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京都市市営住宅ストック総合活用計画 【概要版】
京都市市営住宅ストック総合活用計画 【概要版】 ～市営住宅の長期有効活用へ～ 平成２３年２月 京都市 都市計画局住宅室すまいまちづくり課 京都国民文化祭 PR 隊長 まゆまろ １ はじめに （１）計画策定の背景と目的 ■市営住宅ストック※１の現状 ・京都市の市営住宅ストックは，昭和４０年代から５０年代前半に建設したものを中心に，築３０年を超え る住戸が６０％を超えており，建物や建築設備の老朽化が進んでいます。また，耐震性能が不足している 住棟や高齢者等への対応ができていない住戸，浴室が設置されていない住戸が多くあり改善が必要です。 一方，高齢者のいる世帯が約５０％と高く，入居者の高齢化が進んでいます。これまで，平成１３年に京 都市公営住宅ストック総合活用計画及び京都市改良住宅等ストック総合活用計画（以下「前ストック計 画」という。 ）を策定し，主に建て替えや全面的改善により対応してきました。 ■環境問題，建物の耐震化，財政，改良住宅について，求められているもの ・京都市環境モデル都市行動計画（平成２１年３月策定）の中で，既存施設の最適維持管理及び長寿命化 （建て替え抑制）により，公共施設における二酸化炭素排出削減に取り組むこととしています。 ・京都市建築物耐震改修促進計画（平成１９年７月策定）により，市営住宅を除く市有建築物については，耐震化率 ９０％を目指すべき指標とし，市営住宅については，本計画の中で検討することとしています。 ・京都未来まちづくりプラン（平成２１年１月策定）では，市債発行額を縮減し，投資的経費を抑制するこ と，施設の長寿命化や売却，有効活用など施設の在り方について検討することとしています。 ・京都市同和行政終結後の行政の在り方総点検委員会の報告書（平成２１年３月）では，改良住宅について は，これまでと同様に建て替え，管理するのではなく，多様な住宅の供給を促進することにより，定住人 口の増加と多様な階層が居住できるまちづくりを推進することとしています。 ■京都市基本計画，京都市住宅マスタープラン（京都市住生活基本計画） ・これらを踏まえ，住生活基本法（平成１８年６月施行）に基づき，平成２２年３月に「京都市住宅マスタ ープラン」を策定し，今後１０年間の住宅施策の方向性を定めました。市営住宅については，①住宅セー フティネット※２の中核として，公営住宅の管理戸数は現状程度に留めながら，②計画的に更新・改善等を 実施し，③コミュニティに配慮した団地づくりや，団地内外とのコミュニティの活性化に資する施設整備 等をすすめることとしています。 ・また，平成２２年１２月に策定した京都市基本計画では，市民ぐるみで，くらしやまちの変化を実現する「低炭 素・循環型まちづくり戦略」を重点戦略の一つに掲げ，この中で，行政の役割として，既存の道路や公共施設など のストックを有効活用したまちづくりの推進という方向性を示すとともに，政策分野別の推進施策では，市営住宅 の住宅セーフティネット機能の充実を図り，適切な更新と維持管理の推進を掲げています。 京都市住宅マスタープランの下位計画として，各団地及び住棟の活用方針等を示し，京都市基本計画や京都 市住宅マスタープランで定められた「市営住宅ストックを長く有効に活用する」という方針の具体化を図る「京都 市市営住宅ストック総合活用計画」を策定します。 （２）計画期間 平成２３年度から３２年度までの１０年間とします。また，京都市基本計画では，個別具体的な事業や スケジュール，目標等を明示した５年程度を計画期間とする「実施計画」を策定することとしており，本 計画は，その「実施計画」にも沿った取組として推進します。 ※１ ※２ 1 ある時点までに蓄積された既存住宅を示す。主に，新規供給（フロー）と対比する意味で用います。 経済的その他の理由により独力では住宅を確保することが困難な状況においても，それぞれの状況等に適した住宅を確保するための 様々な仕組みの総称です。 