、回収率に関して様々な研究報告がされているが、回収率向上のために決定 的な改善策はなく、いずれの社会調査においてもきわめて深刻な状況にあるといえる。 2.4 測定誤差 測定誤差とは、調査票・設問形式の設計、調査員のスキルの違いによって発生するデー タ収集段階で発生する誤差である。この測定誤差は、調査票の設計（質問紙調査の場合）、 ワーディング、調査員の態度（訪問調査の場合）などによって発生することが多くの研究 で報告されている。自治体の調査に関する研究としては、大阪府 44 市町村市民意識調査を 対象にその調査票の形式と内容の質的評価を行った研究がある（大谷,2002,2003,2004）。 そこでは、44 市町村の全調査票について五つの評価基準から質的総合評価が行われるとと もに、回答者に負担をかける要素と回答しやすくする工夫が提案されている。 以上のように、調査の各段階において誤差が発生するが、自治体が世論調査の品質を向 97 第５章 自治体世論調査の品質 上させるためには、そのような誤差を可能なかぎり小さくする必要がある。本章では、こ れらの調査の過程で発生する誤差のうち、標本調査において発生する標本誤差とすでに自 治体世論調査を対象にした先行研究のある測定誤差を除き、カバレッジ誤差と無回答によ る誤差に焦点をあてて分析を進めるものとした。この分析の枠組みをまとめたものが表 5-1 である。 表５-１ 自治体世論調査の品質に関する分析の枠組み 対象 誤差の発生段階 標本抽出段階 自治体 世論調査の品質 データ収集段階 誤差の種類 本章での取り扱い カバレッジ誤差 分析対象 標本誤差 － 無回答による誤差 分析対象 測定誤差 － （注）筆者作成 第3節 調査票調査の分析 ここでは、第 4 章でみた東京都 23 区と 26 市、神奈川県 19 市、埼玉県 40 市、千葉県 36 市の計 144 団体を対象に実施した調査票調査の結果について分析を行う。 3.1 世論調査の現状 調査法については、面接法を採用している団体は実施 86 団体中 7 団体（8.1％） 、留置法 18 団体（20.9％） 、郵送法 61 団体（70.9％）であり、圧倒的に郵送法が多くなっている2)。 各団体の最新の調査における調査法別の回収率（最小値・最大値・平均値）を整理したも のが第 4 章でみた表 4-7（再掲）である。 表４-７ 調査法別の団体数および回収率（再掲） 回収率（％） 実施団体数 （比率％） 調査法 最小値 最大値 平均値 面接法 7（8.1％） 68.2 88.2 77.9 留置法 18（20.9％） 56.7 80.1 71.6 61（70.9％） 29.0 68.4 49.8 郵送法 督促 有 38 32.8 68.4 52.5 無 14 29.0 54.2 44.8 98 第５章 自治体世論調査の品質 面接法では最小値、最大値がそれぞれ 60％台後半、80％台後半であり、平均値も 70％台 後半となっていて全体として回収率は高水準にある。留置法は最大値こそ 80％を超えてい るが、最小値が 40％を切るなど回収率の変動幅が大きくなっている。これらに対して、採 用団体がもっとも多い郵送法は、最大値でも 70％に達しておらず最小値にいたっては 30％ を割り込むような状況にある。以上の回収率の値を参考にして今回の調査結果の回収率を 分類すると、実施 86 団体のうち回収率が 70％未満のものが 68 調査（約 80％）あり、50％ 未満のものは 28 調査（32.6％）となった。 第 4 章で確認した回収標本のみで結果を論じても大きい問題は起きないとされる回収率 70％を基準に考えると、郵送法を採用するほぼすべての調査が回収標本のみの分析による 結論をそのまま活用できない状況にある。 3.2 標本抽出段階での誤差－カバレッジ誤差の分析 前述したように抽出段階における抽出名簿の閲覧（抽出枠及び抽出方法）と名簿の作成 （作成方法と実施時期）について分析を行った。 (1)抽出枠及び抽出方法 今回の調査結果から、実施 86 団体はいずれも地域に居住する一定の年齢（18 歳または 20 歳）以上の男女個人を母集団に設定し、住民基本台帳を抽出枠（sampling frame）とし て使用していることが明らかとなった。 そして、 86 団体のうち 42 団体が単純無作為抽出法、 38 団体が層化二段抽出法により対象者の抽出を行っている。つまり、実施団体はいずれも 住民基本台帳からの無作為抽出によって標本の代表性を確保していることになる。これは、 自治体以外の調査主体が標本の代表性の確保が困難になっていることとは対照的である。 また、自治体が対象者を抽出するために住民基本台帳を閲覧する場合は経費を要しない が、自治体以外の調査主体が閲覧リストを利用する場合は、閲覧時間や転記する人数によ って手数料が発生する3)。つまり、自治体は抽出コストの面でも他の調査主体に比べて有利 な状況にある。 (2)名簿作成方法と実施時期 次に、自治体が作成する対象者名簿の正確性について分析を行った。今回の調査では、 実施 86 団体のうち 85 団体が標本抽出時に自ら管理する電算システムを活用していること が明らかとなった（1 団体は未回答）。この電算システムを使って住民基本台帳データベー スから対象者を抽出するということは、名簿への転記ミスもなく正確かつ迅速に抽出を行 うことが可能ということである。これに対して、前述したように自治体以外の実施主体で 99 第５章 自治体世論調査の品質 は住民基本台帳を抽出枠として使用できたとしても、自治体が作成した閲覧リストから手 書きによる転記が必要となりミスが発生しやすい。 また、自治体の場合は、抽出日前日までに更新された直近の住民基本台帳データベース から抽出を行っている。これにより名簿作成日と抽出日にタイムラグがなくなり、抽出時 点（＝名簿作成時点）で抽出確率がゼロの対象者がほとんどいないことになる4)。他方、自 治体以外が閲覧リストを利用する場合、自治体により異なるが数ヶ月に 1 度作成される閲 覧リストを使用せざるを得ず、リスト作成時から抽出時点までは一定のタイムラグが発生 することになる。つまり、住民の転出、転入、転居、入院、死亡等を考慮するとリストの 抽出時点で、すでに抽出確率がゼロの対象者が存在していることになる。 以上のように、住民基本台帳や選挙人名簿の閲覧制限がすすみ、多くの社会調査で標本 の代表性を確保することが困難になるなかにあって、住民基本台帳を管理しているという 特殊な状況にある自治体は、カバレッジ誤差の小さい対象者名簿を作成することによって 標本の代表性を確保しているのである。また、社会調査の品質とコストのトレードオフが 指摘されるなかで、自治体は低コストかつ迅速にリストを作成することが可能である。た だし、たとえ正確な対象者名簿を作成しても、調査対象者は常に異動する可能性を有して いることから名簿作成時と実査時までの期間を短縮しなければ、 「不在、転居、不明」等に よる調査不能を減らすことができず、その正確性は意味を失ってしまう。言い換えれば、 カバレッジ誤差の小さな正確な名簿は、その作成時点から実査までの期間を短縮してはじ めて意味を持つことになる。この点、自治体は自らの計画にしたがって抽出時期を決定す ることが可能なため実査時期までの期間も短縮することができ、正確な名簿を実査に活用 することができる環境にあるといえる5)。 3.3 データ収集段階での誤差－無回答による誤差の分析 ここでは、無回答誤差の発生要因である調査不能とくに回収率に焦点をあてて分析を行 った。今回の調査結果から、各調査法を採用する団体数および平均回収率の推移（1996～ 2006 年）を整理したものが図 4-12（再掲）である。 (1)調査法と回収率の推移 ①調査法の推移 内閣府の『全国世論調査の現況』6)に掲載された全国世論調査の調査法の変化を時系列で みると、1996～2005 年の 10 年間に面接法と郵送法は減少し、留置法が増加傾向にあること がわかる（第 4 章の図 4-2） 。しかし、自治体の世論調査にあってはこの 10 年間に郵送法を 採用する団体が増加している。今回の調査では調査法を変更したのは 15 団体であったが、 そのうち 10 団体がいずれも 2001 年以降に郵送法への変更を行っている。 100 第５章 自治体世論調査の品質 この調査法の変更理由について、調査対象とした自治体から「厳しい財政状況のため」、 「委託経費の削減」、「調査員と接触したくないという市民の意向」、 「個人情報保護意識の 高揚のため」、 「オートロック式のマンションの増加により個別に面接して聞き取ることが 難しくなってきたため」といった回答が得られた。これは、郵送法へ変更する自治体が増 加している背景に調査品質の改善よりも調査コストの削減と住民のプライバシーへの配慮 があることを示している。プライバシーへの配慮は、住民との長期的な信頼関係の構築・ 維持という行政広報広聴の本質に関わる重要な問題である。 ②回収率の推移 図 4-12 から、いずれの調査法の回収率も低下傾向にあることが確認できる。自治体世論 調査も、自治体以外の調査と同様に無回答による誤差が年々大きくなっている状況にある。 ただし、面接法と留置法の回収率については、低下傾向にあるものの依然として高い水準 を維持しているのに対して、郵送法の回収率は 50％を下回る水準にまで低下してきている。 面接法と留置法の回収率は、回収標本のみで結果を論じても大きい問題は起きない水準 にあるが、郵送法の回収率は、その調査法を含めて改善を検討すべき水準にあるといえる。 40 90% 留置法 35 80% 30 面接法 70% 25 郵送法 20 60% 郵送法 15 50% 10 留置法 5 40% 面接法 0 (団体数) ‘96 30% ‘97 ‘98 ‘99 ‘00 ‘01 採用団体数 ‘02 ‘03 ‘04 ‘05 ‘06 (回収率) (年) 平均回収率 図４－１２ 世論調査の調査法および回収率の推移（再掲） (2)回収率に影響を及ぼす要因 次に、世論調査の回収率に影響を与える要因について分析を行った。前述したように、 回収率の影響要因については様々な研究が報告されているが、ここでは自治体の世論調査 が各地域に居住する住民を対象にしていることから、人口特性（人口規模・老年人口率）、 101 第５章 自治体世論調査の品質 地理的特性（可住地面積）と回収率との関係に焦点をあてた。また郵送法においてはリマ インダー（督促状）の効果の分析も行った。 ①人口特性（人口規模・老年人口率） 社会調査の有効回収率に影響する要因として、調査対象者の居住する地域の人口規模が 有効回収率に影響を与える要因として指摘されている（岩井,稲葉 2001）。また、「全国規 模で見れば明確に郡部＞市部 1＞市部 2＞区部という都市規模に逆比例した有効回収率の大 小序列がある」7)（前田,2005,p.61） 、 「大都市であるほど、有効回収率が低いのは、流出入 などの移動が頻繁であること、雇用者化が進み少なくとも昼間は家を完全に離れる人が多 い」（原,2007,p.237）、 「大都市の居住者は、直接家を訪問されること、面談のため一定時 間をとられることをいやがる」 （森岡,2007,p.30）とあるように、都市部とそれ以外の地域 では、地域住民の雇用形態や意識により回収率に違いがあることが報告されている。また、 年齢層と回収率の関係については、面接法では対象者の年齢が高くなるほど回収率は高く なる傾向にあり、留置法は年齢による差が少ないといわれている（杉山,1984） 。 そこで、ここでは人口規模・老年人口率と回収率との関係について分析を行った。実施 86 団体を都県別に分類し、調査法別件数と平均回収率を表したものが第 4 章でみた表 4-10 （再掲）である。 表４-１０ 調査法別・都県別件数と平均回収率（再掲） 全体 分析単位 面接法 留置法 件数 平均 回収率 件数 東京都 特別区 22 65.1％ 4 74.9％ 12 71.4％ 6 46.1％ 1 市部 24 56.7％ 1 88.2％ 4 75.9％ 19 51.0％ 2 神奈川県 市部 13 51.4％ 1 74.7％ 0 － 12 49.5％ 2 千葉県 市部 10 45.0％ 0 － 1 35.1％ 10 45.0％ 17 埼玉県 市部 17 53.2％ 1 83.1％ 1 56.7％ 15 50.8％ 16 計 86 55.3％ 7 77.9％ 18 69.6％ 61 50.3％ 38 件数 平均 回収率 未実施 団体数 平均 回収率 件数 平均 回収率 郵送法 まず、各自治体の人口規模と回収率との関係についての相関分析を行った。その結果、 いずれの調査法においても人口規模と回収率について有意な関係を確認することはできな かった。表 4-10 からも調査法別の回収率を見る限り、いずれの調査法においても人口規模 の大きい特別区がとくに回収率が低くなっているとはいえない。次に、各自治体の老年人 口率（65 歳以上の年齢層の割合）と回収率との関係について分析を行った。相関分析の結 果、面接法において回収率と老年人口率との有意な関係が確認できた（相関係数 ＝ 0.838, P ＜ 0.05） 。留置法、郵送法においては、有意な関係を確認することはできなかった。 102 第５章 自治体世論調査の品質 この分析から、それぞれの自治体が各地域において実施する世論調査においては、人口規 模が大きくなるほど回収率が低くなるという先行研究とは異なる結果となった。これは、 特別区が抱える人口密集地域という地域特性によるものと推測される。また、老年人口率 との関係では、面接法に関する限り年齢が高くなるほど回収率が高くなるという先行研究 と同様の結果が得られた。 ②地理的特性と回収率 次に、地理的な特性である可住地面積と回収率との関係について分析を行った8)。相関分 析の結果、留置法において回収率と可住地面積との有意な関係が確認できた（相関係数 ＝ - 0.820, P ＜ 0.01） 。係数の符号から可住地面積が広いほどその回収率は低下する傾向に あるといえる。なお、面接法および郵送法においては有意な関係を確認できなかった。 留置法の回収率が、調査対象者の居住面積の大きさに影響を受けるということは、言い 換えれば、調査対象者の地理的分散が調査員の訪問回数に影響していると考えられる。も ちろん訪問回数は、調査員の人数や交通の便などに影響されるが、通常面積が増えれば交 通の便の悪い場所も多くなり、調査期間における訪問回数が減少すると考えられる。逆に、 面積が狭いほど調査期間内に調査員は対象者宅を訪問できる回数が増えると推測される。 他方、面接法において有意な関係が確認できなかったのは、留置法と比較すると１件あた りの接触時間が長く、面積の広さによって単純に訪問回数が増えないからだと考えられる。 ③リマインダー（督促状）と回収率 最後に、郵送法におけるリマインダーの有無と回収率について分析を行った。リマイン ダーとは、調査対象者に対して調査の回答を促すための依頼状である。t 検定の結果、P ＝ 0.001 ＜ 0.01 となり、自治体がリマインダーを送付することによって回収率の向上に効 果があると考えられる。これは、先行研究の結果を裏付ける結果となった（大谷,2002,p.55） 。 ただし、郵送法を採用しているほとんどの自治体では回答者の匿名性を確保していること から、リマインダーは対象者全員に発送することになり「標本数×郵送単価」の分だけ調 査コストが増加する。そのため、すべての自治体がリマインダーを発送しているわけでは ない。 第4節 事例分析の概要 第 4 章でみたように、 自治体世論調査を取り巻く環境が急速に変化してきているなかで、 自治体は今後どのように調査に取り組んでいけばよいのであろうか。ここでは、調査法ご とに選択した自治体世論調査の結果を、その自治体の調査担当者へのインタビュー調査と ともに分析を行い、実務レベルにおける調査実施上の配慮や工夫を明らかにする。今回は、 筆者が各団体の調査担当者に対して、あらかじめ設定した項目を、順序と表現を変えずに 103 第５章 自治体世論調査の品質 インタビューを行った9）。質問項目は以下のように設定した（表 5-2） 。 表５-２ インタビュー質問項目 順序 質問項目 備考 1 事前通知の有無・目的 対象者への事前協力 2 委託契約にあたって調査員に関する仕様（要求）の有無 測定誤差に関わる項目 3 調査期間 回収率に関係する項目 4 訪問回数 回収率に関係する項目 5 訪問時間 回収率に関係する項目 6 訪問方針 回収率に関係する項目 7 郵送用封筒の配慮 郵送法・複合調査法 8 調査票の配慮 無回答による誤差に関わる項目 9 リマインダー（督促状）の有無・発送時期 回収率に関わる項目 10 調査法変更理由 財政面の影響 11 今後の課題 実務レベルの課題 特別区における世論調査の調査法別の実施状況を整理したものが表 5-3 である。調査対 象としたのは、面接法を採用する墨田区と江東区、留置法の台東区と葛飾区、郵送法の新 宿区と足立区、そして複合調査法の中野区と江戸川区である。これらの自治体を選択した 理由は以下のとおりである。面接法については、回収率が低下傾向にある墨田区と微増傾 向にある江東区を比較するためである。留置法については、回収率が急落している台東区 と高水準にとどまっている葛飾区を比較するためである。そして、郵送法については、新 宿区と足立区がともに 2001 年に面接法から郵送法に変更した自治体であるという理由であ る。複合調査法については、中野区と江戸川区が留置法と郵送法の併用という同様の調査 法を採用しているからである。インタビュー調査は、葛飾区を除き、筆者が各区役所を訪 問し庁舎内会議室にて実施した（葛飾区担当者へは電話インタビューを実施）。図 5-1 は、 調査法ごとに色分けした特別区の地図である。 104 第５章 自治体世論調査の品質 表５-３ 特別区の世論調査の調査法別一覧 調査法 区名 調査対象 面接法 墨田区・江東区・品川区・大田区 墨田区・江東区 留置法 荒川区・台東区・文京区・千代田区・中央区・世田谷区・杉並 区・練馬区・葛飾区 台東区・葛飾区 郵送法 新宿区・港区・板橋区・足立区・渋谷区・目黒区 新宿区・足立区 複合調査法 中野区・北区・江戸川区 中野区・江戸川 （注）筆者作成 図５-１ 特別区の調査法別地図 第5節 5.1 調査法別の事例分析 面接法－墨田区と江東区 面接法を採用している墨田区と江東区の概要とともに両区が実施した世論調査の回収状 況を整理し、担当者へのインタビュー調査の分析を行う。 105 第５章 自治体世論調査の品質 (1)墨田区と江東区の概要 墨田区は東京都の北東部に位置し、東は旧中川を境に江戸川区、西は隅田川を境に荒川 区・台東区・中央区、南は北十間川、横十間川、竪川などを境に江東区、北は旧綾瀬川を 境に足立区、荒川区を境に葛飾区に接している区である。2007（平成 19）年 10 月の人口規 模は約 24 万人で、1995（平成 7）年まで連続して人口減少が続いていたが、昨今は人口増 加の傾向にある。総務省『住宅・土地統計調査』 （2003）によれば、墨田区は、居住世帯の ある住宅総数に占める集合住宅の比率は、特別区および東京都下の市のなかで 20 位 （68.9％） であり、特別区のなかでは集合住宅の比率が低くなっている。 他方、江東区は東に荒川、西に隅田川が流れ、南は東京湾に面し、内部河川や運河が縦 横に走っている区である。2007（平成 19）年 10 月の人口規模は約 45 万人で、昨今の臨海・ ベイエリアの変貌によりマンション建設が急増しており、年間 1 万人前後の人口増加とな っている。居住世帯のある住宅総数に占める集合住宅の比率は、特別区および東京都下の 市のなかでも港区（88.7％）に次いで 2 位（83.5％）となっている（同『住宅・土地統計 調査』 （2003） ） 。両区ともに開発が進み、総人口よりも昼間人口が多くなっている。 (2)世論調査の概要 両区が隔年で実施している世論調査の回収率の推移と回収状況は以下のとおりである。 ①回収率の推移 両区の世論調査の 1996 年からの回収率の推移を表したものが図 5-2 である。両区ともに 2004 年まで回収率 80％前後の高い水準で推移していたが、2006 年の墨田区の調査では 68.2％となり、2004 年調査から約 10 ポイントの低下となっている。他方、2005 年の江東 区の調査においては、過去 10 年の間で最高の 84.8％となっている。江東区では一定水準の 回収率を維持しているが、墨田区では 2002 年の調査以降は回収率が低下している。墨田区 と江東区の直近の世論調査の回収率はそれぞれ 84.8％（2005 年） 、68.2％（2006 年）であ り、両区には約 17 ポイントの差がある。 106 第５章 自治体世論調査の品質 90% 84.8% 81.8% 江東区 79.5% 80% 81.4% 79.4% 77.7% 77.6% 78.9% 79.3% 墨田区 75.7% 70% 68.2% 60% 50% 1996 1997 1998 1999 2000 2001 墨田区 2002 2003 2004 2005 2006 江東区 図５-２ 墨田区と江東区の世論調査の回収率の推移（1996～2006 年） ②世論調査の回収状況 両区の世論調査報告書（墨田区は 2006 年実施、江東区は 2005 年実施）から、調査の概 要、回収不能票の内訳、男女別・世代別回収数、男女別回収率を整理したものが表 5-4 で ある。 表５-４ 墨田区と江東区の最新世論調査の概要 調査項目 墨田区 江東区 調査名 墨田区住民意識調査 江東区政世論調査 調査期間 2006 年 7 月 7 日～7 月 24 日 2005 年 6 月 24 日～7 月 11 日 回収数／標本数 1,023／1,500 1,017／1,200 回収率 68.2％ 84.8％ 抽出方法 層化二段抽出 層化二段抽出 謝礼 なし 記念品 担当部署 企画経営室広報広聴担当 政策経営部広報広聴課 回収不能票の内訳 区 不在 転居 拒否 不明 病気 その他 合計 墨田 (％) 202(42.3) 38(8.0) 179(37.6) 21(4.4) 14(2.9) 23(4.8) 477(100) 江東 (％) 96(52.4) 12(6.6) 61(33.3) 4(2.2) 4(2.2) 6(3.3) 183(100) 107 第５章 自治体世論調査の品質 男女別・世代別回収数 区・性別 墨田 江東 20 代 30 代 40 代 50 代 60 代 70 歳以上 合計 男性 54 73 69 92 100 50 438 女性 61 93 82 99 84 65 484 男性 71 91 88 114 86 48 498 女性 71 103 84 111 84 66 519 男女別回収数と回収率 区・性別 墨田 江東 回収数（比率） 未回収数（比率） 計 男性 502（65.5％） 264（34.5％） 766 女性 521（71.0％） 213（29.0％） 734 計 1,023（68.2％） 477（31.8％） 1,500 男性 498（81.9％） 110（18.1％） 608 女性 519（87.7％） 73（12.3％） 592 計 1,017（84.8％） 183（15.2％） 1,200 また、墨田区と江東区が実施した最近 3 回の世論調査（墨田区は 2002 年、2004 年、2006 年、江東区は 2001 年、2003 年、2005 年調査）の世代別回収率を表したものが図 5-3、図 5-4 である。 100% 99.2% 94.2% 90% 89.7% 85.3% 82.2% 82.1% 80% 78.7% 71.4% 74.7% 85.2% 79.4% 74.6% 72.6% 70% 66.1% 60% 57.5% 67.2% 62.3% 56.1% 50% 20-29 30-39 40-49 2002年 50-59 2004年 60-69 2006年 図５-３ 『墨田区住民意識調査』（2002 年～2006 年）の世代別回収率 108 70- 第５章 自治体世論調査の品質 100% 98.3% 95.8% 92.0% 90% 88.1% 87.2% 91.1% 87.8% 85.8% 86.3% 80% 81.0% 77.0% 72.4% 70% 73.0% 75.7% 76.1% 71.3% 65.8% 63.8% 60% 50% 20-29 30-39 40-49 2001年 50-59 2003年 60-69 70- 2005年 図５-４ 『江東区政世論調査』（2001 年～2005 年）の世代別回収率 墨田区における 2002 年の世代別回収率は、20 歳代および 70 歳以上を除くと世代が高く なるほど回収率が高くなる傾向にある。20 歳代の回収率が 70％後半の数値であり、70 歳以 上の回収率が 90％を越えている。これが高い回収率（81.4％）に結びついていると考えら れる。2004 年の調査では、一転して 20 歳代と 70 歳以上の世代の回収率が低下しているが、 40 歳代、50 歳代、60 歳代の回収率が 2002 年よりも高くなっていて、これが高水準（回収 率 77.7％）の維持に結びついている。しかし、2006 年調査においてはすべての世代におい て、2002 年と 2004 年の回収率を下回り、結果として全体の回収率も大きく低下している（回 収率 68.2％） 。ここで、世代階級と回収率の相関関係を確認すると、2002 年調査では相関 係数 0.857（P ＜ 0.05） 、2004 年調査では相関係数 0.879（P ＜ 0.05） 、2006 年調査では 相関係数 0.932（P ＜ 0.01）という結果となった。墨田区では、調査年によって世代別回 収率にばらつきはあるものの、全体としては年齢が高い世代ほど回収率が高くなる傾向に あるといえる。 他方、江東区にあっては 2001 年の調査（回収率 78.9％）では 70 歳代を除き、高い世代 ほど回収率も高くなっている。2003 年の調査（回収率 79.3％）においては、30 歳代と 70 歳以上の世代の除き、2001 年よりも回収率が低くなっている。2003 年の回収率が 2001 年 の調査よりも若干高いのは、30 歳代の回収率が 88.1％と高い水準にあるからと考えられる。 また、2005 年の調査（回収率 84.8％）では、30 歳代と 60 歳代を除く世代において 2003 年 よりも回収率が高くなっている。ここで、墨田区と同様に世代階級と回収率の相関関係を 109 第５章 自治体世論調査の品質 分析したが、いずれの調査でも有意な関係を確認することはできなかった。江東区では世 代別回収率が一定の傾向を示すことはなく、調査ごとに異なる傾向にある。さらに、表 5-4 をもとに墨田区と江東区の男女別の回収率についてカイ二乗検定を行った。その結果、両 区ともに性別により回収率に有意な差があることが確認できた。 (3)インタビュー調査の結果 ここでは、江東区と墨田区のそれぞれの世論調査担当者へのインタビュー調査の結果を 述べる。墨田区の担当者へのインタビューは、2007 年 10 月 29 日（午前 10 時～午前 10 時 50 分）に墨田区役所（東京都墨田区吾妻橋 1－23－20）で実施し、江東区の担当者に対し ては、2007 年 10 月 30 日（午後 2 時～午後 3 時 15 分）に江東区役所（東京都江東区東陽 4 －11－28）において実施した。このインタビュー調査の概要を整理したものが表 5-5 であ る。 表５-５ インタビュー調査の概要（墨田区・江東区） 区分 墨田区 江東区 調査対象者 企画経営室広報広聴担当 1 名 政策経営部広報広聴課 1 名 事前通知の有無 目的 実施している 8 時まで訪問するには事前通知が必須 実施主体が区であること 調査員の顔を確認すること 実施している 実施主体が区であること 目的を対象者に理解してもらうこと 調査員の質 とくに指定なし 経験のある調査員を指定 調査期間 2 週間程度 週末（土日）の回数は特に考慮なし 3 週間程度 週末（土日）は必ず 3 回含める 訪問回数 最低 2 回 最低 3 回 訪問時間 9 時～8 時 9 時～7 時 訪問方針 とくになし 対象者に会えるまで訪問を繰り返す 今後の課題 回収率の向上が課題 回収率の向上・維持が至上命題 ①類似点 両区の類似点として、対象者への事前通知の実施があげられる。両区の担当者とも面接 調査での事前の協力依頼は必須と考えており、その目的も「実施主体が区であること」（両 区）、「調査員の顔を確認すること」 （墨田区）、「目的を対象者に理解してもらうこと」（江 東区）というコメントにみられるように区と調査対象者との協力関係の構築にある。 110 第５章 自治体世論調査の品質 ②相違点 両区の相違点として、調査員の質、調査期間、訪問回数、訪問時間、訪問方針があげら れる。調査員については、江東区は業者選定の際の仕様書において「経験のある調査員」 を指定している一方で、墨田区は特に指定していない。調査期間については、江東区では、 墨田区よりも調査期間が約 1 週間長く、調査期間に週末を必ず 3 回含めるように設定し、 週末の訪問に力を入れている。また、訪問回数は江東区の最低訪問回数が墨田区よりも 1 回多く設定されている。訪問時間は墨田区の方が、江東区よりも 1 時間長い午後 8 時まで となっている。さらに、江東区は調査対象者に直接会えるまで訪問を繰り返すことを訪問 方針として設定している。墨田区はとくに訪問方針を設定してはいない。 (4)面接法の考察 ここで、両区の世論調査の概要とインタビュー調査の結果をもとに面接法について考察 を行う。前述した表 5-4 のとおり、回収不能分については両区ともに「不在」が最も多い が、墨田区は標本数(1,500)に対して 202 票（13.5％）であり、江東区は標本数(1,200)に 対して 96 票（8％）にすぎない。また、明確な意思表示である「拒否」については、江東 区は標本数のうち 61 票（5％） 、墨田区は標本数のうち 179 票（12％）であり、2 倍以上の 水準となっている。つまり、江東区は相対的に「不在」と「拒否」による回収不能が少な くなっている。これは、江東区の「会えるまで訪問する」という訪問方針を反映している ものと推測される。そして、この方針が、前述した江東区の過去 3 回の調査ともに世代別 回収率が異なる傾向を示す要因となっているとも推測される。つまり、最低訪問回数は設 定しているが、一律に調査員の訪問回数を設定せず「会えるまで訪問」を基本としている ことから、世代別回収率に一定の傾向が表れてはいないと考えられるのである。また、面 接法における調査員の質は対象者の回答の質に影響を与えると考えられることから、調査 員の質の差も影響していると推測される。 以上のように、両区ともに、事前準備として「調査を実施する側と調査される対象者の 協力関係」を構築し、 「調査の意図をよく理解してもらう」（林,2002）ため、事前通知を行 っていることは共通であるが、訪問方針の違いと調査員の質が、両区の回収率の違いを生 じさせる要因として考えられる。調査不能については「大多数の『不能・有効』者は、何 らかの条件が整えば、調査に協力してもよいと考えているのである」、 「 『時間があれば協力 する』が 40％に上るという事実も無視するべきではない」 （山内,米倉,2002）といわれるよ うに、まず対象者に会って、意思を確認する必要がある。この点からすると、江東区の「会 えるまで訪問」するという方針は、面接法にとって回収率の向上には有効な方針であると 考えられる。ただし、その方針を実現することは経費や調査期間の面で大きな負担となる。 111 第５章 自治体世論調査の品質 5.2 留置法－台東区と葛飾区 次に、留置法を採用している台東区と葛飾区の概要とともに両区が実施した世論調査の 回収状況を整理し、担当者へのインタビュー調査の分析を行う。 (1)台東区と葛飾区の概要 台東区は、東京 23 区のほぼ中心に位置し、西は上野の山と東は隅田川に接した典型的な 下町であり、23 区のなかで最も小さい面積の区である。2007（平成 19）年 4 月の人口は約 16 万人（特別区中 21 位）を超え増加傾向にある。昼間人口は 31 万 7 千人であり、特別区 中 15 番目である。集合住宅の比率は 65.6％であり、特別区の中で 19 番目となっている。 他方、葛飾区は東京都の東北端に位置し、北西の中川・古隅田川を境として足立区、南 西の荒川を境に墨田区、南東には江戸川区、北側の大場川を境に埼玉県三郷市、東側の江 戸川を境に千葉県松戸市が接している。人口は約 42 万人（特別区中 8 位）を超え、平成 11 年以降増加傾向にある。昼間人口は 31 万 7 千人であり、特別区中 17 位となっている。集 合住宅の比率は 59.4％であり特別区中で最も低い水準となっている（総務省『住宅・土地 統計調査』 （2003） ） 。 (2)世論調査の概要 台東区は隔年、葛飾区は 3 年ごとに世論調査を実施している。両区の世論調査の回収率 の推移と回収状況は以下のとおりである。 ①回収率の推移 台東区と葛飾区の 1996 年からの回収率の推移を表したものが図 5-5 である。両区の回収 率は 2005 年まで 80％以上の水準で推移している。2007 年の調査では両区とも回収率が低 下している（台東区が 15 ポイント以上の低下、葛飾区は約 7 ポイント低下）が、葛飾区は 高い水準を維持している。 台東区と葛飾区の 2007 年の世論調査の回収率はそれぞれ 63.1％、 77.6％であり、両区には約 15 ポイントの差がある。 112 第５章 自治体世論調査の品質 90% 81.4% 85.0% 82.9% 84.2% 83.9% 葛飾区 83.9% 81.8% 81.6% 80.5% 77.0% 台東区 70% 63.1% 50% 1996 1997 1998 1999 2000 2001 台東区 2002 2003 2004 2005 2006 2007 葛飾区 図５-５ 台東区と葛飾区の世論調査の回収率の推移（1996 年～2007 年） ②世論調査の回収状況 両区の 2007 年の世論調査報告書から、調査の概要、回収不能票の内訳、男女別・世代別 回収数、男女別回収率を整理したものが表 5-6 である。 表５-６ 台東区と葛飾区の最新世論調査の概要 調査項目 台東区 葛飾区 調査名 台東区意識調査 葛飾区世論調査 調査期間 2007 年 7 月 5 日～7 月 25 日 2007 年 5 月 11 日～5 月 28 日 抽出日から調査 実施までの期間 約 3 か月 約 1 か月 回収数／標本数 631／1,000 1,241／1,600 回収率 63.1％ 77.6％ 抽出方法 単純無作為抽出 層化二段抽出 謝礼 記念品 記念品 担当部署 総務部広報課 政策経営部広報課 113 第５章 自治体世論調査の品質 回収不能票の内訳 区 不在 転居 拒否 不明 病気 その他 合計 台東(％) 183(49.5) 40(10.8) 101(27.3) 25(6.8) 15(4.0) 5(5) 369(100) 葛飾(％) 170(47.4) 26(7.2) 105(29.2) 12(3.3) 29(8.0) 17(4.7) 359(100) 男女別・世代別回収数 区・性別 台東 葛飾 20 代 30 代 40 代 50 代 60 代 70 歳以上 合計 男性 26 49 37 55 54 60 282 女性 27 50 44 77 64 86 349 男性 57 111 97 117 90 107 583 女性 69 109 117 105 124 120 648 男女別回収数と回収率 区・性別 台東 葛飾 回収数（比率） 未回収数（比率） 計 男性 282（55.6％） 225（44.4） 507 女性 349（70.8％） 144（29.2） 493 計 631（63.1％） 369（36.9） 1,000 男性 583（72.4％） 222（27.6） 805 女性 648（81.5％） 147（18.5） 795 計 1,241（77.6％） 359（22.4） 1,600 また、台東区と葛飾区が実施した世論調査（台東区は 2003 年、2005 年、2007 年、葛飾 区は 2001 年、2004 年、2007 年調査）の世代別回収率を表したものが図 5-6 および図 5-7 である。 114 第５章 自治体世論調査の品質 110.0% 103.3% 100.6% 90.0% 82.3% 83.8% 78.2% 70.0% 72.3% 50.0% 54.3% 84.1% 81.5% 79.5% 69.9% 50.5% 75.6% 79.3% 77.5% 74.2% 54.7% 38.4% 30.0% 20-29 30-39 40-49 2003年 50-59 2005年 60-69 70- 2007年 図５-６ 『台東区意識調査』（2003 年～2007 年）の世代別回収率 110% 106.9% 107.7% 100% 90% 93.0% 93.0% 91.6% 89.7% 89.9% 88.8% 92.7% 89.6% 90.9% 84.8% 80% 72.6% 70% 63.8% 60% 66.1% 58.6% 58.1% 50% 44.7% 40% 20-29 30-39 40-49 2001年 50-59 2004年 60-69 70- 2007年 図５-７ 『葛飾区世論調査』（2001 年～2007 年）の世代別回収率 台東区における 2003 年調査の世代別回収率は、世代が高くなるほど回収率が高くなって いる。60 歳代および 70 歳代で 100％を超える回収率となっているが、これは回答者の誤記 入等によるものと推測される。2005 年調査は 20 歳代の回収率（72.3％）が他の世代と比べ ると低くなっている（その他の世代の回収率は 80％前後の水準）が、比較的どの世代も偏 りなく高い回収率を実現している。2003 年と 2007 年の調査においては、世代間の回収率に ばらつきがみられ、全体としては世代が高くなるほど回収率が高くなっている。ここで、 115 第５章 自治体世論調査の品質 世代階級と回収率の相関関係を確認すると、2003 年調査では相関係数 0.974（P < 0.01） 、 2005 年調査では相関係数 0.742（有意ではない） 、そして 2007 年調査では相関係数は 0.908 （P < 0.05）という結果となった。台東区では、2005 年については有意な関係ではなかっ たが、全体としては高い世代ほど回収率が高いという一定の傾向があるといえる。 他方、葛飾区の 2001 年の調査をみると、40 歳代が最も高い回収率となっており、50 歳 代、60 歳代、70 歳以上の年齢層が高くなるほど回収率が低下している。2004 年調査からは、 年齢層の上昇とともに回収率が上昇する傾向もみられるが、70 歳代の回収率は相対的に低 くなっている。2007 年調査は一転して世代が高くなるほど回収率が高くなる傾向がみられ る。世代階級と回収率の相関関係を確認すると、2001 年調査、2004 年調査ともに有意な関 係を確認できないが、2007 年では相関係数は 0.850（P < 0.05）という結果となった。葛 飾区では調査ごとに世代階級の回収率が異なり、一定の関係があるとはいえない。また、 表 5-6 をもとに台東区と葛飾区の男女別の回収率についてカイ二乗検定を行った。その結 果、両区ともに男女別回収率には差があることが確認できた。 (3)インタビュー調査の結果 ここでは、台東区と葛飾区の世論調査担当者へのインタビュー調査の結果を述べる。台 東区の担当者へのインタビューは、2007 年 11 月 1 日（午後 3 時～午後 4 時 30 分）に台東 区役所（東京都台東区東上野 4－5－6）で実施した。葛飾区の担当者に対しては、2007 年 10 月 12 日（午後 4 時～午後 4 時 40 分）に電話によるインタビューを実施した。このイン タビュー調査の概要を整理したものが表 5-7 である。 表５-７ インタビュー調査の概要（台東区・葛飾区） 区分 台東区 葛飾区 調査対象者 総務部広報課 2 名 政策経営部広報課 1 名 事前通知の有無 実施していない （2005 年まで実施） 実施している 調査員の質 経験のある調査員を指定 とくに指定していない 調査期間 21 日間 週末の考慮はとくになし 18 日間 週末（土日）は必ず 3 回はさむ 訪問回数 とくに決めていない とくに決めていない 訪問時間 午前 9 時～午後 8 時 とくに決めていない 訪問方針 とくに決めていない 会えるまで訪問。意思を確認する 今後の課題 回収率の維持・向上 回収率の維持 116 第５章 自治体世論調査の品質 ①類似点 両区の類似点として、調査期間の長さと訪問回数があげられる。葛飾区は調査期間の設 定について週末を 3 回含むことを強調していたが、台東区は 21 日間であり必然的に週末を 3 回含むものになっている。 ②相違点 両区の相違点として、事前通知の有無、調査員の質、訪問時間、訪問方針があげられる。 まず、対象者への事前通知についてであるが、葛飾区は実施しているが、台東区では 2007 年からは廃止したということであった。その理由については、「事前通知の効果は不明確で あり、また経費を削減するため」という説明があった。調査員の質については、台東区は、 経験のある調査員を指定しているが、葛飾区は指定していない。また、葛飾区では訪問時間 を決めていないが、早朝や深夜に訪問することは考えられないことから、台東区と大きな差 はないと考えられる。訪問方針については、葛飾区が「会えるまで訪問。意思を確認する」 ことを定めている一方で、台東区は特に定めてはいない。 (4)留置法の考察 ここで、両区の世論調査の概要とインタビュー調査の結果をもとに留置法について考察 を行う。前述した表 5-6 のとおり、回収不能分については、台東区において「不在」と「転 居」の割合が多く、標本数（1,000）に対する「不在」が 183 票（18.3％）、 「転居」が 40 票（4％）であるのに対して、葛飾区は、標本数（1,600）に対する「不在」が 170 票（約 10％） 、 「転居」が 26 票（約 1.6%）にすぎない。つまり、台東区は葛飾区と比較すると、 「不 在」が約 1.8 倍、 「転居」が 2.5 倍多い水準になっている。葛飾区で「不在」の割合が少な いのは、 「会えるまで訪問。意思を確認する。」といった方針によるものだと推測される。 他方、台東区に「転居」の割合が多いのは、7 月の調査の 3 ヶ月前（4 月 1 日）を基準日と して標本を抽出していることが要因であると考えられる（4～6 月は住民異動が多い時期で もある）。留置法は、面接法よりも調査員の質の影響は少ないことから、調査員の質の影響 は回収率に大きな影響を与えるものではないと考えられる。 以上のように、調査期間や調査員の質などは両区に大きな差はないが、訪問方針と標本 の抽出日から実査までの期間の違いが回収率の差となって現われていると推測される。台 東区においては標本抽出と実査との期間が 3 か月以上あることが、「不在」や「転居」が原 因となり、回収率にマイナスの影響を与えていることは明らかである。葛飾区の調査の世 代別回収率が調査ごとにその傾向が異なる結果は、 「会えるまで訪問する」という訪問方針 の表れであると考えられる。 