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調査研究 生態系サービスに係る事業分析 及び協力
執務参考資料 調査研究 生態系サービスに係る事業分析 及び協力の方向性の検討 報告書 平成24年12月 （2012年） 独立行政法人国際協力機構 地球環境部 森林・自然環境グループ 序 文 2001年から2005年に国連主導で実施された地球規模の生態系に関する評価事業であるミ レニアム生態系評価(MA)において、生態系サービスの劣化は大規模かつ不可逆的に生じて きたことが明らかとなり、生態系サービスの回復は地球上の貴重な生物多様性の保全と将 来世代にわたる人類の福祉の向上にとって緊急的な課題とし認識されるようになりました。 開発途上国では、貧困層の多くがその生活を生態系サービスに依存しており、大規模な 開発や伝統的・地域的な知識を無視した開発による自然破壊、不十分な政策・制度、不適 切な土地利用、生態系サービスの供給に対するインセンティブの不足、資源管理における 市場の未整備等の要因によって、生態系サービスの劣化や消失は急速に進んでいる状況で す。生態系サービスの回復は開発途上国、特に貧困層が多く生活している地域では、貧困 削減や生活環境改善といった面で緊急的な課題であり、早急な対応が必要となっています。 JICAは自然環境保全と人間活動の調和を図ることを目的に、貧困削減や人間の安全保障 の視点にった自然環境保全協力を実施してきました。今般、このような状況を踏まえて、 生態系サービスに係る現状分析と、その分析結果を踏まえた今後の協力の方向性を検討す る調査研究を実施し、結果を報告書に取りまとめました。 生態系サービスを取り巻く環境変化のスピードは非常に速く、各国ドナーや国際機関も 多くの研究を実施しています。JICA としては、このような急激な環境変化を常に念頭に置 き、対象となる開発途上国の現状・ニーズに合った適切な協力手法を柔軟に取り入れてい くことが必要です。本報告書は JICA 職員の執務参考資料として作成したものですが、今後、 JICA 職員に留まらず広く JICA 関係者に活用されることを期待します。 最後に、本調査研究の実施にあたりご協力を頂いた内外の関係の皆様に厚く御礼申し上げ ます。 平成 24 年 12 月 独立行政法人国際協力機構 地球環境部 次長 森林・自然環境グループ長 池田 修一 目 次 章 .....................................................................................................................1 序 １ 背景 .......................................................................................................................................1 ２ 生態系サービスとは ...........................................................................................................2 ３ 生態系サービスへの支払い（PES）制度とは .................................................................2 ４ 報告書の構成 .......................................................................................................................3 第１章 生物多様性保全のための経済的手法 .............................................................................5 １－１ 背景 .................................................................................................................................5 １－１－１ なぜ「生態系サービス」の概念が近年主張され始めたのか？ .................5 １－１－２ ミレニアム生態系評価（MA） ......................................................................6 １－１－３ IPBES の設立 ...................................................................................................9 １－２ 生態系と生物多様性の経済学（TEEB）報告書の背景と概要 ...............................9 １－２－１ TEEB の背景......................................................................................................9 １－２－２ 生物多様性保全と企業活動について ...........................................................10 １－２－３ TEEB 報告書の概要 ........................................................................................12 １－２－４ 企業による生態系評価 ...................................................................................13 １－３ 生物多様性保全のための経済的手法の概要 ...........................................................15 １－３－１ 環境政策概観...................................................................................................15 １－３－２ 環境表示・認証制度 .......................................................................................19 １－３－３ 生態系サービスに係る最新の取り組み .......................................................24 第２章 生態系サービスもしくは環境サービスに対する支払い ...........................................30 ２－１ PES