社会情勢の変化等へ対応するとともに，「実施計画」とも整合を図り，５年程度を目途に計画の見直しを 行うほか，国の制度改正等により，直ちに対応する必要がある場合は随時見直しを行います。 ２ 市営住宅の状況 京都市では，平成２２年１１月１日現在，９９団地，７０２棟，２３,６１６戸の市営住宅(うち公営 住宅※３１９,０６０戸，改良住宅等※４４,５５６戸)を管理しています。 （１）市営住宅ストックの概要（文章中の割合は住戸数ベースの値） ・ 経過年数,規模：築３０年以上が約６０％，中層住棟（３～５階建て）が約６０％。 ・ 住戸面積：４０㎡以上が約８０％，３０㎡未満が約２％。 ・ 耐震性能：新耐震基準※５を満たしているものが，全体の約６０％。 ・ 設 備：エレベーター又はスロープ設置は約５０％，住戸内の段差解消は約２０％， 浴室設置は約７０％の整備率。 ・ 立地状況：郊外に位置する山科区，西京区，伏見区に約７０％あり，都心部に少ない。 図１ 経過年数の状況 50年以上 2% 10年未満 5% 40～50年未満 16% 表１ 耐震性能の状況 10～20年未満 10% 20～30年未満 22% 耐震性能の状況 戸数 割合 新耐震基準を満たしている 13,275 56% 新耐震基準を満たしていない 10,341 44% 30～40年未満 45% （２）入居者の概要 ・ 入 居 率 ：約９０％。 ・ 世帯構成：６５歳以上の高齢者のいる世帯が約５０％，１８歳未満の子どものいる世帯が約２０％。 （３）前ストック計画の評価（計画期間：平成１３年～２２年度） ・ 建て替え事業及び全面的改善事業※６は，一部住棟において進みましたが，事業に伴う入居者の移転 等の対応に相当の時間を要し，すべての住棟に取り掛かることはできませんでした。 ・ 計画期間中に本市の財政状況が深刻化し，十分な予算を確保することができず遅れを生じました。 表２ 前ストック計画の進ちょく（公営住宅と改良住宅で別計画となっており，個別に評価を行う。 ） 公営住宅 建て替え（約３２％），全面的改善（約２８％），廊下型住棟へのエレベーターの設置（約２ ６％），は進ちょくしているが，高齢者向け改善（約５％），階段室型住棟へのエレベーターの 設置（０％）に遅れを生じている。 改良住宅 建て替え（約２８％）は進ちょくしているが，全面的改善（０％）に遅れを生じている。 （エレベーター設置及び高齢者向け改善は，設定目標がない。) ※３ 公営住宅法に基づき，住宅に困窮する低所得者に対して低廉な家賃で賃貸し，又は転貸することにより，国民生活の安定と社会福祉の増進に 寄与することを目的として建設する住宅 ※４ 住宅地区改良法に基づき，不良住宅が密集する地区の住環境改善等に伴い，住宅に困窮する従前居住者向けに供給する公的な賃貸住宅 ※５ 昭和５６年の建築基準法の改正で定められた以降の耐震基準。昭和５３年の宮城県沖地震を受け，基準が強化されました。平成７年の阪神・ ※６ 淡路大震災では，新耐震基準に基づく建築物は，被害が少なかったとされています。 全面的改善とは，躯体を残して行う全面的又はそれに準ずる改善で，耐震改修や住戸内の段差解消，住戸規模の変更等を実施するものです。 2 （４）課題 ・新耐震基準を満たしていない住戸が約４０％(約１万戸)あり，対応が必要です。 ・高齢化の進行に合わせて，エレベーターの設置，住戸内の段差解消及び浴室設置が必要です。 ・居住面積が３０㎡未満の住戸は，国の定める２人以上世帯の最低居住面積水準を満たしておらず，また， これらの多くがしゅん工後３０年を経過して老朽化しており，活用することが困難です。 ・木造住宅等は，多くがしゅん工後５０年以上経過し，耐用年限※７を超えているため更新が必要です。こ れらで構成される団地は，敷地が狭小で都市計画上の法規制も厳しい場合が多く，効率的な建て替えが 困難な状況です。 ・前ストック計画では，老朽化や耐震性能の向上等の課題に対し，しゅん工後３５年から４５年が経過し た市営住宅を対象に，主に建て替えや全面的改善により解決を図ってきましたが，可能な限り環境負荷 を低減できる計画とする必要があります。 ・しゅん工後３０年以上４０年未満の住戸が全体の４０％を超えています。今後，同時期に集中して建て 替えの時期を迎えることになり，事業費の削減と平準化を図る検討が必要です。 ・公営住宅の多くが郊外に立地する現状は，住宅マスタープランでも課題とされており，公営住宅の供給 が少ない都心部等への供給などが必要です。 ・団地内への新たな人口流入が少なく，高齢化や人口減少が進み，それに伴いコミュニティの弱体化がみ られ，対応が必要です。 ３ ストック活用の基本方針 環境問題への対応 ・省エネ・省資源 ・廃棄物の抑制等 「フロー」から「ストック」へ これまでの「住宅を作っては壊す」というフロー重視 の考え方から，「しっかりと手入れして，長く大切に使 う」というストック重視の考え方に転換します。 財政問題への対応 ・投資的経費の抑制 ・市債発行額の縮減 （１）適切な維持管理と改善 長く有効に活用するため，適切な維持管理（修繕等）と改善（耐震改修，ｴﾚﾍﾞｰﾀｰ等設置，住戸内の高齢者等対 応（段差解消，手すり設置），浴室設置）を実施します。特に耐震改修を優先的に実施します。 【目指すべき指標】 ・耐 震 化 率 ：新耐震基準に適合した住戸の割合を９０％以上(平成３２年度)とする。 (現状５６％） ・共用部の段差解消：共用部を段差解消した住戸の割合を７０％以上(平成３２年度)とする。 (現状５１％） ・住戸内の段差解消：高齢者のいる世帯数に対し,段差解消した住戸の割合を７５％以上(平成３２年度)とする。(現状 ４０％) （２）最小限の建て替え，計画的な集約 公営住宅は管理戸数を現状程度に留めながら，老朽化等の著しい住棟に限定して,計画的に最小限の建て替えを 実施します。改良住宅はこれまでと同様の建て替えはせず，適切に改善された住棟等への入居者の住み替えを進 め，早期に集約※８します。 公営住宅の建て替えに当たっては，都心部等に立地している改良住宅の集約後の敷地の利用を検討し，公営住宅 の郊外への集積の緩和を目指します。建て替えの手法についても，従来の手法にとらわれることなく，民間活力 の導入（ＰＦＩ等）や借上げ公営住宅制度の利用等を検討します。 （３）木造市営住宅等の用途廃止 耐用年限を経過した木造市営住宅等は,適切に改善された住棟等への住み替えを進め，用途廃止し，敷地の売却 等を検討します。 【目指すべき指標】 用途廃止：対象住棟から，適切に改善された住棟等への住み替えを早期に完了する。 ※７ 公営住宅法の規定により構造別に定められた，公営住宅の除却処分等の基準となる年数。耐火構造（鉄筋コンクリート造等）の住宅では ７０年，準耐火構造の住宅では４５年，木造の住宅では３０年と規定されています。 3 ※８ 京都市同和行政終結後の行政の在り方総点検委員会の報告(平成２１年３月）に基づき，適切に改善された住棟等への住み替えを図ります。 （４）団地再生計画の策定 上記⑴～⑶の事業を複合的に実施する場合，各団地の状況（入居状況，法的規制等）を踏まえ，さらに団地の 整備を通じてコミュニティの活性化と地域資源としての市営住宅の活用を図るため，１団地又は複数の団地ごと に団地再生計画を策定します。活用予定のない敷地については，売却を検討します。 【目指すべき指標】 ・団地再生計画：団地再生計画の策定には，入居者等の合意形成に相当の時間を要すること，特に大規模団地で は事業実施にも相当の時間を要することから，団地再生計画の実施期間が本計画期間を超える ことも予測されます。そのため，建て替え及び集約と判定された住棟の総戸数について，それ ぞれの事業が５０％以上進ちょくすること（平成３２年度）を目指すべき指標とします。 ４ 団地及び住棟活用方針 基本方針に基づく，市営住宅ストックの団地活用方針，住棟活用方針の定義等は次のとおりです。 