117 第５章 自治体世論調査の品質 5.3 郵送法－新宿区と足立区 続いて、郵送法を採用している新宿区と足立区の概要とともに両区が実施した世論調査 の回収状況を整理し、担当者へのインタビュー調査の分析を行う。 (1)新宿区と足立区の概要 新宿区は、東京 23 区のほぼ中央に位置し、千代田・港・文京・豊島・中野・渋谷の各区 にそれぞれ隣接している。面積は 18.23km2 で 23 区中 13 番目の広さとなっている。1 日 350 万人が乗降する新宿駅を抱える新宿区は、百貨店を中心とする物販店や飲食店が集積する 商業の街である。2007（平成 19）年 10 月の人口は約 30 万 5 千人（特別区中 13 位） 、集合 住宅の比率 81.1％（特別区中 5 位）となっている。また、第 4 節でみた郵送法において回 収率に影響する要因のひとつである老年人口率は 18.6％（11 番目に高い）となっている。 他方、足立区は東京 23 区の北東部に位置し、東は中川をはさんで葛飾区、西は隅田川を はさんで北区、北は埼玉県川口市、草加市、八潮市、南は葛飾区、墨田区、荒川区に接し ている。面積は 53.25km2 で 23 区中 3 番目の広さとなっている。2007（平成 19）年 10 月の 人口は約 62 万 4 千人（特別区中 5 位）であり、増加傾向にある。集合住宅の比率は 64.7％ （19 位）となっている。老年人口率は 19.8％（7 番目に高い水準）である。 (2)世論調査の概要 新宿区と足立区は毎年世論調査を実施している（2000 年のみ新宿区未実施）ことに加え、 両区とも 2001 年からは、それまでの面接法から郵送法に調査方法を変更していることも共 通である。両区の世論調査の回収率の推移と 2006 年の世論調査の概要は以下のとおりであ る。 ①回収率の推移 新宿区と足立区の 1996 年からの回収率の推移を表したものが図 5-8 である。両区とも面 接法で実施していた期間（1999 年まで）は、回収率が 70％以上の水準で推移していたが、 郵送法に変更した 2001 年からは、新宿区で 40％半ばから 50％台前半、足立区では 40％半 ばから 60％前後の水準で推移しており、20～30 ポイント近く低下している。新宿区と足立 区の 2006 年の世論調査の回収率はそれぞれ 48.4％、46.1％であり、ほぼ同水準となってい る。 118 第５章 自治体世論調査の品質 100% 80% 75.6% 73.1% 76.7% 74.9% 75.2% 71.0% 70.3% 70.5% 75.3% 63.0% 63.6% 60% 足立区 60.3% 51.0% 40% 50.6% 49.1% 49.9% 49.5% 49.0% 45.2% 新宿区 個別面接聴取法 20% 48.4% 46.1% 郵送法 0% 1996 1997 1998 1999 2000 2001 新宿区 2002 2003 2004 2005 2006 足立区 図５-８ 新宿区と足立区の世論調査の回収率の推移（1996 年～2006 年） ②世論調査の回収状況 両区の 2006 年の世論調査報告書から、調査の概要、回収不能票の内訳、男女別・世代別 回収率を整理したものが表 5-8 である。また、新宿区と足立区における調査法変更前後に おける回収率・回答 1 件あたり経費（決算額ベース）を整理したのが表 5-9 である。 表５-８ 新宿区と足立区の最新世論調査の概要 区分 新宿区 足立区 調査名 新宿区区民意識調査 足立区政世論調査 調査期間 2006 年 8 月 17 日～9 月 4 日 2006 年 9 月 4 日～9 月 25 日 回収数／標本数 1,209／2,500 1,383/3,000 回収率 48.4％ 46.1％ 抽出方法 層化二段抽出 単純無作為抽出 事前通知 実施していない 実施していない リマインダー 1 回（ハガキ） 1 回（封書） 謝礼 なし なし 担当部署 区長室区政情報課 政策経営部区政相談課 119 第５章 自治体世論調査の品質 男女別・世代別回収数 20 代 新宿 足立 30 代 40 代 50 代 60 代 70 歳以上 合計 男性 56 85 92 98 102 91 524 女性 75 133 116 118 132 100 674 男性 42 101 99 119 113 113 588 女性 71 158 107 149 137 136 759 男女別回収数と回収率 新宿 足立 回収 未回収・無回答 計 男性 524（42.0％） 723（58.0％） 1,247 女性 674（53.8％） 579（46.2％） 1,253 計 1,198（47.9％） 1,302（52.1％） 2,500 男性 588（38.7％） 930（61.3％） 1,518 女性 759（51.2％） 723（48.8％） 1,482 計 1,347（44.9％） 1,653（55.1％） 3,000 表５-９ 新宿区と足立区における回収率および有効回答 1 件当たり経費（決算額ベース） 調査法 実施年度 新宿 足立 面接法（～1999） 郵送法（2001～） 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 回収率(%) 73.1 70.3 70.5 75.3 51.0 50.6 49.1 49.0 45.2 48.4 経費(円)/件 3,670 3,800 3,660 3,729 1,572 1,503 1,399 1,379 － － 回収率(%) 75.6 76.7 74.9 75.2 63.6 60.3 63.0 49.9 49.5 46.1 経費(円)/件 5,633 4,613 4071 3,814 1,885 1,988 1,435 1,544 － － （注）筆者作成 なお、1 件あたり経費は、調査の要した経費総額を回収数で除した金額である。新宿区に ついては『新宿区各会計歳入歳出決算書』および『新宿区予算執行の実績報告』 、足立区に ついては『足立区各会計歳入歳出決算説明書・各会計決算参考資料』の決算額をもとに算 出した。 新宿区と足立区が実施した 2004～2006 年の 3 回の世論調査の世代別回収率を表したもの が図 5-9、図 5-10 である。 120 第５章 自治体世論調査の品質 90% 75.3% 68.7% 70% 63.4% 60.0% 50.3% 52.7% 47.2% 49.5% 39.7% 70.0% 54.5% 52.9% 50% 71.9% 38.7% 30% 35.7% 29.0% 25.4% 25.0% 10% 20-29 30-39 2004年 40-49 2005年 50-59 2006年 60-69 70- 図５-９ 『新宿区区民意識調査』（2004 年～2006 年）の世代別回収率 90% 70% 64.2% 60.8% 49.5% 50% 44.7% 47.3% 42.6% 42.0% 45.2% 61.6% 52.4% 57.2% 53.3% 51.6% 49.0% 48.3% 34.9% 30% 29.5% 25.7% 10% 20-29 30-39 40-49 2004年 2005年 50-59 2006年 60-69 70- 図５-１０ 『足立区政世論調査』（2004 年～2006 年）の世代別回収率 両区のいずれの調査の回収率も 45％～50％の範囲にあり、大きな差はみられない。新宿 区の調査における世代別回収率は世代が高くなるほど回収率が高くなっている。ここで、 世代階級と回収率の相関関係を確認すると、2004 年調査の相関係数は 0.985（P < 0.01） 、 2005 年調査の相関係数は 0.976（P < 0.01）、そして 2006 年調査では相関係数は 0.974（P < 0.01）という結果となった。このように新宿区では、毎年の調査において高い世代ほど回 121 第５章 自治体世論調査の品質 収率が高いという一定の傾向があるといえる。 他方、足立区の調査においても、2006 年調査の 60 歳代の回収率が相対的に低くなってい るものの、世代が高くなるほど回収率が高くなる傾向がある。足立区の各年の調査におけ る世代階級と回収率との分析をした結果、2004 年調査の相関係数は 0.914（P < 0.05） 、2005 年調査の相関係数は 0.957（P < 0.01） 、そして 2006 年調査では相関係数は 0.893（P < 0.05） となった。両区のグラフの形状は非常に似ていることがみてとれる。また、表 5-8 をもと に新宿区と足立区の男女別の回収率についてカイ二乗検定を行った。その結果、両区とも に性別により回収率に有意差があることが確認できた。 (3)インタビュー調査の結果 ここでは、新宿区と足立区の世論調査担当者へのインタビュー調査の結果を述べる。 新宿区の担当者へのインタビュー調査は、2007 年 10 月 24 日（午前 11 時～午後 0 時 10 分）に新宿区役所（東京都新宿区歌舞伎町 1－4－1）で実施した。足立区の担当者に対して は、2007 年 11 月 21 日（午後 3 時～午後 4 時）に足立区役所（東京都足立区中央本町 1－ 17－1）にて実施した。このインタビュー調査の概要を整理したものが表 5-10 である。 表５-１０ インタビュー調査の概要（新宿区・足立区） 区分 新宿区 足立区 調査対象者 区長室区政情報課 2 名 政策経営部区政相談課 1 名 事前通知の有無 実施していない 実施していない 調査期間 3 週間程度 週末の考慮している 3 週間程度 週末の考慮している 郵送用 封筒の配慮 角型 2 号封筒（色つき） 区の紋章を印刷 長形 3 号封筒（色つき） 調査票の配慮 薄い色のついた紙を使用 小冊子を同封 とくになし リマインダー（督促 状）発送の時期 調査票発送 1 週間後 調査票発送 2 週間後 調査法変更理由 財政的な問題 財政的な問題 ①類似点 いずれの区も、調査期間については 3 週間程度を設定し週末を可能な限り含めるように 設定している。そして、調査票を送付する封筒が他の郵便物に紛れ込まないようするため 一般的な茶封筒ではなく、他の色のついた封筒を使用している点も共通である。両区とも に、事前通知は行っていないが、新宿区では区が調査主体であることを明確に示すために 122 第５章 自治体世論調査の品質 区の紋章を大きく印刷した角形 2 号封筒を使用している。また、両区とも 2001 年に面接法 から郵送法に変更しているが、その理由も財政的な問題である点も共通である。 ②相違点 両区の相違点として、調査票の工夫、リマインダー（督促状）の発送時期があげられる。 新宿区は、調査票に薄い色紙を使用したり、若者世代の回収率を高めるために区の政策を わかりやすくまとめた小冊子を入れるなど細かい配慮を行っている。リマインダーの発送 時期は、新宿区が調査票発送 1 週間後、足立区が 2 週間後になっている。新宿区では、「督 促状発送時点での回収数と最終的な回収数が倍近くになっている」としてリマインダーに よる回収率アップの効果を高めるために発送するタイミングを毎年試行錯誤している。 (4)郵送法の考察 ここで、両区の世論調査の概要、有効回答 1 件当たり経費およびインタビュー調査をも とに郵送法について考察を行う。 郵送法は、調査員が介入しないことから、他の調査法のように不在、転居、拒否、病気 など対象者が返送しない理由が明らかではない。そのため、具体的な対策が難しく、新宿 区でも可能な範囲において細かい配慮を行っているが試行錯誤的な部分も多くなっている。 また、両区ともに世代別の回収率が同じ傾向にある。これは、調査員が介入しないため、 他の調査法でみられるような区の調査方針が反映されることがないからである。 さらに、回答 1 件あたりの経費については、新宿区は 1999 年までの面接法において有効 回答 1 件あたり経費が 3,000 円台半ば、足立区においては 3,000 円台後半～5,000 円台半で 推移していたが、郵送法への変更後には両区ともに 1 件あたり経費が 1,300 円～1,500 円台 となり、それまでの 2 分の 1 程度の水準となっている。面接法から郵送法に変更すること により回収率は低下するが、経費的側面からは郵送法は有効な方法であるといえる。 5.4 複合調査法－中野区と江戸川区 最後に、複合調査法を採用している中野区と江戸川区の概要とともに両区が実施した世 論調査の回収状況を整理し、担当者へのインタビュー調査の分析を行う。ここでの複合調 査法とは第 4 章で述べたとおり、複数の調査方法を併用した調査法である。第 4 章の分析 においては、複合調査法を留置法として分類してきたが、ここでは留置法とは別の調査法 として扱うものとする。今回取りあげる両区は調査票の回収を調査会社に委託せず、区が 独自に調査員と契約して調査を実施しているという点に特徴がある。両区の回収率は、留 置法を採用している区の回収率と同程度か、いくぶん高い水準となっている。 123 第５章 自治体世論調査の品質 (1)中野区と江戸川区の概要 中野区は特別区の西部、武蔵野台地の東端にあり、区内には神田川、妙正寺川などが東 西方向に流れ、東は新宿区、西は杉並区、南は渋谷区、北は練馬区に接している。面積は 15.59km2 で 23 区中 14 番目の広さとなっている。新宿－立川間の甲武鉄道（中央線の前身） の開通により、中野区が開設され人口が増加し、近郊住宅地として発達してきた。高度成 長期の昭和 45 年には 37 万 8000 人まで急増した人口は、都心部の空洞化、地価の高騰など 様々な原因により 2007 年には約 31 万人となっている（特別区中 12 位） 。 他方、江戸川区は、東京都の東側に位置して、西に荒川・中川、東に江戸川・旧江戸川、 南には東京湾を臨む三方を川と海に囲まれ、北は葛飾区、西は墨田区、江東区、東は千葉 県市川市、浦安市、松戸市に接している。面積は 49.09km2 で 23 区中 4 番目の広さとなって いる。2010 年 10 月のの人口は 67 万人を超え（特別区中 4 位） 、住民の平均年齢は特別区の なかで最も低い 40.8 歳であり、老年人口率は 15.4％で特別区中最も低くなっている。 (2)世論調査の概要 両区が実施している世論調査について、その回収率の推移と 2006 年の世論調査の回収状 況は以下のとおりである。中野区では「調査員による訪問配付、訪問回収・郵送回収」に よる世論調査を毎年実施している。江戸川区では「郵送配付・訪問回収・郵送回収」によ る世論調査を隔年で実施している。 ①回収率の推移 中野区と江戸川区の 1996 年からの回収率の推移を表したものが図 5-11 である。2000 年 までは、両区とも 80％前後の高い水準で推移していたが、江戸川区では 2002 年に 76.7％、 2004 年には 74.5％、2006 年には 70％を切る水準にまで低下している。他方、中野区は、 低下傾向にはあるものの 2006 年にも 77.8％とかなりの高水準を維持している。1996 年の 時点にあっては、江戸川区の方が高い回収率であったが、昨今の調査では中野区の方が高 い水準になっている。中野区と江戸川区の 2006 年の世論調査の回収率はそれぞれ 77.8％、 67.8％であり、約 10 ポイントの差がある。 124 第５章 自治体世論調査の品質 90% 86.3% 中野区 84.3% 83.6% 82.1% 80% 81.8% 81.7% 80.1% 81.3% 82.3% 83.4% 83.6% 81.8% 79.9% 77.8% 74.5% 76.7% 70% 江戸川区 67.8% 60% 50% 1996 1997 1998 1999 2000 2001 中野区 2002 2003 2004 2005 2006 江戸川区 図５-１１ 中野区と江戸川区の世論調査の回収率の推移（1996 年～2006 年） ②世論調査の回収状況 両区の 2006 年の世論調査報告書から、調査の概要、男女別・世代別回収率、訪問回収と 郵送回収の内訳を整理したものが表 5-11 である。 表５-１１ 中野区と江戸川区の最新世論調査の概要 区分 中野区 江戸川区 調査名 中野区政世論調査 江戸川区民世論調査 調査期間 平成 18 年 7 月 11 日～7 月 31 日 平成 18 年 6 月 1 日～6 月 10 日 回収数／標本数 1,012／1,300 1,358／2,000 訪問と郵送の内訳 訪問 775(76.6%) 郵送 237(23.4%) 訪問 405(29.8%) 郵送 953(70.2%) 回収率 77.8% 67.8% 抽出方法 層化二段抽出 層化二段抽出 対象者抽出日 5月1日 5月1日 担当部署 経営室広聴広報分野 経営企画部広報課 男女別・世代別回収数 20 代 中野 江戸川 30 代 40 代 50 代 60 代 70 歳以上 合計 男性 78 93 84 79 65 49 448 女性 74 132 111 99 74 74 564 男性 91 118 90 115 114 53 581 女性 119 176 124 137 115 65 736 125 第５章 自治体世論調査の品質 男女別回収率 回収 未回収・無回答 男性 446（68.7％） 203（31.3％） 649 女性 564（86.6％） 87（13.4％） 651 計 1,012（77.8％） 288（22.2％） 1,300 江戸 男性 581（56.8％） 441（43.2％） 1,022 川 女性 736（75.3％） 242（24.7％） 978 計 1,356（67.8％） 644（32.2％） 2,000 中野 計 また、中野区と江戸川区が実施した世論調査（中野区は 2004 年、2005 年、2006 年の調 査、江戸川区は 2002 年、2004 年、2006 年の調査）の世代別回収率を表したものが図 5-12、 図 5-13 である。 109.0% 110% 100% 109.6% 98.3% 96.0% 95.6% 95.5% 91.8% 95.4% 90% 85.5% 80% 86.2% 88.1% 84.2% 82.6% 74.0% 70% 70.2% 60% 59.4% 52.2% 50% 52.1% 40% 20-29 30-39 40-49 2004年 50-59 2005年 60-69 2006年 図５-１２ 『中野区政世論調査』（2004 年～2006 年）の世代別回収率 126 70- 第５章 自治体世論調査の品質 100% 88.9% 84.1% 82.4% 80% 79.2% 76.1% 72.3% 72.3% 78.5% 78.4% 77.4% 73.6% 71.2% 65.1% 66.1% 65.8% 60% 64.6% 64.5% 60.3% 40% 18-29 30-39 40-49 2002年 50-59 2004年 60-69 70- 2006年 図５-１３ 『江戸川区民世論調査』（2002 年～2006 年）の世代別回収率 中野区の調査における世代別回収率をみると、いずれの調査も 20 歳代の回収率が相対的 に低くなっていて、全体の傾向としては年代が高くなるほど回収率も増加している。世代 階級と回収率の関係を分析すると、中野区の 2004 年調査では相関係数 0.837（P < 0.05） 、 2005 年調査では、相関係数 0.926（P < 0.01）と有意な関係を確認できたが、2006 年の調 査における年齢と回収率との間に有意な関係は確認できなかった。 他方、江戸川区の調査における世代別回収率は、いずれの調査においても同じ傾向を示 している。江戸川区のグラフの形状をみると、18～20 歳代、50 歳代、60 歳代が相対的に高 く、ゆるやかな横 S 字型をしているのが特徴といえる。2002 年から 2006 年までは、グラフ が形状を維持されたまま下方にシフトして、すべての世代の回収率が低下していることが みてとれる。世代階級と回収率の関係を分析したが、いずれの年の調査でも年齢と回収率 との間に有意な関係は確認できなかった。また、表 5-11 をもとに中野区と江戸川区の男女 別の回収率についてカイ二乗検定を行った。その結果、両区ともに性別により回収率に有 意差があることが確認できた。 (3)インタビュー調査の結果 ここでは、中野区と江戸川区の世論調査担当者へのインタビュー調査の結果を述べる。 中野区の担当者へのインタビュー調査は、2007 年 10 月 24 日（午後 2 時 30 分～午後 3 時 45 分）に中野区役所（東京都中野区中野 4－8－1）で実施した。江戸川区の担当者に対し ては、2007 年 10 月 31 日（午後 4 時～午後 5 時）に江戸川区役所（東京都江戸川区中央 1 127 第５章 自治体世論調査の品質 －4－1）にて実施した。このインタビュー調査の概要を整理したものが表 5-12 である。 表５-１２ インタビュー調査の概要（中野区・江戸川区） 区分 中野区 江戸川区 調査対象者 経営室広聴広報分野 1 名 経営企画部広報課 1 名 事前通知の有無 実施してない 実施してない 調査員の質 統計調査員(注)へ委嘱 13 人 国民健康保険料徴収員への委嘱 29 人 訪問時間 調査員にまかせている 調査員にまかせている リマインダー（督促 状）発送時期 未回収者のみにはがき郵送 実施なし 調査票の配慮 訪問回収が困難な対象者に対して 郵送回答用の封筒を渡す 調査票郵送時に 郵送回答用の封筒を同封する （注）統計調査員とは統計法に基づく指定統計調査において調査票の配布・回収・点検などを行う非常勤公務 員である。 ①類似点 両区の類似点として、事前通知を実施していないこと、調査票の回収を独自に委嘱した 調査員が行っていること、および訪問時間を調査員の判断にまかせている点があげられる。 調査員の質については、中野区では指定統計調査の統計調査員に調査票の回収を委嘱して いるのに対して、江戸川区では国民健康保険料徴収員に調査業務を委嘱している。両区の 調査員とも調査対象地域の地理や交通機関に詳しく個人情報の取り扱いにも慣れていると いう面では大きな差はないと思われるが、江戸川区の調査員は通常業務として統計調査を 行っているわけではないことから、中野区の調査員との比較においては調査に関する知識 やノウハウは十分とはいえない。 ②相違点 両区の相違点としては、リマインダー（督促状）の有無および郵送用封筒を対象者に渡 すタイミングがあげられる。中野区はリマインダーを、未回収者を対象に封書で 1 回送付 しているが、江戸川区は実施していない。また、中野区では調査期間の中で調査員が訪問 しても会うことができない対象者に対してのみ郵送用封筒をポストに入れているが、江戸 川区では調査票送付時に返信用封筒を同封している。中野区はあくまでも原則は訪問回収 であり、郵送による回収は補完的手段としていることがわかる。これに対して、調査票の 送付時に同封していることについて、江戸川区担当者から「調査員が調査に関する専門知 識を必ずしも有しているわけではないので、調査員の訪問回収の負担を軽減するという意 味もある」というコメントがあり、専門知識がない調査員に対して配慮していることがう 128 第５章 自治体世論調査の品質 かがえる。 (4)複合調査法の考察 ここで、両区の世論調査の概要とインタビュー調査の結果をもとに複合調査法の考察を 行う。両区ともに、複合調査法を採用してはいるが、表 5-11 の「訪問と郵送の内訳」の項 目からもわかるように中野区は全回収数の 75％以上が訪問回収であり、郵送回収は補完的 手段に過ぎない。これに対して、江戸川区では 70％以上が郵送回収であり、訪問回収が補 完的手段になっている。回収結果の内訳をみるかぎり、中野区は留置法を基礎におく方法 であり、江戸川区は郵送法のひとつと考えられる。ただし、郵送法に近い江戸川区の回収 率は、2006 年の調査で 67.8％であり、前述した郵送法を採用している他区と比較すると高 い水準にあり、郵送回収と訪問回収を組み合わせること、つまり調査員の訪問が郵送法に おけるリマインダー以上に回収率の向上に寄与していると考えられる。 今回の事例では、郵送法を主としながらも訪問回収を組み合わせることにより郵送法よ りも高い回収率を実現する可能性があることが示唆された。もちろん、調査員が訪問する ことから、経費の面では郵送法よりも多くの経費を要するが、面接法の調査員ほど専門的 技能が要求されないことから、この方法は委託事業者の調査員に依存せずに実施すること が可能であると考えられる。なお、今回対象とした団体については、いずれも対象者本人 が調査票に記入する他記式の調査法を組み合わせていることから、回収した調査票は同質 のものとして考えられる。 第6節 おわりに 自治体世論調査の調査実施段階で発生する調査誤差に対して自治体はどのように対応し ているのであろうか。本章における調査票調査の分析から、自治体世論調査は、住民基本 台帳の管理運用という自治体の特性によって標本抽出段階におけるカバレッジ誤差を制御 することが可能な環境にあることから、調査の品質は標本抽出段階ではなくデータ収集段 階における無回答による誤差が大きく影響していることが明らかになった。また、回収率 に影響を与える要因については、面接法においては老年人口率が、郵送法においてはリマ インダーの有無などが、回収率に影響を与える可能性のあることが明らかになり、先行研 究の結果を裏付ける結果とともに一部先行研究とは異なる結果が得られた。 事例分析からは、面接法、留置法、郵送法、複合調査法の特性とともに実施する際の実 務的な示唆が得られた。面接法は依然として自治体世論調査において高い回収率を実現す るためには有効な調査法であると考えられるが、調査環境が悪化するなかにあって、従来 通りの調査を実施していては回収率の低下は避けられない。面接法や留置法など調査員が 129 第５章 自治体世論調査の品質 介入する調査法においては、 「対象者に会えるまで訪問する」といった明確な訪問方針のも と、事前通知により実施主体と対象者との信頼協力関係を構築していくことが回収率の維 持を可能にするひとつの要件になると考えられる。郵送法については、調査員の質に左右 されることはなく、有効回答１件当たり経費（決算額）も面接法と比較すると約半分に縮 減できる可能性がある。経費の面からみると郵送法は魅力的な方法であるといえるが、相 対的に回収率は低い水準になっている。複合調査法については、留置法を基本に郵送法を 補完する方法や、郵送法を基本としながら訪問回収で補完する方法があり、複合調査法の 特徴はその組み合わされた調査法によって決定される。今回とりあげた事例のように、複 合調査法は郵送法よりも高い回収率を実現できる可能性があることから、今後自治体が検 討すべき調査法のひとつであると考えられる。 また、今後自治体が世論調査を実施するにあたって、これまで以上に品質、調査コスト、 プライバシーに留意していく必要がある。とくに、世論調査の結果に対する信頼性が低下 している状況にあっては、まずは品質の向上を優先すべきであろう。たとえば、調査の品 質については回収率の目標を回収標本のみで結果を論じられる水準に設定し、それを達成 するために必要な調査コストを考えるべきだろう。同時に、価値観や生活環境が多様化し ている住民のプライバシー意識やセキュリティ意識への配慮も検討すべきである。これは、 住民との信頼関係の構築という広報広聴の本質の観点からも不可欠である。ただし、住民 プライバシーに対する過度の配慮が、調査の品質や結果への信頼性を低下させることにな っては、住民の協力自体に意味がなくなってしまう点には注意が必要である。このまま世 論調査の品質低下を見過ごしていては、母集団の特性を推測するという標本調査の意味が 失われ、ひいては政策形成の基礎資料としての世論調査そのものの意義が失われかねない。 自治体は世論調査の品質の向上についてあらためて議論すべきであろう。 注 1) 事前のサンプリングが統計的手法に則って行われ、計画標本が母集団の縮図になっていたと しても、未回収分が特定の層に集中すると回収標本の母集団に対する代表性に偏りが生じるこ とになり、その結果データへの信頼性が低下することになる。 2) ここでは訪問回収と郵送回収との併用は留置法に含めている。 3) 自治体によっても異なるが、住民基本台帳の一部の写しの閲覧には 30 分あたり 1,000 円から 6,000 円、転記 1 件あたり 70～150 円の手数料が必要となる。 4) 自治体が作成する名簿も、実際にはその地域に居住してはいるが住民登録していない住民を カバーしていないと考えられるが、住民基本台帳法（第 22 条）上、転入後 14 日以内に届出す る必要があることから、その数は全体数からするとわずかである。 5) 今回調査した中でもっとも抽出日と調査実施日が短かったのは 10 日間であった。 6) 第 4 章でみた『全国世論調査の現況』に掲載される調査について再度確認する。『全国世論調 130 第５章 自治体世論調査の品質 査の現況』には、以下の条件を満たした調査が掲載されている。その条件は、①個人を対象と する調査であること、②調査対象者（母集団）の範囲が明確に定義されていること、③意識に 関する調査であること、④対象者（標本数）が 500 人以上であること、⑤調査事項の数（質問 数）が 10 問以上であること、⑥調査票（質問紙）を用いた調査であること、となっている。 この報告書について「この調査で対象となっている世論調査とは、母集団が明確であること、 標本数が一定以上（500 人以上）であることなどの限定があり、しかもこの「調査」自体が郵 送調査であるので必ずしもすべての実際に行われた調査が網羅されているわけではない」 （盛 山,近藤,岩永,1992,p.13）と指摘し、その集計値は必ずしも事実を反映しているとはいえない としている。ただし、自治体に関する調査結果については「地方自治体が他の機関と比べてよ り正確に調査に応じる傾向がある」 （同,p.13）とあるように、 「政府機関」 「都道府県」 「市等」 の世論調査の統計はかなり正確に現実を反映しているものと考えられる。 7) ここでいう区部とは東京特別区と政令指定都市、市部 1 は人口 20 万人以上、市部 2 は人口 20 万人未満である。 8) 可住地面積は総面積－（林野面積＋主要湖沼面積）で表され、農地や道路も含め、居住地に 転用可能な既に開発された面積の総計としている（総務省統計局『社会生活統計指標』） 。 9) インタビューの技術は「面接の構造化」という観点から、①構造化されたインタビュー、② 半構造化されたインタビュー、そして③自然なインタビューの三つに分類される（高橋,渡辺, 大淵,1998） 。 131 第６章 自治体ウェブサイトの品質 第６章 自治体ウェブサイトの品質 第1節 はじめに 日本の国家 IT 戦略は、2001 年の e-Japan 戦略に始まり、e-Japan 戦略Ⅱ（2003） 、IT 新 改革戦略（2006）へと引き継がれ、日本社会の IT 基盤整備の指針となってきた。その結果、 世界で最も高速かつ安価なインターネット通信が可能になり、利用人口も急速に拡大して きている。今ではインターネットを活用した情報検索は当たり前となり、自分たちが住む 地域の情報もインターネットを通して知ることが多くなった。数多くのウェブサイトがあ るなかで、地域の情報を最も多く発信しているのが自治体ウェブサイト（以下、自治体サ イトという）である。昨今ではウェブサイト上のみで公開される情報も増え、自治体サイ トは住民が地域の情報を知るための不可欠なツールになってきている。自治体サイトにつ いては、組織内部での評価のみならず、民間企業や NPO による外部評価も数多く公表され るなど新たな媒体としての活用に期待が寄せられている。しかしながら、主たるユーザで ある住民からは依然として「見づらい」、「使いづらい」、「ほしい情報が見つからない」と いった評価をされることが多く、住民が望む品質水準に到達しているとはいえない。2009 年に策定された「i-Japan 戦略 2015」において、自治体サイトについても「行政の質の改 革に資する明確かつ客観的な評価基準を設定し、PDCA サイクルの制度化を図り、適切な 評価に基づく不断の見直し・改善を徹底」すると指摘されているように、今後は自治体サ イトも適切な評価基準に基づく継続的改善による品質向上を図ることが課題となっている。 そこで、第 6 章では従前のウェブサイト評価の視点を踏まえたうえで、行政広報広聴の 基礎的枠組みの観点から自治体サイトの評価フレームワークを構築するとともに、自治体 サイトの問題点および品質改善に関する実務上の示唆を得る。情報通信技術の急速な発達 を背景に一層の品質向上が要求されるなかにあって、行政広報広聴の本質と理念を踏まえ た評価フレームワークを提示することは、実務担当者への有用な情報になると考えられる。 なお、自治体サイトといった場合は、行政と議会のウェブサイトがあるが、本章では行政 が運営するウェブサイトの品質改善を想定している。 133 第６章 自治体ウェブサイトの品質 第2節 自治体サイトの位置付けと評価 2.1 自治体におけるウェブサイトの位置付け 自治体サイトは 1990 年代半ばから開設が始まり、2003 年頃には人口規模にかかわらずほ ぼすべての自治体で運営されるようになった。開設当初のウェブサイトはインターネット 接続環境を持つ一部の住民を除いて閲覧することができない媒体であったが、2001 年の e-Japan 戦略において重点政策分野のひとつとして掲げられた超高速ネットワークのイン フラ整備によりインターネット利用人口が急増し、現在では広報誌・紙に次ぐ中心的な広 報手法になってきている。 この自治体サイトは、その機能や掲載情報によって観光情報等を掲載する「観光物産型」 、 住民サービス情報を掲載する「情報提供型」 、住民と行政との協働ツールとしての「双方向 型」といった類型化がなされている1）。観光物産型と情報提供型は対象とするユーザの違い はあるが、両者ともに情報の一方向の提供を主たる機能とするウェブサイトである。他方、 双方向型は自治体が保有する膨大な情報の提供を前提にしながら、ウェブサイト自体を住 民参加やコミュニケ―ションの基盤とするものである。つまり、情報が流れる方向を基準 に考えると、前者を「情報提供型」 、後者を「コミュニケーション型」と分類することがで きる。 「従来型の広報は、発信者側のイニシアティブに基づいて伝達される傾向が強く、そ の場合には発信者側の目的に応じて適宜編集した概括的な情報でも、受動的な情報受信者 にとっては十分な質と量の情報ととらえられていたかもしれない。しかし、能動的に情報 を探索するユーザは、受動的な受信者よりもより詳細な情報を求める傾向にある」（廣 瀬,2005,p.13）と指摘されるように、インターネットの世界で品質の高いウェブサイトを 構築するためには、ユーザが求める詳細な情報すなわち付加価値のある情報の公開が求め られるのである。そして、この価値のある情報の提供を通じて行政とユーザがコミュニケ ーションを実現するウェブサイトがコミュニケーション型ウェブサイトなのである。情報 通信技術が急速に発達するなかで住民参加・協働による効率性や顧客満足を目指す自治体 経営にあってはコミュニケーション型ウェブサイトの運用は不可欠である。 2.2 行政広報広聴の理念とウェブサイトの品質 ここでは、第 1 章で整理した行政広報広聴の理念に基づき、自治体サイトの品質に関わ る評価軸を検討する。行政広報広聴の理念は、 「真実性」、 「双方向性」、 「網羅性」、 「並行性」 という四原則である。 真実性とは行政が提供する情報が真実であると同時に、住民から真実の反応を得なけれ ばならないことを要求する理念である。したがって、行政はウェブサイトにおいても真実 の情報を掲載しなければならない。ただし、ウェブサイトの特性から、そこには適時迅速 134 第６章 自治体ウェブサイトの品質 な公開が強く要求される。迅速な公開がなされてはじめてユーザにとっての価値が創造さ れる場合も少なくないからである。次に、双方向性の理念である。これは、行政とユーザ の意思の交流、情報の循環を目指すこと、すなわち広報と広聴が双方向かつ一体として実 践されるべきことを要求するものである。ウェブサイトにおいては価値のある情報の掲載 によるコミュニケーション型ウェブサイトの運用要請ということになる。これは、ユーザ にとって価値がない情報はそもそも閲覧されることはなく、ユーザの意見、要望、問合せ といった反応も期待できないからである。さらに、網羅性の理念である。この網羅性とは 様々な価値観や生活様式を持つユーザを常に意識しながら広報広聴の実践を要求するもの である。ここから、自治体サイトには常にデジタルデバイドへの配慮が求められるし、自 治体サイトは、年齢、性別、高齢者、障害者、外国人を問わず、あらゆる状況にあるユー ザが利用できるものにしなければならない。最後の並行性の理念は、住民の立場と同じ目 線で広報広聴を実践すべきことを要求するものである。したがって、ウェブサイトも専門 家や一部のユーザにしか理解できないようなものではなく、多くの一般ユーザの目線にた ったわかりやすいものにしていく必要がある。 以上のように、行政広報広聴の理念のうち真実性と双方向性はユーザにとっての価値あ る情報の掲載を要求し、網羅性と並行性はユーザにとっての使いやすさを自治体サイトに 要求するものであると解釈できる。ここから自治体サイトの品質に関する二つの評価軸を 導出する。ひとつは、ウェブサイト上の掲載される情報自体の品質に関わる評価軸（情報 品質：quality of contents）である。もうひとつは、ウェブサイトの使いやすさに関わる評 価軸（利用品質：quality in use）である。ユーザが必要とする、価値を感じる情報が掲載 されていなければウェブサイトの品質を高めることはできない。また、価値の高い情報が ウェブサイト上に公開されていたとしてもユーザが活用できる状態になければ意味がない。 自治体サイトの品質は、この二つの軸によって評価されることになる。以下では、この二 つの評価軸についてさらに検討を行い、自治体サイトの評価フレームワークを構築する。 第3節 自治体サイトの評価フレームワーク 3.1 情報品質 それでは、自治体サイトの品質を高めるためには、どのような情報を公開・提供してい く必要があるのであろうか。第 1 章でみたとおり、行政広報が公開の対象とする情報は、 公共サービス情報（生活情報、文化情報、イベント情報、プロモーション情報、安全安心 情報）と政策情報（基礎情報、争点情報、専門情報、選択肢情報、評価情報）であり、自 治体サイトにはこの二つの情報が掲載されていなければならないはずである。ここでは、 まずこの二つの情報が、これまで自治体サイトにおいてどのように掲載されてきたのかに 135 第６章 自治体ウェブサイトの品質 ついて概観する。 (1)公共サービス情報の評価の視点 公共サービス情報は、住民の日常生活に密接に関わる政策・施策・事務事業に関する情 報であることから、自治体はウェブサイト開設当初から公共サービス情報を主たる情報と して掲載してきた。ウェブサイト開設当初においては、多くの自治体サイトが行政サービ スの概要を掲載した冊子（いわゆる『くらしの便利帳』や『くらしのガイド』）の内容をそ のままデジタルデータ化した情報を掲載していたのである。その後、そのような印刷媒体 には掲載されていない、または掲載できない情報もウェブサイトに掲載されるようになり、 ウェブサイトの掲載情報の範囲は急速に拡張していった。2000 年以降は、ウェブサイト上 で稼働するシステムも普及しはじめ、公共サービス情報も、転入の届出方法や施設の開館 時間といったテキスト情報に加えて、図書資料の検索・予約、文化施設やスポーツ施設の 貸出予約、住民税額や保険料額のシミュレーション計算などインタラクティブな機能を備 えた価値の高い情報の提供が可能になった2）。さらに、最近では、動画によるライブ中継や 防災用のライブカメラ、雨量測定レーダーによるリアルタイム情報がウェブサイトに掲載 されるようになった。このように、自治体サイト開設以来、量的拡張と質的拡充が行われ てきた公共サービス情報に関する評価の視点は“インタラクティブ性”と“リアルタイム 性”にあるといえる。 (2)政策情報の評価の視点 他方、もうひとつの政策情報は公共サービス情報に比べて積極的に公開されてきたとは いえない。これまでは、政策情報の多くは冊子や報告書といった印刷媒体で提供されてき たが、印刷媒体ゆえに住民の閲覧・活用は容易とはいえない状況にあった。しかし、住民 の参加・協働の理念のもと、情報公開法や情報公開条例の整備、さらには組織内部で作成 された情報を容易に公開可能な形式に変換できる技術（PDF：Portable Document Format） や ISO/IEC26300 による標準規格3）への各種アプリケーションの対応等を背景に、政策情報 が注目されるようになり、ウェブサイト上にも掲載されるようになってきた。ただし、争 点情報、基礎情報、専門情報、選択肢情報、評価情報からなる政策情報を、どこまで公開 していけばよいのか、その公開範囲については十分な議論がなされているとはいえない。 そのなかで、廣瀬（2003,p.32）は政策情報の公開範囲について以下のような基準を示して いる。すなわち、 「首長選挙で使うローカルマニフェストを完成させることができるだけの 情報が、ホームページで提供されているかどうか」という基準である。日本におけるマニ フェストとは、 「どのような政策を実行する予定なのかを検証可能な形で有権者の前に示す こと」とされ、実施に必要な予算、実施時期、効果、根拠とともに事前、事後の検証が可 136 第６章 自治体ウェブサイトの品質 能であることが重要な条件とされている4）。 第 1 章でみたように政策情報は、住民が地域の課題に対する賛否や是非の判断など政策・ 施策を考えるうえで必要となる情報である。したがって、地域に関する客観的な数値デー タの公開は不可欠である。この数値データの公開については一定の工夫が必要となる。「数 量というものは、多くの場合それだけでは意味をもたない」場合が多く、数値は「関係を 明らかにするのに有効」 （竹内,1971,pp.3-4）といわれるように、単独の数値のみの公開だ けでは意味がない。また、数値データは「時系列の推移においてこそ、その客観性が確保 される」（松本,2003,p.185）との指摘のとおり、過去の数値や関連数値を合わせて公開す ることによってはじめて意味を持つことになる。さらには、 「データを整理して意味のある 形にまとめ、適切な方法で提示し、それを包むコンテクストを伝えることで、データは情 報に変わる」 （Shedroff,1999,p.216）といわれるように、数値に加えてその背景となるデー タの相互関係やパターンといったコンテクスト（文脈）の公開も政策情報の公開の際には 必要になる。これは、たとえば子育てに関する新たな事業の構想や現行の子育てサービス の削減というコンテクストがあった場合、それぞれの文脈に関連する多種多様なデータが ひとまとまりに公開されてはじめて政策情報として価値を持つ情報になるということであ る。