とは .......................................................................................................................30 ２－１－１ 生態系サービスとは .......................................................................................30 ２－１－２ 生態系サービスの財・サービスとしての性質 ...........................................31 ２－１－３ PES とは具体的に何か ...................................................................................32 ２－１－４ PES の定義 .......................................................................................................32 ２－２ 世界の経済的手法の事例について ........................................................................... 34 ２－２－１ 事例研究の目的と方法 .................................................................................34 第３章 コスタリカの PES の事例 ..............................................................................................46 ３－１ コスタリカ国概要 .......................................................................................................46 ３－２ コスタリカの森林保全政策概略と PES の背景 ......................................................46 ３－２－１ PES をめぐるコスタリカにおける経済及び環境政策の歴史と背景 .......46 ３－２－２ コスタリカにおける森林被覆率の変化 .......................................................49 ３－２－３ コスタリカにおける PES 制度の推進に関連した法令 ..............................51 ３－２－４ 森林法による森林保全活動、植林活動の推奨 ...........................................51 ３－３ 森林法による環境サービスに対する支払い（PSA） ............................................52 ３－３－１ 森林法が定めた PSA の概要 .........................................................................52 ３－３－２ PSA の種類 ......................................................................................................54 ３－３－３ PSA 資金源 ......................................................................................................56 ３－３－４ PSA のこれまでの実績 ..................................................................................58 ３－３－５ 土地所有者が PSA を受け取るための手続き..............................................60 ３－３－６ モニタリング活動について ........................................................................... 62 ３－３－７ 先住民地区に対する PSA の概要 ................................................................. 63 ３－３－８ 企業が積極的に FONAFIFO の PSA を活用した事例 ................................64 ３－３－９ FONAFIFO が行っている PSA の実例 .........................................................67 ３－４ エレディア公共サービス社（ESPH）の PES 事例.................................................74 ３－５ コスタリカにおける事例の考察 ...............................................................................76 ３－５－１ PSA を成立させるための条件 ......................................................................76 ３－５－２ PSA のインパクト ..........................................................................................77 ３－５－３ 環境サービスの維持効果 ............................................................................... 