判定基準に基づき，住棟活用方針を判定し，「継続活用」住棟については，改善方針の判定も行います。 また，住棟活用方針の判定に基づいて，団地活用方針を判定します。 今後は，原則としてこの団地活用方針及び住棟活用方針に基づいて，ストックの活用を進めます。 （１）団地活用方針，住棟活用方針及び改善方針の定義と判定基準 住棟活用方針 用途廃止 建て替え 集 約 改善方針 定 義 － 耐用年限を過ぎた住宅から，適切に改善 された住棟等への入居者の住み替えを進 め，除却する。 － 老朽化し，狭小で，浴室が未設置等の住 宅を除却し，その全部又は一部を新たに 建設する。 － 老朽化し，狭小で，浴室が未設置等の住 宅から，適切に改善された住棟等への入 居者の住み替えを進める。 団地内等で移転先が不足する場合，改善 を実施して当面の間の継続活用や，借り 上げ制度の活用等を検討する。 判定基準（次項ﾌﾛｰﾁｬｰﾄ参照） 木造市営住宅等で，本計画期間の半分が経 過する平成２７年度までに耐用年限が経過 するもの。 昭和４５年度以前の着工（新耐震基準から ２つ前の耐震基準で建設）で，避難安全上 の問題がある，すべての住戸の面積が３０ ㎡未満又はすべての住戸に浴室設置ｽﾍﾟｰｽ がないに該当するもの。 公営住宅の住棟は「建て替え」，改良住宅 の住棟は「集約」とする。 補強により，地震に対する安全性の向上 を検討。 用途廃止，建て替え及び集約と判定してい ない住棟（以下「継続活用住棟」とい う。）で，新耐震基準に適合していないも の。 エレベーターや スロープを設置し，廊下 などの共用部の段差解消を検討。 継続活用住棟で，共用部が段差解消されて いないもの。 高齢者等対応検討 玄関から居室，水まわり等の住戸内の段 差解消や手すりの設置等の実施を検討。 継続活用住棟で，住戸内の高齢者等対応が 実施されていないもの。 浴室設置検討 住戸内に浴室設置又はそれに代わる簡易 な施設の住棟内設置を検討。 継続活用住棟で，浴室が設置されていない もの。 全面的改善 躯体を残して全面的又はそれに準ずる改 善を実施。この中で耐震改修等を実施。 現在，事業を進めている山科団地について は，引き続き全面的改善と判定。 耐震改修検討 EV 等設置検討 継続活用 団地活用方針 定 義 判定基準（次項ﾌﾛｰﾁｬｰﾄ参照） 団地再生計画検討団地 再生計画を策定し，総合的に団地内の各 住棟の活用方針を検討。 団地内に「建て替え」住棟又は「集約」住 棟があるもの。 用 途 廃 止 団 地 市営住宅としての用途を廃止する。 住棟をすべて用途廃止するもの。 継 続 活 用 団 地 これまでどおり利用を続ける。 上記以外のもの。 4 （２）フローチャート 次のフローチャートにより，団地及び住棟の活用方針を判定します。 住棟 活用方針 住 棟 活 用 方 針 判 定 耐用年限 Ｈ27年度までに耐用年限を経過 未経過 着工年度 避難安全 S45年度 以前 問題あり 問題なし 住戸面積 S46年度以降 全戸30 ㎡未満 30 ㎡以上 浴室 あり又は 設置スペースあり 全戸設置ｽﾍﾟｰｽなし 公営： 建て替え 改良： 集 約 継続活用 用途廃止 改善方針 耐震改修 検討 EV等設置 検討 高齢者等 対応検討 浴室設置 検討 全面的 改善 団地 活用方針 団 地 同一団地内に 「建て替え」「集約」住棟 活 用 方 針 判 定 同一団地内に 「建て替え」「集約」住棟 あり あり なし 継続活用団地 なし 団地再生計画 検討団地 用途廃止 団地 団地再生計画 策定 事 業 適切な 維持管理 改善の実施 建て替え，集約，改善等 の実施 図２ 市営住宅活用方針判定フローチャート 5 用途廃止の 実施 （３）団地及び住棟の活用方針 継続活用４６７棟（２０,９０６戸）※９，全面的改善 １棟（３８０戸）， 住棟活用方針 建て替え２６棟（６１５戸），集約 ５８棟（１,４３５戸）， 用途廃止１５０棟（２８０戸） 団地活用方針 ５ 継続活用団地７２団地（１８,６６９戸）， 団地再生計画検討団地１６団地（４,７１７戸），用途廃止団地１１団地（２３０戸） 事業の優先順位 （１）個別の改善事業については，改善事業ごとに以下の条件で実施を検討します。 ・耐 震 改 修 ：耐震性能が低いものから実施を検討します。 一定の耐震性能を有しているものであっても，市民生活に与える効果が大きいもの， 耐震性能がより低位にあるものからの住み替えの受け皿となるもの，費用対効果が高 いものについては，優先順位を超えて実施を検討します。 ・スロープ設置：スロープを単独で設置する住棟を優先して実施を検討します。 エレベーターとの同時実施を検討する住棟の優先順位は，エレベーター設置と同等と します。 ・エレベーター設置：エレベーター等設置率の低い団地を優先して実施を検討します。 エレベーター設置に当たっては，団地内で階数の高い住棟，住戸数の多い住棟，入居 者の合意が得られた住棟を優先して実施を検討します。 ・高齢者等対応：高齢者等対応率が低い団地を優先して実施を検討します。 団地内では，エレベーターが設置されている住戸又は１，２階の住戸を優先して実施 を検討します。 ・浴 室 設 置 ：原則，高齢者等対応との同時実施を検討します。優先順位については，高齢者等対応 と同等とします。 （２）団地再生計画に位置付けられた事業については,以下の条件で実施を検討します。 ・団地再生計画検討団地において，団地再生計画を推進するために，上記⑴で示した個別の改善事業が 必要な場合は，優先して実施を検討します。 （３）事業全体を通して，以下の条件で最終的な事業の優先順位を決定します。 ・改善事業については，耐震改修を優先的に実施します。 ・事業の実施は，原則，事業の影響を受ける入居者の合意を前提とし，合意が得られたものから順次事 業を実施します。 ・優先順位の高い事業（耐震改修等）を実施する際には，同時期に実施することでコストの削減や， 入居者への影響の軽減等が見込める事業については，同時実施を検討します。 ・費用対効果が高い事業を優先的に実施します。 ６ 終わりに 今後，市営住宅ストックをより効率よく有効に活用していくために，アンケートによる実態調査の実施等に より，入居者ニーズの把握を行います。調査結果については，改善事業の重点化等に利用し，厳しい財政状況 の中でも，入居者ニーズに沿ったサービスを提供できるように検討していきます。 ※９ 全面的改善を行うものを除きます。 6 （参考）団地再生計画のイメージ ・継続活用住棟には，耐震改修やエレベーター設置などの改善を実施するとともに，集約住棟や建て替え 住棟等の入居者の住み替え先としても活用します。 ・市営住宅を地域のまちづくり資産と位置付け，対象団地を含む周辺地域の課題（高齢化等）を抽出し， 対応について検討します。 ・集約で発生した敷地や空き住戸の転用等による，多様な住宅供給（子育て世帯の優先入居や特定公共賃 貸住宅※１０等）を促進するとともに，地域の様々な活動拠点を団地内に導入し，周辺地域との関係の強 化を図ります。 ・都心部等に立地している改良住宅の集約後の敷地を利用し，公営住宅の建て替えを検討します。 ・活用予定のない敷地は，今後の事業の財源とするために売却を検討します。 エレベーター又は スロープ設置による， 共用部の段差解消。 居住性向上に向け，浴 室設置，住戸内の高齢 者等対応改善を実施。 ブレース設置等の 耐震改修による 安全性の向上。 集約住棟等から，適切に 改善された住棟に入居者 の住み替えを進める。 耐震改修 集約住棟 EV 設置 団地再生中 空き住戸の転用 安全 耐震改修済み 交流 居住性 向上 集約で発生した 敷地の活用 EV バリア フリー 交流 敷地や空き住戸等 の活用により，多 様な住宅供給を促 進するとともに， 地域の様々な活動 拠点を団地内に導 入し，団地内外の コミュニティの活 性化を図る。 団地再生後 ※１０ 7 特定公共賃貸住宅とは，特定優良賃貸住宅の供給の促進に関する法律に基づき供給された中堅所得者層向けの優良な賃貸住宅で，京都 市が管理するものです。