したがって、政策情報の評価の視点は、継続的に公開されているか否かという“継続 性”およびコンテクストが公開されているか否かという“関連性”にあるといえる。 3.2 利用品質 それでは、これら公共サービス情報と政策情報を自治体はどのように公開していけば、 ユーザの利便性向上につながるのであろうか。ここでは、ウェブサイトに関するユーザビ リティとアクセシビリティの二つ概念について確認する。 (1)ウェブサイトの使いやすさ 前述したとおり、自治体サイトは行政広報広聴の網羅性・並行性の理念にしたがい、あ らゆる状況にあるユーザにとっても使いやすいものでなければならない。ウェブサイトの 使いやすさについては、これまで「情報デザイン」、「情報アーキテクチャー」、「ユーザビ リティエンジニアリング」といった研究領域において、ユーザビリティ（Usability）の問 題として議論されてきた。たとえば、情報デザインの領域においては、使いやすさを向上 させるために“情報の組織化”という視点から議論されている。また、情報アーキテクチ ャーの領域では、デジタル情報を構造物としてとらえ、情報の構造化、ナビゲーションシ ステム、ラベリングシステム、検索システム等の手法によって使いやすさを改善するとい うアプローチがとられている。さらに、ユーザビリティエンジニアリングの領域では、ユ ーザの視点に立ったシステム・インターフェイスの開発・改良というアプローチがとられ、 137 第６章 自治体ウェブサイトの品質 ユーザ調査、ユーザテスト、ガイドラインチェック、ヒューリスティック評価、ウォーク スルー評価等のユーザビリティ評価手法についても様々な研究が行われている。このよう にウェブサイトの使いやすさについては複数の領域から数多くの研究報告があるものの、 ウェブサイト構造の複雑性もあり、各領域の使いやすさに関する基本概念の整合性が確保 されているとはいえない状況にある（Rosenfeld,2002,p.10）。昨今の自治体サイトの運用 管理の実務においては、情報の構造化、ラベリング、ナビゲーション、検索システムとい った手法とともにユーザ調査やユーザテストが実施されるなど領域横断的な品質改善策が みられる。このような状況にあって、2009 年 7 月に「電子政府ユーザビリティガイドライ ン」 （IT 戦略本部）が公表された。このガイドラインは、各府省がオンライン申請システム 等の新規開発および改修における企画、設計・開発、運用および評価の段階で利用するた めのものとされているが、オンライン申請システムのみならずウェブサイトの運用、評価 においてもユーザビリティ（Usability）の概念を重視していくことがあらためて示された ものといえる。 他方で、自治体サイトは行政広報広聴の網羅性の理念から、年齢、性別、高齢者、障害 者、外国人を問わず、あらゆるユーザが利用できるものにしなければならない。この多様 な環境にあるユーザについては、これまでアクセシビリティ（Accessibility）の問題として 議論され、総務省はこれを「高齢者や障害者といった、ホームページ等の利用になんらか の制約があったり利用に不慣れな人々を含めて、誰もがホームページ等で提供される情報 や機能を支障なく利用できること」と定義し、 “誰もが使えるウェブサイト”である「みん なの公共サイト運用モデル」を推奨してきている5）。 このように、自治体サイトの使いやすさが、Web ユーザビリティ（Web Usability）と Web アクセシビリティ（Web Accessibility）の二つの観点から検討されてきていることを 踏まえて、利用品質はこの二つで視点から構成されるものとした。以下では、さらにこの 二つの概念の詳細を確認する。 (2)Web ユーザビリティと Web アクセシビリティ ①Web ユーザビリティ Web ユーザビリティは、前述のとおりユーザビリティエンジニアリング領域において研 究されてきた概念である。ユーザビリティの先駆的研究者である Nielsen（1994,pp.26-36） は、ユーザビリティを「学習しやすさ」、 「効率性」 、 「記憶しやすさ」 、 「エラー発生率」、 「主 観的満足度」という構成要素を持つ「使いやすさに関わる質的な属性」として定義してい る。また、国際規格 ISO9241－11 やそれに対応する JIS Z8521 は、ユーザビリティを「特 定の利用状況（Context of use）において、特定のユーザによって、ある製品が、指定され た目標を達成するために用いられる際の効果（Effectiveness）、効率（Efficiency） 、ユーザ 138 第６章 自治体ウェブサイトの品質 の満足度（Satisfaction）の度合い」と定義して、特定ユーザによる特定の利用環境におい ての「目標を達成するための使いやすさ」であるとしている6）。さらに、黒須（2007）は、 「ISO の定義における構成要素のなかの効果と効率の結果として満足度がもたらされる」 として、構成要素から主観的特性である満足度（Satisfaction）を除き、客観的特性として 効果（Effectiveness）と効率（Efficiency）の二つの特性を示している。 このようなユーザビリティの概念に関する様々な議論のなかで、ウェブサイトの運用現 場にあっては、有効性と効率性に配慮しながら、ユーザ調査、ユーザテスト、ヒューリス ティック評価、ウォークスルー評価などの様々な手法が用いられ、PDCA サイクルによる 継続的改善が行われている（篠原,2004）。最近では、仮想的なユーザを詳細にデザインし、 そのユーザが利用することを想定して製品開発を進めるペルソナ手法を中心とする UCD （User Centered Design）がウェブサイトにも適用されはじめている7）。自治体サイトにお いても、このようなウェブサイト評価手法が適用される事例もみられるようになってきて いる。 ②Web アクセシビリティ Web アクセシビリティは、「高齢者や障害者など心身の機能に制約のある人でも、年齢 的・身体的条件に関わらず、ウェブで提供されている情報にアクセスし利用できること」 （総 務省）と定義されるように、すべてのユーザがウェブサイトを“使える”ようにすること を目指すものである8）。言い換えれば、前述した国際規格 ISO9241－11 のユーザビリティ の定義における「特定ユーザ」を最大限に拡張していくことと解釈できる。ウェブ（World Wide Web）で使用される各種技術の標準化を推進する為に設立された W3C（World Wide Web Consortium）は、1999 年に Web アクセシビリティの指針として、国際規格「WCAG （Web Contents Accessibility Guidelines）1.0」の勧告を行った（現在は WCAG2.0）。日 本においては、この WCAG を踏まえて日本工業規格（JIS 規格）が、2004 年に JIS X8341-3 「高齢者・障害者等配慮設計指針－情報通信における機器、ソフトウェア及びサービス－ 第 3 部：ウェブコンテンツ」 （以下、アクセシビリティ JIS という）を策定している9）。総 務省は、2005 年にウェブアクセシビリティ維持・向上のための運用モデルである「みんな の公共サイト運用モデル」を策定し、自治体サイトの取り組み支援を行った。多くの自治 体は、この 2004 年の JIS 規格の策定を契機として、高齢者や障害者もアクセス可能とする ために、ウェブサイト上のテキストデータに対する音声読み上げソフトへの対応や文字サ イズ・画面コントラストの変更を可能にするといった対応を行ってきた。最近では、アク セシビリティの対象が、小・中学生や外国人にも拡張され、子ども向けサイトや多言語サ イトを開設する自治体サイトも多くみられるようになった。 しかしながら、前述したアクセシビリティ JIS の記述のなかに「十分な」 、 「見やすい」 といった曖昧な表現があることから、自治体サイトが JIS 規格にどの程度対応しているか 139 第６章 自治体ウェブサイトの品質 を客観的に判断することができず、JIS 規格への対応を宣言している自治体サイトのなかで も、その対応レベルには大きな差がみられるのが現状である10）。この JIS X 8341-3 は 2010 年に改正され、国際規格(WCAG2.0)と同一基準となり、技術に依存しない記述となった（改 正後、この JIS 規格は JIS X 8341-3：2010 と表記される）。総務省は、この改正に合わせ て 2010 年に「みんなの公共サイト運用モデル」を改定するとともに、国・地方公共団体等 におけるウェブアクセシビリティ評価の取組を促進することを目的として、 「みんなのアク セシビリティ評価ツール（miChecker：エムアイチェッカー） 」を開発し、全国の自治体に 対して配付を行った11）。これにより、各自治体の実務担当者は運用するウェブサイトのウェ ブアクセシビリティ対応を客観的に評価することが可能となったのである。 3.3 自治体サイトの評価フレームワーク 以上の考察から、自治体サイトの品質は、 「情報品質：quality of contents」と「利用品 質:quality in use」の二つの評価軸を基礎にしながら、情報品質は「公共サービス情報」と 「政策情報」の視点から評価され、利用品質は「Web ユーザビリティ（Web Usability） 」 と「Web アクセシビリティ（Web Accessibility） 」の視点から評価されることになる。具体 的にいえば、情報品質とはユーザにとって価値のある公共サービス情報と政策情報が公開 されているかという評価軸であり、利用品質とはそれらの情報が健常者、高齢者、障害者、 外国人を含めてすべてのユーザにとって使いやすく公開されているかという評価軸である。 このフレームワークを整理したものが表 6-1 である。 表６-１ 自治体ウェブサイトの評価フレームワーク 行政広報の本質と理念 評価軸 真実性 情報品質 双方向性 〔情報公開〕 行政と住民と の関係の構 築と維持 網羅性 利用品質 並行性 〔使いやすさ〕 評価視点 公共サービス情報 政策情報 評価基準・評価手法 インタラクティブ性 リアルタイム性 継続性 関連性 本章での取扱 － 分析対象 Web ユーザビリティ ユーザ調査、ユーザテスト、ヒ ューリスティック評価、ウォーク スルー評価、ペルソナ手法 － Web アクセシビリティ アクセシビリティチェックツール － （注）筆者作成 このフレームワークの四つの評価視点のうち、公共サービス情報については、前述した ようにウェブサイトの開設当初から現在まで、継続的に拡充が図られてきている。また、 利用品質を構成する Web ユーザビリティ、Web アクセシビリティについても、前述のとお 140 第６章 自治体ウェブサイトの品質 り複数の研究領域からの数多くの研究報告がある。しかし、ウェブサイト上に公開される 政策情報に関しては、その重要性に比して十分議論されているとはいえない。自治体経営 のもと、価値のある情報の提供を通じて行政とユーザがコミュニケーションを実現するウ ェブサイトを構築していくためには、価値ある政策情報の公開が不可欠である。そこで、 本章ではこの政策情報に焦点をあてて、現在の自治体サイトにおける公開状況について調 査・分析を行うこととした。 第4節 調査と分析 ここでは、自治体サイトにおける政策情報の公開状況について調査を行った。対象とし たのは東京都特別区（23 区）のウェブサイトである。特別区を対象にしたのは人口規模が 大きく、 いずれの団体のウェブサイトも 2000 年までに開設され十年以上の運営実績があり、 他地域の自治体に比べて政策情報の提供が進んでいると考えられるからである。 4.1 調査概要と調査項目 (1)調査対象 調査名 自治体ウェブサイトにおける政策情報の公開状況についての調査 調査期間 2010 年 5 月 1 日から 6 月 15 日 調査対象 東京都特別区部（23 区）の公式ウェブサイト 調査法 各自治体のウェブサイト掲載情報について検索機能を活用して調査 (2)調査項目 調査にあたって、第 1 章で整理した行政広報広聴の基礎的枠組みにおける政策情報（表 1-3）をもとにして以下の 10 項目を調査項目として設定した（表 6-2）。 141 第６章 自治体ウェブサイトの品質 表６-２ 調査項目 調査項目 区分 争点情報 基礎情報 ① 基本構想・総合計画・基本計画・実施計画・各種事務事業計画 ② 地域住民を対象にした世論・意識調査の結果 ③ 各種審議会の議事録 ④ 地域の人口、産業、福祉、教育、環境などの統計情報 ⑤ 条例・規則・要綱などの例規集 ⑥ 予算情報 ⑦ 決算情報 評価情報 ⑧ 行政評価に関する情報 市民の声を収 集する仕組み ⑨ パブリックコメント ⑩ 電子市民会議室 まず、争点情報として、①政策の枠組みとなる基本構想・総合計画・基本計画・実施計 画・各種事務事業計画、および②地域課題や論点に対する住民の意見構造や分布である世 論・意識調査の結果、③各種審議会の議事録を調査項目として設定した。次に、争点を理 解するために不可欠となる地域特性に関する基礎情報として、④地域の人口、産業、福祉、 教育、環境などの統計情報、⑤条例・規則・要綱などの例規集、⑥予算情報、⑦決算情報 を設定するとともに、評価情報として、⑧自治体のパフォーマンスに関する評価に関する 情報を設定した。さらに、市民の声を収集する仕組みである⑨パブリックコメント、⑩電 子市民会議室の設置状況を調査項目として設定した。なお、地震・津波といった危機管理 情報である専門情報については調査項目としていない。評価基準は、継続的に公開されて いるか否かという“継続性”およびコンテクストが公開されているか否かという“関連性” である（表 6-1） 。 4.2 調査結果の分析 今回の調査は、筆者が、検索サイト（Google および Yahoo）と各団体のウェブサイト内 の検索機能を利用して調査項目の掲載の有無を確認するという方法で行った。 設定した 10 項目すべてを公開しているサイトは 1 区、電子市民会議室を除く 9 項目を公 開しているのは 22 区であった。いずれの団体においてもポータルサイトのような政策情報 が統一された形式で公開されてはいないが、各区のサイトには争点情報、基礎情報、評価 情報が公開されていることが確認できた。次に、①～⑧の掲載情報について“継続性”と “関連性”の二つの視点から検証を行った。その結果、 「世論・意識調査」 、 「行政評価」に ついては新宿区が“継続的”な公開を行い、「統計情報」については世田谷区が“継続的” な公開を行っていることが明らかになった。以下ではこの二つの区の特徴的な取り組みに 142 第６章 自治体ウェブサイトの品質 ついて分析を進める。 (1)争点情報の公開状況－世論・意識調査 新宿区ウェブサイトには、新宿区が毎年継続的に実施している「新宿区区民意識調査」 の調査項目や回答結果を検索できるウェブ上のシステムである“新宿区意識調査検索ペー ジ”が設置されている。このシステムでは過去に実施した「世論調査」（昭和 48 年度～平 成 13 年度） 、 「区民意識調査」 （平成 14 年度～20 年度）および「区政モニターアンケート」 （平成 16 年度～19 年度）の質問項目とその結果が公開され、任意のキーワード、調査種別、 調査年度、分野・カテゴリーで検索することが可能になっている。また、調査報告書全文 を PDF 形式でダウンロードすることが可能であり、これによりユーザは新宿区の住民意識 の変化を時系列に読み取ることができる。新宿区の「区民意識調査」は区が独自に収集し たオリジナル情報であり、新宿区が公開しなければ他のサイトでは閲覧ができない情報で ある。その意味で、これらの情報が新宿区の政策形成プロセスで果たす役割は重要である。 なお、昭和 40 年代から長期間にわたる住民意識調査の結果を公開している団体は特別区の なかでは新宿区のみである。 (2)評価情報の公開状況－行政評価 特別区のすべての区が事務事業評価の情報を掲載しているなかで、新宿区は評価情報の 公開において以下の三つの特徴を持つ。まず、住民と協働して行政運営を考えていくため の資料として、「事業別行政コスト計算書」を公開していることである。この計算書には、 文化センター、図書館、幼稚園の三つの事業について、事業の概要、行政コスト計算書、 事業別コスト分析、ABC（Activity Based Costing：活動基準原価計算）による分析が示さ れ、今後の事業の方向性と提言が掲載されている。二つ目の特徴として、事務事業の外部 評価を行う外部評価委員会による報告書が公開されているだけではなく、その委員会の開 催日時、審議内容、さらには配付された資料等がすべて PDF 形式で公開されていることで ある。これによって、事後的にではあるが、ユーザが行政評価における外部評価の結果を 検証することが可能になっている。最後の特徴が、 「外部評価を踏まえた区の取り組み」と して、内部評価と外部評価の結果を踏まえた首長の総合判断および評価結果の次年度以降 の予算への反映に関する情報を公開していることである。事務事業評価の結果に対して予 算案の提出権を持つ首長のコメントの公開は、新宿区が行政評価を単なる形式的なもので はなく、政策形成プロセスにおけるフィードバックとして位置づけ、その結果を継続的に 活用しようとする意図を示すものであるといえる。 143 第６章 自治体ウェブサイトの品質 (3)基礎情報の現状－統計情報 世田谷区はウェブサイト内に「世田谷区の統計書」というタイトルのページを用意して いる。 このページには、昭和 36 年から現在まで毎年公表された統計情報が掲載されている。 地域の人口・世帯数（掲載されている統計は明治 31 年以降） 、年齢別人口（昭和 35 年以前 および昭和 38 年を除く） 、高齢者人口、その他の人口などをはじめ、地域の特性情報とし て、 「土地・気象」 、 「財政・税務」、 「社会福祉」 、 「環境・保健」 、 「区民生活」 、 「教育、産業」、 「都市施設」、「選挙・議会」、「交通・通信」、「警察・消防」、「施設利用」などが掲載され ている。平成 14 年までは PDF 形式、平成 15 年以降は汎用性が高く再利用が容易な CSV （Comma-Separated Values）形式および文書構造や文字装飾を表現する html（Hypertext Markup Language）形式での提供となっている12）。また、「国勢調査報告」 （昭和 50 年以 降） 、 「事業所統計調査報告」、 「商業統計調査報告」 、 「工業統計調査報告書」 （いずれも昭和 47 年以降）も掲載されている。これらの情報により、ユーザは地域の人口、産業、福祉、 教育、環境など地域の変遷と特性を知ることができ、必要に応じて他の地域との比較をす ることが可能になる。過去 50 年という長期にわたる様々な領域に関する統計情報を公開し ている団体は特別区のなかでは世田谷区のみである。 (4)市民の声を収集する仕組み－電子市民会議室 電子市民会議室とは、自治体が開設し、その業務や話題に関連して住民やその他の人々 が意見交換や情報交換をするインターネット上の空間である（金安他,2004,p.20） 。金安ら は、電子市民会議室は開設すれば必ずそこで意見交換が行われ、住民自治や行政と住民の 協働につながるというものではないとの認識を示しながら、 「行政だけで運営するのではな く、徐々にではあっても市民を充分に巻き込み、市民の力にその推進力の中心が宿るほど になれば、継続と活用につながる」（同,p.22）とその継続的な運営上の留意点を指摘して いる。 新宿区は平成 15 年から住民との議論の場として、 「新宿区電子会議室」をウェブサイト 上で運用している13）。ユーザの発言が必ずしも多いとはいえず、また削除されている意見も あるが、6 年以上継続して運営していることは市民の声を収集する仕組みとして、またウェ ブサイトのコミュニケーション基盤としての継続的な活用事例といえる。この電子会議室 から得られた地域住民の声は長期にわたって同一の手法によって得られたという点におい ても意義がある。なお、今回の調査ではウェブサイト上での「世論・意識調査」や「評価 情報」といった政策情報の掲載が他の区に比べ充実している新宿区のみが電子市民会議室 を継続的に運営していることが明らかになった。その他の 22 区では、調査時点において電 子会議室は設置されていなかった。 144 第６章 自治体ウェブサイトの品質 今回の調査では、設定した政策情報（①～⑧）については、すべての区が公開を行って いるいるものの、 “継続性”の観点からは情報の量・質ともに必ずしも十分とはいえない状 況にあることが明らかになった。そのなかで、今回とりあげた新宿区における「世論・意 識調査」と「評価情報」の公開および世田谷区における「統計情報」の公開は、いずれも “継続性”という点で、政策情報の公開に関する先進団体と評価することができる。 また、自治体が運用する電子市民会議室については、書き込みがほとんどない状態や不 適切発言によって閉鎖に追い込まれるなど、政策チャネルとして有効に活用されている例 はほとんどない14）。特別区においては、世論・意識調査、評価情報が相対的に充実している 新宿区だけが電子市民会議室の継続的な運営を実現していることが確認できた。 「電子会議 室という議論の場の設定が、自動的に合意の成立を保証してくれるわけではないが、使わ なければこのような合意形成チャンネルが成立しない」 （廣瀬,同上,p.29）との指摘のとお り、直営、外部委託を問わず地域住民との間に電子的チャンネルを継続的に運営していく ことが多様性・多義性をもつ市民の声の収集と集積につながり、事務事業評価の改善や地 域の課題発見に結びつくのである。今回の調査から、新宿区にはウェブサイト上での政策 情報の拡充とともに、電子会議室の継続的な運営を目指すという姿勢を読みとることがで きる。 第5節 おわりに ウェブサイトが自治体広報広聴の新たな手法として期待されるなかで、自治体サイトの 品質を向上させるためには、どのような観点からの評価が必要なのか。本章では、行政広 報広聴の本質と理念から、情報品質（quality of contents）と利用品質（quality in use）を 評価軸として、公共サービス情報・政策情報・ウェブユーザビリティ・ウェブアクセシビ リティを評価視点に持つ評価フレームワークを構築した。このフレームワークは行政広報 広聴の基礎的枠組みとウェブサイトの特性から導出したものであり、自治体のウェブサイ トの品質は、情報品質と利用品質の両面からの継続的改善が不可欠であることを示すもの である。真実性と双方向性の理念からは公共サービス情報と政策情報の量的・質的拡充が 要求され、網羅性と並行性の理念からはウェブユーザビリティとウェブアクセシビリティ の向上が要求されるというものである。また、今回のウェブサイトに公開されている政策 情報に焦点をあてた調査分析からは、多くの自治体サイト上に公開されている政策情報は “継続性”の観点からは、質・量ともに十分とはいえない状況にあることが明らかになっ た。総務省主導のもと、多くの自治体サイトの利用品質の面からの改善が進んでいること は評価できるが、これからの住民参加・住民協働を目指す自治体経営においては、政策情 報の品質の向上という情報品質の改善についても検討が必要となるであろう。さらに、今 145 第６章 自治体ウェブサイトの品質 回多くの団体が電子市民会議室を閉鎖するなかで、ウェブサイト上の政策情報を充実させ ながら会議室の運営を継続している自治体が明らかになったことは注目すべきである。こ れは、ウェブサイト上の政策情報の拡充が、電子的コミュニケーションチャネルの継続的 運営の要件のひとつになる可能性を示唆するものである。 最後に、今回の分析から得られた品質改善のための実務的な示唆について述べる。第一 に、政策の賛否や是非を問うような争点情報の拡充である。地域にどのような課題がある のか、そのような解決策が採用されるのかなど、地域の課題を住民と共有することが必要 であろう。もちろん不確定事項を含めて政策情報の公開範囲に関しては、真実性の理念を 踏まえた議論が必要である。これは、コンテクストの公開と結びつけて考えなければなら ないものであり、争点情報を起点として基礎情報や評価情報の活用が進むと考えられる。 第二は、ウェブサイトに掲載する政策情報のアーカイブ化である。数値は、関連数値や時 系列の数値があってこそ有用なデータとなる。政策情報の継続的な公開を確保するために 過去データを再利用できるようなアーカイブ化を推進する必要がある。 自治体サイト上に価値のある公共サービス情報や政策情報が公開され、それが誰にとっ ても使いやすいものになったとき、自治体サイトは真のコミュニケーション型ウェブサイ トへと質的転換を遂げることができる。自治体サイトが誕生して十年以上が経過した現在、 あらためてその品質を検討する時期にきているのではないだろうか。 注 1) 自治体ウェブサイトの掲載情報・機能による分類については、廣瀬（2003）および川上（2008） を参照されたい。 2) ウェブサイト上で稼働しするシステムは、Web システムと呼ばれ、Web サーバや Web ブラ ウザ、関連するプロトコルなど Web 技術を中心に構築されたものである。基本的な仕組みと しては、Web サーバがデータの保存や処理などを行い、ユーザが Web ブラウザを操作してサ ーバにアクセスし、データの入出力や閲覧などを行う。 3) ISO/IEC26300 は、構造化情報標準促進協会（OASIS）および、国際標準化機構（ISO）と国 際電気標準会議（IEC）の合同技術委員会による標準規格である。この規格のひとつが（ODF： Open Document Format for Office Applications）である。 4) 日本におけるマニフェストの意義、あり方、活用方法については、社団法人日本経済調査協 議会（2006）、磯崎初仁,金井利之,伊藤正次（2011）を参照されたい。 5) 総務省は、 「高齢者、障害者等が利用しやすいホームページの普及に向けた支援システムの実 証実験（ウェブアクセシビリティ実証実験）」 （2001～2002 年）を実施した。 6) IT 戦略本部の「電子政府ユーザビリティガイドライン」では、JIS Z8521 の定義を用いてい る。そこでは、 「有効」を「やりたい作業を確実に達成できるかどうかということ」、 「効率」 を「作業を短い時間で達成できるかということ」 、 「満足度」を「また利用してみたいと思うか どうかということ」と説明されている。 7) ペルソナ手法の詳細については、Cooper（1999）を参照されたい。 8) 総務省 みんなのウェブ http://barrierfree.nict.go.jp/accessibility/ [2010-06-01 accessed] 146 第６章 自治体ウェブサイトの品質 9) 2010 年 8 月に日本工業規格によるアクセシビリティ JIS が改定された。 10) 2010 年 8 月に改定されたアクセシビリティ JIS は、実質的な国際標準である WCAG 2.0 と の整合性が高められ、JIS 達成度の客観的検証が可能になっている。前述した総務省の方針も あり、各自治体の JIS 規格への対応レベルの差が縮小してきている。 11) 2011 年 3 月に行われた「みんなの公共サイト運用モデル」の改定では、必要な取り組みを簡 単にまとめた「手引き書」が提供されるとともに、2005 年モデルの付属資料の全面的な見直 しが行われた。また実施すべき取り組みが一覧で提示され、その取組みの内容やスケジュール、 具体的なケースの例示も行われた。 総務省「みんなの公共サイト運用モデル改定版（2010 年度）」 http://www.soumu.go.jp/main_sosiki/joho_tsusin/w_access/index_02.html [2011-05-01 accessed] 12) CSV とは、Comma-Separated Values の略称であり、データをカンマで区切って並べたデー タ形式のことであり、html は Hypertext Markup Language の略称であり、ウェブページを 記述するための言語のことである。 13) 2009 年 11 月からは、民間企業との官民協働事業として地域ポータルサイトにおいて運営を 変更している。 14) 総務省（2007） 『地方公共団体における行政情報化の推進状況調査』を参照。 147 第７章 自治体ウェブサイトにおけるペルソナの作成と活用 第７章 自治体ウェブサイトにおけるペルソナ の作成と活用 第1節 はじめに 日本の IT 基盤は、e-Japan 戦略（2001） 、e-Japan 戦略Ⅱ（2003） 、IT 新改革戦略（2006） のもとに整備され、日本は世界で最も高速かつ安価なインターネット通信を実現した。そ して、携帯電話やスマートフォンをはじめとする情報端末の普及とともに高速無線通信や 公衆無線 LAN が整備され、いつでもどこでもインターネットに接続できる環境が整備され つつある。また、同時に Twitter や Facebook といった SNS（Social Networking Service） が普及し、インターネットを介してあらゆる情報を収集することが可能になった。このよ うな環境変化のなかで、自治体はウェブサイトと電子メールを中心に、インターネットを 活用した様々な手法を導入してきた。東日本大震災（3.11）以降は SNS を活用する自治体 数も急増し、地域の情報も SNS を通して知ることが多くなってきた。SNS のツイートや投 稿文のなかにウェブサイトへのリンクを設定することで、より多くのユーザが自治体サイ トを閲覧できる仕組みが整備された。自治体サイトユーザが急増するなかで、自治体サイ トはこれまで以上の品質向上が求められている。 ウェブサイト品質のうち使いやすさの改善については、 第 6 章でみたようにユーザ調査、 ユーザテスト、ヒューリスティック評価といった手法が開発されている（篠原,2004）1）。 それらの手法のなかでも、とくに注目されているのが人間中心設計（UCD：User Centered Design）の理念をもとに、仮想的なユーザ（ペルソナ）をデザインし、そのユーザの利用 シーンを想定して製品・サービス開発を進めるペルソナ・シナリオ手法（以下、ペルソナ 法という）である2）。この手法はもともとプロダクト・デザインのために開発されたもので あったが、民間企業のウェブサイトの設計にも適用され、その有効性が報告されるように なってきている3）。しかし、民間企業のウェブサイト以上に、多様なユーザを抱える自治体 サイトを対象にしたペルソナ法の適用事例はほとんど報告されていない。 そこで、第 7 章では自治体サイトへのペルソナ法の適用事例について報告する。ペルソ ナ法は“客観的情報に基づく主観的なデザイン”といわれるように、ウェブサイトやユー ザに関する専門知識と実務における業務知識を最大限活用する手法である。厳しい財政状 149 第７章 自治体ウェブサイトにおけるペルソナの作成と活用 況のもと実務レベルでの継続的改善が求められるなかで、ペルソナ法の有効性を示すこと は今後の自治体サイトの品質改善にとって意義がある。なお、今回分析事例としてとりあ げたのは東京都下の基礎自治体のウェブサイトである。 第2節 自治体サイトの品質 第 6 章では、行政広報広聴の基礎的枠組みをもとに自治体サイトの評価フレームワーク の構築を行った（表 6-1） 。このフレームワークは、自治体サイトの品質が行政広報広聴の 本質を支える真実性と双方向性の理念に基づく「情報品質：quality of contents」と、網羅 性と並行性の理念に基づく「利用品質:quality in use」の視点からの検討を要請するもので ある。前者は、ユーザにとって価値のある公共サービス情報と政策情報が公開されている かという評価軸であり、後者は、それらの情報が健常者、高齢者、障害者、外国人を含め てすべてのユーザにとって使いやすく公開されているか、すなわち、Web ユーザビリティ と Web アクセシビリティが配慮されているかという評価軸である。 本章は、この評価フレームワークのなかの Web ユーザビリティに焦点をあてて議論を進 める（表 7-1） 。 表７-１ 自治体ウェブサイトの評価フレームワーク 行政広報の本質と理念 評価軸 真実性 情報品質 双方向性 〔情報公開〕 行政と住民と の関係の構 築と維持 網羅性 利用品質 並行性 〔使いやすさ〕 評価視点 公共サービス情報 政策情報 評価基準・評価手法 本章での取扱 インタラクティブ性 リアルタイム性 － 継続性 関連性 － Web ユーザビリティ ユーザ調査、ユーザテスト、ヒ ューリスティック評価、ウォーク スルー評価、ペルソナ手法 分析対象 Web アクセシビリティ アクセシビリティチェックツール － （注）筆者作成 それでは、このユーザビリティとはどのような概念なのか。あらためて、その概要を示 す。一般的に、 「ユーザビリティ（Usability）」とはウェブサイトを含めて、製品の「使い やすさ」を表す言葉として使われている。この言葉は、1990 年代に人間工学や認知工学に よって指摘された「取り扱いやすさ」や「分かりやすさ」という問題を、統合的に把握し ようとする動きのなかで登場してきたものである。ユーザビリティ工学の普及に貢献した Nielsen（1999）は、ユーザビリティをユーザが「学習しやすいこと、効率的につかえるこ 150 第７章 自治体ウェブサイトにおけるペルソナの作成と活用 と、記憶しやすいこと、エラーが少ないこと、満足できること」といった形で規定できる としている。他方、国際標準化機構（ISO）は、ユーザビリティを「ユーザとコンピュータ システムのインタラクションの質であり、ある環境において特定のユーザが特定の目標を 達成する際の、効果、効率、満足の度合い」 （ISO9241-11,ISO13407）という定義を行って いる。いずれもユーザが主体であることを強調した定義になっている。 このように、ユーザビリティの概念は、いくつかの研究領域における概念を統合的に把 握しようとするといった歴史的背景から、様々な意味で用いられているのが現状であり、 この混乱はしばらく続くものと考えられている4）。そこで、本章ではユーザの利用状況をよ り強く意識した定義である ISO（ISO9241-11）を基本として、ユーザビリティを「ある環 境において特定のユーザが特定の目標を達成する際の主観的な満足の度合い」と定義する ものとする。以下では、このユーザビリティの改善のための手法であるペルソナ法の適用 について述べる。 第3節 ペルソナ法と分析フレームワーク ペルソナ法は、Visual Basic を開発したクーパー（Cooper,1999,pp.123-138）によって提 唱されたものであり、仮想的な個人を厳密に記述した人物像（ペルソナ）の目標をデザイ ンプロセスの各段階で満足させるように設計する手法である。この手法は、プロダクト・ デザインの領域において活用され、最近では企業の製品開発、マーケティング戦略、大学 教育の分野にも広がっている。この手法は、関係者にとって都合のよい「顧客」や「ユー ザ」といったあいまいな人物像（ 「ゴムのユーザ（The Elastic User） 」といわれる）から脱 却させ、より深くユーザとその行動の理解を可能にするものである。また、この手法の最 大の効果は、 「単一のユーザをねらってデザインするのは、広い人口を満足させるいちばん 効果的なやり方」という点である。具体的な長所としては、 「ターゲットユーザーの絞り込 ができる」、 「感情移入できる」、 「意見の一致をもたらす」、「効率アップ」、「より望ましい 意思決定を実現する」 （Mulder,Yaar,2007,pp.22-29）ことや、 「デザイン過程で起こりがち なユーザ像のぶれをなくし、最初から最後まで同じユーザ像を見ながらデザイン作業を進 められる」、「デザインチームが常にユーザの視点に立って問題の解決を考えられる」（棚 橋,2008,pp.67-68）といった点が指摘されている。しかし、このような長所がある反面、 「ペ ルソナ自体を作成することにはかなりのエネルギーを費やすことになり、その活用方法が 進まない」 （棚橋,同上,p.68）という現状も報告されている。 ウェブサイトにおけるペルソナ法の具体的な適用プロセスについては、ムルダーとヤー ル（Mulder,Yaar,同,pp.36-54)が、 「ユーザ調査」 、 「ペルソナ作成」 、「ペルソナ活用」、 「ペ ルソナ成果の測定」という四つのフェーズに区分している。また、ペルソナ作成時におい 151 第７章 自治体ウェブサイトにおけるペルソナの作成と活用 て活用するデータの性質によって、 「定性的なペルソナ」、 「定量的検証を経た定性的なペル ソナ」 、 「定量的なペルソナ」という三つのペルソナ作成手法を提示している5）。自治体サイ トを対象にしたペルソナ法に関する数少ない研究報告のなかで、ペルソナ法の自治体サイ トへの適用事例として、NPO 法人人間中心設計推進機構による「地方自治体 Web サイトの ユーザビリティ評価 2007」がある6）。この研究では、“引っ越し”というシナリオがとりあ げられ、そのシナリオをもとに四種類のペルソナを想定し、それぞれのペルソナにとって ウェブサイトに「どれくらい必要な手続きや必要事項が記載されているか」という点につ いて評価されている。この報告は、具体的な自治体サイトを事例としたペルソナによる評 価であるが、あくまでも、すでに作成されたペルソナに基づいてウェブサイトを評価する ことにより、品質評価手法としての有効性を示すことが目的であり、具体的なペルソナの 作成プロセスは述べられていない。 そこで、以下では定量的調査と定性的調査に基づく「定量的検証を経た定性的なペルソ ナ」の枠組みを基本としながらペルソナの作成を進めることにする。分析対象として東京 都内の基礎自治体のサイトを事例にとりあげ、ユーザの評価と主観的な満足度の度合いを 定量的に測定することによって、そのウェブサイトの課題を明らかにする。そして、当該 サイトのアクセス解析および外部情報資源の分析とともにインタビュー調査の結果から仮 想的ユーザであるペルソナを作成し、当該サイトへの適用を試みる。 第4節 定量的調査による課題抽出 ここでは、東京都下の基礎自治体である A 自治体のウェブサイトを事例としてとりあげ る。A 自治体は 50 万を超える人口規模の団体であり、A 自治体ウェブサイト（以下、A ウ ェブサイトという）には月平均約 25 万件のアクセスがある。まず、A ウェブサイトに対す るユーザによる評価および主観的な満足度の度合いを定量的に測定するために、 「ユーザビ リティアンケート調査法」 （仲川ほか,2001）の枠組みをもとにウェブ調査を行った7）。 4.1 ウェブ調査の概要と調査項目 (1)調査対象と収集方法 ウェブ調査は、A ウェブサイトへのアクセスユーザを対象に、第 4 章でみた不特定多数を 対象とするオープン型調査として実施した。調査の概要は以下のとおりである。 調査名 A ウェブサイト満足度調査 調査期間 2011 年 9 月 9 日 ～ 10 月 31 日 152 第７章 自治体ウェブサイトにおけるペルソナの作成と活用 対象 A ウェブサイトへのアクセスユーザ(非確率標本) 調査法 A ウェブサイト内に設置した調査票にユーザが任意に回答する方式 有効回収数 158 名 性別構成 男性 68 名（43.0％） 年代構成 20 代（7.0％）30 代（41.1％）40 代（31.0％）50 代（14.6％）60 代～（6.3％） 女性 90 名（57.0％） (2)調査項目 この調査では、仲川ほか（2001）の研究で報告されているユーザビリティに関する調査 項目を基礎にして、以下のような具体的な個別評価 10 項目と総合評価項目を設定した（表 7-2）8）。各調査項目について、 「満足」、 「どちらかといえば満足」、 「どちらともいえない」、 「どちらかといえば不満」 、 「不満」の 5 段階の測定尺度を用意した。また、ユーザが A ウ ェブサイトを利用する際に感じる問題点・改善点を自由記述項目として、また同居人の種 別・人数、インターネットの利用年数・利用頻度、性別・年代をフェイスシートとして設 定した9）。 表７-２ ウェブ調査の調査項目 区分 個別評価項目 調査番号 調査項目 問 1 - (1) 好感度 問 1 - (2) 情報の見つけやすさ 問 1 - (3) 情報量の多さ 問 1 - (4) 更新頻度 問 1 - (5) 操作わかりやすさ 問 1 - (6) サイト内の統一感 問 1 - (7) メニュー構成のわかりやすさ 問 1 - (8) 文章の読みやすさ（行間・レイアウト）」 問 1 - (9) 画像の見やすさ 問 1 - (10) 画面表示の速さ 総合評価項目 問2 ウェブサイト全体に対するユーザの満足度 自由記述 問3 ユーザが感じる問題点・改善点 フェイスシート 問4 同居人の種別・人数、インターネットの利用年数・利用頻度、性別・年代 153 第７章 自治体ウェブサイトにおけるペルソナの作成と活用 4.2 ウェブ調査の分析 この調査の対象者は、無作為抽出や事前登録制ではなく、A ウェブサイトを訪問・閲覧し た任意のユーザ（非確率標本）であり、かつ回答に対する報酬等は設定していない（オー プン型調査） 。したがって、回答者は A ウェブサイトへの関心が高く、どちらかといえば行 政に対して協力的という傾向があると推測される。この回答の特徴として、性別において は、「女性」が 57％と約 6 割を占め、年代では「30～40 代」が 72.1％と約７割を占めてい る。性・年代別では「女性・30 代」と「女性・40 代」で全体の回答者の 44.3％を占めてい る。また、回答者のインターネット利用年数が 6 年以上の割合は 92.4％であり、全回答者 がほとんど毎日インターネットを使用していることから、回答者はインターネットを利用 した情報検索について一定程度のスキルがあると考えられる。同居人については、 「就学前 の子ども」または「小中学生」がいる回答者は 87 人であり、全回答者の 55.1％であった。 以上から、この調査の回答には「行政に協力的」な「就学前の子どもまたは小学生を持 つ 30～40 代の女性」の意見が強く反映されていると考えられる。 (1)記述的分析 この調査における個別評価項目と総合評価項目の結果をまとめたものが図 7-1 である。 ここでは、 「満足」と「どちらかといえば満足」をあわせて「満足層」 、「どちらかといえば 不満」と「不満」をあわせて「不満層」として整理している。 調査結果をみると、総合評価項目である「満足度」は、満足層（47.7％）と不満層（44.9％） が同程度の比率であり、A ウェブサイトはユーザにとって必ずしも満足度の高いサイトとは いえない状況にある。個別評価 10 項目のうち、とくに「情報の見つけやすさ」は、不満層 （47.4％）が満足層（33.4％）を大きく上回っていて、解決すべき課題となっている。 