78 ３－５－４ 経済・社会効果 ...............................................................................................83 ３－５－５ 行政監理院（Contoraloria General de la Repblica）の行政監察 .................86 ３－６ コスタリカ事例から見えてきたこと .......................................................................88 ３－６－１ 資金源の多様化 ...............................................................................................88 ３－６－２ 強制的に徴収しやすいサービス、自主的な取引に適したサービス .......88 ３－６－３ 自発的取引とは… ...........................................................................................88 ３－６－４ PES を貧困削減ツールとして使うには .......................................................89 ３－６－５ これまでの PES プログラムからの教訓 ......................................................89 ３－７ コスタリカ事例分析 まとめ ....................................................................................91 ３－８ 参考：コスタリカとベトナムの比較 .......................................................................92 ３－８－１ ベトナムにおける PES 導入事例 ..................................................................92 ３－８－２ 開発途上国での PES～ベトナムとの比較において～ ...............................92 第４章 まとめ...............................................................................................................................94 第５章 JICA が実施する国際協力における今後の課題及び展望 ..........................................96 ５－１ JICA が考える PES の定義の明確化 .........................................................................96 ５－２ 開発途上国における生物多様性主流化のための政策ツールとしての導入検討 96 ５－２－１ 当該国の生物多様性（生態系サービス）の評価と経済的価値の周知 ...97 ５－２－２ 多様なセクターの協働 ...................................................................................97 ５－２－３ 長期展望を持った安定的な政策立案と実施 ...............................................98 ５－２－４ 他の手法との組み合わせの政策 ...................................................................98 ５－３ PES 運用に際しての実施体制の整備 .......................................................................99 ５－４ つながりを持った生態系を対象とした事業の実施 ............................................. 101 ５－５ 文化的サービスを対象とした PES 事業の実施促進 ............................................ 102 ５－６ 民間企業等との連携による PES の促進 ................................................................ 102 ５－７ 貧困削減や地域開発のための PES の導入 ............................................................ 103 ５－８ JICA による PES 支援の方向性 ............................................................................... 104 付属資料 1．主な参考文献 2．PES 事例集 ※本バージョンは能力強化研修教材として配付の際、用語の統一など必要な修正を行いま した（2014 年 7 月）。 略 略語 語 表 正式名称 和名 ABS Access and Benefit-Sharing ADII Asociación de Desarrollo Integral Indígena 先住民総合開発協会 AR-CDM BAU BBOP CAFA CBD CCAD CCBA Afforetation/Reforestation Clean Development Mechanism Business As Usual 遺伝資源へのアクセスと利益配分 新規・再植林 CDM 特段の対策活動をしない場合の将 来予測値 Business and Biodiversity Offsets ビジネスと生物多様性オフセット Programme プログラム Certificado de Abono Forestal por Adelantado Convention on Biological Diversity Central American Commission for Environment and Development Climate, Community and Biodiversity Alliance 森林認定前払い 生物多様性条約 中米環境開発委員会 気候変動対策におけるコミュニテ ィ及び生物多様性への配慮に関す る企業・NGO 連合 CDM Clean Development Mechanism CI Conservation International CNFL Compañía Nacional de Fuerza y Luz 電力・動力公社 COP Conference of the Parties 締約国会議 CSA Certificados de Servicios Ambientales 環境サービス証書 CSR Corporate Social Responsibility 企業の社会的責任 DfNSs Debt for Nature Swaps 債務環境スワップ EBRD ECODES European Bank for Reconstruction and Development クリーン開発メカニズム コンサベーション・インターナシ ョナル(NGO） 欧州復興開発銀行 La Estrategia de Conservación para el 持続可能な開発のための保全国家 Desarrollo Sostenible 戦略 ESPH ESR FAO La Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A. The