154 第７章 自治体ウェブサイトにおけるペルソナの作成と活用 満足度 情報の見つけやすさ 情報量の多さ メニュー構成のわかりやすさ 更新頻度 好感度 操作のわかりやすさ サイト内の統一感 画像の見やすさ 文章の読み易さ 画面表示の速さ 0% 10% 20% 満足層 30% 40% 50% どちらともいえない 60% 70% 80% 90% 100% 不満層 図７-１ 満足層・不満層の回答比率 (2)クロス表の分析・対応分析 次に、クロス表の分析および対応分析を行った。個別評価 10 項目と総合評価項目である 「満足度」のクロス表の関連性について“ピアソンのカイ二乗統計量”を算出した。10 項 目すべてについて、カイ二乗統計量の検定結果は有意（P < 0.01）であった（独立モデル を仮定） 。とくに、 「好感度」 （266.3414） 、 「メニュー構成のわかりやすさ」 （213.680）、 「情 報の見つけやすさ」 （195.580）のカイ二乗統計量は、相対的に大きくなっている。つまり、 調査 10 項目と「満足度」との間には関連性があると推測される。そこで、次にこの 10 項 目と「満足度」について対応分析を行い、それぞれの成分スコアとその相関係数を確認し た。相関係数は、 「好感度」 （0.89） 、 「情報の見つけやすさ」 （0.86）、 「情報量」 （0.84） 、 「メ ニュー構成のわかりやすさ」 （0.82）となり、いずれも検定結果は有意（P < 0.01）であっ た。表 7-3 は、相関係数が大きい「好感度」と「満足度」の成分スコアを整理したもので あり、図 7-2 は各選択肢への成分スコアの同時布置図である。この図から 2 つの項目の選 択肢への回答傾向が類似していることが確認できる。 以上の分析から、A ウェブサイトは「情報の見つけやすさ」、 「情報量」、 「メニュー構成の わかりやすさ」が解決すべき課題になっていると考えられる。 155 第７章 自治体ウェブサイトにおけるペルソナの作成と活用 表７-３ 対応分析で得られた成分スコア 成分 第 1 成分スコア （c1） 第 2 成分スコア （c2） 第 3 成分スコア （c3） 01 満足 1.8473 1.3811 0.0163 02 どちらかといえば満足 0.4245 -0.8951 -0.2029 03 どちらともいえない -0.3747 -0.0843 0.7906 04 どちらかといえば不満 -0.9227 0.5092 0.0403 05 不満 -1.0321 0.6663 -0.7965 01 満足 1.6500 1.0944 0.0075 02 どちらかといえば満足 0.3858 -1.0272 -0.2258 03 どちらともいえない -0.1212 -0.4474 1.0016 04 どちらかといえば不満 -0.7174 0.2673 0.4381 05 不満 -0.9803 0.6025 -0.5949 項目 質問選択肢 好感度 満足度 満足 満足 どちらかといえば満足 どちらかといえば満足 どちらともいえない どちらともいえない どちらかといえば不満 どちらかといえば不満 不満 不満 × 好感度 □ 満足度 図７-２ 好感度と満足度の同時布置図 156 第７章 自治体ウェブサイトにおけるペルソナの作成と活用 (3)自由記述回答の分析 自由記述回答について、30 代と 40 代の女性ユーザの意見を、 「情報の見つけやすさ」、 「メ ニュー構成のわかりやすさ」 、 「情報量の多さ」の観点から整理した。 「就学前の子ども」ま たは「小中学生」を持つ女性ユーザ 87 人のうち、自由記述の回答者は不満層 26 名、満足 層 9 名であった（自由記述の回答率は 40.2％）。 この不満層 26 名の意見に対して、 一定の意味を有するように定性的コーディングを行い、 元のテキストデータから分析単位である文書セグメントを抽出した10）。そして、その内容の 類似性をもとに 26 名の意見を 38 個に分割し、個別調査項目 10 項目ごとに分類した。その 結果、 「情報の見つけやすさ」15 件、 「情報量」19 件、「更新頻度」1 件、「操作のわかりや すさ」1 件、 「メニューの構成のわかりやすさ」2 件、これ以外の項目はいずれも 0 件であ った。件数が多かった「情報の見つけやすさ」関しては、「欲しい情報に行き着くまでの 操作（クリック）が多い」、「イベント情報がさがしにくい」、「粗大ごみのコンテンツ が探せなかった」という意見がみられた。また、東日本大震災による福島第一原子力発電 所事故後にこの調査を実施したことから、「情報量」についての意見として、「圧倒的に放 射能関連の情報がまだまだ少ないです。もっと具体的に放射線の数値を個別に調べて情報 を提供してほしいです」、「調査した箇所がわからない。写真もしくは地図でどのあたり で調査したのか知りたい」など、その半数以上（10 件）が原発事故によって拡散した放射 線に関する意見であった。さらに、 「台風情報などの緊急情報を迅速に掲載してほしい」、 「台 風時の学校からの下校に関する情報を掲載してほしい」など Twitter や Facebook などの SNS を活用したリアルタイムの情報掲載を望む意見があった。 以上の三つの分析をまとめたものが表 7-4 である。これらの分析を総合的にみて、この A ウェブサイトの課題として、「いかに情報を見つけやすくするか」および「いかに情報量 を増やしていくか」という二点を指摘することができる。 157 第７章 自治体ウェブサイトにおけるペルソナの作成と活用 表７-４ 調査 10 項目と総合満足度との関連性・不満層の意見傾向 満足層 割合 不満層 割合 カイ二乗 統計量 成分スコア 相関係数 自由記述 情報の見つけやすさ 33.4 47.4 195.580 0.86 15 情報量の多さ 39.1 38.5 193.515 0.84 19 好感度 48.7 31.6 266.341 0.89 0 更新頻度 36.0 32.8 130645 0.70 1 操作のわかりやすさ 50.5 28.3 164.900 0.76 1 サイト内の統一感 54.9 17.6 111.515 0.68 0 メニュー構成のわかりやすさ 39.8 37.2 213.680 0.82 2 文章の読みやすさ 63.8 13.2 87.228 0.61 0 画像の見やすさ 52.5 15.1 124.947 0.67 0 画面表示の速さ 69.5 9.4 76.999 0.56 0 調査項目 第5節 ペルソナの作成と適用 ここでは、A ウェブサイトのアクセスログの解析および外部情報資源の分析によりユーザ カテゴリーを決定するとともに、インタビュー調査の結果分析からペルソナを作成し、A ウ ェブサイトへの適用を試みる。 5.1 ユーザカテゴリーの決定 (1)アクセス解析 まず、A ウェブサイトのアクセスログおよび検索キーワードログについて解析を行った11）。 分析の対象は、2011 年 4 月から 2012 年 3 月におけるログの月別集計と検索キーワードの月 別集計である12）。この月別集計を年単位に再集計した結果、A 自治体では年間を通じて保育 園、幼稚園といった子育て関連コンテンツと動物園、公園といった近隣レジャー関連コン テンツへのアクセス件数が多いことを確認することができた。A ウェブサイトを検索した外 部検索サイト（google）では震災直後に「計画停電」、 「液状化」、 「避難所」が検索キーワー ドとして頻繁に入力されたが、年間を通じては「保育園」、「粗大ごみ」、「住民票」が多く 入力されていた。また、サイト内検索における検索キーワードログについては、特定の月 の傾向として「住民税」、 「申告」、「住民票」、「インフルエンザ」、「選挙」といったキーワ 158 第７章 自治体ウェブサイトにおけるペルソナの作成と活用 ードが上位を占める傾向がみられるが、年間を通じては、 「保育園」、 「小学校」、 「予防接種」 といった子どもに関連したキーワードがランキングの上位を占めていることが確認できた 。以上から、A ウェブサイトでは年間を通じて子育てに関連する情報への需要が高いと考 13） えられる。 (2)外部情報資源の分析 次に、外部情報資源として、 『通信利用動向調査』 （総務省）および『生活時間調査』 （NHK 放送文化研究所）をとりあげ、インターネット利用世代に着目して分析を行った14）。 総務省『通信利用動向調査』 （2011 年 5 月）によれば、平成 22 年の 1 年間にインターネ ットを利用したことのある人は推計で 9,462 万人であり、人口普及率は 78.2％となってい る。この調査の「男女別年齢階級別インターネット利用率（個人）」では、性別による利用 率は男性 81.7％、女性 74.8％であり、インターネット利用率は概ね男性の利用率の方が高 くなっている。ただし、各年齢階級で比較すると、50 歳から上の年齢階級でこそ、女性に 比べ男性のユーサの方が多くなっているが、 「20～29 歳」、 「30～39 歳」 、 「40～49 歳」の年 齢階級では、男性と同程度の利用比率になっていることが確認できる。とくに「30～39 歳」 においては、男性 94.5％に対して女性 95.7％になっているように、これらの年齢階級にお いては男性と女性のユーザの割合はほとんど差がないと考えられる。 また、NHK 放送文化研究所『生活時間調査報告書』 （2010 年 2 月）の「趣味・娯楽・教 養のインターネット」調査結果において、2005 年と比較すると国民全体でインターネット の行為者率・全員平均時間が増加していることを確認することができる。男女年層別では、 平日の女性の増加が著しく、女性は 10～50 代で行為者率と利用平均時間が増加している。 とくに、 「インターネットの行為者率と時間量（男女年層別）」からは、30 代と 40 代におけ る平日の利用率が高くなっていることが確認できる。また、 「インターネットの時間帯別行 為者率（男女 10～50 代） 」からは、30 代と 40 代の女性の利用時間帯が同世代の男性と比べ、 昼間（6 時から 18 時）の利用が多くなっている。これらは、昼間在宅の 30～40 代の女性の インターネット利用率が増加していることを示しているといえる。 以上のアクセスログの解析および外部情報資源の分析から、A ウェブサイトの主たるユー ザカテゴリーを“就学前の子どもまたは小学生を持つ 30～40 代の女性”と設定した。 5.2 定性的調査の実施 次に、このカテゴリーに属する 4 名のユーザを対象にインタビュー調査を実施した。 159 第７章 自治体ウェブサイトにおけるペルソナの作成と活用 (1)インタビュー調査の概要 インタビューでは、はじめに被験者に対して年齢、職業、趣味、家族構成、インターネ ット利用状況（日常生活、情報通信技術に関する経験・知識、インターネットの利用状況、 情報通信機器、SNS の利用状況）について質問を行い、次に A ウェブサイトの利用状況（頻 繁に見るまたは見たコンテンツ、A ウェブサイトの良い点と改善点）について自由に発言し てもらった。なお、インタビューの場所は、A 自治体本庁舎の会議室で、記録（メモ・録音） は当該ウェブサイトの担当職員が行った。被験者にはインターネットに接続したノートパ ソコンを見ながら質問に回答してもらった。対象者は、A ウェブサイト担当職員の人脈をも とに以下の 4 名を選んだ。 調査名 Ａ自治体ウェブサイトユーザインタビュー調査 調査期間 2011 年 11 月 25 日 調査対象 性別／年齢／職業／家族構成 (a さん) (b さん) (c さん) (d さん) ～ 12 月 10 日 女性／38 歳／派遣職員（週 5 日程度）／夫・保育園児（2 歳） 女性／34 歳／パート社員（週 4 日程度）／夫・保育園児（4 歳）・ 小学生（1 年） 女性／41 歳／自営業手伝い／夫・小学生（5 年）と中学生（1 年） 女性／43 歳／主婦／夫・幼稚園児（4 歳）・小学生（1 年・5 年）・ 中学生（1 年） 調査手法 半構造化面接 実施場所 A 自治体本庁舎会議室 160 第７章 自治体ウェブサイトにおけるペルソナの作成と活用 (2)インタビュー調査の分析 インタビュー前半のインターネットの利用状況を整理したものが表 7-5 である。 表７-５ 被験者のインターネット利用状況 利用 年数 インターネット利用状況 a さん 15 年 ・子どもを毎朝保育園に預けてから出勤するので、朝はとても忙しい。保育園でお昼寝しているの で、子どもが夜 11 時過ぎまで寝ない。とにかく自分の時間がない。 ・前職が IT 企業勤務。情報通信技術に関する経験・知識が豊富であり、普段から PC、スマートフォ ン、タブレット端末を活用している。 ・家でパソコンは毎日使う。使わない日はない。スマートフォンは便利だけど画面が小さいので情報 がとりづらい。 ・SNS は mixi、Facebook、Twitter を利用している。とくにリアルタイムで情報をとれる Twitter は毎日見ている。A 自治体の Twitter をフォローしている。 b さん 8年 ・子どもを毎朝保育園に預けるのが大変。夫も子育てに協力してくれるので、子どもにはできるだけ よい環境を提供してあげたい。 ・情報通信技術に関する経験・知識はあまりないが、情報検索、ネット通販、子育て掲示板などイン ターネットを頻繁に活用している。調べ物はすべてインターネットを利用する。 ・家では PC でインターネットを利用することが多い。スマートフォンがほしい。 ・Twitter に登録しているが、PC だとどうしても、利用しなくなってしまう。 c さん 15 年 ・日常生活は時間的には比較的余裕がある。 ・情報通信技術に関する経験・知識はあまりないが、前職で PC を使っていたので、ワードやエクセ ル（関数）は比較的得意。 ・家では PC、スマートフォン、タブレット端末を使用しているが、タブレット端末を購入してから、PC はメールの送受信だけで、ほとんど使わなくなった。 ・mixi、Facebook、Twitter を利用している。Twitter 以外は、情報の収集のみで利用。A 自治体 の Twitter をフォローしている。 d さん 10 年 ・時間的にはかなり余裕がある。ただ、小学校の PTA 役員をしているので、昼間小学校に行くこと が多い。 ・会社で働いたこともほとんどない。情報通信技術に関する経験・知識はない。 ・これまでは必要なときにしかインターネットを使わなかったが、スマートフォンの購入後は毎日イン ターネットを使うようになった。 ・Twitter は登録している。A 自治体の Twitter をフォローしている。 次に、インタビュー後半の A ウェブサイトの利用状況についての自由意見の分析を行っ た。前述した定量的調査における自由記述の分析と同様に、定性的コーディングを行い、 文書セグメントを抽出した。その結果、頻繁に利用されるコンテンツとして、「休日診療や 夜間診療の病院」 、 「治癒証明」 、 「一時保育情報」、 「放射線測定情報（空間、食品）」など子 どもに関するもの、そのなかでもとくに緊急性を要するものが多数を占めた。また、この 利用状況のコメントから、被験者たちはほとんどの場合、明確な目的をもって A ウェブサ イトを閲覧していることが明らかになった。 161 第７章 自治体ウェブサイトにおけるペルソナの作成と活用 A ウェブサイトの改善点については、以下のような意見があった。「検索機能を使ってキ ーワードを入力すると、意味不明な文字列が検索結果の上位に表示されるときには、イラ ッとくることがある」、「欲しい情報があるのかどうかわからない。見つけづらくても少な くとも検索ではひっかかってほしい」 （a さん） 、 「とにかく探しやすいページにしてほしい。 ひとつの入り口ではなくいくつか入り口を作ってほしい」（b さん）など、目的とする情報 に最短の時間、最小の手間で到達したいという意見が多かった。また、「台風の状況など twitter でリアルタイムに情報がほしい」 （c さん）といった迅速な情報提供を望む意見があ った。他方、評価できる点については、 「情報はだいぶそろっていると思う」 、「たいてのこ とはウェブサイトの情報で大丈夫」 （c さん）、 「子どもの急病や休日診療の病院、夜間診療 の病院などをよく調べたので、今ではどこにあるかわかっている。すぐ探せる」、 「だいた い必要な情報の場所はわかる」 （d さん）という意見があった。ただし、これらの比較的好 意的な意見は中学生の子どもを持つ被験者からのものであり、A ウェブサイトを長期間にわ たって利用しているという“適応”によるものだと推測される。 以上の分析から、 「就学前の子どもまたは小学生を持つ 30～40 代の女性」というカテゴ リーに属するユーザを特徴づける項目（以下、パラメーターという）として、①家族構成・ 子どもの数（多－少） 、②日常の繁忙性（忙－暇）、③情報通信技術に関する経験・知識（豊 －貧） 、④インターネット利用年数（長－短）、⑤モバイル端末の利用頻度（高－低）、⑥A サイトの利用頻度（多－少） 、⑦A サイトの利用年数（長－短）、⑧検索機能活用（多－少） 、 ⑨SNS 利用（多－少）を設定した。 (3)ペルソナ基本文書作成 これまでの分析結果をもとに主観的なデザインによってペルソナを作成する。前述した クーパー（Cooper,1999）は、ペルソナ開発の注意点として以下のように述べている。 「ペル ソナは正確さよりも厳密さのほうが重要だ」 （p.129）、 「ペルソナは厳密にすればするほど、 デザインツールとしても有効性を増す。その理由は厳密になってくるほどペルソナはゴム でなくなるからだ」 （p.128）、「ペルソナを厳密にするという観点からは、平均というのは 除外する必要がある」 （p.130）とあるように、ペルソナの本質はその厳密性にこそあると している。また、ムルダーとヤール（Mulder,Yaar,2007）も「経験的にも複数のデータソ ースから得たユーザ情報を関連づけたときこそ、優れた洞察が生まれるのは確かだ」 （p.83） とあるように、客観的データをいかに主観的に結びつけるかの重要性を指摘している。 そこで、以上の注意点を考慮して、上で設定した九つのパラメーターを、①忙しい日常 生活、②2 人の子ども、③情報通信技術に関する経験・知識が豊富、④インターネット利用 は長い、⑤モバイル端末の利用頻度は低い、⑥A サイトの利用頻度は少ない、⑦A サイトの 利用年数は短い、⑧検索機能活用は多い、⑨SNS 利用は少ない、と設定した。そのパラメ 162 第７章 自治体ウェブサイトにおけるペルソナの作成と活用 ーターごとに具体的に記述したものがペルソナ基本文書（表 7-6 一部抜粋）である15）。 表７-６ ペルソナ基本文書（一部抜粋） 氏名 プロフィール 家族構成 （子ども 2 人） 繁忙性 （忙） 情報通信技術 に関する 経験・知識 （高） ○山○子（34 歳） 身長 162cm／A 型／東京都出身／契約社員（年収 250 万） ・短大（情報系学科）卒業後、新宿の会社に就職 ・短大時代に、シスアドの資格を取得 ・28 歳の時に結婚。結婚後、仕事を続けながら夫の住む川崎市へ転居 ・30 歳で第一子を妊娠、会社を退職 ・31 歳の時、夫の実家に近く、A 自治体にマンションを購入 ・32 歳で第二子を出産 ・33 歳で仕事を再開 ・夫：38 歳、新宿区にある中堅商社で営業（年収 500 万） ・長女：4 歳、中央保育園に通園中。体が弱く、熱を出しやすい ・長男：2 歳、中央保育園に通園中。体は比較的丈夫。外で遊ぶのが大好き ・「子どもにはできるだけよい環境を提供してあげたいと思うんです」 ○山○子さんは、2007 年 11 月にマンションの購入にともない A 自治体に転入してきま した。この街は公園が多く子育てにも優しい街だとネットでの評判を聞いたからです。 二児の母で、普段は子どもを保育園に預けながら、日本橋にある会社で契約社員（午 前 9 時～午後 4 時）として勤務しています。夫は職場が遠いため、保育園の送り迎えは すべて○子さんがしています。また、長女がよく熱を出すので、残業や時間の制約の 少ない契約社員の仕事を選びました。 ・毎朝 6 時に起床します。夫は 7 時半には家を出ます。夫が出勤してから、子どもたちを 起こして朝食を食べさせます。自分も身支度を済ませて、自転車で保育園に送ります。 そのまま最寄りの駅に向かいます。駅では駐輪場を定期利用しています。日本橋の職 場までの乗車時間は 16 分程度ですが、電車は毎日満員状態です。 ・PC 操作は前職場の研修で習得。仕事でも使っていたので得意。 ・利用サービス：ネット通販、オークション（チケット等）、子育て情報を交換する掲示板、 Twitter 登録。ネットで調べ物をするときは丁寧に画面を見てからクリックするタイプ。 ネットでは個人情報を安易に入力しない。 5.3 ペルソナの適用 「ペルソナになってみて製品やタスクを試してみれば、デザインがそのペルソナを喜ば せるかどうかはすぐに判断できる」 （Cooper,1999,p.135）とあるように、筆者がペルソナ “○山○子さん”として、ペルソナ基本文書で設定したパラメーターを意識しながら操作 を実行し、目的のコンテンツページを閲覧することができるか、そしてそこから必要とす る情報を得ることができるのかについて確認した。 ここでは、 「自分の子どもたちが、いつ頃にどんな予防接種を受診するのか、その予定を 知りたい」というシナリオを作成し、 「情報の見つけやすさ」という A ウェブサイトの課題 を念頭において検証を行った。検証の結果、以下のことが明らかになった。 “○山○子さん” が閲覧した「予防接種一覧」というページには、子どもの年齢に応じた予防接種の種類や 163 第７章 自治体ウェブサイトにおけるペルソナの作成と活用 接種回数、時期、接種年齢の上限などが掲載されていた。しかし、そのページからは、予 防接種の種類区分に表記されている「ジフテリア」、「小児まひ」、「日本脳炎」がどのよう な病気なのか、接種にどの程度のリスクがあるのかなどの情報を知ることはできなかった。 また「麻しん・風しん」を「MR」とのみ表記している個所があり、「麻しん・風しん」に ついての情報を見つけづらいという事実が判明した16）。今回のシナリオの適用から、二人の お子さんを抱える多忙な“○山○子さん”にとって、病気内容やリスクの説明へのリンク を設定や「MR」の表記の説明を追記すべきであるし、いつでも確認できるように予防接種 の予定一覧を PDF ファイルで印刷できるようにする、といった具体的な改善点を抽出する ことができた。 以上のように、ウェブ調査、外部情報資源、インタビュー調査の分析結果をもとに作成 したペルソナを用いてウェブサイトを検証した結果、具体的な改善点を個別コンテンツの レベルで明らかにできた。これは、ペルソナ法が実務レベルにおいて活用できる有効な手 法であることを示していると考えられる。 第6節 おわりに 携帯電話やスマートフォンをはじめとする情報端末の普及、高速無線通信や公衆無線 LAN の整備など情報環境が大きく変化するなかにあって、自治体ウェブサイトの利用品質 を向上させるために、実務レベルにおいてどのよう改善を行っていくことができるのか。 本章では、東京都下の基礎自治体ウェブサイトを事例として、ペルソナ法を適用し、ウェ ブサイトの具体的な改善点の抽出を試みた。その結果、ペルソナ法の適用によって定量的 調査で抽出された課題を具体的な作業レベルまでブレイクダウンすることが可能になるな ど、実務レベルでの利用品質の改善手法としての活用可能性を示すことができた。また、 今回の分析は既にウェブサイトに掲載されている情報の“使いやすさ”に焦点をあてて検 証を行ったが、膨大な情報の掲載が要請される自治体ウェブサイトの場合は、ペルソナを 適用することによってユーザにとって価値のある情報を仮説的にではあるが発見すること が可能となり、利用品質のみならず情報品質の観点からも十分活用可能であると考えられ る。 6.1 ペルソナ法のプロセス 今回の事例において適用したペルソナ法の手順を整理すると以下のようになる。 [1]ユーザを対象にウェブ調査を実施し、その結果の分析から対象サイトの課題を抽出する。 [2]アクセス解析、外部情報資源の分析により、ユーザカテゴリーを決定する。 [3]決定したカテゴリーに属するユーザを対象にインタビューを実施し、その特徴を抽出す 164 第７章 自治体ウェブサイトにおけるペルソナの作成と活用 る。その特徴をパラメーターとして設定してペルソナ基本文書を作成する。 [4]定量的調査で推察した課題を念頭におきながら、ペルソナを当該ウェブサイトに適用し、 改善点を明らかにする。 6.2 ペルソナ法の活用可能性 ペルソナ法を自治体サイトに継続的に適用していくための三つの課題を指摘し、最後に ペルソナの可能性について述べる。 第一の課題は、民間企業以上に多様なユーザを対象にする自治体サイトに対して、特定 ユーザを想定したペルソナにとっての使いやすさの改善を継続的に行っていくことが、他 の多くのユーザの利用品質にどのような影響を及ぼすかを検証していく必要があるという ことである。言い換えれば、ペルソナを用いて改善したページが、ユーザ全体の使いやす さの向上に結びつくのかという課題である。つまり、ペルソナ法の継続的適用が行政広報 広聴の理念である網羅性の理念の実践に結びつくか否かについての検証が必要なのである。 第二の課題は、ペルソナ手法そのものに内在する主観的デザインの部分を縮小し、より客 観的・科学的にペルソナを作成していくことである。本章で提案したパラメーターの設定 条件を精緻化していくことが必要であろう。パラメーターの精緻化がペルソナのさらなる 厳密性に結びつくのである。第三の課題は、ペルソナの全庁的な周知である。昨今の全庁 的な CMS（コンテンツマネジメントシステム）の導入17）により各部署の担当職員がウェブ サイト内のコンテンツを作成するようになっていることを踏まえると、ペルソナを組織横 断的に認知させていくことがウェブサイト全体の継続的な品質改善には必要であろう。 最後に、ペルソナの可能性について述べる。仮想的なユーザをデザインし、そのユーザ の利用シーンを想定して製品・サービス開発を進めるという人間中心設計に基づくペルソ ナ法の考え方は、ウェブサイトへの適用にとどまるものではない。この考え方はあらゆる 広報広聴媒体の品質を考えるうえでも重要な役割を果たすと考えられる。ペルソナを様々 な媒体に適用することによって、各媒体の改善点やユーザニーズの発見につながる可能性 がある。現実的にはすべての住民の要望を的確に把握することが困難ななかで、ペルソナ の活用によって仮説的にではあるが住民ニーズを発見し、それへの対応を検討することは、 潜在的な住民ニーズの先取りという点において新たな情報開発や価値創造に結びつく可能 性があると考えられる。 165 第７章 自治体ウェブサイトにおけるペルソナの作成と活用 注 1） ユーザビリティの評価手法については、篠原（2004）を参照されたい。 2） 人間中心設計(Human Centered Design)とは利用者の特性や利用実態を的確に把握し、開発 関係者が共有できる要求事項のもと、ユーザビリティ評価と連動した設計により、より有効で 使いやすい、満足度の高い商品やサービスを提供する一連の活動プロセスである（黒須,松原, 八木,山崎,2013,p.ⅰ）。 3） シナリオ・ペルソナ法は、クーパー（Cooper,1999）によって提唱された手法である。クー パーは、プロダクト･デザインにおいてユーザへの感情移入が重要と考え、 「インターフェイス 設計プロジェクトにおいて意思決定を促進するための、現実のユーザを代表する仮想的・原形 的人格」であるペルソナを用いた。 4） 多様な研究領域におけるユーザビリティ概念に関する議論については、黒須（2003）を参照 されたい。 5） ムルダーとヤール（Mulder, Yaar,2007)が提示したペルソナ作成手法は以下のとおりである。 「定性的なペルソナ」とは、主としてユーザーインタビュー、ユーザビリティテストなどの定 性的な調査結果を分析して、ユーザのゴール、態度、行動などにもとづいてユーザのセグメン テーションを行い、ペルソナを作成するアプローチである。「定量的検証を経た定性的なペル ソナ」とは、定性的な調査に加えて、簡易な定量的な調査やウェブサイトのトラフィック分析 などを通じてペルソナを作成するアプローチである。 「定量的なペルソナ」とは、統計手法を 活用して作成する客観性の高いペルソナを作成するアプローチである。 6） NPO 法人人間中心設計推進機構による自治体サイトのユーザビリティ評価については、デザ インアイティーマガジン（2008）を参照されたい。 7） ウェブ調査は、インターネットを活用した非確率的アプローチの調査法である。オンライン 調査、オンライン・リサーチとも呼ばれる。詳細については、大隅（2010）を参照されたい。 8） 仲川ら（2001）は、ユーザビリティに関する七つ評価項目（ 「内容の信頼性」 ・ 「役立ち感」 ・ 「操 作のわかりやすさ」・ 「構成のわかりやすさ」 ・「見やすさ」 ・「反応のよさ」・ 「好感度」 ）を提示 している。 9） 同居人については、 「小学校入学前のお子さん」、 「小・中学生」、 「65 歳以上の方」、 「同居者 はいない」を設定した。また、利用年数については、 「1 年未満」 、「1～2 年」、 「3～4 年」 、「5 ～6 年」、 「7～8 年」、 「9～10 年」 、 「11 年以上」 、利用頻度については、 「ほとんど見ない」、 「数 か月に 1 度程度」、 「1 か月に 1 度程度」、 「1 週間に 1 度程度」 、 「2～3 日に 1 度程度」、 「ほとん ど毎日」を設定した。 10） 定性的コーディングとは、収集された文字テキストデータに対して「コード」 、つまり、そ れぞれの部分が含む内容を示す一種の小見出し（コード）をつけていく作業であり、小見出し がつけられた文書資料の一部を「文書セグメント」という。詳しくは、佐藤（2008,pp.34-58） を参照されたい。 11) アクセスログとは、Web サーバの動作を記録したものであり、具体的にはアクセス元の IP アドレス、アクセス元のドメイン名、アクセスされた日付と時刻、アクセスされたファイル名、 リンク元のページの URL、訪問者の Web ブラウザ名や OS 名、処理にかかった時間、受信バ イト数、送信バイト数などが記録される。また、検索ワードログとは、ユーザがサイト内検索 機能を利用する際に入力した単語などを記録したものである。なお、外部検索サイトで使用さ れたキーワードはアクセスログに記録される。 12） この自治体ウェブサイトではアクセスログ解析ソフトとして AWStats を活用している。 AWStats 公式サイト http://awstats.sourceforge.net/ [2012-6-1 accessed] 13） このウェブサイトの 23 年度の検索キーワードランキングは、1 位：住民票（3,105 回） 、2 位：保育園（2,582 回） 、3 位：粗大ごみ（2,137 回） 、4 位：小学校（1,912 回）、5 位：予防接 種（1,813 回）となっている。 14） 『通信利用動向調査』 （総務省）は、世帯（全体・構成員）及び企業を対象とし、平成 2 年 166 第７章 自治体ウェブサイトにおけるペルソナの作成と活用 から毎年実施されているものである。総務省ウェブサイト http://www.soumu.go.jp/johotsusintokei/statistics/statistics05a.html [2012-6-1 accessed] また、 『国民生活時間調査』 （NHK 放送文化研究所）は、1960 年から 5 年ごとに実施されて いる調査であり、人びとの 1 日の生活を時間の面からとらえ、生活実態にそった放送を行う のに役立てるとともに、時間の面から日本人の生活実態を明らかにする基本データとして活 用することが目的とされている。 NHK 放送文化研究所ウェブサイト http://www.nhk.or.jp/bunken/yoron/lifetime/index.html [2012-6-1 accessed] 15） 実務の現場においてペルソナを活用する際には、ペルソナに具体的な氏名を付ける必要があ る。ここでは、具体的な氏名を表記せず、 「○山○子」とした。 16） MR ワクチンとは、従来の麻疹（Measles） ・風疹（Rubella）ワクチンを混合したワクチン である（麻疹・風疹混合ワクチン） 。2005 年 6 月に承認され、2006 年 4 月から定期接種として 接種が開始された。 17） CMS（コンテンツマネジメントシステム：Content Management System）は、ウェブコン テンツを構成するテキストや画像などのデジタルコンテンツを統合・体系的に管理し、更新・ 配信などの処理を行うシステムの総称である。 167 第８章 自治体広報紙を活用した広告事業 第８章 自治体広報紙を活用した広告事業 第1節 はじめに 2000（平成 12）年 4 月、機関委任事務を廃止することで国と自治体との役割分担を明確 化し自治体に権限を移譲する地方分権一括法が施行された。そして、地方財政の改革は 2002 （平成 14）年 6 月に閣議決定された「経済財政運営と構造改革に関する基本方針 2002」い わゆる「三位一体の改革」で方針が定まった。これは「地方にできることは地方に」のス ローガンのもと、国庫補助負担金の廃止・縮減、税財源の移譲、地方交付税の見直しを行 うことによって地方分権を進め、行政の効率化と財政再建を目指し自律を促すものであっ た。この改革は 2006 年度までを改革期間とし、約 4 兆円の補助金削減と約 3 兆円の税源移 譲を行ったものだが、約 5 兆円の地方交付税の削減も同時に進められたことで自主財源の 乏しい自治体の財政を直撃し、住民サービスの低下、職員の削減等、多くの自治体は厳し い財政運営を強いられている。 このような状況にあって、多くの自治体が注目しているのが広告事業である。自治体の 広告事業とは、その団体が所有する財産の広告媒体としての価値に注目し、そこへの広告 導入を図ることで財政に寄与しようとするものであり、具体的には、①広報紙、ウェブサ イトなどの広報媒体への広告掲載、②庁舎の壁面やエレベーターなど公共施設への広告掲 出、③大型施設のネーミングライツ、④民間事業者とのタイアップなどの形で実施されて いる。このなかでも広報紙への広告は、昨今の厳しい財政状況を背景に自主財源確保策の ひとつとして導入する団体が増加してきている1)。このことは「効率性・収益性」と「顧客 満足」を目指す自治体経営の考え方が浸透しつつあることを示すものでもある。自治体が 広報紙に民間企業の広告を掲載することは何ら新しい取り組みではなく、神戸市や札幌市 などの一部の団体では以前から行われていた2)。しかし、最近の導入団体においては、広告 事業の意義や本質が議論されず、どのように事業を展開していくかといった事業戦略も持 たずに安易に導入されている事例もみられる。 そこで、第 8 章では自治体が行う広告事業の意義、広告導入時の阻害要因の検討を行う とともに、自治体経営のもとでの広報紙の競争上の優位性を明らかにする。自治体が有す る多様な広報媒体のなかから広報紙の広告に焦点をあてたのは、広報紙がほとんどの団体 が共通して持つ広告事業における基礎的媒体であると考えられるからである。 169 第８章 自治体広報紙を活用した広告事業 第2節 広告業界の概要と自治体の広告事業の意義 2.1 広告業界の概要 自治体の広告事業の意義を議論する前に、前提知識として自治体が参入している広告業 界についての概略を述べる。 日本における 2006 年の総広告費は 5 兆 9,954 億円であり前年比 100.6％と 3 年連続の増 加となっているように広告業界は拡大傾向にある。この業界での取引は、広告予算と実行 に最終的な権限と責任を持つ広告主、広告を露出する媒体を持ち広告会社の要請に基づい て広告を消費者に伝達する媒体社、そして広告主と媒体社の双方代理の形をとり、広告主 と媒体社との間を媒介して取引を円滑化する役割を担う広告会社（広告代理店）3)の三者が 中心になり行われている。この取引構造を表したものが図 8-1 である。 Ⅱ Ⅰ ①媒体枠の販売 100 ③媒体枠料金の支払 100 広告会社 媒体社 広告主 ④媒体枠料金の支払 85 ②媒体枠の販売 100 媒体枠料金-報酬=媒体社に支払う媒体枠料金 100 - 15 (報酬) = 85 図８-１ 日本における広告取引（公正取引委員会,2005,p.15 より引用） この図に示されているように、この業界では広告媒体社と広告会社との取引（取引Ⅰ） と広告会社と広告主との取引（取引Ⅱ）がある。取引Ⅰは、広告媒体社が広告会社に広告 枠を販売する取引であり、広告媒体社が媒体枠の価格〔100〕を決定し、その価格に一定率 を乗じた額〔15〕を広告会社に報酬として支払うというものである。取引Ⅱは、広告会社 が広告主に媒体枠を販売する取引であり、広告会社は他の広告会社や媒体社との間で広告 主の獲得競争を行っている。もちろん、広告会社を通さない取引の場合は、広告媒体社と 広告主が直接取引を行うことになる。 このような取引構造のなかで、自治体が広告事業を行うということは、所有する財産を 広告媒体として活用すること、すなわち「媒体社」として業界に参入し広告主を顧客とし て営利活動を行うことといえる。 170 第８章 自治体広報紙を活用した広告事業 2.2 自治体の広告事業の意義と特徴 それでは、自治体が民間企業と同様の広告事業＝営利活動を行うことには、どのような 意義があるのだろうか。 一般的に、営利を目的としない団体が利益を収めるための活動（営利活動）を行う場合 を収益事業という。自治体が収益事業を行うことについて、黒沼（1956,p.808）は「事業 それ自体は、地方公共団体の本来の任務に基づく公共的な事業とはいいがたいが、そのあ げた収益を、住民の福祉のためのサービスにあてる、という点にその意義がみとめられて いる」としている。また、尼崎市における収益事業を事例にその財政的重要性を指摘した 中島（1975）によると、自治体にとって収益事業収入は臨時的一般財源であるとしつつも、 「市民生活を守るために都市環境や福祉施設の整備を進め、行政水準を引き上げていく」 （中島,同,p.58）ためには重要な税源であるという。さらに、収益事業の経営思想につい ては、収益事業の戦前と戦後における連続と断絶を明らかにした萩野（2004）の研究があ る。この研究では、地方財政における収益事業には広義と狭義の二元的な定義4)が示され、 「現在において『収益事業』に含まれる諸事業は、専ら一般会計の負担を軽減し、財源的 に貢献するために運営される事を義務付けられている」 （萩野,同,p.48）とされている。 このように、自治体が行う収益事業は、 「租税外に財源を求めるシステム」であり、財政 的貢献を実現するところにその意義が認められるのである。また、萩野（同,p.47）が示し た「本来営利目的を有していない団体がその事業に要する経費の一部を賄うため、収益を 伴う事業」という広義の収益事業の定義によると、収益事業（広義）に該当するか否かは、 ①営利目的の団体ではないこと、②経費の一部を賄うかどうかという二つの要件から判断 することができる。 ここで、この二つの要件について自治体の広告事業を考えると、事業主体である自治体 は本来的に営利を目的とした団体ではないこと、および事業によって獲得した収益を住民 サービスの拡充のために活用していることから判断して、自治体の広告事業は広義の収益 事業として位置づけられる。また、昨今の自治体の広告事業は、戦後の復興を急務とする 地方財政対策として生まれた収益事業と同様に、いわゆる平成不況を背景とした財政危機 から拡がってきたものであり、すでに多くの民間企業が事業を展開している業界に媒体社 として参入していくところにその特徴がある。これは、自治体が民間企業との競争に勝っ てはじめて収益を獲得できるということを意味するものである。 以上のように、自治体の広告事業は広義の収益事業に位置づけられ、民間企業との競争 の結果得られた収益を住民サービスのために活用するところに意義が認められるものであ り、収益を獲得できなければ事業を継続する意味はない。広告業界において民間企業と競 争することは、住民に対して税負担以上の行政サービスを提供できる可能性がある一方で、 事業の結果次第では住民が本来受けられるサービスを提供できないというリスクを負って 171 第８章 自治体広報紙を活用した広告事業 いることを意味するのである。 2.3 自治体広報紙への広告掲載に関する先行研究 自治体が広報紙に民間事業者の広告を掲載することは新しい取り組みではない5）。しかし、 多くの自治体が注目し始めたのはごく最近のことであり、自治体の広告事業に関する研究 は非常に限られている。ここでは、そのなかでも先駆的な川上（2005a）の研究と先進自治 体の事例報告をとりあげて整理を行った。 (1)広報紙への広告掲載と自治体の人口規模 川上（同）は、2004 年 12 月に全国の市区町村を対象にしたアンケート調査を実施して、 自治体の広告事業の状況を以下のように報告している6）。 この報告では、調査から得られた広告掲載自治体と広告非掲載自治体の人口規模と広報 紙の発行部数の平均値を比較することにより、①広告導入自治体の人口規模と発行部数は 導入していない自治体よりはるかに大きいこと、及び②広告の導入を検討している自治体 の人口規模も未検討の自治体よりも大きい傾向にあることを示して、自治体の広報紙への 広告掲載は一定のスケールメリットがとれることで需給関係が成り立っていると結論づけ ている。この川上の研究は、全国規模の調査に基づいたものであり、2004 年 12 月当時の自 治体の広告事業への取り組み状況、人口規模との関連を明らかにしている点で意義を持つ。 しかし、スケールメリットを活かせる大規模自治体ほど広告の導入がしやすいという結論 は、当時の調査結果から導かれたものであり、中小規模の自治体における導入事例が報告 されるようになってきた最近の状況を考慮すると、広告導入と自治体の人口規模との関連 については再検討する必要がある。 (2)広告導入時の障壁 また、川上（同）は、この調査の自由記述回答をもとに自治体広報紙への広告導入時の 障壁を以下の八つに整理している。すなわち、①自治体広報紙に広告を掲載することが適 切かどうか、②小規模な自治体において広告主がいるかどうか、③広告掲載に伴う事務コ ストはどの程度かかるのか、④掲載基準の設定は公平性を確保しているといえるのか、⑤ 民業圧迫にならないか、⑥広告掲載事業者を推奨しているという誤解を与えないか、⑦情 報掲載スペースが減少するのではないか、⑧住民の理解が得られるのか、という障壁であ る。 ①は、公共性という観点から、行政広報紙に広告を掲載することが適切かどうかという、 根源的な疑問である。これは、 「公共性の高い行政紙に商業広告を掲載することに市民のコ ンセンサスを得ることができるか」、「行政広報の使命として、本来有料広告が必要か」な 172 第８章 自治体広報紙を活用した広告事業 どの意見に代表されるものである。②は、小規模な自治体を中心として、広告掲載の目処 が立つのかという懸念である。