Corporate Ecosystem Services Review Food and Agriculture Organization of the United Nations エレディア公共サービス社 企業のための生態系サービス評価 国連食糧農業機関 Fondo Nacional de Financiamiento FONAFIFO Forestal 国家森林融資基金 (National Fund for Forestry Finance) FSC Forest Stewardship Council 森林管理協議会 GDM Green Development Mechanism グリーン開発メカニズム GDP Gross Domestic Product 国内総生産 GEF Global Environmental Facility 地球環境ファシリティ(基金） GIZ Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit ドイツ国際協力公社 GPP Green Public Procurement グリーン購入 GPS Global Positioning System 全地球測位システム GTZ Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit ドイツ技術協力公社 IBAT Integrated Biodiversity Assessment Tool 生物多様性統合評価ツール ICE Instituto Costarricense de Electricidad コスタリカ電力・通信公社 IFC International Finance Corporation 国際金融公社 IMF International Monetary Fund 国際通貨基金 IPBES ISO ITTO IUCN Intergovernmental Scince-policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services International Organization for Standardization International Tropical Timber Organization International Union of Conservation of Nature and Natural Resources 生物多様性と生態系サービスに関 する政府間科学政策プラットフォ ーム 国際標準化機構 国際熱帯木材機関 国際自然保護連合 JBIC Japan Bank for International Cooperation 国際協力銀行 JICA Japan International Cooperation Agency 国際協力機構 KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau ドイツ復興金融公庫 MA Millennium Ecosystem Assessment ミレニアム生態系評価 MDG Millennium Development Goal ミレミアム開発目標（国際パート ナーシップの名称） Ministerio de Planificacion Nacional y MIDEPLAN Política Economica (Ministry of National Planning and 国家計画経済政策省 Economic Policies) MINAE Ministerio de Ambiente y Energía コスタリカ環境エネルギー省 Ministerio de Ambiente, Energia y MINAET Telecomunaciones (Ministry of Environment, Energy and 環境エネルギー通信省 Telecommunication) MRV Measurement, Reporting and Verification 計測・報告・検証 NGO Non-Governmental Organization 非政府組織 NPV Net Present Value 現在価値 ODA Official Development Assistance 政府開発援助 OECD Organization for Economic Cooperation and Development 経済協力開発機構 PAS Publicly Available Specification 公開仕様書 PES Payment for Ecosystem Services 生態系サービスへの支払い PFES Payment for forest environment services PSA Pago por Servicios Ambientales Reducing Emissions from Deforestation REDD and Forest Degradation in Developing Countries 森林生態系サービスに対する支払 い 環境サービスに対する支払い 開発途上国における森林減少・劣 化に由来する排出の削減 REDD+ SAF SINAC TEEB TEEB D3 UNCED UNEP UNEP-WCMC USAID WBCSD WGEAB WWF Reducing Emissions from Deforestation 開発途上国における森林減少・劣 and Forest Degradation in developing 化等に由来する排出の削減等 countries; and the role of conservation, （開発途上国における森林減少・ sustainable management of forests and 劣化に由来する排出の削減並びに enhancement of forest carbon stocks in 森林保全、持続可能な森林経営及 developing countries び森林炭素蓄積の増加の役割） Systema Agroforestal アグロフォレストリー Sistema Nacional de Áreas de Conservación The Economics of Ecosystems and Biodiversity The Economics of Ecosystems and Biodiversity Deliverable 3 United Nations Conference on Environment and Development 国家保全地域システム庁 生物多様性の経済学 生物多様性の経済学第 3 部 国連環境開発会議（地球サミット） United Nations Environment Programme 国連環境計画 United Nations Environment Programme 国連環境計画世界自然保護モニタ World Conservation Monitoring Centre リングセンター United States Agency for International Development World Business Council for Sustainable Development 米国国際開発庁 世界経済人会議 Working Group on Economic Aspects of OECD 生物多様性の経済的側面作 Biodiversity 業部会 World Wide Fund for Nature 世界自然保護基金 序 １ 章 背景 2001 年から 2005 年に国連主導で実施された地球規模の生態系に関する評価事業であるミ レニアム生態系評価（Millennium Ecosystem Assessment：MA）1において、生態系サービス の劣化は大規模かつ不可逆的に生じてきたことが明らかとなり、生態系サービスの回復は 地球上の貴重な生物多様性の保全と将来世代にわたる人類の福祉の向上にとって緊急的な 課題となっている。 