この問題については、「自治体規模からして、掲載依頼（業 者）の確保が難しい」 、 「発行部数が少ないため、広告掲載のメリットがないのではないか」 、 「近隣自治体の導入が、昨今の不況で不調に終わったため、現在模様眺め」などの意見を 紹介している。③は、広告掲載に伴う事務コストの問題である。このコストについては、 「一 頁あたりの制作費、広告掲載のための職員人件費を想定している。一頁の単価が、約二万 円かかっているので、かなり高額になる」、「広告収入に比して、事務量が増加」などの意 見を紹介している。④は、掲載基準の問題である。これについて、条例や要綱で公正性を 保てるのかという問題である。具体的に、「広告掲載の基準、業者・業種等の規制をどの程 度まで行うべきか」、「サラ金や風俗関係の規制」、「掲載基準と審査機関の確立が急務」な どの意見を紹介している。先進的な広告事業を展開する横浜市では広告掲載に関する基準 （ 『横浜市 WEB ページ広告取扱要領』 ）をウェブサイト上に掲載している7）。⑤は、行政の 広報紙への広告掲載が、民業圧迫になるのではないかという不安である。 「地元紙との競合」 、 「地元新聞社等、広告を収入とする民間企業の経営を圧迫するのではないか」など、規模 が大きい自治体で懸念があることを示している。⑥は、行政が広告を掲載した企業を推奨 しているのではないかと誤解される懸念である。 「掲載した広告により、市民が不利益をこ うむった場合、訴訟まで発展することに躊躇している」、「掲載企業が選定の基準や方法で 制限されることより、掲載された企業は公的に認められたと受け取られ、住民とのトラブ ルを招きかねない」などの意見に代表されるように、たとえ推奨を謳うような表現がなく ても、このような懸念は考慮に入れるべきと述べている。⑦は、広告掲載により、情報提 供の掲載スペースが減少する懸念があることである。 「市のお知らせ情報が年々増加してお り、紙面に広告を掲載するスペースが確保できない」、「掲載内容を削って広告を掲載する ことのメリットを考えると、今のところ二の足を踏んでいる状況」、「市からお知らせする 記事だけでも、年々増加しているなか、広告のスペースを確保するのが難しい」、「市の情 報を削ってまで紙面に広告を載せる必要があるのか」というように、記事スペースを削る 問題点を指摘している。⑧は、住民に対する納得が得られるかどうかという課題である。 これについては、 「ただ単に財源確保のためだけに導入を考えるのは、少々安易過ぎると思 う」という自治体担当者の声を紹介している。これらは、広告導入の意思決定に大きな影 響を与える要因と考えられるが、あくまでも自治体職員からの自由記述回答をもとにして いることから、それぞれの課題が並列的に扱われていて個々の重要性の程度は明らかにな ってはいない。 また、最近では横浜市や大阪府といった先進自治体の導入事例が報告されている。前述 した横浜市は、広告事業を「市が所有する有形・無形の様々な資産を、事業者の広告出稿 や販売促進活動、タイアップ等によって積極的に有効活用し、新たな財源の確保及び事業 173 第８章 自治体広報紙を活用した広告事業 経費の縮減などを図ること」（斉藤,2005,p.166）と位置づけ、新たな財源の確保を目的と して平成 16 年から本格的に広告事業を始めている。横浜市の広告事業については担当職員 らによる一連の事例報告があり8）、そのなかでは、印刷物、ホームページ、公共施設など様々 な媒体への広告の導入経緯、導入にあたっての検討事項、導入効果など実務レベルの詳細 な記述がなされている。広報紙への広告についても、昭和 31 年から始まり、平成 15 年か らは年間広告枠を入札により広告代理店に 2,000 万円を超える金額で販売していること、 それにより広報紙の印刷経費の約 20％を賄っていることなどが具体的に報告されている。 ただし、広告導入が 50 年前ということもあり広告導入時における課題や障壁などについて は述べられていない。大阪府の広告事業についての報告9）でも、広告媒体の選定、掲載基準 の策定、広告収入の使途などのほかに、広報紙への広告掲載の結果、年間発行回数が 6 回 から 9 回に増加したといった具体的な導入効果が述べられているが、横浜市の報告と同様 に広報紙に広告を導入する際の障壁は明らかにされていない。 第3節 調査票調査と結果の概要 自治体における広告導入時の阻害要因とともに、自治体経営のもとでの広報紙の競争上 の優位性を明らかにするために、千葉県および千葉県下の自治体を対象に調査票調査を実 施した。調査の概要は以下のとおりである。 3.1 調査対象と調査項目 (1)調査対象と収集方法 調査名 自治体における広告導入に関する調査 調査期間 2006 年 11 月 6 日～11 月 17 日 調査対象 千葉県および千葉県内の自治体（市、町、村） 調査法 電子メールによる配信・回収方式 調査対象数 57 団体（千葉県 千葉県下 36 市、17 町、3 村） 有効回収数 50 団体（千葉県 千葉県下 33 市、14 町、2 村） 回収率 87.7％（千葉県 100％ 市 91.6％ 町 82.4％ 村 66.7％） (2)調査項目の設計 調査項目は、各自治体の概要に関する項目、広報誌・紙に関する項目、広告に関する項 目に分類して設計した（表 8-1） 。なお、阻害要因については川上が提示した障壁を参考と した。 174 第８章 自治体広報紙を活用した広告事業 表８-１ 調査項目 区分 自治体の概要 広報紙(誌)の概要 番号 調査項目 問 1-(1) 職員数 問 1-(2) 人口 問 1-(3) 世帯数 問 2-(1) 広報紙名 問 2-(2) 発行間隔 問 2-(3) 発行部数 問 2-(4) 閲読率 問3 広告掲載（有料）の有無 問4 広告枠数・枠のサイズ・広告掲載料・民業圧迫への配慮 問5 広告収入の実績金額（収入実績・歳入予算額） 問6 広報紙への広告掲載事業を決定したプロセス 1 プロジェクトチームなどによる検討 2 財政部門との協議 3 担当部署のみによる検討 4 広告掲載に関する住民への意見募集 5 住民へのアンケート調査 6 広報紙による市民への事前告知 7 ホームページによる市民への事前告知 8 コスト分析（バランスシート、償還計画、ABC 手法等） 9 基準・要綱等の作成 10 先進自治体の調査（調査した自治体） 11 その他 問7 募集した広告枠の数と申込み実績数 問8 広告募集の方法 1 広報紙に広告募集記事を掲載 2 ホームページに広告募集記事を掲載 3 職員による営業活動（訪問や電話等） 4 その他 問9 （広報紙への広告を実施していない自治体対象） 広告導入にいたらなかった理由 1 自治体のイメージダウンになるから 2 掲載企業を推奨している印象を与えるから 3 行政の定期広報紙への広報掲載が民業圧迫になるから 4 住民に対する納得が得られるかどうかわからないから 5 収入以上に経費がかかりそうだから 6 広報掲載の需要が見込めないから 7 その他 広報紙への広告掲載 について 問 10-(1) 広告掲載の前後での記事スペースの変化 1 変わらない 2 増えた 3 減った 問 10-(2) 広告を掲載する際のレイアウトの工夫 1 文字サイズを小さくした 2 レイアウトを工夫した（白い部分を減らしたなど） 3 なし 問 10-(3) 広告導入を機に総ページを増やしたか 1 増ページした 2 増ページしない 175 第８章 自治体広報紙を活用した広告事業 3.2 調査結果の概要 (1)広報紙への広告掲載の状況 本調査から得られた千葉県内市町村における広報紙への広告掲載の実施状況を整理した ものが表 8-2 である。広報紙への広告導入を検討した（または検討している）自治体は 33 団体であり、これは千葉県 56 市町村全体の約 59％に相当する値であり、千葉県内において も広報紙への広告掲載の検討が進んでいることを示している。 表８-２ 広報紙への広告掲載の実施状況（千葉県を除く 49 市町村） 実施 している 実施 予定 検討中 検討の結果実 施していない 未検討 未回答 団体数 12 1 10 10 15 1 比率（％） 24.4% 2.0% 20.4% 20.4% 30.6% 2.0% また、広報紙に広告を掲載している 12 団体について、その人口規模、発行部数、発行回 数、広告枠の設定数と掲載料、民業圧迫への配慮、広告掲載による記事スペースの変化、 広告枠の確保の方法に対する回答を人口規模順に整理したものが表 8-3 である。また、広 告の導入を断念した 10 団体について、人口規模、発行部数、発行回数、広告掲載を断念し た理由を整理したものが表 8-4 である。なお、人口と世帯数については 2006 年 10 月の数 値である。 176 第８章 自治体広報紙を活用した広告事業 表８-３ 広報紙に広告を掲載している自治体（人口規模順） 団体名 千葉市 市川市 市原市 君津市 南房総市 いすみ市 栄町 九十九里町 白子町 大多喜町 御宿町 神崎町 人口 世帯数 930,388 380,296 467,913 210,307 280,267 110,173 91,315 35,045 45,510 16,919 43,375 15,884 24,430 8,425 19,444 7,035 13,262 4,702 11,289 3,885 8,200 3,300 6,779 2,219 発行 部数 発行 回/月 設定 枠数 360,000 2 - 182,000 4 4 2 105,600 2 1 32,700 1 1 17,400 1 2 2 476,000 代理店へ販売 50,000:4 色 30,000:2 色 110,000 （4 分割可） 60,000 （4 分割可） 20,000(市内) 30,000(市外) 17,000 1 6 10,000 9,650 1 - 6,250 1 4,500 1 4,100 1 - 3,450 1 5 2,300 1 - 2 4 1 1 広告掲載料 （円／枠） 5,000～ 20,000 10,000 20,000 15,000 30,000 10,000 20000 7,500(町内) 9,000(町外) 5,000～ 20,000 民業圧迫 への配慮 広告枠の設定 導入後の 記事 レイアウトの 増 スペース 工夫 ページ ○ 減 × × ○ 減 × × ○ 同 ○ × ○ 減 × × ○ 同 ○ × ○ 同 × × ○ 同 ○ ○ × 同 ○ × ○ 同 × × ○ 同 ○ × ○ 同 ○ × ○ 同 ○ × 表８-４ 広報紙への広告導入を断念した自治体（人口規模順） 団体名 八千代市 流山市 野田市 我孫子市 木更津市 鎌ケ谷市 茂原市 八街市 印西市 白井市 人口 世帯数 185,736 74,943 154,631 59,144 154,396 57,523 133,224 52,161 124,297 50,363 103,441 38,457 94,391 36,430 77,587 28,377 61,848 21,278 54,612 19,362 発行 部数 発行 回/月 67,500 2 収入以上に経費がかかりそうだから 58,100 2 行政の定期広報紙への広告掲載が、民業圧迫になるから 50,000 2 掲載企業を推奨している印象を与えるから 行政の定期広報紙への広告掲載が、民業圧迫になるから 51,800 2 収入以上に経費がかかりそうだから 42,500 1 収入以上に経費がかかりそうだから 行政の定期広報紙への広告掲載が、民業圧迫になるから 40,000 2 行政の定期広報紙への広告掲載が、民業圧迫になるから 36,900 2 収入以上に経費がかかりそうだから 26,200 1 収入以上に経費がかかりそうだから 21,600 2 収入以上に経費がかかりそうだから 17,600 2 収入以上に経費がかかりそうだから 行政の定期広報紙への広告掲載が、民業圧迫になるから 広告掲載の需要が見込めないから 広告掲載を断念した理由（自由記述以外） 177 第８章 自治体広報紙を活用した広告事業 第4節 広告導入の現状と阻害要因の分析 4.1 自治体人口規模と広告導入 千葉県の人口は約 600 万人であり、県内で最も人口規模が大きい千葉市（約 93 万人）と 最も小さい神崎町（約 6,700 人）とでは約 140 倍の差がある。ここでは、自治体の人口規 模と広告導入との関連について分析を行う。千葉県内 56 市町村の人口規模と本調査から得 られた広告掲載の実施状況を人口規模の昇順にグラフにしたものが図 8-2 である。第 1 四 分位値は 16,800、中位値は 52,850、第 3 四分位値は 121,150 となっている。 まず、広告を掲載している 12 団体は、第 1 四分位値より小さい団体が 4 団体、第 1 四分 位値から中位値までが 4 団体、中位値から第 3 四分位値までが 1 団体、第 3 四分位値から 最大値までが 3 団体となっている。このグラフからは、大規模な自治体よりもむしろ中小 規模の自治体での広告導入の割合が高いことが読みとれる。とくに、御宿町と神崎町のよ うに人口 1 万人に満たない小規模な自治体であっても、ひとつの事業として成立している ことは注目すべきことである。なお、御宿町と神崎町は、全国の約 1,800 市区町村の中で も 1,400～1,500 番目に該当する小規模な団体である。 次に、広告の導入を断念した団体について分析を行う。導入を断念した 10 団体は、人口 18 万人を超える八千代市をはじめ、流山市、野田市など第 3 四分位値以上の自治体が 5 団 体、中位値から第 3 四分位値までが 5 団体となっており、いずれも中位値以上の人口規模 の団体であることが確認できる。全国の市区町村のなかでも八千代市は 150 番前後、流山 市、野田市は 170 番前後といった規模であり全国的にも大規模な自治体である。以上をま とめたものが表 8-5 である。 178 第８章 自治体広報紙を活用した広告事業 → 1 番目 神崎町 睦沢町 御宿町 芝山町 長柄町 本埜村 鋸南町 長南町 大多喜町 一宮町 印旛村 白子町 長生村 東庄町 多古町 九十九里町 酒々井町 勝浦市 栄町 横芝光町 鴨川市 匝瑳市 いすみ市 南房総市 富里市 大網白里町 館山市 富津市 白井市 山武市 袖ケ浦市 東金市 印西市 旭市 銚子市 八街市 四街道市 香取市 君津市 茂原市 鎌ケ谷市 成田市 木更津市 我孫子市 浦安市 流山市 野田市 習志野市 佐倉市 八千代市 市原市 柏市 市川市 松戸市 船橋市 千葉市 最小値 = 6,700 → 14 番目 = 16,400 → 15 番目 = 17,200 第 1 四分位値 = 16,800 → 28 番目 = 51,200 → 29 番目 = 54,500 中位値 = 52,850 → 42 番目 = 120,500 → 43 番目 = 121,800 第 3 四分位値 =121,150 ↱ 56 番目 0 100,000 200,000 300,000 400,000 500,000 600,000 700,000 最大値=930,300 800,000 900,000 人口(人) 図８-２ 千葉県内市町村の人口規模と広告の掲載状況（■実施団体■実施を断念した団体） 今回の調査から、中位値より小さい中小規模の自治体においても広告が導入されている こと、及び中位値より大きな自治体であっても広告の導入を断念している例が少なからず あることが明らかになった。以上から、大規模な自治体は広告導入に関してスケールメリ ットという有利な条件を持つ一方で中小規模の自治体にはない導入の阻害要因があると推 179 第８章 自治体広報紙を活用した広告事業 測される。 表８-５ 広告導入に関する人口規模別団体数 人口規模 掲載している 12 団体（比率） 掲載を断念した 10 団体（比率） 最小値 ― 第 1 四分位値 4（33.3%） 0（0%） 第 1 四分位値 ― 中位値 4（33.3%） 0（0%） 中位値 ― 第 3 四分位値 1（ 8.3%） 5（50%） 第 3 四分位値 ― 最大値 3（25.0%） 5（50%） 4.2 広告導入の阻害要因 それでは、大規模な自治体における広告導入を妨げる要因とは一体何なのであろうか。 広告の導入を断念した自治体からの回答を分析することにより導入時の阻害要因を明らか にしていく。 表 8-6 は導入を阻害する要因について回答数の多い順に整理したものである。 表８-６ 広報紙への広告掲載の阻害要因（10 団体からの回答・複数回答） 阻害要因 選択した団体数 比率(％) (1) 収入以上に経費がかかりそうだから 7 70.0 (2) 行政の定期広報紙への広告掲載が民業圧迫になるから 5 50.0 (3) 掲載企業を推奨している印象を与えるから 2 20.0 (4) 広告掲載の需要が見込めないから 1 10.0 (5) 自治体のイメージダウンになるから 0 0.0 (6) 住民に対する納得が得られるかどうかわからないから 0 0.0 (7) その他（自由記述） 4 40.0 この表からは、導入を断念した 10 団体のうち 7 団体が「収入以上に経費がかかりそうだ から」という理由を選択していることが確認できる。また、その他に分類された 4 件の阻 害要因の自由記述回答も「増ページをしなければ現在の情報スペースの確保が困難」とい う主旨であり、これは紙面に広告スペースを確保するためには経費の増加は避けられない ことを意味することから、 「収入以上に経費がかかりそうだから」と同様の理由と考えるこ とができる。つまり、導入を断念したすべての団体が広告事業に関わる経費を問題視して いることがわかる。これは、広告事業が自主財源の確保を目的とするものである以上当然 の結果ともいえる。 次に、導入を断念した 10 団体のうち 5 団体が選択した「行政の定期広報紙への広告掲載 が民業圧迫になるから」 、2 団体が選択した「掲載企業を推奨している印象を与えるから」 180 第８章 自治体広報紙を活用した広告事業 という理由について検討する。前者の問題は、自治体が広報紙に広告を掲載することが地 域内の特定の民間事業者（競合企業）に不利益を与える可能性があることを意味するもの である。この場合の競合企業とは地域限定の新聞、コミュニティ誌、フリーペーパーなど の印刷媒体を発行している媒体社が想定される。後者の問題は、自治体の意図とは関係な く自治体が広告掲載事業者を推奨しているという印象を住民に与えることによって、特定 企業に広告料を超える利益を与える可能性があることを意味するものである。この二つ問 題は事業の運営にあたって公平性が強く要求される自治体独自の要因であるといえる。 以上の結果から、広告の導入を阻害する主な要因として、収益性の問題と公平性の問題 を指摘することができる。以下では、どのような場合に収益を確保することができるのか、 またどのような場合に公平性の問題が阻害要因となるのかについてさらに分析を進める。 4.3 収益性の問題 本調査においては広報紙への広告掲載事業を決定したプロセスについて多肢選択式で回 答を求めた（表 8-1 の問 6） 。その結果、導入している 12 団体のうち 11 団体がコスト分析 を行っていないことが明らかになった。このことは、導入を断念したすべての自治体が経 費の増加に関する問題を阻害要因としていることと対照的な結果となっている。 それでは、収益を確保できる自治体と確保できない自治体との違いはどこにあるのであ ろうか。先に示した表 8-1 の「導入後の記事スペース」および「広告枠の設定」の項目か ら広告を導入したほとんどの自治体は、レイアウトの工夫（文字の大きさ、余白の縮小） または記事掲載スペースの縮小など経費が増加しない方法によって（コスト維持を前提に） 広告を設定している。このことが掲載自治体のほとんどがコスト分析を行っていないとい う結果に結びついたと推測される。他方、導入を断念した自治体は、広告枠の設定にあた って、経費の増加（制作、印刷、配布コストの増加）を伴う方法を選択せざるを得ない状 況にあったと推測され、結果として収益の確保が困難であるとの判断に至ったと考えられ る。もちろん経費が増加することが、必ずしも収益の確保を妨げることを意味するもので はないが、表 8-3 の「設定枠数」および「広告掲載料（円／枠） 」の項目からわかるように 広報紙の各号に掲載される広告枠が少ないこと、及びその広告料（5,000～30,000 円／枠） が安価であることを考えると、これまで以上に経費がかかってしまっては収益を確保する ことは困難であると考えられる。 以上のように、収益を確保できるか否かは、広報紙上にどのように広告枠を設定してい くかといった広報紙の制作方針や紙面づくりといった技術的な問題と深く関係していると 考えられる。とくに大規模な自治体ほど、広報紙への掲載記事も多いことから記事スペー スを縮小することは困難であり、広告枠の設定には増ページによる経費の増加を選択せざ るを得ない状況にあると考えられ、結果的に阻害要因になりやすいと推測される。 181 第８章 自治体広報紙を活用した広告事業 4.4 公平性の問題 広告の導入を阻むもうひとつの要因は公平性の問題である。ここでは、民業圧迫の問題 がどのような場合に阻害要因となるのかを中心に検討を行う。表 8-3 および表 8-6 から、 広告を導入している 12 団体のうちの 11 団体、導入を断念した 10 団体のうち 5 団体がこの 問題を検討していることが確認できる。それでは、導入自治体と導入を断念した自治体と では、この問題への対応がどのように異なるのであろうか。 この問題は、前述したように地域内に競合企業が存在することが前提であることから、 競合企業がなければ阻害要因とはなり得ない。しかし、競合企業がある地域であっても、 全ての自治体が導入を断念しているわけではない。このことから、競合企業があるケース では自治体は民業圧迫の問題に対して以下のような選択をしていると推測される。ひとつ は、競合企業との競争そのものを回避するという選択であり、もうひとつは既存の競合企 業に配慮しながら事業を展開するという選択である。前者を選択した自治体は、必然的に 広告導入を断念することになる。この選択は、地域産業の振興という役割を担っている自 治体においては十分説得力を持つものである。後者を選択した自治体は、競合企業の持つ 媒体の特性や広告料金など様々な点に配慮しながら事業運営を行うことになる。言い換え れば、競合企業への配慮によって広告事業として成り立たなくなると自治体が判断した場 合、または配慮しても競合企業に不利益を与えることが明らかな場合は広告導入を断念す ることになる。 以上のように、民業圧迫が阻害要因となるのは、自治体が広告導入の際にどこまで競合 企業の事業に配慮することができるかに深く関係している。とくに人口が集中している地 域ほど民間企業が事業展開している可能性が高いことから、結果的に大規模な自治体ほど 民業圧迫の問題は阻害要因になりやすいと考えられる。 なお、広告掲載企業を推奨している印象を住民に与えることについては、短期的には民 間事業者を推奨している印象を与える可能性はあるが、広報紙に民間事業者の広告を掲載 していることの周知や記事と広告を明確に分けるなど誤解を与えないような工夫を継続的 に行っていくことで解決可能であると考えられる。 第5節 自治体広告事業の競争優位の分析 5.1 分析の枠組み 広告事業の先進団体である横浜市では、前述したように広告事業を「市が所有する有形・ 無形の様々な資産を、企業の広告出稿や販売促進活動、タイアップ等によって積極的に有 効活用し、新たな財源の確保及び事業経費の縮減などを図ること」と位置づけ、平成 16 年 から本格的に事業展開を始めている。広告料収入も、平成 16 年度に約 7,100 万円、平成 17 182 第８章 自治体広報紙を活用した広告事業 年度に 7,500 万円と一定の実績をあげ、広報紙への広告についても年間広告枠を毎年 2,000 万円超の金額で広告代理店に販売している。また、横浜市のような大規模な団体だけでは なく人口 1 万人に満たない小規模な団体にあっても広報紙に広告を導入し始め、一定の実 績を上げていることが確認できる（表 8-3） 。 このように広告に関するノウハウを持たない新規参入の自治体が広告収益をあげている 理由は一体何であろうか。ここでは、まず広報紙の競争上の優位性を分析するための枠組 みを設定する。 自治体は、地域住民の生活に密着した幅広いサービスを提供するために様々な業種の民 間企業と関わっている。しかし、広告主確保のために地元の民間企業と特別な関係を構築 しているわけではない。民間企業以上に公平性・透明性が要求される自治体は、特定企業 との特別な関係を持つことは禁じられている。したがって、広報紙広告の優位性を広告業 界における自治体のポジション（広告主を獲得しやすい立場）に求めることは無理である10)。 そこで、広報紙広告の優位性は媒体そのものの特性にあると考え、経営学の競争戦略論に おける「資源ベースアプローチ」をもとに分析の枠組みを設定する。 この資源ベースアプローチとは、 「企業が保有しているユニークな資源によって、同じ環 境でも異なる戦略を追求する可能性があり、それが競争優位の源泉になりうる」とする戦 略アプローチであり、その基本的なアイディアは、 「企業は互いに本質的に異なるものであ り、この事実から出発して戦略や競争優位を分析」するものである（高橋,新宅,2002） 。こ のアプローチは、1950 年代の Penrose の企業成長の理論に起源を持つものであり、「企業の 資源側の立場から、資源の特性とその変化に結び付けて、競争優位の創造と維持と再生」 を説明しようとするものである（高橋,新宅,同,p.688）。そして、この分野は、Wernerfelt （1984）、Rumelt（1984）をはじめ、Dierickx and Cool（1989）や Barney（1986,1991,2002） などにより多くの研究がなされている。とくに、Barney（2002）は資源が競争優位をもたら すかどうかは、資源の経済価値（value）、希少性（rarity）、模倣可能性（imitability）、組織 （organization）の四要因（VRIO）によって規定されると整理するとともに、競争優位を持 続可能とするためには資源を活用する適切な組織化が重要だとしている。また、このアプ ローチをダイナミックな視点に基づいて組織能力の育成に焦点を当て、コア・コンピタン ス（core competence）という概念11)を導入した Prahalad and Hamel（1990）によると、既存 製品の競争優位性は短期間において有効であるが、長期的にはコア・コンピタンスを競合 相手よりも低コストかつ迅速に構築する経営者の能力が競争優位を構築するうえで重要で あるという。 このように、資源ベースアプローチでは短期的な競争優位は資源や製品自体の経済価値、 希少性、模倣可能性によって規定される一方で、長期的な競争優位は「自社が顧客に提供 しようとする価値と保有する経営資源や能力との一貫性が重要」（青島,加藤,2003,p.98） 183 第８章 自治体広報紙を活用した広告事業 であり、持てる資源を顧客のために活用する能力によって規定されるのである。 ここで、短期的な競争優位の源泉となる広告媒体の価値について具体的な評価項目を設 定する。広告主の目的は、 「自社商品の購買を促すことであり、自社に対する好意的評価を 高めること」 （佐藤,中山,1988,p.91）である。そのため、広告主またはその代理人である 広告会社は、媒体戦略を策定するなかで広告媒体の評価を行っている。従来の評価は、到 達率、発行部数、注目率、コストといった量的指標が中心に行われていたが、最近では「質 的指標なしには媒体の特性に即した評価はできない」 （亀井,2000,p.6）といわれるように、 量・質の両面からの評価が行われている。たとえば、媒体計画の立案過程を論じた岸,田中, 嶋村（2000）は広告媒体の量的評価基準として、発行部数、普及率、閲読率、CPM（1,000 人当たりの到達費用）、そして質的評価基準として編集内容、接触状況、信頼性等をあげ、 両面からの媒体評価を行っている。そこで、本章においても広報紙の媒体特性を両面から 評価することとし、量的評価項目として発行部数、閲読率、CPM、質的評価項目として掲 載内容のユニーク性、保存性、信頼性を設定することとした。以上の分析の枠組みを整理 したものが表 8-7 である。 表８-７ 広報紙広告の競争優位に関する分析の枠組み 事業名 競争優位の源泉 評価基準 短期的競争優位 媒体の特性 長期的競争優位 顧客価値の提供 広報紙広告 量的評価 （発行部数、閲読率、CPM） 質的評価 （掲載内容のユニーク性、保存性、信頼性） 組織能力の評価 （注）筆者作成 5.2 広報紙の広告媒体としての優位性 ここでは、これまで設定した分析の枠組みにしたがい、自治体の広報紙とその競争相手 である民間媒体社との広告媒体について分析を行う。分析の対象としたのは、千葉県内で 広告事業を展開している自治体（市町村）と千葉県内でフリーペーパーを発行している株 式会社地域新聞社（以下、(株)地域新聞社という）12)である。千葉県内市町村の広告につい ては、第 3 節で述べた県内 57 団体を対象に行った調査票調査の結果を用いた。また、民間 媒体社として(株)地域新聞社を選択したのは、1984 年に創業して以来、千葉県内を対象に フリーペーパー『地域新聞』を継続的に発行しているという実績によるものである。この (株)地域新聞社は、フリーペーパー発行業務を中心としながら、折り込み業務、販売促進 184 第８章 自治体広報紙を活用した広告事業 プロモーション業務、ポスターや看板などのデザイン制作業務などを展開している企業で ある13）。 以下では、第 1 章で整理した行政広報広聴の理念とともに、表 8-7 に示した分析の枠組 みに従い分析を行う。 5.3 短期的な競争優位の分析 (1)量的評価項目 千葉県内市町村の広報紙と(株)地域新聞社の『地域新聞』について量的評価項目（発行 部数、閲読率、CPM）について整理したものが表 8-8 である。 表８-８ 広報紙と民間広告媒体の量的評価 評価項目 自治体広報紙 『地域新聞』 地域世帯数と同じかやや少ない部数 100％に近い普及率〔周知徹底性〕 164 万部超 平均 90％の世帯普及率 〔日本 ABC 協会14)〕 新聞折込・町会・自治会による配布 郵送・駅・コンビニエンスストア配置等 新聞を購読していない世帯にも 専属配布員による配布 閲読率 81.9％～98.65％（注 1） 未公表 CPM 164 円～8,694 円 311 円～2,158 円（注 2） 発行部数 （普及率） 配布手段 （注 1）閲読率は各団体が実施する世論調査等で測定されているが、必ずしも同一の測定尺度ではない。 （注 2）(株)地域新聞社のウェブサイトに掲載されている配布地域と広告料金から算定した。 ①発行部数（普及率） 自治体の広報紙は、行政広報広聴の「網羅性」の理念にしたがい全戸配布が原則とされ ている。そのため新聞折り込みを中心として、町会や自治会による配布、郵送、駅やコン ビニエンスストアへの配置など様々な配布方法がとられている。今回の調査で回答を得た 千葉県内 49 団体のうち 19 団体が地域世帯と同数、30 団体が世帯数に近い部数を発行して いるなど 100％に近い世帯普及率を実現している。新聞を購読してはいないが、広報紙を読 んでいる人は少なくない。他方、(株)地域新聞社の発行する『地域新聞』も地域専属配布 員による全戸配布が原則とされている。「断られない限り配布」（(株)地域新聞社の配布方 針）していることから必ずしも全戸配布が実現しているわけではないが、手渡し配布によ り新聞を購読していない世帯にも配布されていて平均 90％という高い普及率を実現してい る15)。 185 第８章 自治体広報紙を活用した広告事業 このように、両者ともに全戸配布を原則として高い普及率を実現している。しかし、民 間の広告媒体は広報紙より受け取り拒否の可能性が高いと推察されることから、民間の広 告媒体が広報紙と同程度の普及率を実現することは困難であると考えられる。この点にお いて自治体の広報紙に優位性があると考えられる。 ②閲読率 今回の調査で回答を得た 49 団体のうち、広報紙の閲読率を把握しているのは 17 団体で あった。各団体における独自の測定尺度や測定方法に基づく数値ではあるが、その平均閲 読率は 88.72％と高い水準となっている。これに対して、『地域新聞』の閲読率は公表され てはいない。ただ、いわゆる全国紙の閲読率が 89.0％（「朝日新聞」） 、88.1％（ 「毎日新聞」 ）、 88.6％（ 「読売新聞」 ） 、74.9％（ 「日本経済新聞」） （社団法人日本新聞協会16)）であることを 考えると、『地域新聞』が市町村の広報紙以上の閲読率を達成しているとは考えられない。 この点においても自治体の広報紙に優位性があると考えられる。 ③CPM CPM とは、1,000 人当たりの到達費用のことで、 「 〔1 回の広告料金／発行部数〕×1000」 で算定される。今回調査を行った千葉県内市町村の広報紙の広告枠は、〔85mm×30mm〕～ 〔110mm×180mm〕の範囲で 21 種類（12 団体）あり、その大きさに応じて CPM を算定する と 164 円～8,694 円となる。これに対し、(株)地域新聞社は、「ひとくち広告」 〔1 行〕から 全面〔タブロイド版〕まで 13 種類の広告枠を選択可能としていて、広報紙と同程度の広告 枠である〔30mm×67mm〕～〔126mm×137mm〕のなかで CPM を算定すると 311 円～2,158 円 となる。自治体の広告料の最小値は 164 円であるが、最大値は 8,694 円、中央値は 1,835 円であることから、広告料金の面で自治体の広報紙が『地域新聞』に比べて優位（安価） であるとはいえない。 186 第８章 自治体広報紙を活用した広告事業 (2)質的評価項目 次に、質的評価項目（掲載情報のユニーク性、保存性、信頼性）について整理したもの が表 8-9 である。 表８-９ 広報紙と民間広告媒体の質的評価 評価項目 自治体広報紙 地域新聞 ユニーク性 行政情報が中心 情報のユニークさが高い 生活圏内のお得な生活情報 情報のユニークさは低い 保存性 保存性が高い 保存性が相対的に低い 信頼性 (ⅰ)掲載情報への信頼性 (ⅱ)発行元への信頼性 掲載情報への高い信頼性 〔真実性〕 掲載情報への高い信頼性 〔23 年間の発行実績〕 ①掲載情報のユニーク性 自治体の広報紙には、福祉や子育て、税、保険に関する情報から休日の救急医療機関の 案内、地域のイベント、サークル活動情報に至るまで、その時々に住民に必要な情報が真 実性の理念にもとづいて正確に掲載されている。これらの情報の多くは自治体からしか得 ることができないユニークな情報である。多くの自治体の世論調査においても広報紙が行 政情報の入手手段の第一位になっていることも掲載情報のユニークさを表している。これ に対して、 『地域新聞』が掲載している配布エリアごとの生活情報は、他の類似媒体からも 入手可能なものと推測され、ユニーク性の点では自治体の広報紙には及ばない。 ②保存性 保存性については、掲載情報のユニーク性との関連において広報紙に優位性があると考 えられる。ただし、最近では自治体のウェブサイトに広報紙データが掲載されていること から、以前ほど印刷媒体の保存性は高くはないと思われる。 ③信頼性 信頼性については、[1]掲載情報への信頼性と[2]発行元への信頼性があると考えられる。 まず、広報紙の掲載情報の信頼性については、前述した行政広報広聴の真実性の理念から も住民からの信頼は非常に高いものと考えられる。また、『地域新聞』の掲載情報について も、1984 年以来 23 年間にわたり地域密着型の新聞を発行し続けてきたことを考えると、広 報紙と同様に地域住民から高い信頼を得ていると推測される。 それでは、もうひとつの発行元への信頼性についてはどうであろうか。広報紙の発行元 である自治体は様々な場面で批判の対象にされ、住民からの信頼性が低下しているように 187 第８章 自治体広報紙を活用した広告事業 みえる。しかし、広告主にとっては公的機関である自治体への信頼性は高いと考えられる。 というのは、公的機関の広告掲載基準は厳しいという一般的なイメージがあることから、 公的機関への広告掲載によって広告主は他の民間媒体では得られない信頼感というイメー ジを得ることができると考えられるからである。このように、掲載情報の信頼性について はどちらが優位であるかは明言できないが、発行元への信頼性については公的機関に優位 性があると考えられる。 以上の短期的な競争優位の分析から、自治体の広報紙は、民間媒体よりも普及率、閲読 率、掲載内容のユニーク性、保存性、信頼性の点において競争上の優位性があることが明 らかとなった。これらの優位性は自治体が住民との信頼関係の構築という行政広報広聴の 本質の追求と網羅性と真実性の二つの理念の実践の結果として現れてきたものといえる。 5.4 長期的な競争優位の分析 次に、長期的な競争優位の源泉について分析を行う。前述のとおり継続的に競争優位を 確保していくためには、顧客に価値を提供する組織能力が重要となる。民間媒体社は、持 てる資源（広告媒体）を活用して顧客に最大の価値を提供すべく努力している。これに対 して、自治体は顧客（広告主）に提供する価値を最大にすべく広報紙を活用することがで きるのであろうか。今回の調査によって得たデータを、自治体と民間媒体社それぞれにつ いて「価値を提供する対象」と「提供するための工夫」の観点から整理したものが表 8-10 である。 表８-１０ 広告媒体の顧客価値を高める活動 項目 自治体（千葉県内市町村） (株)地域新聞社 媒体 広報紙 『地域新聞』 価値を提供 する対象 住民 広告主 媒体の本質 行政と住民との信頼関係の構築・維持 広告主の広告効果を向上すること 媒体価値を高める工夫がほとんど行われ ていない。 (1)独自のアンケート調査に基づいたマー ケティングデータから、市区町単位での 年齢層・所得層・消費意欲などライフス テージ別の地域情報を提供 (2)エリアごとの専属営業担当者を設け、 多くの実績・ノウハウを活かした販売促 進活動の提案 (3)地域新聞への広告掲載のみならず、 販促アドバイザーとしてトータル的な支 援 広告主に価値を 提供するための 創意工夫 〔自治体は住民に対する価値提供を第一 に考えている〕 188 第８章 自治体広報紙を活用した広告事業 この表からわかるように、民間媒体社である(株)地域新聞社が価値を提供すべき対象は 顧客である広告主である。そのため、同社は独自に調査した詳細なマーケティングデータ の提供、緻密な配布エリアの設定など媒体価値を高める工夫を行い、継続的にその価値の 向上に努めている。他方、自治体が本来的に価値を提供すべき対象は地域住民であり、広 報紙は地域住民に価値を提供するための媒体のひとつとして位置付けられるものであり、 広告主のために広報紙を活用することが最優先されるものではない。実際に、広告を導入 している自治体は広告主のために広報紙の媒体価値を高める工夫をほとんど行っていない。 これは、千葉県内の小規模な団体ばかりではなく、さきにふれた横浜市においても同様で ある。 以上の長期的な競争優位の分析から、自治体は広報紙を活用して収益事業を行ってはい るが、民間媒体社とは異なり、広告主に継続的に価値を提供するために広告媒体を活用す るには組織特性上の限界があることが明らかになった。つまり、自治体が地域住民との信 頼関係を維持するために広報紙を活用すること、すなわち行政広報広聴の本質を追求する ことが、かえって広告主への継続的な価値提供を難しくするといえる。 第6節 おわりに 本章の前半の分析から、自治体広報紙への広告掲載について以下のことが明らかになっ た。まず、広報紙への広告掲載はスケールメリットを活かせる大規模な自治体だけではな く、これまで広告導入が難しいといわれていた中小規模の自治体においても十分導入可能 であることが確認できた。次に、これまでの研究において提示されてきた広告導入時の障 壁のうち、とくに収益性の問題と公平性の問題が阻害要因になることが確認できた。広告 事業が収益の確保を目的とするものである以上、収益を確保できなければ広告掲載を実施 しないことは当然の結果であるが、本章では導入自治体の広報紙への広告枠の設定方法を 分析することにより、どのような場合に収益を確保することができるのかを明らかにする ことができた。公平性の問題についても、自治体が競争企業の事業にどこまで配慮するこ とができるのかによって阻害要因となるか否かが決まることが明らかとなった。この二つ の阻害要因は、大規模な自治体ほど影響を与える可能性が高いことから、今後は中小規模 の自治体を中心として広告導入の検討が進むことが予想される。 また、後半の分析から、自治体による行政広報広聴の本質の追求と理念の実践が結果と して広報紙の広告媒体としての優位性に結びつき、そのことが多様な広告媒体があるなか で自治体の広報紙が選ばれている要因になっていることが明らかになった。しかし、他方 で自治体は広告主に継続して価値を提供するために広報紙を活用できないという組織特性 189 第８章 自治体広報紙を活用した広告事業 上の問題があることも明らかになった。すなわち、自治体による行政広報広聴の本質の追 求と理念の実践は広報紙の短期的な競争優位を構築することになるが、その継続的な活動 は長期的な競争優位の確保を困難にする可能性があるのである。今後、効率性・収益性を 目指す自治体経営のもとでの長期的な自主財源確保のためには、広報紙を自治体と住民、 広告主の三者にとって価値のある媒体にしていく必要があるだろう。 最後に、今回の分析から得られた課題と実務的な示唆について述べる。本章では、広報 紙への広告導入と自治体規模の関連と導入を阻害する要因を明らかにしたが、その阻害要 因の分析は初歩的な段階にとどまっている。また収益性の問題については、経費の増加が 広告導入の判断に大きな影響を与えることが明らかになったが、経費が増加したときにど うすれば収益を確保することができるのか、具体的手法の活用にまでは言及することがで きなかった。さらに、公平性の問題についても、競合企業の事業に配慮した事業展開とは 具体的にどのようなものなのかについて言及することはできなかった。これらについては、 今後の検討課題としたい。実務的な示唆については、第一は自治体による長期的な競争優 位の確保である。自治体が今後も広告事業を継続的に展開していくためには、顧客である 広告主にいかに価値を提供し続けていくのかが課題であるし、それを解決するための中・ 長期的な事業戦略が必要になるだろう。第二は、広告事業の拡張である。自治体は印刷物 や公有財産など広告媒体としての可能性を有する資源を数多く保有している。それらを住 民のために有効活用するという側面があることも事実であるが、広告の導入にあたっては 本章で指摘したように各媒体の本質を見極めていくことが必要であろう。最後は、収益事 業の運営である。これは、職員の身分が保証され責任の所在が曖昧な自治体が、リスクを 負って利潤を獲得する民間企業と同じ土俵で競争してよいのかという問題である。広告事 業が注目されている今、あらためて収益事業の議論を深める必要があるだろう。 注 1) 財団法人日本広報協会による平成 16 年と平成 17 年の調査では、広報紙に広告を掲載してい る地方公共団体は 161 団体（5.7％）から 232 団体（12.1％）へと増加傾向にあるという結果が 報告されている（ 『平成 17 年度市区町村広報広聴活動調査』財団法人日本広報協会） 。 2) 昭和 33 年に出された自治省の地方自治関係実例判例において「広報紙の広告料は、私法上の 問題で、広告掲載は差し支えない」旨が示され、広報紙への広告掲載は、各地方公共団体の判 断に任されている。 3) 最近では、特定の媒体との契約の斡旋のみを行うタイプの企業を広告代理店と呼び、広告主 と媒体の仲介のみならず、広告の企画・立案までを行い、様々なマーケティング戦略を駆使し ていくような会社を広告会社と呼ぶようになっている。 4) 萩野（2004）では、広義の収益事業を「本来営利目的を有していない団体がその事業に要す る経費の一部を賄うため、収益を伴う事業」 、狭義の収益事業を「公営競技及び宝くじ事業」と 190 第８章 自治体広報紙を活用した広告事業 して議論を展開されている。また、広義の収益事業の例として、1999 年改正前地方自治法第 2 条 3 項 11 号の「森林、牧野、土地、市場、漁場、共同作業所の経営その他公共の福祉を増進す るために適当と認められる収益事業を行うこと」が示されている。 5) 広報紙への広告掲載に関する自治体の判断については、横浜市広告事業推進担当（2006）を 参照されたい。 6) 川上は、2004 年 12 月に 3,089 市区町村を対象とした「広報紙等への広告導入に関するアンケ ート」調査を実施している（回収数：2007 団体） 。詳しくは、川上（2005a,2005b,2005c）を 参照されたい。 7) 横浜市公式ウェブサイト http://www.city.yokohama.jp/me/gyousei/ad/hpbanner/youryou.html [2006-12-1 accessed] 8) 横浜市の広告事業については、河村(2005,2006)、齋藤(2005,2006a,2006b)、綱河(2006)、鶴 川(2006)、松本(2005)の一覧の報告がある。 9） 大阪府の広告事業については、柴田(2006)を参照されたい。 10) 経営学の競争戦略論におけるポジショニングアプローチとは、 「各企業が有する個々の事業 にとっての「主戦場」である各業界（＝産業）を基本となる単位として、その構造的側面を考 察の対象」にする戦略アプローチであり、ここでは「各社の事業が身を委ねる「場所（position）」 が経営戦略上、最も重視される（青島,加藤,2003） 。 11) ここでいうコア・コンピタンスとは「組織内における集団的学習であり、多様な製造技術を いかに調整し複数の技術の流れをいかに統合していくかを学ぶこと」である（Prahalad and Hamel,1990） 。 12) 株式会社地域新聞社は、1984 年に創業した千葉県内に五つの支社を持つ資本金 2 億 308 万円 の企業である（従業員約 190 名、配布員数約 2,500 名） 。 13) フリーペーパーとは「特定の読者を狙い、無料で配布するか到達させる定期発行の地域生活 情報紙誌で、イベント、タウン、ショップ、求人求職、住宅･不動産、グルメ･飲食店、ショッ ピング、演劇、エステ･美容、レジャー･旅行、各種教室など多岐にわたる生活情報を記事と広 告で伝える」媒体と定義されている（日本生活情報紙協会（JAFNA））。フリーペーパーの歴史 や種類、都道府県別発行社数などについては日本生活情報紙協会ウェブサイトを参照されたい。 http://www.jafna.or.jp/freepaper/freepaper_1.html [2006-12-10 accessed] 14) 日本 ABC 協会（Japan Audit Bureau of Circulations）とは、発行社からの部数報告を公査 し、その結果を公表する活動を行う社団法人である。 15) 株式会社地域新聞社ウェブサイトより引用。 http://www.chiikinews.co.jp/ [2007-1-31 accessed] 16) 社団法人日本新聞協会ウェブサイト参照。 http://www.pressnet.or.jp/ [2007-2-10 accessed] 191 第９章 科学技術情報と行政広報 第９章 科学技術情報と行政広報 第1節 はじめに 2011 年 3 月 11 日に発生した東日本大震災に起因する東京電力福島第一原子力発電所事故 （以下、福島原発事故という）により、大量の放射性物質（セシウム 137）が環境に放出さ れ、原発周辺地域には立ち入り禁止区域や避難区域が指定されるなど、深刻な放射能汚染 が引き起こされた1）。また、福島第一原発から 200km 以遠の関東地方においても年間の積 算放射線量が 1mSv を超えるホットスポットの存在が次第に明らかになってきた2）。このよ うな状況のなかで、これまでの放射線規制値である 1mSv の実質的な転換や内部被曝を軽 視した食品の暫定規制値の設定など、政府の対応に対して国民の不信感が広がった。放射 線医学をはじめとする科学者・専門家たちも様々なメディアを通じて放射線による健康リ スク情報を発信し市民との対話を進めたが、かえって科学者や科学技術への不信感を増大 させる結果となった。東京電力福島原子力発電所事故調査委員会（国会事故調）が、 「自分 や家族がどれほどの放射線を浴びたのか、それがどれだけ健康に影響するのかという切実 な住民の疑問に、政府・福島県は十分に応えていない」 （国会事故調,2012,p.39）と報告し ているように、住民の不安は払拭されているとはいえない3）。また、政府や科学者の対応が 混乱するなかで、自治体も行政広報を通じて放射線健康リスク情報の提供を行ったが、必 ずしも市民が納得するものとはならず、その対応をめぐり行政と地域住民との対立という 混乱を地域社会に引き起こした。行政機関が提供した情報に対する住民の信頼が低下する なかで、今後住民に最も近い基礎自治体が放射性物質に関する高度な科学技術情報をどの ように住民に伝え、それを共有していくかが大きな課題になってきている4）。 そこで、第 9 章では自治体が高度な専門情報を住民に提供していく際の課題を明らかに するとともに、行政広報による特定問題領域に関する専門情報の提供に関して科学コミュ ニケーションとの協働について検討を行う。放射性物質による健康リスクについて不正確 なメディア報道が多いなかで、真実の情報提供を使命とする行政広報が果たすべき役割に ついて示唆を得ることは今後の自治体運営にとっても有用であると考える。なお、本章で は高度な専門情報を掲載した行政広報媒体の事例として、横浜市が 2011 年 9 月に発行した 『広報よこはま（放射線特集号） 』をとりあげ分析を行うこととした。 193 第９章 科学技術情報と行政広報 第2節 原発事故に対する政府の対応と放射線健康リスク情報 ここでは、福島原発事故発生以降の政府、科学者・専門家、自治体による情報発信につ いて概観する。 2.1 政府が発信した放射線健康リスク情報 (1)事故発生時における情報開示の遅延 福島第一原子力発電所は、3 月 11 日の東日本大震災とその後の津波により外部電源およ び非常用電源の喪失、原子炉の破損・核燃料の溶融を発生させた。政府は、同日午後 8 時 50 分に福島第一原発から半径 2km の住民に“避難指示”を発表した。9 時 23 分には官房長 官が「放射能漏れはなく、念のための避難指示」として、半径 3km 圏内への“避難指示” と 10km 圏内への“屋内退避指示”を発表した。翌 3 月 12 日の午後 3 時 36 分に 1 号機で水 素爆発が起こり、政府は 10km 圏を“避難指示”へと変更するとともに、20km 圏内も“避 難指示”とした。原子力安全・保安院は「1 号機からは放射能が微量に漏れ始めているが、 住民の健康にはただちに影響がないと予想される」との発表を行った5）。そして、3 月 13 日 午前の記者会見において官房長官は双葉町住民の被曝の可能性について述べ、放射性物質 が「表面に付いているという状況に留まるならば、健康に大きな被害はない」との専門家 の判断を発表した。3 月 14 日には、3 号機で水素爆発が起こり、大量の放射性物質が環境 へ放出された。同日午前の記者会見で官房長官は、モニタリング（10 時 22 分時点）の結果 として、2 号機と 3 号機の間で 30mSv/h、3 号機付近で 400mSv/h、4 号機付近で 100mSv/h が測定されたことを発表した6）。しかし、水素爆発により大量の放射性物質が放出されたに もかかわらず、放射性物質の拡散を予測する「緊急時迅速放射能影響予測ネットワークシ ステム（SPEEDI） 」の情報は開示されず、原発周辺の住民たちは何ら情報がないまま避難 行動をとったのである7）。 (2)政府が提示した被曝線量基準 政府は、4 月 15 日に首相官邸ウェブサイト上に専門家の意見として「チェルノブイリ事 故との比較」と題した放射線の健康への影響に関する文書を掲載した。この文書は「福島 の周辺住民の現在の被曝線量は、20mSv 以下になっているので、放射線の影響は起こらな い」というものであった。また、4 月 19 日には、政府は放射線による児童・生徒へ影響に ついて「福島県内の学校等の校舎・校庭等の利用判断における暫定的な考え方」 （文部科学 省・厚生労働省）を示し、学校などで許容される放射線量について 1 時間の限度を 3.8μSv と発表した（この数値は年間の積算放射線量 20mSv を根拠とし内部被曝は考慮されていな 194 第９章 科学技術情報と行政広報 い） 。これは、それまで定めていた平常時の一般公衆の線量限度（年間 1mSv）の実質的な 転換を意味し、これにより 20mSv を超えるか否かが避難等の判断基準になった。その後、 5 月 27 日には「福島県における児童生徒等が学校等において受ける線量低減に向けた当面 の対応について」 （文部科学省）を発表し、学校での被曝量について年間 1mSv を目指すと あらためられた。食品については 3 月 17 日に「放射能汚染された食品の取り扱いについて」 （厚生労働省）を示し、暫定規制値として放射性セシウムの規制値を飲料水と牛乳・乳製 品については 200Bq/kg、野菜類・穀類・肉・卵・魚などについては 500Bq/kg に設定した。 2.2 科学者・専門家が発信した放射線健康リスク情報 次に、医学者と医学以外の領域の科学者・専門家を区分し、それぞれが発信した情報に ついて整理する。 (1)医学者の見解 放射線医学者らによる放射線リスクの評価は、主にリスクを安全側にみる「安全論」と リスクを慎重にみる「慎重論」に分けることができる。 安全論に立つ代表的な科学者・専門家として、放射線の人体への影響等について政府に 助言を行う専門家グループがあげられる。このグループは「チェルノブイリ事故との比較」 （4 月 15 日） 、 「放射線から人を守る国際基準～国際放射線防護委員会（ICRP）の防護体系 ～」(4 月 27 日)を発表し、 年間 20mSv が国際放射線防護委員会（International Commission on Radiological Protection, ICRP）の定める緊急時被曝状況の国際的な目安のなかでの最 も厳しい安全寄りの数値であり、20mSv 以下の被曝線量では放射線の影響は起こらないと いう見解を示した。この見解は首相官邸ウェブサイト上に掲載され、国民に大きなインパ クトを与えた。また、被災地福島県の放射線健康リスク管理アドバイザー・放射線医学者 である山下（2011,pp.58-61）をはじめ、放射線医学者である中村（2011）や中川（2012） も年間 100mSv 以下であれば“安全”という見解を発表した。さらに、世界の放射線被曝 地の調査を行った高田（2011）は、福島県をはじめとする被災地の放射線衛生調査の結果 と世界の被曝地の調査結果の比較をもとに福島県においては健康被害がないという見解を 表した。 他方、このような安全論に対して、放射線による健康リスクには慎重に対応すべきとす る見解が慎重論である。たとえば、衆議院厚生労働委員会（2011 年 7 月 27 日）で意見を述 べた児玉（2011）は低線量被曝においての問題は外部被曝ではなく内部被曝であると指摘 するとともに、放射線による長期障害は複雑で難しい問題との認識を示して、医学上の研 究課題としている。また、 「市民と科学者の内部被曝問題研究会」に属する医学者や科学者 らが、安全論における放射線の健康影響の見解に対して批判的な情報発信を行っている（市 195 第９章 科学技術情報と行政広報 民と科学者の内部被曝問題研究会,2012）。そこでは、低線量であったとしても健康リスク を認識することの重要性とともに内部被曝の危険性が指摘されている。さらに、放射線と がん発症の関係を研究している近藤（2011）も 100mSv 以下でも発がん死亡リスクの上昇 が認められるのだから“安全とはいえない”として、安全論に対して批判的な立場をとっ ている。 (2)医学以外の科学者の見解 このように、医学者の間で放射線健康リスク情報が混乱するなかで、医学とは別の領域 の専門家たちがそれぞれの立場から意見の表明を行った。たとえば、宗教学者の島薗 （2013,p.172）は、安全論と慎重論の両者の見解を踏まえたうえで低線量被曝の安全論の 形成史を振り返り、 「低線量被曝は安全だという論は、原発推進の権益や政策と関わって形 作られてきたものであり、科学的にも公共的な言説としてもたいへん危ういもの」と評し た。また、情報媒体論・言語論が専門の景浦（2013,p.15）は、情報混乱のなかでの科学的 知見や専門的知見では捉えられない出来事に直面したときの専門家らの発言について、 「事 実としても科学としても誤った発言」との批判を行った。 低放射線被曝による健康リスク情報のような科学者・専門家間での意見の違いが生じる 要因について、日本の科学技術社会論の先駆的研究者である藤垣（2003）は、意見の相違 の原因は現代科学者の専門主義の源泉と閉鎖性にあるとして、 「ジャーナル共同体」という 概念を用いて説明している。ジャーナル共同体とは科学者集団の単位であり、 「専門誌の編 集・投稿・査読活動を行うコミュニティ」と定義される（藤垣,同,p.16） 。藤垣は、行動科 学、疫学、病理学、臨床系の専門家の研究アプローチの違いを引用しながら、各ジャーナ ル共同体がそれぞれの専門分野における知識が妥当であるかどうかを判断する「妥当性境 界（validation boundary） 」を形成することが、 「異分野摩擦（Cross-Disciplinary-Conflict） 」 （専門分野が異なると意見が食い違う現象）を生じさせる要因であるとしている。つまり、 ジャーナル共同体ごとに存在する閉鎖的な知識の形成が意見相違の要因となるのである。 また、藤垣は、 「世の中に流通している科学のイメージはより『一枚岩』（分野の特性を考 慮していない）あるいは、 『硬い』（いつでも厳密で正しい答えがでる）といったものであ る」 （藤垣,同,p.69）として、市民、行政、科学者の間の相互理解の不足もコミュニケーシ ョンギャップの要因であるとしている。さらに、廣野（2008）は物理学と生物学・進化学 における研究アプローチの違いを引用しながら、 「厳密な精密科学としての物理学と、歴史 性に大きな重みがある進化学は、科学的真実の認定の仕方が大きく異なるのであり、その かぎりで学的作業の営まれ方に著しい差異が存在する」とし、 「科学とは単一の営みではな く、存在するのは科学（Science）ではなく、諸科学（sciences）なのだ」 （廣野,同,p.129） として、様々な形の科学が存在していることを述べている。 196 第９章 科学技術情報と行政広報 2.3 自治体が発信した放射線健康リスク情報 さらに、自治体による放射線による健康リスク情報の発信について確認する。 (1)放射線測定に関する情報 原発事故後、原発から約 200km 離れた千葉県の柏市、松戸市、流山市、我孫子市などで も比較的高い放射線量が測定され、柏市では 0.8μSv/h を超える値が測定された。また、6 月 1 日以降に放射線量の測定が始まった東京都内の自治体においても、23 区および 26 市の うち 15 区 8 市において局所的に年間 1mSv に相当する 0.25μSv/h を超える放射線量が測定 された8）。前述したように、科学者・専門家の間でも放射線による健康への影響の有無につ いて見解が分かれ、一時的に学校活動による放射線量を年間 20mSv とした政府発表がその 後 1mSv を目指すことに変更されるなど、情報が錯綜するなかで地域住民の間に不安と不 信が増幅した。このような状況のもと、多くの自治体が独自の放射線測定と測定器の貸し 出しを開始した。測定場所として、学校、保育園、幼稚園の校庭や砂場をはじめ、雨どい、 側溝などが指定され、その対応基準は 0.19～0.25μSv/h（東京都下 23 区・26 市の場合）と された。基準値を超えた場合は、砂の入替など除染対応がとられたが、地域住民が独自に 測定した値が基準値を超えるケースも多くみられ、自治体にはきめの細かい対応を求める 意見や誓願・陳情が数多く寄せられた。このような基準値と測定値をめぐる混乱のなかで、 独自の基準を設定して対応する自治体も現れた9）。 この放射線への対応については、地域住民の意見・要望にきめ細かく対応する自治体が ある一方で、“放射線による健康リスクはない”とする見解を公表したことで住民との対 立・混乱を引き起こした自治体も少なくなかった。 (2)震災がれき広域処理に関する情報 放射線健康リスク情報をめぐる混乱は、震災がれきの広域処理への対応の際にも引き起 こされた。東日本大震災によるがれきは津波被害が大きかった宮城県で 1,569 万トン（通 常の 19 年分） 、岩手県で 476 万トン（通常の 11 年分）が発生した。「がれき広域処理」と は、この宮城県・岩手県の震災がれき約 2,045 万トンのうち、20％に相当する約 401 万ト ンを被災地以外の広域で処理するというものである（福島県のがれきは広域処理の対象外） 。 環境省は 2011 年 4 月 8 日付で全国自治体に対して災害廃棄物の受入協力要請を行うととも に、 「東日本大震災に係る災害廃棄物の処理方針（マスタープラン）」 （5 月 16 日）を公表し た。このプランでは 2014 年 3 月末までに処理・処分を完了させることが目標とされた。そ して、8 月 11 日には災害廃棄物安全評価検討会による広域処理における安全性の考え方な どを踏まえた「東日本大震災により生じた災害廃棄物の広域処理の推進に係るガイドライ 197 第９章 科学技術情報と行政広報 ン」も公表された。これにより広域処理の対象が 8000Bq/kg 以下のがれきとされ、放射性 物質に汚染されていない廃棄物と同じ方法で市町村や事業者が処理できるようになった。 このガイドラインの公表をうけて東京都は岩手県との災害廃棄物の処理基本協定を締結 し具体的な処理をスタートさせた。しかし、神奈川県川崎市では被災地の災害廃棄物受け 入れ表明に対する反対意見・苦情などが 2,000 件を超えた。自治体が主催した住民説明会 の多くは紛糾し、北九州市や大阪市の説明会では受け入れ反対を主張する住民側に逮捕者 が出たほか、がれき焼却差止め裁判が提起されるなど、放射線の健康リスクをめぐる行政 と住民との対立構造が顕在化した。また、新潟県ではがれき受け入れに反対する知事と受 入表明をした三条市長、柏崎市長らとの自治体間の対立が生じるなど大きな社会問題とな った。放射線健康リスク情報をめぐる混乱の結果、環境省の協力要請の際に受入表明を行 った自治体（540 団体）のうち、多くの自治体では広域処理の実施について住民理解を得る ことができず受入表明を撤回するという結果になった。2013 年 5 月時点では広域処理調整 済（実施済み、実施中、受け入れ量決定済み）は 1 都 1 府 14 県の 72 件である。そのなか で自治体（市町村及び一部事務組合）による引き受けは 39 件（その他は民間）になってい る。 このように、政府、科学者・専門家、自治体が発信した情報は住民の間に混乱を生じさ せた。とくに科学者・専門家が発信した情報は、住民の科学への信頼にマイナスの影響を 及ぼした。たとえば、2011 年 12 月に発表された政府の「冷温停止宣言」に対する意識調査 においては約 78％が「納得できない」と回答している。また、 『2012 年版科学技術白書』 （文 部科学省）には「震災前は 12～15％の国民が『科学者の話は信頼できる』としていたのに 対して、震災後は約 6％と半分以下にまで低下している。『どちらかというと信頼できる』 を含む肯定的回答の割合を見ても、震災前に 76～85％だったものが、震災後は震災前より 10 ポイント強も低い 65％前後で推移している」と記載され、国民の科学技術への不信感が 表れている10）。さらに、この数値の変化は、それまでの“一枚岩”あるいは“硬い”（藤 垣,2003,p69）といった市民が持つ科学へのイメージが変化したことを示すと同時に、科学 的合理性（scientific-rationality）では公共の判断がつけられない問題が存在しているという ことを住民らが認識し始めたことを示している。低放射線による健康リスクに関する国・ 自治体、科学者・専門家、地域住民の三者の相互対立のみならず、自治体同士、科学者同 士、住民同士においても見解の相違が生じるという複雑な構図のなかで、地域住民の生活 に密接に関わる高度な専門情報の提供は自治体にとって喫緊の課題になっている。 198 第９章 科学技術情報と行政広報 第3節 放射線健康リスク情報に関する行政広報の分析 高度な専門情報の提供という課題に対して、行政広報はどう取り組むべきなのか。ここ では、第 1 章で構築した行政広報広聴の基礎的枠組みに従い神奈川県横浜市の行政広報の 事例をとりあげて分析を行う。 3.1 行政広報広聴の基礎的枠組み 第 1 章で検討した行政広報広聴の理念と対象とする情報について再度確認する（表 1-3） 。 行政広報広聴の理念には、 「真実性」 、「双方向性」 、 「網羅性」 、「並行性」という四原則があ る。真実性とは、行政が提供する情報が真実であると同時に、住民から真実の反応（意見、 要望、苦情、問合せ等）を得なければならないことを要求する理念である。双方向性とは 広報と広聴が双方向かつ一体として実践されるべきことを示したものである。また、網羅 性は地域の多様な価値観やニーズを持つ住民を常に意識しながら広報を実践すると同時に、 すべての人から意見を聴くことを求めるものである。並行性は住民と同じ目線で広報・広 聴を実践すべきことを要求するものである。対象情報は、公共サービス情報（生活情報、 文化情報、イベント情報、プロモーション情報、安全安心情報）と政策情報（基礎情報、 争点情報、専門情報、選択肢情報、評価情報）である。ここでは、行政広報が対象とする 政策情報のうち専門情報を対象に分析を行う。 3.2 放射線健康リスク情報に関する行政広報の分析 福島原発事故以来、住民の関心は放出された放射性物質が健康にどのような影響を及ぼ すのかという問題にある。とくに、低放射線による健康リスクは、局所的に高い放射線測 定値を示す地域の住民にとっては切実な問題になっている。この情報は行政広報が対象と する高度な専門情報に該当し、しかも科学者・専門家の間においてもコンセンサスが得ら れていない「異分野摩擦」（藤垣,2003）が顕在化している領域にあるものである。ここで は、行政広報広聴の基礎的枠組みにしたがい「異分野摩擦」を抱える高度な専門情報を自 治体がどのように市民へ提供したのかについて分析を行う。分析対象として、横浜市が発 行した広報紙『広報よこはま（放射線特集号）』をとりあげた。 (1)「広報よこはま（放射線特集号） 」掲載記事の概要 横浜市は、2011 年 9 月 10 日に『広報よこはま（放射線特集号） 』を 135 万部（うち新聞 折り込み 119 万部）発行した。この特集号には、放射能について正しい知識を身につける ことを目的に制作され、放射線の種類、単位など専門用語の説明、外部被曝と内部被曝の 違い、被曝と発がんの関係、食品の暫定規制値の意味とその決定方法などの記事が掲載さ 199 第９章 科学技術情報と行政広報 れた。また、リスクコミュニケーションの専門家および放射線科専門医によるコメント（ 「空 間放射線量などの測定結果を見ると、放射線の問題を過度に心配する必要はない」、「厚生 労働省が定めた暫定規制値について、食品安全委員会による 3 月 29 日の『緊急とりまとめ』 では、十分に安全側に立ったものと評価」 ）も掲載された。 この広報紙の発行直後から、掲載内容について複数の民間団体、子どもを持つ保護者等 から批判の声があがり、横浜市は記事の訂正、回収、謝罪を求められる事態になった。た とえば、子どもたちの保護者で構成される“横浜の子どもたちを放射能から守る会”は、9 月 16 日付で「 『広報よこはま放射線特集号』の回収および内容の訂正・謝罪を求める抗議 声明文」を出し、以下の九か所の記述について内容の訂正を求めた11）。その訂正箇所は、① 被曝とがんの記述、②100mSv で小児に癌の影響が証明されていないという記述、③健康へ の影響、④食品の暫定規制値の記述、⑤規制値の決め方の記述、⑥横浜のモニタリングポ ストのグラフ、⑦横浜市内の農畜水産物の記述、⑧土壌の検査、⑨下水・ごみの記述であ る。この声明文については、他の複数の団体が賛同するとともに放射線医学の専門家から も「横浜市への抗議文に寄せて」という文書が寄せられた12)。指摘された広報紙の問題は、 前述した医学者間の「安全論」と「慎重論」における意見の相違、すなわち ICRP の勧告 を採用するべきか、それとも長期にわたる低線量被曝を考慮した基準を採用すべきか、と いう点にあった。なお、後日“横浜の子どもたちを放射能から守る会”ウェブサイトに、 この声明文に対する横浜市の回答（11 月 4 日付）が掲載された。 この事例は、低線量被曝による健康リスクについての専門家同士の「異分野摩擦」の問 題が、その主体を自治体と地域住民に置き換え、社会問題として顕在化したケースといえ る。言い換えれば、ジャーナル共同体間のギャップが引き起こした自治体と住民のギャッ プであり、主体が変わったことにより大きな社会問題になった事例であるともいえる。 (2)分析 横浜市の放射線特集号は、放射能に関して市民との情報共有を通して信頼関係を構築す るために発行されたものであることは明らかである。しかし、横浜市はこの放射線特集号 を発行するにあたって、行政広報広聴の理念にしたがっていたであろうか。ここでは、行 政広報広聴の四つの理念から『広報よこはま（放射線特集号）』の分析を行う。 まず、横浜市は放射線特集号において真実の情報を市民に提供したのかという点である。 横浜市は、低線量被曝による健康リスクという「異分野摩擦」が顕在化しているジャーナ ル共同体間の境界線上の知識について、断定的にひとつの学説を選択して掲載した。これ は、横浜市が特定のジャーナル共同体において妥当とされる知識を、誰にとっても“正し い知識”として住民に提供したことになる。紙面には学説選択の判断の根拠が示されては いないため、読者は広報紙に掲載された専門情報がジャーナル共同体間の境界線上の知識 200 第９章 科学技術情報と行政広報 であることを紙面からは読み取ることはできない。つまり、この放射線特集号は、ひとつ のジャーナル共同体内での真実（妥当性ある知識）を住民に提供しているにすぎず、多様 なジャーナル共同体間の「妥当性境界」にある知識として提供してはいないことになる。 科学者・専門家であれば、 「妥当性境界」にある知識に対して一定の条件付与や限定的に結 論を表明することは特に問題があるわけではない。しかし、地域経営を担う自治体が、そ のような「妥当性境界」にある知識に対して何ら根拠を示すことなしに、ひとつの学説を 選択して住民に提供することは真実性の理念の点から問題であるといわざるを得ない。ま た、同じく真実性の理念の点から、掲載された「がんのリスク係数と増加要因」という表 中の数値および解説文の一部に誤りがあったことも問題である。このような数値および解 説文の誤りは専門情報を伝える広報としては致命的なミスといえる。 “科学報道の生命線は まさに「正確性」にある” （元村,2014,p.41）からである。なお、発行から 1 か月以上を経 過した 10 月 28 日に横浜市は修正した広報紙をウェブサイト上に掲載した。 次に、放射線特集号の内容を市民に網羅的に周知する意図があったか否かという点であ る。横浜市は、通常の広報紙以外の放射線に関する知識を広めるために、多額の経費を使 ってこの『放射線特集号』 （135 万部）を発行している。この放射線特集号は、ヨウ素、セ シウムといった放射性物質の種類、シーベルト、グレイといった放射線量の単位をはじめ、 放射性物質が出すアルファ線、ベータ線、ガンマ線の特性など専門用語を説明している。 紙面はフルカラー印刷であり、図や写真を多く活用していることからも専門知識をできる だけ平易に地域住民に伝えようとする姿勢がみてとれる。この点においては横浜市の姿勢 は評価できる。 さらに、横浜市がこの広報紙を発行するにあたり住民からの意見や要望、苦情などの反 応を予測していたのかという双方向性の理念に関わる点である。これについては、前述し た“横浜の子どもたちを放射能から守る会”の声明文への回答に約 50 日という期間を要し ていることからも、横浜市は広報紙の内容に対して多くの反対意見が寄せられるとは予想 していなかったと推測される。もし市民からの意見や批判を予想していたならば、その批 判に対して即座に説明をすることができたはずである。インターネットが普及し、高度な 専門知識を容易に手に入れることができる状況にあって、「妥当性境界」にある知識を自治 体が市民に提供することがどのような影響を及ぼすかについて、横浜市は事前に予測して おく必要があったと思われる。 最後に、横浜市は広報紙を住民目線で作成したかという並行性の理念に関わる点である。 放射線特集号においては、政府が定めた規制値の考え方について専門家が解説しているだ けであり、横浜市がなぜその規制値を採用したのかという根拠は示されていない。横浜市 が受け入れた規制値を、住民も当然のように受け入れると考えることは、住民目線に立っ た広報とは言い難い。 201 第９章 科学技術情報と行政広報 以上の分析から、『広報よこはま（放射線特集号）』は、真実性、双方向性、並行性の三 つの理念との関係において問題があることが明らかになった。横浜市による妥当性境界に ある知識の提供は、住民との信頼関係の構築にとってマイナスの価値を持つ情報を提供し たことになった。このことは、網羅性の理念の影響も加わり、結果として行政と住民との 信頼関係の構築という行政広報広聴の本質を損なう“行政広報の失敗”という事態を招い たのである。この“行政広報の失敗”とは、 「行政が四つの理念うち一つでも満たさないが 行われた場合に生じる行政と住民との信頼関係構築の失敗または棄損」と定義することが できる。これは、四つの理念に従って実践された広報が結果的に住民との信頼関係の構築 を実現できない場合とは質的に異なるものである。 第4節 行政広報と科学コミュニケーション それでは、行政広報が住民からの信頼を失わず広報活動を実施していくためには、一体 どうすればよいのであろうか。ここではこの問題解決策のひとつとして行政広報と科学コ ミュニケーションとの連携可能性について考えてみる。 4.1 科学コミュニケーションの理論 (1)科学コミュニケーションの概要 科学コミュニケーションとは、 「科学技術の専門家集団が自分たち以外の社会の様々な集 団や組織と科学技術に関して意思疎通をはかる活動」（小林,2007,p.35）である。科学コミ ュニケーションの先進国であるイギリスにおいて、科学コミュニケーションは一般市民に 知識を注入することを目的とする伝統的な啓蒙活動として認識されていたが、1990 年代に おける科学技術への信頼の危機を背景に、知識の注入といった啓蒙型（一方向的）コミュ ニケーションに代わり、コンセンサス会議や市民陪審といった対話型コミュニケーション の模索が始まった。この対話型コミュニケーションは、双方向性ゆえに科学者が市民の価 値観や懸念を聞き取ることが可能であることから、それらを反映した政策形成が期待され た。他方、日本においては 2005 年に文部科学省科学技術振興調整費の人材育成という政策 の下で、三つの大学で科学コミュニケーター人材養成プログラムがスタートした。これが 日本の科学コミュニケーションの始まりといわれている。日本では当初から「双方向コミ ュニケーション」に重点が置かれ、「アウトリーチ」（研究者等と市民が互いに対話しなが ら、市民のニーズを研究者等が共有するための双方向コミュニケーション活動）が重要視 された（ 『第三期科学技術基本計画』平成 18 年度から 23 年度） 。そして、このアウトリー 202 第９章 科学技術情報と行政広報 チの具体的な活動としてサイエンスカフェやサイエンスショップ、大学や博物館による教 育プログラムなどが実施され、そこでの活動において「何よりも強調されているのが、科 学技術の専門家と聴衆が同じ『高さ』 、 『視線』で議論すること」 （小林,同,p.28）であった。 つまり、日本の科学コミュニケーションは当初から、知識の注入よりも専門家と市民とが 同じ目線による双方向コミュニケーションが重視され、そのための具体的な手法が検討さ れてきているのである。 この科学コミュニケーションでは、 「科学的合理性」によって公共の判断がつけられない 問題に対して、 「社会的合理性」担保のために以下の条件が提示されている。すなわち、① 意思決定の主体の多様性の保証（利害関係者の「参加」）、②意思決定に必要な情報の開示、 選択肢の多様性の保証、③意思決定プロセス、合意形成プロセスの透明性と公開性の保証、 手続きの明確化である（藤垣,2008,p.241）。これらの条件を満たした双方向コミュニケー ションが実現されてはじめて社会的合理性が成立し、科学者・専門家と市民との信頼関係 が構築されるのである。 (2)対象情報 それでは、上で示した条件のうち「意思決定に必要な情報の開示」と「選択肢の多様性 の保証」とはどのようなことを指すのであろうか。 科学コミュニケーションが啓蒙型、対話型のいずれであっても、その対象となる情報は 高度な科学技術情報である。この科学技術情報の内容について、若松（2010,pp.191-192） は、①課題を考えるための基礎的情報、②確実な専門的知識に裏打ちされた討議・熟議の ために科学技術情報、③利害関係者の利害・主張・対立を明確にする情報、に整理してい る。そして、情報提供の際の注意点として、①それらの情報を市民が受け入れやすい形に まとめて提供すること、②社会に対して発信して利害関係者が持つ様々な意見を公開・共 有して選択肢の多様性につなげること、さらに、③それらの情報を多様な利害・関心を持 つメンバで構成される運営委員会がきちんとチェックすることを指摘している（若松, 同,p.191） 。ここでの運営委員会は、情報提供を担う科学者・専門家とは無関係な組織が想 定されている。ただし、 「討論・熟議のために必要な情報をわかりやすくコンパクトにまと めることは、これまでの経験からみてもきわめて難しい作業」、「これらの作業のためには かなりの時間をかける必要がある」といわれるように、専門情報を平易かつ簡潔に整理す ることは科学者・専門家にとっても非常に困難な活動なのである（若松,同,p.191） 。 このように、科学コミュニケーションは、高度な科学技術情報について専門家と市民と の対話を原則としながら、質の高い議論を通じて市民の価値観や懸念を聞き取り、それを 政策形成に活用しようという活動である。言い換えれば、科学者と市民との対話という限 定的なコミュニケーション空間の議論から、国・自治体の政策形成への活用というプロセ 203 第９章 科学技術情報と行政広報 スへ結びつける活動ともいえる。そのため、このプロセスにおいては社会への情報発信が 重要になるが、科学コミュニケーションは議論の対象が一部の地域を限定するようなケー スは少なく日本全体や広域に関わる問題であることから、広報手段はマスメディアの活用 を前提としている。しかし、マスメディアによる情報発信の効果は広域に及ぶものの短期 的・一時的にとどまると考えられる。 4.2 行政広報と科学コミュニケーションの協働 このような科学コミュニケーションの枠組みを踏まえ、科学技術情報を提供する際の行 政広報と科学コミュニケーションとの協働可能性について述べる。 行政広報と科学コミュニケーションは、いずれも市民や地域が抱える課題解決という政 策形成のための活動であり、高度な科学技術情報に焦点をあてたとき両者は多くの共通点 を持つ。対象とする情報については、第 1 章でみたとおり、争点情報、基礎情報、専門情 報、選択肢情報は両者に共通である。また、その提供についても、科学コミュニケーショ ンが強調する「市民の価値観や懸念を聞き取る」、「誰に対してもわかりやすく」、「科学技 術の専門家と聴衆が同じ視線で議論」においては、行政広報の双方向性、網羅性、並行性 の理念とも一致する。 これらの類似性から、以下のような行政広報と科学コミュニケーションの協働の観点を 二点指摘することができる。ひとつが、提供する専門情報の品質の確保である。本章での 議論のとおり、専門的知見のない自治体が住民の必要とする質の高いコンパクトな情報を 提供することは困難であることは明らかである。科学コミュニケーションとの協働により 科学者・専門家の協力を得て情報の質を確保することが必要である。とくに、今回の放射 線健康リスク情報のような科学者・専門家間での見解が分かれる場合には、情報提供を担 う科学者・専門家とは無関係な運営委員会によるチェックとともに、市民の判断材料とな る「リスク選択情報」として複数の見解を併記・公開することも重要になるだろう。もう ひとつが、社会への情報発信力である。専門情報を政策形成に活用のためには社会への情 報発信力は不可欠である。しかしながら、前述したように科学コミュニケーションは対話 を原則としており、社会への情報発信はマスメディアの活用を前提としていることから、 短期的・一時的な効果しか期待できない。ここに地域での長期・継続的な情報発信力を持 つ行政広報との連携の可能性がある。地域住民にとって行政広報媒体は地域情報を取得す るための最大のメディアであるからである。 第5節 おわりに 福島第一原発事故以来、自治体はこれまでに経験したことがない高度な専門情報を地域 204 第９章 科学技術情報と行政広報 住民に提供していかなければならない状況に置かれた。科学者・専門家の見解が対立する 状況のなかで、放射線について何ら知見を持たない自治体はどのように市民に情報を公 開・提供していけばよいのであろうか。 行政広報は政策に関わる専門情報を提供することを使命としているが、今回のような科 学者・専門家の間で見解が分かれる科学的に十分検証されているとはいえない専門情報を 断定的に提供することは、行政と住民との対立構造を生み、行政と市民との信頼関係にマ イナスの影響を与えることが明らかになった。同時に、住民に分かりやすく、徹底して周 知するという網羅性の理念に従った広報の実践がかえって影響の範囲を大きくすることも 明らかになった。つまり、行政広報広聴の理念の追求は、本来的に行政と住民の信頼関係 の構築に寄与するが、自治体がその真実性を確認できない情報を提供することは“行政広 報の失敗”という相互の信頼関係を損ない住民の間に混乱を引き起こす結果となるのであ る。さらにこのことは、現在の行政広報における専門情報の提供には“行政広報の脆弱性” が潜んでいるともいえるのである。本章では、このような行政広報の持つ“脆弱性”ゆえ に、専門的知見を持つ科学者・専門家が担う科学コミュニケーションとの協働について検 討を行い、高度な科学技術情報の確保と行政広報メディアの活用という二つの側面での相 互補完・連携の可能性を示した。今後ますます科学技術が社会との関わりを深めていくな かで、自治体、科学者・専門家、市民が議論を尽くして社会的に合意された見解を創出し ていかなければならない状況が増えることは間違いない。地域住民への専門情報の提供を 担う行政広報は科学コミュニケーションとの継続的な協働の道を模索すべきであろう。 最後に、今回の分析から得られた実務的な示唆について述べる。第一は、放射性物質に 関する行政広報をめぐり行政と地域住民との信頼喪失があったということを行政が認識す ることである。日本学術会議が福島原発事故後の科学に対する社会の信頼喪失に関して議 論を行ったように、行政広報も今回の失敗を、今後の改善に結びつけていかなければなら ない。第二は、自治体は高度な科学技術情報に対する認識力や判断力を養うべきであろう。 専門家が提示する科学技術情報を一方的に信頼するのではなく、その情報の背景にあるジ ャーナル共同体や研究者集団等の意見を考慮して、市民にそのまま提供できる情報か、ま たは広報すべき情報なのかを判断する力が必要であろう。第三は、いわゆる妥当性境界に ある知識に関して市民に情報提供しなければならない場合、自治体は情報の真実性を確保 するためのひとつの選択肢として学説を併記する、すなわち様々な「政策選択肢情報」を 拡充するということである。論点について予算・人的資源・行為規範、さらに技術的可能 性などを示した政策選択肢情報を掲載することは、社会的な合意が必要な事項についての 選択肢を示すことになり、自治体と住民との間に知識の共有、蓄積に結びつくことが考え られる。これは、その後の政策形成のうえで有用なことであり、真実性の理念を担保する ことになる。最後は、並行性の理念と関連して、行政主導の広報に加えて住民との協働に 205 第９章 科学技術情報と行政広報 よる広報を検討するべきであろう。行政と住民民が議論を行ったうえで広報すべき情報を 決定する。昨今の厳しい財政状況や不確定要素が数多く存在する状況にあっては、行政と 市民の両者にとって有益であろう。今回の事故対応を契機として、長期的視野のもと行政 広報の脆弱性について真剣に検討する必要があるのではないだろうか。 注 1) 「警戒区域」は福島第一原子力発電所から半径 20km 圏内であり、立ち入りが禁止された区 域である。 「計画的避難区域」とは政府が住民に対して避難のため立ち退くことを求めた区域 であり、原発から半径 20km 以遠で、居住し続けた場合に放射線の年間積算線量が 20 mSv に 達する恐れがある地域である。 「緊急時避難準備区域」は、政府が住民に対していつでも屋内 退避や避難が行えるように準備をしておくことを求めた区域である。 2) セシウム 137 の汚染の広がりによって､避難を勧告された原発 30km 圏よりさらに遠い飯舘村、 伊達市、南相馬市の一部などで新たな住民避難勧告が出されている。福島、郡山、二本松など の福島県の都市部でも 1mSv/h を超える汚染地域がまだら状にあることが発見されている。