また、2006 年には『気候変動の経済学』 （スターン・レビュー）が報告されているが、生 物多様性版のスターン・レビューともいえる『生物多様性の経済学（The Economics of Ecosystems and Biodiversity：TEEB）』統合報告書が 2010 年の第 10 回生物多様性条約 （Convention on Biological Diversity：CBD)締約国会議（Conference of the Parties：COP）（以 下、 「CBD-COP10」と記す）で報告された。この CBD-COP10 では、生態系サービスの回復 が緊急的な課題であり、ミレニアム開発目標の達成に不可欠な要素であることが認識され た。 生物多様性の保全は、保護地域の設定と機会費用と管理費用をカバーする十分な資金供 給があれば、原理的には可能である。しかし、多くの場合、地元の意思決定者に十分な経 済的インセンティブを与えられず、実効性に欠けることが多い。また、保護地域の規制を 施行・執行するのに十分な資金がないと、「地図上の自然公園（paper park）」という問題が 発生する。自然公園や保護地域の管理に必要な財源の規模は国家歳入規模と関連が深いた め、世界の多くの生物多様性を保全している途上国では、先進国に比べてほんのわずかな 規模しか、予算を振り分けられないのが現状である。 一方で、生態系が劣化することで失われるサービスの中には、外部効果として認識され てきたものが多い。たとえば、河川・干潟の水質浄化サービスなどは、その効果が明白で も経済的な価値を認められなかったため、排水などによって公害問題が起きると、そのコ ストは外部不経済として扱われてきた。しかし、汚染者負担原則や水源税などにより、次 第にこのようなサービスに対し、コストを払うことが認められるようになってきている。 同じように、従来定量化が難しいと考えられてきた送粉や病害虫制御など生物多様性に関 係するサービスについても、花粉媒介を行う昆虫が消失したり、天敵が減少したりするこ とにより、農業コストが高くなったり、被害が生じたりする事例などから定量的な評価が 試みられるようになってきている。生態系サービスの定量化が進むと、生物多様性の必要 性についての理解が進むと同時に、経済への内部化が進む可能性が出てくる。 開発途上国では、貧困層の多くがその生活を生態系サービスに依存しているが、大規模 な開発や伝統的・地域的な知識を無視した開発による自然破壊、不十分な政策・制度、不 適切な土地利用、生態系サービスの供給に対するインセンティブの不足、資源管理におけ 1 http://www.millenniumassessment.org/documents/document.356.aspx.pdf -1- る市場の未整備等の要因によって、生態系サービスの劣化や消失は急速に進んでいる状況 である。生態系サービスの回復は開発途上国、特に貧困層が多く生活している地域では、 貧困削減や生活環境改善といった面で緊急的な課題であり、早急な対応が必要である。 このような状況を踏まえて、本調査研究では、生態系サービスに係る現状分析を行い、 その分析結果を踏まえた今後の協力の方向性を検討する、特に現時点において生物多様性 保全のために策定された種々の経済的手法に関する情報を収集・分析・整理し、生物多様 性保全に係る国際協力の場でこれらの手法を取り入れる際の一助となることを目的に実施 した。 ２ 生態系サービスとは 豊かな生態系は人類の社会活動にきれいな水や空気を提供するなど、安全で快適な生活 を保障し、衣食住に必要な資源を提供する。病気を予防したり治療したりする医薬品も、 古来より生物を原料にしたものが多い。さらに自然の風景等、精神を高揚させ満足感を与 えるさまざまな刺激は、心身ともに豊かな生活を営むのに不可欠である。生物多様性は、 これらの恩恵、すなわち人間社会が生態系から受けるあらゆる利益を意味する「生態系サ ービス」の源泉でもある。 ここで生態系サービスとは、生態系が人類社会に提供するあらゆる便益を意味し、以下 の 4 つに大きく分類される。 供給サービス：食糧や燃料、淡水、繊維などの資源を供給するサービス 調整サービス：気候、疾病、土壌浸食、花粉媒介、水の浄化や自然災害防止など、人類が安全・ 快適に生活する条件を整える調節的サービス 文化的サービス：レクリエーションの場、霊的な価値、審美的な喜びなど、さまざまな喜びや楽 しみ、精神的な充足を与えてくれる文化的サービス 基盤サービス：前述したサービスを生み出す生物群が維持されるために必要な一次生産（光合成 による有機物の生産）や栄養塩循環、生物間の関係などを支える基盤的サービス 出所：ミレニアム生態系評価（MA） 生態系の多様性も、生態系サービスと密接な関係がある。異なる生態系は、そこに内在 する機能群が異なるので、それぞれに異なる生態系サービスのセットを提供できる。 ３ 生態系サービスへの支払い（PES）制度とは MA では、生態系サービスの地球規模での状態と傾向について、前述した供給サービス、 調整サービス、文化的サービス、基盤サービスを、代表的な 24 の詳細項目に追加分類し、 それらのうち 15 項目（漁獲、木質燃料、遺伝資源、淡水、災害制御など）で、低下してい る、または持続的に利用できない形で利用されていると評価している。このような生態系 -2- サービスの低下は人間活動による生態系の改変によるものと考えられ、21 世紀の前半の間 に更に進行することが予測されている。この進行を防ぐためには、政策や制度等の大幅な 見直しが必要だと結論づけられている。 これまで生態系サービスは無償と考えられ、実際、人類の社会活動において、その対価 を払わずに使用・消費してきたが、TEEB でも提唱された生態系サービスへの支払い （Payment for Ecosystem Services：PES）は、それらの機能を維持するために経済的価値以 外に社会的・文化的価値も網羅した対価を支払い、バランスのとれた費用負担をしようと いう考え方である。 ここで支払い先は、その生態系サービスを維持してくれる人・コミュニティ・組織を対 象としている。