ま た、福島県以外でもホットスポットが発見され、柏、我孫子など東葛 6 市では小学校、公園な どで、平均 0.3～0.6mSv/h の汚染が報告されている。 3) 東京電力福島原子力発電所事故調査委員会は、 「2011 年東北地方太平洋沖地震に伴う東京電力 福島原子力発電所事故に係る経緯・原因の究明を行う」とともに、「今後の原子力発電所の事 故の防止及び事故にともない発生する被害の軽減のために施策又は措置について提言を行う」 ことを目的として、東京電力福島原子力発電所事故調査委員会法に基づいて国会に設置された 機関である。 4) ここでの専門情報とは、局所的な集中豪雨、河川の氾濫、土砂、津波、インフルエンザ、そ の他感染症など専門的な知識に基づく判断に関する情報を想定している。 5) 原子力安全・保安院は、原子力をはじめとする各分野のエネルギー施設や産業活動の安全確 保を使命とする経済産業省の一機関である。 6) Sv（シーベルト）は、生体の被曝による生物学的影響の大きさ（線量当量）の単位である。 7) 緊急時迅速放射能影響予測（SPEEDI：System for Prediction of Environmental Emergency Dose Information）ネットワークシステムは、原子力施設から大量の放射性物質が放出された り、あるいは、そのおそれがあるという緊急時に、周辺環境における放射性物質の大気中濃度 や被曝線量などを、放出源情報、気象条件および地形データをもとに迅速に予測するシステム である。 原子力安全課原子力防災ネットウェブサイト http://www.bousai.ne.jp/vis/ [2012.1.31accessed] 政府は、事故発生 10 日後の 3 月 23 日に SPEEDI の試算内容を発表した。そして後日、こ の SPEEDI の情報が 3 月 14 日にアメリカ政府には提供されていたことが明らかになった。 8) ここでの東京都下の 23 区・26 市の放射線量の数値は、筆者が 2011 年 8 月 20 日から 8 月 31 日に行った各自治体の公式ウェブサイトで公開されている放射線測定情報の調査をもとにし ている。この 23 区・26 市においては、6 月 1 日から放射線の測定を開始している団体がある 一方で、5 か月遅れの 11 月に開始した団体もあり、放射線に対する対応には自治体間で大き な差がみられる。 9) 2011 年 6 月に埼玉県川口市が全国初の独自基準の設定を行った。川口市では、政府による明 確な基準が示されないなかで、独自基準として放射線量の基準数値を「年間 1.64mSv」と暫 定的に定め、1 時間当たり 0.31μSv を超えた場合、学校での屋外の保育・授業時間を 3 時間以 206 第９章 科学技術情報と行政広報 内とし、さらに 0.38μSv を超えた場合には授業時間を 2 時間以内にするなど、段階的な対応 を示した。 10) 2011 年 12 月 16 日に、政府は「原子炉は冷温停止状態に達した。事故そのものは収束に至っ た」と宣言している。この宣言について株式会社日経リサーチが、この宣言について調査を行 っている。 「納得できる」 （12％） 、 「納得できない」(78％)、 「どちらともいえない」 （2％)、 「い えない・わからない」 （8％）という結果になっている。 「日経定例電話世論調査 2011 年 12 月 実施調査」 （実施日：2011 年 12 月 23 日～12 月 25 日,地域：全国（福島県の一部地域を除く）。 株式会社日経リサーチウェブサイト http://www.nikkei-r.co.jp/ [2012.1.31accessed] また、2012 年版『科学技術白書』における「科学者への信頼に関する国民意識調査」でも、 科学者を信頼できるとする人の比率は、事故前の 76～85％から 65％に低下している。 11) 横浜の子どもたちを放射能から守る会ウェブサイト http://yokohama-konan.info/ [2012.1.31accessed] 12) 岐阜環境医学研究所長の松井英介は横浜市へのコメントとともに、放射線被曝についての説 明および実施すべき対策を提示している。 207 第 10 章 議会改革における議会広報広聴 第１０章 議会改革における議会広報広聴 第1節 はじめに 現在の日本は、税収の減少、社会保障費の増大、行政需要の拡大など厳しい財政状況に 陥るとともに、成熟化社会のなかで住民の価値観や生活様式は多様化し、画一的な行政サ ービスでは従前の効果を達成することが難しい状況になり、自治体にはこれまで以上に地 域住民のニーズを反映した適切かつ柔軟な政策形成が求められるようになってきている。 日本の地方自治は、首長と議会の相互牽制のもとでの適切な権限行使と民意を反映した政 治行政の実現を理念とする二元代表制のもと、行政においては広報広聴による住民との信 頼関係の構築とともに、審議会や協議会、ワークショップ、パブリックコメントといった 住民参加の仕組みがみられるようになってきている。しかし、議会においては依然として 議員定数、議員報酬、政務活動費に注目が集まり、議会の本質的な役割について十分な議 論がなされず、議会と住民との相互理解・信頼関係が構築されているとはいえない。 「議会 の影響力の究極の源は、それが住民の代表であることにある。議員は選挙によって選ばれ、 住民の要求を政治に反映させ、住民の支持および自らの意思と行動の正当性を確保する」 （村松,伊藤,1986,p.125）とあるように議会による民意の調達と情報の公開、すなわち議 会による広報広聴は議会の本質に関わるものである。 そこで、第 10 章では議会改革における議会広報広聴の位置づけを確認し、改革先進議会 の広報広聴活動の現状を明らかにするとともに、改革先進議会の広報誌を事例として分析 することにより今後の議会改革における広報の品質向上のための実務上の示唆を得ること を目的とする。議会広報広聴の現状と品質向上のための示唆は、今後改革を進める議会に とって有用な情報になると考えられる。なお、本章では議会改革・議会広報広聴の先進自 治体である地域・人口規模の異なる四つの自治体議会（栗山町議会、昭和町議会、会津若 松市議会、名古屋市議会）の議会基本条例における広報広聴関連の規定について分析を行 うとともに、議会広報誌で高い評価を得ている山梨県昭和町議会を事例としてとりあげ、 町議会議員へのインタビュー調査とともに分析を行った。 209 第 10 章 議会改革における議会広報広聴 第2節 議会改革における議会広報広聴の位置づけ ここでは自治体議会改革における議会広報広聴の位置づけを確認する。1947 年（昭和 22） に制定された地方自治法はこれまで幾度となく改正されてきた。とくに、議会に関する最 近の改正は、 「地方分権時代において、民意の利害調整機能、議事機関としての政策形成機 能、監視機関としての監視機能が、ますます強力に求められている地方議会の改革に関し ては、自治体自身が積極的かつ自主的に制度改革に取り組むことが求められている」（野 口,2006）といわれるように、これまでの制度改革はいずれも議会の自主的な改革を期待す るものである。2006 年には、①議長への臨時議会招集請求権の付与、②専門知見の活用、 ③議員の複数の常任委員会への所属、④委員会への議案提出権の付与などが改正され、ま た 2008 年には、①議会活動の範囲の明確化、②議員の報酬に関する規定の整備などの改正 が行われ、現在では多くの地方議会が改革に取り組み始めている。 このような自治法の改正とともに、改革を進める議会のなかには議会基本条例を制定し、 これまで以上に自主的に改革を進める議会も増加してきた1)。また同時に、議会基本条例を 軸にした議会改革に関する学術研究も数多く報告されるようになってきた。たとえば、東 京財団政策研究部（2010）は、議会改革における議会基本条例に焦点をあて、実効性ある 条例とするための三つの必須要件（①議会報告会、②請願・陳情者の意見陳述、③議員間 の自由討論）を提示して、議会改革における「市民参加」と「情報公開」の重要性を指摘 している2）。また、廣瀬（2010,p.8）は議会改革の軸を、①議会の審議方法の改革、②議会 の情報の公開や積極的な発言、③議会にかかる経費の改革（削減）、④議会の政策機能の強 化、⑤市民と議会との関係づくり、として整理したうえで、 「市民と議会との関係を作るこ とができたときに、自治体の議会は、住民自治を実現しながら地方自治体の団体自治を実 行していく機関となることができる」（廣瀬,同,p.9）と述べ、議会と市民との関係づくり が議会改革の本質であるとしている。 この議会改革の本質に関わる「議会と市民の関係づくり」 、すなわち議会と地域住民との 信頼関係の構築を目指す活動が議会広報広聴であり、これは議会改革の成否を左右する活 動のひとつとして位置付けることができる。 第3節 先進地方議会の広報広聴活動の現状 それでは、議会が住民の理解を得て信頼関係を構築していくために、どのような広報広 聴活動を行っているのであろうか。ここでは、四つの議会の議会基本条例における広報広 聴に関する規定を整理したうえで、第 2 章で構築した基礎的枠組みにおける情報に着目し て、議会広報広聴の現状について考察する（表 2-1） 。 210 第 10 章 議会改革における議会広報広聴 3.1 議会広報広聴の基礎的枠組み 第 2 章でみた議会広報広聴の基礎的枠組みは、議会が四つの理念（真実性・双方向性・ 網羅性・並行性）のもとに民意の調達と政策情報の提供という情報循環を実現することに よって新たな情報開発と価値創造を行い、その共有によって住民との信頼関係の構築を実 現するというものである（表 2-1 再掲） 。 表２-１ 議会広報広聴の基礎的枠組み（再掲） 本質・理念 （本質） 情報開発 価値創造 による 信頼関係 構築・維持 （理念） 真実性 双方向性 網羅性 並行性 分類 議 会 広 聴 議 会 広 報 情報 情報の内容 主な手法 受動的 個別的 広聴 市民 の声 個別情報 （個人論的視座） 住民の個別意見・要望・提案など 請願・陳情、公聴会・ 参考人・面談、 手紙、 電子 メール、 SNS 能動的 集約的 広聴 民意 世論 構造情報 （全体論的視座） 問題群に対する住民の意見構造や分布 世論調査、 モニター制度 ウェブ調査 争点情報 直面する課題・議案の論点・説明 政策 広報 （展開） 戦略的 継続的 政 策 情 報 基礎情報 政策形成の基礎資料 統計、地図、法務・財務情報など議案の背 景や地域特性を表す情報 専門情報 個別課題解決のための技術情報 地震・津波・土砂災害・インフルエンザなど の危機管理情報 選択肢情報 政策目標設定の争点と選択理由・実施に 伴う予算・人的資源・行為規範のあり様、技 術的可能性など 審議情報 審議プロセスに関する情報、討議資料、議 事録・各議員の表決 <印刷媒体> 新聞・雑誌 広報紙 報告書・冊子 <電波媒体> テレビ ラジオ <電子媒体> ウェブサイト 音声 動画配信 SNS 分析の対象としたのは、議会基本条例を軸に議会改革を進めている地域や人口規模が異 なる四つの議会（北海道栗山町議会、山梨県昭和町議会、福島県会津若松市議会、愛知県 名古屋市議会）である。ここでは、各議会基本条例における議会広報広聴に関する規定と ともに、現行の広報広聴活動における手法と対象情報について整理する。 3.2 北海道栗山町議会 栗山町は、北海道の道央圏に位置し、2007 年（平成 19 年）に財政再建団体に指定され夕 張市に隣接する人口約 1 万 3 千人、面積 203.8km²の自治体である。栗山町議会（議員 13 名）は、2006 年 5 月に全国初の議会基本条例を制定し、その後 2008 年から 2009 年にかけ て三度の改正を行うなど議会基本条例を議会運営の実質的なルールとして定着させ、議会 211 第 10 章 議会改革における議会広報広聴 改革を進めている。 (1)議会基本条例における広報広聴の規定 栗山町の議会基本条例には、広報に関して「議会は、議会の活動に関する情報公開を徹 底するとともに、町民に対する説明責任を十分に果たさなければならない」 （4 条 1 項）3） および「議会は、本会議のほか、常任委員会、特別委員会を原則公開する」 （4 条 2 項）と 規定され、積極的な議会広報の推進が原則とされている。また、 「議会は、重要な議案に対 する各議員の態度を議会広報で公表する等、議員の活動に対して町民の評価が的確になさ れるよう情報の提供に努めるものとする」 （4 条 6 項）、 「議会は、町政に係る重要な情報を、 議会独自の視点から、常に町民に対して周知するよう努めるものとする」 （20 条）とあり、 議会に対する住民の評価、つまり広聴によって収集した市民の声を前提としながら議会独 自の視点からの積極的な情報提供が規定されている。さらに、「議会は、情報技術の発達を 踏まえた多様な広報手段を活用することにより、多くの町民が議会と町政に関心を持つよ う議会広報活動に努めるものとする」 （20 条 2 項）と定められ、住民と議会の距離を縮める ために情報通信技術（ICT）の積極的な活用が求められている。 他方、広聴に関しては、 「議会主催の一般会議を設置するなど、会期中又は閉会中を問わ ず、町民が議会の活動に参加できるような措置を講じるものとする」 （4 条 2 項）、 「議会は、 常任委員会、特別委員会等の運営に当たり、参考人制度及び公聴会制度を十分に活用して、 町民の専門的又は政策的識見等を議会の討議に反映させるものとする」 （4 条 3 項） 、「議会 は、議会モニターを設置し、町民から議会運営等に関する要望、提言その他の意見を聴取 し、議会運営に反映させるものとする」 （4 条 5 項）といった規定にみられるように、住民 参加の推進と住民の意見や要望の積極的な聴取、議会運営への反映が規定されている。 栗山町議会の広報広聴規定の特徴として、議会広報広聴の存在意義に関わる議会独自の 視点からの情報提供が努力規定ではあるもののルール化されている点である。 (2)現行の議会広報広聴活動 次に、この議会基本条例の規定のもとで行われている栗山町議会の具体的な広報広聴活 動を確認する。 栗山町議会は、広報手法として議会広報誌やウェブサイト、サイト上で稼働する会議録 閲覧システム・動画配信（中継、録画）、テレビ（中継）、ビデオ（貸出）などを活用して いる。ここでは、2010 年から 2011 年に発行された議会広報誌『くりやま議会だより』と栗 山町議会ウェブサイトにおいて公開されている情報をもとに現行の議会広報広聴活動につ いて整理した。 議会広報誌には、議案の説明、審議プロセス、議案に対する各議員の表決、議決案件が 212 第 10 章 議会改革における議会広報広聴 コンパクトに編集されて掲載されている。たとえば、122 号においては、常任委員会付託議 件として「養護老人ホームの民営化」がとりあげられ、案件に関する事実説明や審議プロ セスの要旨、案件に対する議員の具体的な賛成・反対意見、審査結果が掲載されている。 123 号には、政務調査費（現在の政務活動費）の収支報告が掲載されている。また、ウェブ サイトには、この広報誌が過去発行分を含めて PDF 形式で掲載されているほか、会議録閲 覧システムにより議案、質疑、答弁の詳細が公開され、定例会、臨時会、委員会の様子も 動画配信（中継・録画）されている。ただし、会議録閲覧システムには、発言などの検索 機能は設置されていない。さらに、議会報告会における議会に対する意見・要望や町に対 する意見・要望、議会報告会参加者数・意見要望数の集約結果が掲載され、参加していな い住民に対しても議会に伝えられた意見・要望を知ることができるようになっている。た だし、議案の説明資料や関連する統計資料などの基礎情報、委員会や議会報告会で使われ た討議資料は公開されてはいない。 3.3 山梨県昭和町議会 昭和町は、甲府盆地の中央に位置し甲府市に隣接する人口約 1 万 7 千人、面積 9.14 km²、 そのほとんどが平地で国母工業団地と釜無工業団地を抱える集約都市（コンパクトシティ） である。近隣周辺の町がすべて合併していくなかで単独町政を選択している。昭和町議会 （議員 16 名）は、「学ぶ、行動する、改革・変革する」議会をスローガンにかかげ、山梨 学院大学（山梨県甲府市）と連携して積極的に議会改革を進め、2010 年 10 月には山梨県で 最初の議会基本条例を制定している。また、議会が制作する議会広報誌は、山梨県町村議 会広報コンクールや町村議会広報全国コンクールで優勝や準優勝を果たすなど高い評価を 受けている4）。 (1)議会基本条例における広報広聴の規定 昭和町の議会基本条例は、公正性、透明性及び信頼性を重んじ、町民に開かれた議会を 目指すとともに、町民の多様な意見を的確に把握し、町政に反映させるための運営に努め ることを議会の活動原則としながら、広報に関しては「議会は、町政に係る重要な情報を 議会独自の視点から、常に町民に対して周知するよう努めるものとする」 （15 条）、 「議会は、 町民が議会における決定の過程及び結果に関する情報を入手することができるよう、広報 紙の発行、インターネットの利用その他の方法により広報の充実に努めなければならない」 （21 条 1～2 項）と規定されている。議会独自の視点からの情報提供を目指す点は栗山町と 同様である。また、 「議会は、本会議及び委員会（以下「会議等」という）を原則として公 開し、会議等で使用した資料を公開するとともに、町民が傍聴しやすい環境の整備に努め るものとする」 （10 条）、 「陳情書又はこれに類するもの（要望書、嘆願書、要請書等。）は、 213 第 10 章 議会改革における議会広報広聴 政策提言と位置づけ」 （11 条）ると定められ、審議過程の透明化や市民が議会に参加しやす い環境づくりの点も栗山町議会と同様である。 他方、広聴に関しては「議会は、町民、町民団体等との意見交換の場を多様に設けて、 町民が議会活動に参加する機会の確保に努める」 （9 条 2 項） 、 「議会は、町民の意見及び知 見を審査等に反映させるため、公聴会及び参考人の制度の活用に努めるものとする」 （9 条 3 項）など、既存制度の活用とともに、議員と市民との直接対話の場を設置するなど多様な 意見、要望を聴くことが規定されている。ただし、いずれの規定においても「努める」と いう表現であり現段階では努力規定にとどまっている。 昭和町議会の広報広聴規定の特徴として、昭和町議会が議会における決定の過程及び結 果に関する情報、すなわち政策情報のなかでもとくに審議情報の提供を重視している点で ある。 (2)現行の議会広報広聴活動 昭和町議会は、具体的な広報手法として議会広報誌とウェブサイトを中心に運営してい る。ウェブサイトには会議録検索や動画配信といったシステムは設置されておらず、静的 なページによる情報提供が中心になっている。ここでは、2010 年から 2011 年に発行された 議会広報誌『議会だよりしょうわ』と昭和町議会ウェブサイトにおいて公開されている情 報をもとに現行の広報広聴活動を整理した。 議会広報誌には、議案の説明と議決案件、常任委員会での質疑の要旨、そして、議案に 対する各議員の表決とその表決理由が掲載されている。たとえば、144 号においては議員の ボーナスカットの案件について、賛成 14、反対 1 という結果とともに、反対したのは誰か、 なぜ反対したのかについて理由も明らかにされている。また、常任委員会での質疑や一般 質問の要旨を 1 人 1 頁の紙面を活用して掲載するとともに、一般質問でとりあげられた論 点に対するその後の執行部の対応を追跡するという内容を“追跡あの質問はどうなった” という記事で掲載している。これは、二元代表制における議会と首長との緊張関係を維持 しつつ、さらには議会の審査機関としての活動を住民に伝えるという重要な役割を果たし ていると考えられる。 さらには、直接対話の場である「区長懇談会」、「井戸端会議」、 「議会活動報告会」など で提案された住民の意見の要旨も掲載されている。ウェブサイトには、広報誌が過去発行 分を含めて PDF 形式で掲載されてはいるが、議案の説明資料や地域の統計などの基礎情報 や議会基本条例に規定されている会議等で使用した資料の公開はまだ実現されていない。 広報誌に掲載されている以上の詳細な情報はウェブサイトには掲載されていない。 214 第 10 章 議会改革における議会広報広聴 3.4 福島県会津若松市議会 会津若松市は、福島県西部に位置し、猪苗代湖の 3 分の 1 を含む人口約 12 万 6 千人、面 積 382.97km²の自治体である。江戸時代から会津藩の城下町として盛え、若松城（鶴ヶ城） といった歴史的な建物をはじめ赤べこなどに代表される伝統工芸が盛んな観光都市である。 会津若松市議会は、議会内部からの議会基本条例制定の声を契機として福島県内ではもっ とも早い 2008 年 6 月に議会基本条例を制定している。 (1)議会基本条例における広報広聴の規定 会津若松市の議会基本条例には、公正性及び透明性の確保、住民の多様な意見の把握、 政策形成への適切な反映といった議会の活動原則が定められると同時に、市政の課題全般 について市民の意見を的確に把握するといった議員の活動原則も定められている。この原 則のもと、第 5 条を中心に広報広聴が規定されている。広報に関しては、 「議会は、市民に 対し積極的にその有する情報を発信し、情報の共有を推進するとともに、説明責任を十分 に果たさなければならない」 （5 条 1 項） 、「すべての会議を原則公開とする」 （5 条 2 項）と いった情報発信に対する議会の姿勢が定められている。広聴に関しては「参考人制度を活 用して市民等の意見等を聴き、議会の政策形成に反映させるよう努めるものとする」 （5 条 3 項） 、 「市民参加の推進に努めるとともに、市民との意見交換の場を多様に設ける」 （5 条 4 項）にみられるように直接対話の場を設置することが定められている。 そして、この 5 条で定められた議会広報と広聴を結びつける仕組みとして、 「広報広聴機 能の充実のため、議員で構成する広報広聴委員会を設置する」（6 条）、 「議会は、市政に関 する重要な政策及び課題に対して、共通認識及び合意形成を図り、もって政策立案、政策 提案及び政策提言を推進するため、政策討論会を開催する」 （13 条）といった規定が設けら れ、市民の意見を政策へ反映させる組織である広報広聴委員会と政策討論会を中心に、“市 民意見を起点とした政策形成サイクル”の確立への取り組みが行われている5）。 会津若松市議会の広報広聴規定の特徴として、市民の意見と政策形成をつなぐ仕組みと して広報広聴委員会と政策討論会を設置している点である。議会独自の価値観に基づいた 市民の声に対する政策的な対応の可否や具体的な政策を議論する仕組みは注目すべきであ る。 (2)現行の議会広報広聴活動 会津若松市議会は、具体的な広報手法として議会広報誌、ウェブサイト、会議録検索シ ステム、テレビ中継などを活用している。 2010 年から 2011 年に発行された議会広報誌『あいづわかまつ広報議会』には、議案の説 明と議決案件、政策討論会での審議状況、議案に対する各議員の表決が掲載されている。 215 第 10 章 議会改革における議会広報広聴 たとえば、156 号においては、執行部が提出した「鶴ケ城周辺公共施設利活用構想（素案） 」 に対して議会が再考を求める決議を賛成多数で議決したことが掲載されている。この記事 には、審議のなかで出された賛成・反対からの意見が記載され、 「二元代表制のもとで、市 当局には市当局の考えがあり、議会は議会の考えの中で議会基本条例の趣旨に基づき検討 を行ってきており、広く市民の意見を聞いて今回の判断にいたった」 （あいづわかまつ広報 議会,156 号,p.8）というように執行部とは異なる結論に到った理由も明記されている。ウ ェブサイトにはこの広報誌が過去発行分を含めて PDF 形式で掲載されているほか、会議録 検索システムにより議案、質疑、答弁が公開され、定例会、臨時会、委員会の様子も動画 配信（中継・録画）されている。また、市民との意見交換会で出された意見・提言、要望 が一覧にされ、そこから広報広聴委員会や政策討論会に送付されたものも整理されて掲載 されている。さらには、会津若松市政全般の主要事項を収録した『会津若松の市政へ』 （PDF 形式）が 5 年間分（平成 18～22 年）掲載されている。これは、議員に配布された資料と同 じもので、会津若松市の基本となる統計データが記載されたものである。 3.5 愛知県名古屋市議会 名古屋市は、愛知県西部に位置する人口が約 226 万人、面積 326.4km²、横浜市、大阪市 に次ぐ人口規模の大きな政令市である。名古屋市では 2009 年の市長交代以降、市民税 10％ 減税の恒久化などの政策をめぐり市長と議会の対立が顕在化し、2011 年 2 月には名古屋市 議会の解散の賛否を問う住民投票行われ、政令市議会で初めて解散に至っている。なお、 名古屋市議会は 2009 年から議会基本条例制定研究会を設置して学識経験者および市民の意 見を踏まえながら検討を重ね、2010 年 3 月に議会基本条例を制定している。 (1)議会基本条例における広報広聴の規定 名古屋市の議会基本条例においては、第 5 条および第 6 条が広報に関する規定、第 4 条 が広聴に関する規定になっている。広報に関しては、 「議会は、市会だより、ウェブサイト、 インターネット中継等多様な広報手段を活用し、議会活動に関する情報を積極的に公開し、 発信する」 （5 条 1 項） 、「市会だより、ウェブサイト等は、議会活動を市民にわかりやすく 説明するため、議員で構成する編集委員会により編集する」 （5 条 2 項） 、「議会の広報の内 容及びあり方については、常に検証し、充実する」 （5 条項）、「議会は、市民に対し情報を 公開することを積極的に進めるため、あらかじめ会議等の日程、議題等を市民に周知する」 （6 条 1 項） 、 「議会の会議等で用いた資料は、積極的に公開する」（6 条 3 項）、「議会は、 重要な議案についての議員ごとの賛否を公開する」 （6 条 4 項）、 「議会は、市民が傍聴しや すい環境を整備する」 （第 6 条 5 項）といった規定がなされている。 他方、広聴に関しては「議会は、市民の多様な意見を把握し、議会活動に反映させると 216 第 10 章 議会改革における議会広報広聴 ともに、市民が議会の活動に参加する機会を確保するように努める。また、議会活動に関 する情報を市民に公開し、市民に対する説明責任を果たす」 （4 条 1 項）といった規定をは じめとして、請願及び陳情の審査における口頭陳情の実施、市民議会演説制度6）の実施など、 市民が議会活動に参加する機会の確保、公聴会・参考人の制度等を活用、議会報告会の開 催が規定されている（4 条 2～4 項） 。 名古屋市議会の広報広聴規定の特徴として、大規模自治体でありながら議案に対する議 員ごとの賛否の公開する点および市民との直接対話を重視している点である。 (2)現行の議会広報広聴活動 名古屋市議会の広報手法も議会広報紙とウェブサイトが中心である。2010 年から 2011 年 に発行された議会広報紙（ 『市会だより』年 4 回発行）を調査したところ、定例会で質疑に 立った議員全員の質問（それぞれ一問）と答弁が掲載されていることが確認できた。また、 議会に提出された議案に対する会派別の賛否一覧および可決された意見書の一覧が掲載さ れている。雑誌型の広報誌とは異なり、各号とも新聞紙型の 4 頁であるため、これまでみ た三つの議会の広報誌と比較しても情報量はかなり少なくなっている。ウェブサイトには、 広報紙が過去発行分も含めて PDF 形式で掲載されているほか、サイト上の会議録検索シス テム・議会や委員会および正副議長および各派幹事長の記者会見の様子が動画配信されて いる。また、市民の意見を聴く会や議会報告会で配付された資料や使用されたスライドも 公開されている。なお、名古屋市は各定例会後に、 『定例会の概要(速報版)』という小冊子 を発行して市施設での配布とウェブサイトへの掲載を行っている。 以上、四つの地方議会について、広報・広聴の手法と情報について整理したものが表 10-1 である。 217 第 10 章 議会改革における議会広報広聴 表１０-１ 議会広報の手法と政策情報の公開状況 区分 栗山町議会 昭和町議会 会津若松市議会 名古屋市議会 人口 約 1 万 3 千人 約 1 万 7 千人 約 12 万 6 千人 約 226 万人 議員定数 13 人 16 人 30 人 75 人 議員一人当 たり人口 約 1,000 人 約 1,060 人 約 4,200 人 約 30,000 人 議会 基本条例 2006 年 5 月 2010 年 10 月 2008 年 6 月 2010 年 3 月 広報・広聴の 理念・原則 情報公開 説明責任 公正性・透明性・信頼性 多様な意見の把握 政策への反映 公正性・透明性 多様な意見の把握 政策への反映 情報公開・市民参加 多様な意見の把握 説明責任 広報・広聴の 検討組織 議会広報特別委員会 議会広報編集委員会 広報広聴委員会 編集委員会 広報 手法 広報誌(紙) 発行回数 頁数 動画 政 策 情 報 の 公 開 広報誌・ウェブサイト 会議録ファイル（PDF） 広報誌・ウェブサイト 会議録検索システム テレビ中継 ビデオ貸出 広報紙、ウェブサイト 定例会の概要(速報版) 会議録検索システム 動画配信（中継・録画） 年4回 10 頁(最小)、24 頁(最大) 年4回 20 頁(最小)、24 頁(最大) 年4回 16 頁(最小)、20 頁(最大) 年4回 4 頁/号 本会議・委員会の動画配 信（中継・録画） × 本会議及・予算決算委員 会（中継・録画）・議長の 記者会見（録画） 本会議・委員会・正副議 長記者会見の動画配信 （中継・録画） 争点 情報 議案：○ 議案：○ 議案：○ 議案：○ 基礎 情報 地域特性情報：× 地域特性情報：× 地域特性情報：○ 地域特性情報：× 審議 情報 議員の質疑：○ 討議資料：× 各議員の表決：○ 議員の質疑：○ 討議資料：× 各議員の表決：○ 議員の質疑：○ 討議資料：× 各議員の表決：○ 議員の質疑：○ 討議資料：○ 会派別賛否：○ 議会モニター、意見交換 会、一般会議、議会報告 会、住民投票、請願及び 陳情者の意見を聴く場、 参考人制度及び公聴会 制度 区長懇談会、井戸端会 議、議会活動報告会、公 聴会及び参考人の制度 市民との意見交換会 請願・陳述、参考人制度 及び公聴会制度 市民議会演説制度、参 考人制度及び公聴会制 度、市民の意見を聴く会 議会報告会 個別 情報 意見・要望・苦情：○ 意見・要望・苦情：○ 意見・要望・苦情：○ 意見・要望・苦情：○ 構造 情報 課題に対する意見構造・ 分布：× 課題に対する意見構造・ 分布：× 課題に対する意見構造・ 分布：× 課題に対する意見構造・ 分布：× 広聴 手法 民 意 の 収 集 広報誌・ウェブサイト 会議録閲覧システム 動画配信（中継・録画） （注 1）人口および世帯数は 2011 年 4 月現在 （注 2）○は公開している（一部でも公開しているものを含む）。×は公開していない 218 第 10 章 議会改革における議会広報広聴 3.6 議会広報広聴の現状 今回調査を行ったいずれの議会基本条例においても、情報の公開・提供による公正性・ 透明性・信頼性の確保と多様な意見の把握、政策への反映といった議会広報広聴に関する 規定が置かれ、議会改革において議会広報広聴の重要性が認識されていることがうかがえ る。ここでは、第 2 章でみた議会広報広聴の対象情報の観点から整理する。 (1)争点情報・審議情報 動画配信システムは、議会の臨場感やリアリティのある豊富な情報を伝えることができ る媒体である。発言者の一言一句、表情や態度まで詳細な審議情報をリアルタイムに伝え ることが可能である。ただし、中継・録画のいずれであっても、そこから情報を得るため には本会議や委員会の開会時間と同程度の時間を割かなければならないし、通常、動画に は解説がないため、音声のみから専門用語の理解は難しいという短所がある。 会議録検索システムでは、首長からの議案提出理由の説明とともに、議員からの質疑と 審査、各議員の表決が公開され、ユーザはその審議プロセスである議員と首長との質疑と 答弁を一言一句確認することができる。動画では確認が難しい専門用語であっても、議員 や首長の発言が一言一句再現されたテキスト文書を読むことによって理解することが可能 である。ただし、そこで公開されているテキスト文書は、原則として首長や議員の発言が そのままテキスト化されたものであり、その表示形式はユーザに配慮されたものとはいえ ない。また、そのテキスト文書を読むためには一定の時間を要することになる。動画配信 システムや会議録検索システムでは、情報を取得するために時間を要するという短所があ るものの、議会での発言がほとんど編集されることなく公開されるため、争点情報や審議 情報を住民に伝える有効な手法となっている。 また、この争点情報と審議情報は議会広報誌・紙にも掲載されている。広報誌・紙に掲 載される情報はその紙面の制約から、必然的に編集者や編集委員会により情報の取捨選択 が行われることになる。これは、編集しない情報を掲載できる動画配信システム・会議録 検索システムとは対照的である。広報誌・紙に掲載される情報は、この二つのシステムに 比べ量的には少ないが、平易・簡潔に整理された情報が読みやすく編集されていることか ら、読者は短時間に情報を取得することが可能になっている。広報誌・紙は、掲載情報の 量的な面では二つのシステムに劣るが、読者への配慮という点からは必ずしも質的に劣る ものではない。その意味で、広報誌・紙は争点情報・審議情報を掲載する媒体として今後 も重要であると考えられる。 (2)基礎情報 どの自治体議会も議会の基本情報として議員名簿や議会や委員会の開催日程などはウェ 219 第 10 章 議会改革における議会広報広聴 ブサイト上に掲載しているが、今後、議会改革のなかで議会が住民の代表として首長に対 峙しながら政策的条例提案を目指すならば、統計、地図、法務・財務情報など議案の背景 や地域特性など政策形成の基礎資料である基礎情報を独自の視点から提供していくことが 必要になる。 基礎情報の公開については、会津若松市議会の取り組みが特徴的である。会津若松市議 会は事務局による独自の調査によって会津若松市の特性など市政全般にわたる主要事項を 掲載した 300 頁を超える『会津若松の市政』を毎年発行している。これは、首長とは異な る議会独自の視点から基礎情報の提供であり注目に値するものである7）。しかし、その他の 三つの議会では独自の視点から基礎情報を公開してはいなかった。これは、基礎情報は議 会広報の対象となっている情報ではあるが、争点情報や審議情報と比較すると相対的に公 開の優先度が低いものとして認識されているからだと推測される。 (3)個別情報・構造情報 議会は、個別情報の取得方法として公聴会及び参考人といった既存の制度の活用を進め るとともに、 「井戸端会議」や「議会報告会」といった議員と市民との直接対話の場を設置 している。この議会基本条例の規定は、議会が市民の声を聴くチャネルがルール化された ことを意味するものであり、これによって議会には市民の声に対する議会対応についての 説明責任が要求されることになった。住民との対話によって得られる情報は個別情報が中 心である。しかし、行政は世論調査や意識調査などによって地域住民の意見の構造や分布 である構造情報を政策形成の重要な資料として位置付けていることからも、今後、議会が 住民の代表として首長に対峙しながら政策的条例提案を目指すならば、個別情報のみなら ず議会の価値観に基づいた構造情報を把握する必要があるだろう。 このように、議会基本条例を軸に改革を進めている議会においては、議会広報広聴の規 定を議会基本条例のなかに位置づけながら、議会みずからの行動規範として活用している。 しかし、それらの議会においても実際の広報広聴活動には大きな差があり、議会広報広聴 をどのように構成していくかは試行錯誤の段階にあるといえる。 第4節 山梨県昭和町議会の議会広報誌の分析 次に、議会改革先進自治体のなかで発行する議会広報誌が高い評価を得ている山梨県昭 和町議会を再度とりあげ、昭和町議会の議会改革に関連する資料8）と町議会議長、広報編集 委員（議員） 、議会事務局長へのインタビュー調査の結果9）とともに質の高い議会広報を実 践していくうえでの留意点について検討を行った。 220 第 10 章 議会改革における議会広報広聴 4.1 昭和町の議会改革の概要 昭和町議会は、2007（平成 19）年の統一地方選挙で定数 16 名のうち 9 名の新人議員が当 選したことを機に、 「学ぶ議会」 、 「行動する議会」 、 「改革・変革する議会」をスローガンと した議会改革をスタートさせた10）。議会改革の基礎となる「昭和町議会基本条例」は 2010 （平成 22）年第 3 回定例会において、地方分権対策特別委員会による委員会提案として提 出され、同年 9 月 24 日の本会議にて全議員の賛成で可決されている（同年 10 月 1 日より 施行）11）。山梨県内では初の議会基本条例であった。この議会基本条例の制定は、議会改革 のスタートとしてではなく、それまで議会および議員が実践してきた改革を継続していく ためのルールづくりという位置づけとなっている12）。また、昭和町議会は議会改革と並んで 進めた広報改革の結果、昭和町議会広報誌は山梨県議会広報町村の部優勝および全国町村 議会広報の部準優勝（2009 年） 、山梨県議会広報町村の部優勝（2010 年）という町村議会 広報誌として高い評価を得ている13）。 (1)学ぶ議会 昭和町議会は、 「学ぶ議会」のもと 2008（平成 20）年 5 月 22 日に山梨学院大学ローカル・ ガバナンス研究センターと連携・協力する協定を締結した。これは大学と議会の協定とし ては全国初である14）。この協定は山梨学院大学が昭和町の議会改革を支援するため、研修や 政策提言、コンサルティングなどを実施するというものである。大学が実施する研修会に は議員全員が参加することが原則であり、2008 年度に 8 回、2009 年度に 9 回、2010 年度に 10 回実施されてきた。この研修は、講師による一方向の講義形式ではなく、相互に課題を 持ち寄り、そのテーマを解き明かすといったプロセスが特徴であり、専門家による講義と ディスカッション（研修時間の 7 割が講義、3 割がディスカッション）によって各議員の意 識改革を促すとともに資質を向上させ、問題解決力の向上を図ることが目的とされている。 (2)行動する議会 また、昭和町議会は「行動する議会」を二つめのスローガンとして定めている。これは、 住民と議員との直接対話の場である「井戸端会議」15）で議論された地域の課題について、 議員自身に現地調査や課題解決に向けた行動を要求するものである。たとえば、小学校の 校庭の芝生化については、議会が種を購入し育て一部実験的に芝生化を試みるなど具体的 な行動を踏まえたうえで議論を行っている16）。また、2008 年 6 月には、山梨学院大学にお いて研究員および政治行政学科の学生（115 名）との「交流会」を主催するなど新しい形の 政策形成に向けた積極的な試みを行っている。この交流会は、議会からは議長、議会事務 局長、執行部からは企画財政課長、福祉課長が出席するなど議会と執行部が連携して実施 221 第 10 章 議会改革における議会広報広聴 されたものであり、そこでは昭和町の現状や課題について議事機関と執行機関の双方から の見解が示されるなど研究員や学生と実務レベルまでの情報共有がなされた17）。さらに、学 生議会（全国初の試み）や学生とのワークショップも実施され、学生が調査研究をもとに 提示した地域の課題についてディスカッションが行われた18）。昭和町議会にとって、これら の取り組みは、従来とは異なる角度から議会質問のあり方（学生と執行部との質疑と討論） を研究する機会として位置付けられている。また、これは学生にとっても自治体の実践研 究の一環として貴重な機会となっている。 (3)改革・変革する議会 前述したとおり、昭和町議会の広報誌『昭和町議会だより』は全国広報コンクールにお いて高い評価を得ている。昭和町議会の広報委員長へのインタビューのなかで、広報誌へ の高い評価について「議会広報誌は、議会活動のほんの一部でしかない。その一部をわか りやすく住民に伝えることを心がけている。編集のテクニックの問題ではない。議会の実 際の活動が問題である」というコメントがあった。また、「広報誌の発行後には必ず予習と 復習をしている」という継続的な品質改善を実施しているとの説明があった。これらの発 言からは、議会広報誌の品質はまさに議会改革における議会・議員の活動自体の品質にか かっているということを議会全体が認識していることがうかがえる。さらに、広報誌の充 実のみならず、2010（平成 22）年 7 月からは議会活動報告会もスタートさせるなど広報広 聴の両面において積極的な取り組みを行っている。 以上のように、三つのスローガンのもとで進められている昭和町議会改革には以下の特 徴がある。第一の特徴は、地元の山梨学院大学との継続的な連携による議会改革の推進で ある。この連携によって議員は専門家からの講義、ディスカッションの機会を得ることが できると同時に、研究者や学生にとっては地方自治に関する実践的な題材となり得るとい うまさに win-win の関係づくりに成功している。第二の特徴は、昭和町議会における議会 基本条例の策定が議会改革のスタートではなく、それまで議会が行ってきた活動を継続し ていくためのルールとして位置づけていることである。議会基本条例から議会改革をスタ ートさせる自治体議会が少なくないなかで、昭和町議会基本条例は議会・議員にとって、 より実践的な条例になっているのである。第三の特徴は、昭和町議会は議会広報誌を通し て町民に議会活動を理解してもらうという目的のもと、議会改革と併行して広報改革を進 めているという点である。議会広報を議会改革における市民との情報共有のための手法と して重視し、PDCA による継続的な改善サイクルを確立している。そこには、大学との連 携による各議員の「学ぶ」ことによる知識の獲得と「行動する」ことによる経験が議員と しての力量となり、改革・変革する議会という自己変革に結びついている。つまり、外部 222 第 10 章 議会改革における議会広報広聴 との win-win の関係を構築しながら、それをもとに自己変革するというマネジメントサイ クルができているのである。 4.2 昭和町議会の広報誌『議会だよりしょうわ』 次に、広報誌に掲載されている記事の整理・分析を行う。昭和町には「昭和町議会広報 の発行に関する条例」があり、そのなかには議会広報編集委員会の設置と編集委員の人数 が定められ、各編集委員は委員会の定めた方針に基づいて記録、取材及び編集事務を行う とされている。また、原則として二回以上の校正と議長の承認を得ることが定められてい る。昭和町議会はこの条例にもとづき、年 4 回の定例会後に『議会だよりしょうわ』を発 行している（3 月、6 月、9 月、12 月）。これは、A4 判で 24 頁の冊子である（6 月号のみ 20 頁） 。ここでは、広報改革を積極的に進めて高い評価を得ている昭和町の議会広報誌にどの ような情報が掲載されているかを確認するため、2010 年 7 月発行の 146 号から翌 2011 年 7 月発行の 150 号までに掲載された情報について調査を行った。 (1)毎号必ず掲載される記事 毎号掲載されるものは、 「議会議決事項」、 「一般質問」、 「委員会質疑」 、 「井戸端会議の開 催状況」、 「追跡あの質問はどうなった」 、 「クイズ」 、「町民の意見・感想」である。 ①議会議決事項 これは年 4 回開かれる定例会において決定された事項である。議決事項の詳細までは掲 載されてはいないが、 「町長提出の平成 25 年度一般会計および特別会計補正予算 3 案件の ほか、公平委員選任 1 件、条例改正 7 件の計 11 案件を審議しました。」 （160 号）というよ うな形式で、その議会において議員が何を行ったかについて報告されている。 ②一般質問 本会議における議員の質問と町長の答弁が現場写真や関連資料の写真とともに掲載され ている。議員 1 人に 1 頁の紙面が割り当てられ、質問と答弁も簡潔にわかりやすく要約さ れていることから、議員の質疑応答をすべて読むにもそれほど時間を要しない。一般質問 は各号平均 6 頁以上掲載され、 24 頁の広報誌のなかでの約 4 分の 1 の紙面が使われている。 調査を行った広報誌のなかには 20 頁のうち 8 頁に一般質問が掲載されている号もあり、昭 和町議会が一般質問の掲載を重視している姿勢を確認できる。 ③委員会質疑 総務常任委員会や教育厚生常任委員会などの常任委員会と特別委員会における議員の質 問に対する執行部側の答弁が具体的な数値とともに掲載されている。これも一般質問同様 に簡潔にわかりやすく要約されている。 223 第 10 章 議会改革における議会広報広聴 ④井戸端会議の開催状況 議員と住民との対話集会である井戸端会議の開催状況が掲載されている。開催地区、出 席者数、参加議員名、開催地区選出の議員名とともに、住民の意見・要望と議会側の回答 が掲載されている。住民から執行部の事業について質問があった場合、議会が事業の改善 や改革が必要と判断するならば議会として積極的に町へ進言していくという回答になり、 当該事業に問題がないと判断するならば現状どおりの運用という回答になっている。この 記事は、町の事業に対する議会としての姿勢を明確に示すものとなっている。この井戸端 会議の記事を継続的に確認すると議会が何を課題として認識しているかを読み取ることが できる。 ⑤追跡あの一般質問はどうなった これは第 3 節でも述べたように昭和町議会広報のなかでも特徴的なものであり、一般質 問に対して執行部が答弁後にどのように対応したのかの検証に関する情報である。議場で の質問と答弁で終わらせることなく、執行部からの積極的な回答が得られたものについて、 議員がその対応を後日確認することは町民にとっても重要である。たとえば、「平成 25 年 度より昭和町食育推進計画が推進されるが管理栄養士が担う業務量は格段に増加する。福 祉施策等との関わり方や配置等をどのように考えるか」という一般質問に対して、「有効 的な活用を図るため、職務内容の検討や配置に向け、環境整備と有能な人材確保に努めた い」という答弁がなされた。その後の広報誌の“追跡“記事において執行部が平成 26 年度 より管理栄養士の採用枠を設けるに至ったことが掲載された。 ⑥クイズ クイズは、2010 年 10 月発行の 147 号から継続して掲載されている。議会だよりに掲載さ れた記事に関連するクイズが毎号掲載され、正解者のなかから抽選で図書カードを送付し ている。はがきで応募するものであるが、そこには回答のほかに議会への要望・意見等を 記入してもよいことになっている。次の広報誌には、その回答とともに寄せられた議会へ の要望・意見が応募者のはがきをスキャンニングした形で掲載されている。 ⑦町民の意見・感想 議会だよりの最後の頁には必ず二名の町民の意見・感想が掲載されている。これは、年 齢、性別、居住年数、地区が異なる様々な町民それぞれの立場から昭和町に対する意見・ 感想である。 ⑧議会改革 2010 年 10 月に議会基本条例が成立したこともあり、 調査した広報誌には特集記事として、 毎号議会改革の記事が掲載されていた。とくに、議会の改革とは何か、何のためにやるの か、などが簡潔にわかりやすく説明されている。 224 第 10 章 議会改革における議会広報広聴 (2)年に数回掲載される記事 議員の現地視察や研修報告等が年に数回掲載されている。147 号には教育厚生常任委員会 および産業土木常任委員会が井戸端会議で話題になった危険な交差点の現地調査報告と広 報編集特別委員会の構成員が参加した全国町村議会広報研修会の報告が掲載され、148 号に は議員の大分県九重町・熊本県御船町の視察研修の報告が掲載されている。 (3)年１回程度掲載される記事 ①予算・決算の報告 149 号に 23 年度の一般会計および特別会計予算に関する記事が掲載されている。 とくに、 予算については、148 号で平成 23 年度の予算編成にあたって教育厚生常任委員会が町長に 対して六つの要望が掲載され、次の 149 号ではこの六つの要望が 23 年度の予算にどのよう に反映されたのかについての検証が掲載されている。これは、前述した“追跡”記事と同 様に、議会の継続的なチェックの姿勢を示すものである。 ②議員と区長の座談会 昭和町では地区の代表者である区長が 12 名いる。その区長と議員との座談会の概要が掲 載されている。これは井戸端会議とは違った、地区の代表者と議員との直接の意見交換の 場となっている。 4.3 昭和町議会広報の考察 昭和町議会の改革の特徴を踏まえて、議会と住民とを結ぶ議会広報誌の内容を検討した 結果、昭和町議会広報誌の特徴として以下の三点を指摘することができる。第一に、議会 が広報編集委員会を中心にして組織として広報誌づくりに取り組んでいるということであ る。ここには、毎号議員自身が自己評価しながら次号への工夫点など検討する PDCA サイ クルが定着している。第二は、上で述べた“追跡”記事や議会による予算要望と首長の予 算編成とのチェックにみられるように、審議に関わる情報を継続的にフォローしているこ とである。議会で指摘された地域の課題とその解決策の実現をきちんと透明化していくこ とは議会と首長との継続的な緊張関係の構築に結びつくと考えられる。議長および広報委 員長へのインタビューを通じて、議会活動の透明性への意識と議会広報誌が毎号より良く なっているという自信が感じられた。第三は、議会広報誌の質を決定するのは編集技術で はなく、議会活動自体の品質であると議会全体が認識していることである。これは、議会 全体が地域住民との関係構築という議会広報広聴の本質を共通認識としていることを意味 するものといえる。 次に、議会広報広聴の基礎的枠組みから考察する。まず、真実性の理念については、条 例に規定された広報編集委員会の定めた方針である“二回以上の校正”と“議長の承認” 225 第 10 章 議会改革における議会広報広聴 といったプロセスを経ることで真実性が担保されていると考えられる。双方向性と網羅性 の理念については、印刷媒体という双方向性の確保が困難な媒体でありながら、「クイズ」 というコンテンツの掲載を通して議会広報誌の読者を増やすと同時に要望・意見を収集す ることで双方向性と網羅性の二つの理念を追求している。印刷媒体であっても双方向性を 意識した運用がなされていることは特徴的である。また、前述した広報編集委員長による 「議会広報誌は、議会活動のほんの一部でしかない。その一部をわかりやすく市民に伝え ることを心がけている」、 「広報誌の発行後には必ず予習と復習をしている」というのコメ ントのとおり、常に住民目線を意識した編集を行っていることは並行性の理念の実践とい える。つまり、昭和町の議会広報誌は、議会広報広聴の理念に従って議会内外での議員活 動に関する情報を継続的に掲載しているからこそ、高い評価を得ていると考えられる。今 後は、議会改革と広報改革の同時進行がさらなる相乗効果を生み、住民との信頼関係の醸 成につながると思われる。 第5節 おわりに 議会改革を進めるなかで地方議会は住民との相互理解・信頼関係を構築するためにどの ような広報広聴活動が必要なのであろうか。本章の議会改革を進める議会についての現状 分析と事例分析から以下のことが明らかになった。 現状分析からは、議会広報広聴について以下の三点が明らかになった。第一に、議会基 本条例を制定し議会改革を積極的に進めている地方議会においては、議会基本条例のなか に広報広聴に関する規定が盛り込まれているということである。ただし、議会基本条例を 軸とした議会改革は始まったばかりであり、市民との相互理解・信頼関係を構築するに足 る十分な情報の公開がされているとはいえず、具体的な議会広報広聴活動も試行錯誤の段 階にあるといえる。第二に、改革先進議会においても十分な政策情報を公開できてはいな いということである。動画配信や会議録検索システムを通じて議案や地域の課題、本会議 や委員会での議員の発言といった審議プロセスは公開されているが、地域特性や現状に関 する基礎情報や会議資料が公開されていなければ、議論に関して表層的な理解しかできな い。なぜ地域の課題として自治体が解決しなければならないのか、その理由や根拠を示す 資料を議会独自の視点から公開していくことが住民の政策理解を促進させ、さらには議会 と住民との相互理解を進めることになるのである。第三に、改革を進める議会の広聴活動 は、その人口規模にかかわらず地域住民との直接の対話による個別情報の収集が中心にな っているということである。今後、議会改革のなかで政策的条例提案を目指すならば、個 別情報のみならず議会の価値観に基づいた構造情報を把握する必要があるだろう。 また、事例分析からは、以下の二点が明らかになった。第一は、質の高い議会広報を実 226 第 10 章 議会改革における議会広報広聴 現するためには、議会活動の品質こそが重要だということである。これは、広報の手法に かかわらず、議会活動の品質が提供する情報の内容に強く影響を与えるからである。第二 は、議会と首長との緊張関係を維持すると同時に、議会と住民との信頼関係を構築するた めには“追跡情報”に代表される審議情報の継続的な公開が不可欠ということである。議 会と住民との信頼関係を構築するためには、議会が審査機関としての役割を果たし、議会 が首長と緊張関係のもとに活動していることを示す必要がある。審議のセレモニー化、慣 例踏襲主義、首長とのなれ合いなど議会活動自体への不信が蔓延しているなかで、地域の 課題に対する執行機関の対応を継続的にチェックしていく姿勢を住民に示すことは不可欠 である。 最後に、今後の議会広報広聴の課題について述べる。第一に、議会独自の点からの情報 をいかに開発していくかということ問題である。これは、執行部とは異なる独自の視点や 議会独自の価値観から再構成した情報から政策を検討することである。そのプロセスを透 明化することで、さらに市民を巻き込んだ政策形成に結びつくことになる。そのためには 直接対話から得られる個別情報のみならず、構造情報や外部情報資源の活用といった広聴 活動のさらなる拡充が必要となるであろう。第二に、独自の視点から作成した情報をいか に公開・提供するかということである。質の高い議会広報の条件は質の高い議会活動であ るが、議会活動の質が高ければ必然的に質の高い議会広報広聴が実現できるわけではない。 詳細な情報を提供できる動画配信や検索システムも住民が自らの時間を使うに値する価値 を見いだせなければ意味がないし、広報誌も読む価値があると認識されなければ意味がな い。何が住民にとって価値があるものなのか、常に住民目線にたって検討することが必要 であろう。 多元的な利益を代表する議員が構成する組織としての議会広報の本格的な研究は始まっ たばかりである。住民との信頼関係に基づいた議会改革を実現するためには、あらためて 議会広報広聴の本質について考える必要があるだろう。 注 1) 自治体議会改革フォーラム（東京都千代田区）によると、2011 年 3 月時点で 160 を超える地 方議会において議会基本条例が制定されている。自治体議会改革フォーラムウェブサイト http://www.gikai-kaikaku.net/gikaikihonjourei-info.html [2011-6-1 accessed] 2) 公益財団法人東京財団は、2010 年 3 月までに誕生した 68 基礎自治体の議会基本条例を調査分 析し、地方議会改革のモデルとして「東京財団モデル」を公表している。 3) 栗山町の情報公開条例は 2002 年 3 月議員提出議案として提出され成立している。 4) 昭和町議会広報誌は、2009（平成 21）年山梨県議会広報町村の部優勝、全国町村議会広報の部 準優勝、2010（平成 22）年山梨県議会広報町村の部優勝という評価を得ている。 227 第 10 章 議会改革における議会広報広聴 5) 会津若松市議会における広報広聴委員会は意見交換会での意見を整理し、問題発見、課題設 定を行う場であり、その課題を討論する場が政策討論会である。 6) 名古屋市会議会における市民 3 分間議会演説制度とは、市民が議会で発言する機会を確保す ることにより、市民の議会への関心を高め、市民により身近で開かれた議会の実現に努めるこ とを目的として実施されている。詳細については、名古屋市ウェブサイトを参照されたい。 7) 『会津若松の市政』は、市勢、議会、執行機関、総務、財務、市民生活、福祉、商工労政、観光、農 政、建設、教育、水道、広域行政から構成され、それぞれ分野における事業計画とそれに基づく事業 の目的・概要などが整理されているものである。会津若松市議会において、政策討論会での「討論 テーマは、議会としての取り組みに堪え得るだけの重要性、緊急性、必要性等を整理したうえ で提案」 （会津若松市議会,2010,pp.153-154）するものとされ、議員または会派が提出する際 には、かならず提案理由、資料等を添えることが規定されている（「会津若松市議会政策討論 会に関する規定第 7 条）ように、政策討論において基礎情報が重視されているといえる。 8) 昭和町の議会改革に関する参考資料として、昭和町議会ウェブサイト、議会広報誌、小冊子 『ようこそ昭和町議会へ 議会改革を目指し』（昭和町議会,2010）を活用した。 9) インタビューは、2010（平成 22）年 11 月 18 日に昭和町役場議会事務局（山梨県中巨摩郡昭和町押 越 542－2）において実施した（午後 2 時から 3 時 40 分）。 10) この議会改革の三つの柱は、当時の昭和町議会議長（浅川武男氏）の発案によるものである。 昭和町議会が 2010 年に作成した小冊子『ようこそ昭和町議会へ 議会改革を目指し』には、 「地 方分権改革が進む中、単独町政を選択し山梨県下一小さい面積の中で、行政運営にはたす議会 の役割はますます大きなものになって来ている。現在の昭和町は不交付団体として財政的には 健全であり、人口も増加傾向を維持しており、高齢化率においても県下で一番低い数値を示し ているが、今後の政治経済の動向は予断をゆるさない。議会は住民を「代表」する機関として、 もっと積極的な役割を果たす必要がある。 」との認識から議会改革をスタートさせたことが述 べられている。 11) 正副議長、地方分権対策特別委員長、議会事務局長の 4 名で小委員会を設置し原案を作成。 節目ごとに全員協議会および議会改革推進会議が開かれるなど制定までに 35 回の議論が重ね られた。 12) 昭和町議会基本条例の特徴として以下の四点を指摘することができる。すなわち、①執行部 とともに結果責任を負う議会の「議決責任」 、②議員が「原則として区長などの地区の代表や 町からの補助金を受ける団体の代表に就任しない」こと、③議会報告会、意見交換会の開催、 ④議員の質問に対する町長等の「逆質問権」を明記するとともに、すべての会議を原則公開と した）。この中で、執行部側である区長（地区の代表）を議員が兼ねることが原則として禁止 されている。従来は、区長出身者が議員になることが多く、これまでも議員＝区長という、執 行する側とチェックする側が同じ人間という二元代表制の仕組みとは反するような運営が行 われてきたが、基本条例策定時点においてその仕組みが修正された。 13) 「昭和町議会だより」についての評価は、公益社団法人日本広報協会が毎年実施する広報コンク ールにおいてのものである。このコンクールでは、地方自治体の広報活動の向上を図る目的で 各種広報作品について審査し評価している。各都道府県で行われる広報コンクールにおいて高 い評価を得た作品は、各都道府県の代表として全国広報コンクールにおいて審査される。 14) 昭和町と山梨学院大学との提携後、さいたま市議会が埼玉大学と山梨県北杜市は早稲田大学 と提携している。 15) 「井戸端会議」では各議員が自らの選出地域とは異なる地域に出向き、住民と直接対話を行 っている。 16) 昭和町議会が試験的に行った小学校の校庭を芝生化に対する住民の評価が高いことから、そ の後町議会は執行部に対して、他の小学校についても芝生化による教育環境の整備を政策提言 している。 17) 同様の講義（交流会）は 2009（平成 21）年と 2010(平成 22）年にも行われた。 228 第 10 章 議会改革における議会広報広聴 18) 2008 年 11 月 6 日に開催された学生議会では学生 17 名が議員の立場から各担当課長と一問一 答方式・反問権が認められた質疑が行われるとともに、学生たちは半年間かけた昭和町の調 査・研究をもとに具体的な図表を示しながら政策提言を行った。本会議傍聴席と別室の傍聴会 場では広域の議員・大学教授・職員、大学生など約 100 名が傍聴した。 また、2009 年 10 月 26 日には昭和町議会は学生とのワークショップ（山梨学院大学の学生 15 名と議員 10 名）を開催し、学生の調査研究により提示された課題についてディスカッショ ンを行っている。10 月 28 日も同様にワークショップが開催され、学生から「議会改革には議 会基本条例の制定が必要である」との積極的な意見が出された。 229 終章 結論と今後の課題 終章 結論と今後の課題 第1節 本研究の結論 1.1 研究課題の結論 地域民主主義を実現するためには、情報の社会的共有が不可欠である。そのためには、 情報を保有する側の論理ではなく、一人ひとりが知る権利を容易に行使できる社会を目指 し、情報を求める住民に迅速かつ着実に伝える仕組みを地域社会全体で作りあげていく必 要がある。そのためには、自治体と住民とのコミュニケーションの活性化と情報共有の役 割を担う自治体広報広聴の一層の発展が不可欠である。本研究は、少子高齢化による税収 減少や行政需要の拡大、地方分権の進展、情報通信技術の急速な発達、効率性・収益性・ 顧客満足を目指す自治体経営の要請など自治体を取り巻く環境が大きく変化しているなか で、自治体は住民との信頼関係構築のために、広報広聴の品質をどのように高めていけば よいのか、といった問題意識のもとで以下の六つの研究課題に焦点をあてて、フレームワ ーク編の二章と分析編の十章で議論を行ってきた。 本研究の研究課題は以下のとおりである。第一に、行政と議会の双方に共通する自治体 広報広聴研究が実務的な技術に関する手法論に偏り、広報広聴の本質や理念に関する議論 との断絶がみられるという課題である〔広報広聴の本質論と手法論との断絶〕。第二は、行 政広聴に関する課題であり、地域住民の生活の場から発生した具体的な市民の声の政策形 成への活用が進んでいないことおよび世論調査の品質低下によりその政策形成の基礎資料 としての役割が難しくなっていることである〔政策形成ルートの未確立と世論調査の品質 低下〕 。第三は、行政広報に関する課題であり、自治体ウェブサイトの品質がユーザの希求 水準に到達していないという課題である〔自治体ウェブサイトへの低評価〕 。さらに、広報 媒体の広告事業への活用と行政広報による専門情報の提供に関する課題である〔自主財源 確保のための広報媒体の活用・専門情報の提供に関する行政広報の失敗〕 。最後が、議会改 革における議会広報広聴の今後の展開に関する課題である〔議会改革における議会広報広 聴〕 。以下では、これら六つの研究課題に対する結論を述べる。 (1)広報広聴の本質論と手法論との断絶 第 1 章は行政広報広聴の本質と基礎的枠組みに関する章である。ここでは、戦後の PR 導 231 終章 結論と今後の課題 入直後に議論された民主主義論における伝統的な行政広報広聴の本質と理念に関する先行 研究の検討を踏まえて、これからの自治体経営における“価値”に着目して広報広聴の本 質を“価値創造による関係構築”と定義し、多様な価値観・生活様式を持つ住民のニーズ に対して“価値ある情報”を提供することが信頼関係構築に結びつくとするとともに、そ の理念を“真実性” 、 “双方向性” 、 “網羅性”、 “並行性”という四つの原則に再整理を行い、 基礎的枠組みを構築した。第 2 章はこれまで行政広報広聴の一部として議論されてきた議 会広報広聴に関する章である。ここでは議会と住民との関係の変遷を踏まえて、第 1 章で 構築した行政広報広聴の枠組みを手がかりとして議会広報広聴の独自の基礎的枠組みを構 築した。 この第 1 章と第 2 章では、経営における“価値”に着目して、これからの自治体と住民 との関係構築における「住民価値」の重要性を指摘した。この住民価値こそが自治体と住 民との信頼関係構築のための鍵であり、本質論と手法論との架橋の役割を果たすものだと いえる。今後の社会の成熟化や情報通信技術の発達によって様々な手法が開発されること が予想されるなかで、手法の技術論のみに陥ることなく、住民価値という視点から広報広 聴の本質と手法を議論することが重要である。 (2)政策形成ルートの未確立と世論調査の品質低下 第 3 章は、第 1 章の基礎的枠組みにおける行政広聴が収集する住民の意見や要望といっ た「個別情報」に関する章である。ここでは、個別情報である市民の声を分析することに より新たな情報開発・価値創造の可能性を検証した。自治体世論調査によって得られた具 体的な市民の声データ（自由記述データ）の構成要素（語句）に対してテキストマイニン グ分析（分かち書き処理、対応分析、成分スコアによるクラスター化）を行うことにより、 これまで自由記述データに対して行われてきた属性や政策項目の分類分析ではとらえられ なかった新たなクラスターとその特徴という自由記述データの構造を明らかにした。また、 各クラスターに属するサンプルの検定値を活用することにより、分析者の恣意的判断の余 地がある分類分析よりも客観的な分析が可能になることも明らかになった。市民の声は多 様な価値観を持つ地域住民の生活の場からもたらされた具体的な政策課題でもあるから、 今後、膨大な市民の声データを分析することより新たな情報の開発や価値の創造が実現す れば、市民の声のテキストマイニング分析は広聴の現場で収集された個別情報と政策形成 をつなぐ“政策形成ルート”の構築に結びつくものと考えられる。 第 4 章と第 5 章は第 1 章で述べた住民の意見構造や分布といった「構造情報」を収集す る手法に関する章である。ここでは、調査環境が悪化しているなかで実施されている自治 体世論調査の回収率と調査方法に焦点をあてて分析を行った。この分析の結果、面接法、 留置法、郵送法のいずれの調査法においても回収率は低下傾向にあり、その変動幅につい 232 終章 結論と今後の課題 ては郵送法の変動幅がもっとも大きく、次いで面接法、留置法の順になっていることが確 認できた。また、関東地方 1 都 3 県の基礎自治体（144 団体）を対象に行った調査票調査か らは以下の二つのことが明らかになった。ひとつは、自治体世論調査においては財政的な 面に加えて、調査対象者のプライバシーへの配慮から、あえて面接法や訪問留置法から高 い回収率を期待できない郵送法を採用する団体が増加してきていることである。もうひと つは、調査環境の悪化や調査法の変更の影響により、実施された調査の約 8 割が回収率 70％ を下回る状況にあるということである。 続く第 5 章は自治体世論調査の品質に関する章である。前半の分析からは、住民基本台 帳データベースを管理する基礎自治体が実施する世論調査においては、標本抽出段階での 誤差が小さく、調査品質に影響を与える誤差は主としてデータ収集段階のものであるとい う特性が明らかになった。また、後半の基礎自治体における世論調査担当職員へのインタ ビュー調査の結果を含めた八つの自治体世論調査の事例分析からは、今後の自治体世論調 査の品質向上に向けての実践的示唆が得られた。 プライバシーやセキュリティに対する意識の高まりを考えると、今後の調査において調 査票の回収率が回復することは期待できず、ひとつの調査で大きな成果を得ることがます ます困難になっていくことが予想される。自治体経営のもと効率的な事業展開が要請され ることからも、小規模な調査やインタビュー調査などを組織全体の広報広聴計画を策定し、 それに基づいて継続的かつ重層的に調査を実施することによって、新たな情報開発と価値 創造を目指すという方向性も検討すべきであろう。 (3)自治体ウェブサイトへの低評価 第 6 章と第 7 章は、自治体広報の中心的手法であるウェブサイトの品質に関する章であ る。第 6 章では、第 1 章で整理した行政広報広聴の四つの理念と一般的なウェブサイトの 特性から、 「情報品質：quality of contents」と「利用品質:quality in use」を評価軸とする 自治体ウェブサイトの評価フレームワークを構築した。これは、ユーザにとって価値（「住 民価値」 ）のある情報を使いやすいように掲載することがウェブサイトの品質向上に結びつ くことを意味するものである。ここでの情報品質は、第 1 章で確認した行政広報が対象と する「公共サービス情報」と「政策情報」の品質に関わる評価軸であり、利用品質は「ユ ーザビリティ」と「アクセシビリティ」に関わる評価軸である。このフレームワークに基 づいた東京 23 区ウェブサイトの分析から、現在の自治体ウェブサイトは公共サービス情報 が重視され、政策情報の提供が十分とはいえない状況、すなわち情報品質の面で大きな問 題を抱えているという状況が明らかになった。これは、自治体がテキスト、画像、音声、 動画といったあらゆる形式の情報を掲載可能なウェブサイトの機能を十分に活用できてい ないことを意味している。 233 終章 結論と今後の課題 続く第 7 章は、第 6 章で述べたウェブサイトの利用品質の改善手法であるペルソナ法の 適用に関する章である。ここでは、東京都内の基礎自治体のウェブサイトを事例としてと りあげ、そのユーザに対するウェブ調査をはじめアクセス解析、外部情報資源の分析をも とに仮想ユーザであるペルソナを作成し、その適用によってウェブサイトの具体的な改善 点の抽出を試みた。分析の結果、具体的な利用品質の改善点にまでブレイクダウンするこ とができ、実務レベルでのペルソナ法の活用可能性を示すことができた。 自治体ウェブサイトの品質に対するユーザの希求水準が高まるなかで、これまで以上に ユーザにとっての価値を意識した品質改善は不可欠である。そのためには、自治体は情報 保有者の論理に陥ることなく、ユーザのニーズを的確にとらえ、それに基づく情報開発・ 価値創造を追求していかなければならない。ペルソナ法は仮説的にではあるがユーザにと って価値のある情報とは何かについての示唆を与えてくれる可能性を有する手法と考えら れる。 (4)自主財源確保のための広報媒体の活用 第 8 章は自治体における基礎的媒体である広報紙の広告事業への活用に関する章である。 本章の前半の分析からは、広報紙への広告掲載はスケールメリットを活かせる大規模な自 治体だけではなく、これまで広告導入が難しいといわれていた中小規模の自治体において も十分導入可能であることが確認できた。先行研究において提示された広告導入時の障壁 のうち、とくに収益性の問題と公平性の問題が阻害要因になる傾向にあることが確認でき た。また、後半の分析からは、多様な広告媒体があるなかで自治体の広報紙が選ばれてい る理由、すなわち行政広報広聴の本質の追求と理念の実践が広報紙の広告媒体としての競 争優位性になっていることが明らかになった。しかし、他方で自治体は広告主に継続して 価値を提供するために広報紙を活用できないという組織特性上の問題があることも明らか になった。つまり、自治体の広告事業は、行政広報広聴の本質の追求と理念の実践により 短期的な競争優位を獲得するが、その継続的な活動はかえって長期的な競争優位の確保を 困難にするという特殊性を持つことが明らかになったのである。 (5)専門情報の提供に関する行政広報の失敗 第 9 章は第 1 章で述べた行政広報が対象とする専門情報の提供に関する章である。ここ では、2011 年 3 月 11 日の東日本大震災を起因とする福島第一原発事故による放射性物質の 健康リスク情報の提供に関する行政広報の事例として、横浜市の『広報よこはま（放射線 特集号） 』をとりあげて行政広報広聴の四つ理念からの分析を行った。 前半の分析から、行政が自ら真実性を保証・検証できない情報や「妥当性境界にある知 識」といわれる科学的な検証が困難な専門情報の断定的な提供は、行政と住民との信頼関 234 終章 結論と今後の課題 係の構築にマイナスの影響を与えることが明らかになった。行政広報の真実性の理念をめ ぐる行政側の判断の誤りは、住民との信頼関係を損ない、行政と住民との間に混乱を引き 起こす“行政広報の失敗”という状況を生み出すことになるのである。これは行政広報の 理念の重要性を示す証左ともいえる。また、これは行政広報が専門情報の提供に関して“脆 弱性”を内包しているということを示すものでもある。後半では、行政広報の脆弱性を克 服する手法のひとつとして、専門的知見を持つ科学者・専門家が担う科学コミュニケーシ ョンとの協働について検討を行い、高度な科学技術情報の確保と行政広報メディアの活用 という二つの側面での相互補完・連携の可能性を示した。 (6)議会改革における議会広報広聴 第 10 章は議会改革における議会広報広聴の現状に関する章である。この章の前半では、 議会改革のなかで策定された議会基本条例の条文において広報広聴活動がどのように規定 されているか、そして規定された広報広聴活動が議会改革のなかでどのように実践されて いるのかについて現状分析を行った。この分析からは現在の議会広報広聴活動の特徴とし て以下の三点が明らかになった。第一に、議会改革を積極的に進めている議会は、議会基 本条例のなかに議会のルールとして具体的な広報広聴活動を規定していることである。し かし、本格的な議会広報広聴活動は始まったばかりであり、議会が提供すべき政策情報を 十分提供しているとはいえず、議会広報広聴はまだ初期段階にあるといえる。これが第二 の特徴である。第三に、議会基本条例においては、議会報告会など個別的な市民の声を収 集する活動は規定されているが、市民の声の構造や分布を把握するような活動はほとんど 規定されてはいないことである。政令市のような人口規模の大きな自治体議会であっても、 議会と住民との直接対話による個別情報を収集する広聴活動のみが規定され、構造情報を 収集する活動は規定されていない。 また、後半の分析では改革先進議会の議会広報誌に焦点をあて、地方議会議員へのイン タビュー調査の結果とともに事例分析を行い、今後の議会改革における広報広聴の品質向 上のための実務上の示唆として以下の二点を得た。第一に、質の高い議会広報を実現する ためには議会活動自体の品質が重要だということである。第二に、継続的な審議情報の公 開によって地域の課題に対する執行機関の対応を継続的にチェックしていく姿勢を住民に 示すことである。つまり、議会広報の品質向上のためには、本質論においては議会活動自 体の品質すなわち住民との関係構築活動の質を高めることが必要であり、手法論において は長期的かつ継続的に審議情報を提供することが重要であるということである。本質と手 法の双方の継続的な改善が議会広報誌の品質改善に結びつくのである。 235 終章 結論と今後の課題 1.2 本研究の結論 以上のように、本研究は自治体広報広聴が抱える六つの課題に焦点をあてて分析を行っ た。これらを総合すると、本研究が自治体広報広聴研究にもたらしたものを以下のように 整理することができる。 第一に、自治体に導入されている“経営”に着目して、自治体と住民との関係構築のた めには広報広聴を通じた“価値創造”の必要性を指摘するとともに、その理念を再整理し たことである。厳しい財政状況が続くなかで、自治体経営の現場において“住民価値”を 常に考えながら、理念に基づいた広報広聴活動を実践していくことである。情報通信技術 の発達により情報が氾濫し、誰もが膨大な情報のなかで生活している現在、自治体が保有 する情報から住民や地域にとって価値ある情報を創造し、地域で共有することが重要であ る。この価値の創造と共有が自治体価値を高めることにつながり、地域民主主義の質を高 めることに結びつくのである。 第二に、これまで個別論点として議論されてこなかった議会広報広聴について、独自の 枠組みを提示して行政広報広聴と区分して議論を行ったことである。行政と議会それぞれ が広報広聴活動を行うことは、それぞれが創り出した住民価値をめぐる競争が行われるこ とでもある。双方の価値が相対化されて討議されることによって地域課題が明確化し、相 互牽制による適切な権限行使と民意を反映した政策形成が期待される。つまり、議会広報 広聴による価値創造は、二元代表制を活性化させ、地域民主主義の質を高めることに結び つくのである。本研究で得られた住民価値の創造による信頼関係の構築という知見は地方 行政過程における二元代表制の理念実現の可能性を示すものと考えられる。 第三に、行政広報広聴の手法の具体的な改善方策としてペルソナ法の適用可能性を検証 したことである。本研究では、自治体ウェブサイトを対象にペルソナ法の有効性を検証し たが、仮想的にデザインしたユーザの利用シーンを想定して製品・サービス開発を進める という考え方自体はウェブサイトの改善への適用にとどまるものではない。あらゆる広報 広聴媒体にもその適用は十分可能であり、それぞれの媒体に対してペルソナを適用するこ とによって、各媒体の改善点や住民ニーズの発見につながる可能性がある。ペルソナ法の 適用によって得られたニーズは、あくまでも“仮説的”ではあるが、ユーザが望む情報や その品質水準を検討するうえでの手がかりになり、その検証が新たな情報開発や価値創造 に結びつく可能性があると考えられる。顕在化する住民ニーズのみならず、潜在化するニ ーズを発見しなければならない自治体にとって、ペルソナ法は仮説的ニーズによって潜在 的ニーズや地域課題を発見するための新たな手法としてもとらえることができるのである。 その意味で、ペルソナ法は自治体経営の理念とも合致するものといえる。 以上のように、本研究は、これからの自治体経営においては行政も議会もともに住民と の信頼関係の構築という本質を踏まえて、その手法の品質改善を継続的に実践しながら、 236 終章 結論と今後の課題 住民価値を追求していくことが不可欠であることを示した。とくに、本研究は民主主義論 における伝統的な枠組みを基礎にしながら、現代的な自治体経営における価値に着目して 議論を行った点に特徴がある。そして、研究課題の検討を通じて実務レベルにおける継続 的な品質改善に関する提言をすることができたと考える。地域社会における自治体と住民 との間にある情報の偏在や非対称性という状況のなかで、自治体と住民との情報経路に流 れる価値を戦略的かつ継続的に高めながら、その価値を共有していくというスパイラル的 な発展こそが信頼関係とともに、地域民主主義の質を高めることに結びつくのである。 第2節 今後の課題と展望 2.1 今後の課題 情報通信技術の急速な発達により、“データを集める時代”から“データが集まる時代” になったといわれる。しかし、自治体が自らの目的に合った質の高いデータを“集める必 要”が失われたわけではない。自治体と住民の間には常に情報の非対称性があり、自治体 が保有する情報を公開・提供する努力なしに、住民から質の高いデータを集めることはで きない。そこにはデータの収集と提供のための知識や経験が必要となる。ここでは、本研 究を通じて得られた自治体広報広聴研究の今後の課題として、以下の三つをあげておく。 第一は、自治体広報広聴のなかで情報開発・価値創造の意味を明確化することである。 本研究のなかで、筆者は自治体広報広聴の本質を、情報開発と価値創造による信頼関係の 構築であるとたびたび主張してきた。自治体経営においては、効率性・収益性・顧客満足 が重視され、顧客満足を実現するためには、住民にとっての価値を創造することが必然的 に要求される。したがって、自治体経営のもとでの広報広聴の本質は自治体が保有する情 報を単に住民と共有するというものではなく、住民価値を持つ情報を共有することによっ て信頼関係を構築するというものである。本来は、この住民価値を通じた関係構築の議論 を展開する前に、住民価値とは何かについて議論を深めるべきであった。自治体が提供す る情報に対して住民がどのような場合に価値を感じるのかについての解明が必要であると 考える。 第二は、議会による広報広聴活動について議論を深めるということである。本研究は自 治体広報広聴の主体を行政と議会に区分して議論を進めたが、議会広報広聴についての議 論が第 2 章および第 10 章の二章だけであり、 第 10 章の内容も現状分析にとどまっている。 また、議会広報広聴と政党や会派、議員個人による政治活動としての広報広聴とを区分し、 それぞれを明確化すべきであった。本研究では、議会基本条例において具体的にルール化 されている議会広報広聴に焦点をあてたが、議会活動以外の政治活動としての広報広聴が 議会と住民との関係構築に与える影響も少なくないと考えられる。その意味で、議会広報 237 終章 結論と今後の課題 広聴をより正確にとらえるためにも、政治的な広報広聴の意味や議会広報広聴との違いを 明確化することが必要であると考える。 第三は、仮想的ユーザであるペルソナの精緻化とその活用範囲に関する議論を深めるこ とである。本研究では、ユーザへのインタビューを中心に様々な外部情報を活用してペル ソナを作成し、その適用の有効性を試みた。しかし、ペルソナは客観的情報に基づく主観 的なデザインによって作成されるものであることから、作成者の主観的な部分はその信頼 性の低下を招きかねない。ペルソナ法への信頼性を確保するためにもペルソナ手法そのも のに内在する主観的デザインの部分を縮小し、より客観的・科学的にペルソナを作成して いくことである。また、ペルソナ法の考え方については、広報広聴の手法のみならず、住 民ニーズや地域課題の発見、政策形成へ活用へとその適用範囲の拡張に関する議論を深め る必要がある。 2.2 今後の展望 本研究は自治体広報広聴の基礎的枠組みの構築と個々の手法や情報の品質をめぐる課題 について議論を行った。この議論を踏まえたうえで、今後の研究の展望として以下の四つ をあげておく。 第一は、行政広報広聴の戦略的展開と組織との関わりについての考察が必要であると考 える。厳しい財政状況が続くなかで、限られた政策資源を住民との関係構築に向けてどの ように配分していくのか、その組織全体としての道筋を定めたシナリオの検討とそのシナ リオを実行する組織の問題にも考察を加える必要がある。広報広聴の効率的な実践は自治 体経営においては不可欠である。昨今、広報広聴戦略プランや PR マスタープランといった 行政広報広聴に関わる基本計画や実施計画を策定する自治体が登場し始めている。行政と 住民との関係構築のためのシナリオを視覚化することは今後のオープンデータやオープン ガバメントの実現に向けた取り組みに結びつくものと考えられる。 第二は、広報広聴における個々の手法についてさらなる調査分析が必要である。行政広 聴においては、行政と住民との直接対話型の広聴活動やソーシャルリスニング、ソーシャ ルヒアリングといった SNS を活用した広聴活動の検討が必要である。前者については、電 子的手法による行政と住民とのコミュニケーションが一般化しているなかで、あらためて 直接対話という手法の広聴活動全体における位置づけや意義を検討していく必要がある。 また後者については、SNS を活用したソーシャルリスニングに関する論点があり、これは SNS 上でのユーザの会話やコメントを構造化することによって、ユーザの思考を明らかに し、そこから有用な知見を抽出しようとするものである。インターネット上の膨大なデー タから政策形成に有用な知見を得るために広聴手法の一つとして検討していく必要がある。 238 終章 結論と今後の課題 第三に、行政広報においては東日本大震災以来の課題である危機管理広報をはじめ、シ ティプロモーションやシティセールスなど自治体間競争といった新たな課題も次々と現れ てきている。危機管理広報については、本研究で論じた“行政広報の脆弱性”の克服とい う観点からの議論も有効であろう。また、今後人口減少傾向が続くなかでのシティプロモ ーションやシティセールスに関する論点は多くの自治体において切実な課題となっている。 最後に、議会広報広聴については、議会基本条例でルール化された議会広報広聴の個々 の活動の検証が必要である。たとえば、議会基本条例には広報広聴活動として議会報告会 が規定されているものが少なくないが、その実践から議員はどのような地域課題の発見や 政策提案の手がかりが得られたのかなどについての検証である。直接的な行政サービスを 住民に提供しない議会がどのような情報を、どのように提供すれば、住民との信頼関係を 構築できるのか。行政広報広聴との比較とともに詳細な分析が必要であろう。本格的な議 会広報広聴の実践が始まったばかりであり、今後の研究の蓄積が不可欠である。 行政と議会それぞれが広報広聴活動を実践することによって、行政と議会を起点とした あらゆる情報が重層的に地域のなかを循環することになり、これにより住民は地域課題に ついて複数の情報源と多様な価値観からの政策判断のための情報を持ち得ることになる。 これは行政と議会という二元代表による価値をめぐる競争である。本研究は、自治体広報 広聴の主体を行政と議会に区分して、それぞれが抱える論点について議論を行ってきた。 この二つの広報広聴を並行して議論することは、二元代表制によるダイナミックな政策討 論の議論へと展開できると考えられる。そして、本研究で述べた“価値創造”を本質とす る自治体広報広聴の観点から、自治体が抱える様々な課題について分析を進めていくこと が、地域民主主義や自治体経営への研究に展開することができ、地方自治に対する理解を 一層深めることができると考える。 239 参考文献 参考文献 日本語文献 会津若松市議会編（2010） 『議会からの政策形成 議会基本条例で実現する市民参加型政策サイク ル』ぎょうせい． 青島矢一,加藤俊彦(2003)『競争戦略論』東洋経済新報社． 縣幸雄（2006） 「行政機関が行う広聴活動の憲法問題」 『大妻女子大学紀要 文系』2006-3,大妻女 子大学． 飽戸弘（1999） 「世論調査の現状とその問題点」 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