例えば水源涵養森林の場合、その森林の維持管理に従事する人・コミュニ ティ・組織に対して、そのコストを支払うというものである。よって PES はこのような支 払い制度を導入・整備することにより、社会的に生態系保全を積極的に推進していこうと するインセンティブを作るという経済的手法（あるいは市場メカニズム）の代表的なもの である。さらにこのような総合的対価を支払う制度・枠組みを継続的に作ることができれ ば、公害のような外部不経済ととらえられてきたものの内部化への変換にもつながる。 ４ 報告書の構成 本報告書は、以下に示す５章より構成されている。 第１章 生物多様性保全のための経済的手法 第２章 生態系サービスもしくは環境サービスに対する支払 第３章 コスタリカの PES の事例 第４章 まとめ 第５章 JICA が実施する国際協力における今後の課題及び展望 第１章では、生物多様性保全のための経済的手法一般について記述を行っており、特に 自然環境保全の国際協力ツールとしての意義について考察している。特に生態系サービス 保全の経済的取り組みの基礎となる MA、及び、TEEB をもとに、今日の地球的規模におけ る生態系保全の取り組みの現状と課題についてレビューを行い、課題を整理している。 第２章では PES についての定義等の解説と世界の経済的手法の事例分析について整理を 行っている。 第３章では、PES の具体的な事例として、コスタリカの事例を分析し、課題の整理を行っ ている。2012 年 2 月 2 日から 3 月 2 日（30 日間）において現地調査を行った。この現地調 査では、コスタリカの PES 制度に関する聞き取り調査を環境エネルギー通信省（Ministerio de Ambiente, Energia y Telecomunaciones：MINAET）やエレディア公共サービス社（La Empresa -3- de Servicios Públicos de Heredia S.A.：ESPH）等の機関に対して行うとともに、PES 契約を実 際に取り交わしている農家やエコツーリズム関係者等を直接訪問し、その契約状況につい て聞き取りを行った。 第４章では、第１章、２章および３章から明らかになったことをまとめている。 第５章では、JICA が今後、PES に関して国際協力を実施する上での課題と展望を整理し ている。 -4- 第１章 １－１ 生物多様性保全のための経済的手法 背景 １－１－１ なぜ「生態系サービス」の概念が近年主張され始めたのか？ 1992 年、ブラジル・リオデジャネイロでの国連環境開発会議（United Nations Conference on Environment and Development：UNCED） （地球サミット）は、地球的な環境問題を扱っ た会議では、最大の盛り上がりを見せたものであったが、その後は沈静化し、2002 年の 「ヨハネスブルグ・サミット」では、アジェンダ 212の実施を目指した文書採択にとどま った。確かに国際的な取り決めや、国の政策を頼りにしては何も進まないということも、 ある面では事実である。特に森林という大きな生態系は、木材や関連林産物、動物等と 共に、その森を支える土壌、気候、森の中やその周辺に住む人々まで、多くの要素を網 羅しており、それらの、どの因子も疎かにすることなく、包括的な森林の機能を持続的 に維持・利用していくことが、現在、求められている。 原則論として、熱帯雨林を含めた生態系保全は人類の発展にとって重要な課題の一つ であるが、他にも重要な問題が多々存在し、実質的な問題解決を行う場では、それぞれ の問題解決の優先順位づけが必要となる。もちろん、費用対効果だけでは議論できない ところも明らかに存在する。しかし、「生態系の価値」が適切に評価されなければ、他の 社会問題のように、優先順位をつけた取り組みは容易ではなく、また社会全般にわたり 強い説得力を欠くことに繋がる。 これまでの自然保護運動では、「自然は大切」というような典型的な倫理観に準拠した ものが主流であり、「なぜ生物多様性を守るのか」という、より根源的な問いに対する論 理的説明は、実は明確に構築されていない。2000 年から開始された国連のミレニアム生 態系評価（MA）などの国際的取り組みでは、「生態系サービス」という言葉が使われて おり、そこでは生物多様性を守ることで生態系サービスが維持され、ひいてはそれを利 用する人間に福利をもたらすという考え方を呈示している。 2010 年に開催された生物多様性条約第 10 回締約国会議（CBD-COP10）で採択された 愛知ターゲットの戦略目標 A も、 「生態系を経済的に評価する枠組みをつくる」というこ とで、この辺りが強く反映されている。つまり生態系サービスという概念が作られたの は、生態系の価値を定量的に評価し、最終的にはそれを重要な社会問題の一つとして組 み込むことにあると言える。 人類は、地球上の生態系とその恵みである生態系サービスに完全に依存している。前 述したように生態系サービスとは、食料や水資源、疾病抑制、気候調節、精神的充足や レクリエーション等、さまざまなものが挙げられる。過去 50 年以上にわたり、人類は歴 史上かつてない速さで、大規模に生態系を変えてきた。このような改変は、人類の福利 2 http://www.unep.org/Documents.Multilingual/Default.asp?documentid=52 -5- と経済発展に多大な利益をもたらしたが、一方で公害や種の絶滅など負の側面もそれら の発展に連れて無視できなくなり、今後の持続的な発展を見据えた場合、生態系の価値 等を含めた総コストを明らかにした上で、政策立案・実施を行う必要性が高まってきて いる。 周知のように、生態系の価値は、経済という指標だけでは厳密に評価できない。例え ば、生態系の景観としての価値をトラベルコスト法で測ったとしても、それは地域コミ ュニティそのものへの影響は考慮されていないといった点が挙げられる。しかしそのよ うな不完全さが指摘されても、経済的評価は必要であると言える。基本的なスタンスと して「評価できない」ことと、「評価しない」ことは、問題解決に向かう姿勢において根 本的に異なる。現状の社会システムにおいて、有効な生態系保全を実施するためには、 従来の環境倫理や保護思想から、環境経済ベースに移行して取り組まなければならない 段階に到達したと考えるのが順当と言える。 １－１－２ ミレニアム生態系評価（MA） （1）MA の主要結論 MA は、2001 年に国連の提唱によりスタートしたもので、95 カ国から 1,300 人以上の 専門家が参加、2001 年から 2005 年にかけて実施された。作業は表１－１のとおり 4 つ の作業部会により行われた。 表１－１ MA 作業部会 現状と動向作業部会 2000 年を挟んだ時期の生態系、生態系変化の要因、生態系サービス、関連した人 間の権利に関する状況評価を実施。 シナリオ作業部会 生態系変化の要因、生態系、生態系サービス、及び人類の福利についての将来予 測について、地球規模の 4 つのシナリオ（後述）を作成し、21 世紀中に起こり得る 生態系サービスの変化を考察。 対策作業部会 生態系管理に用いられるさまざまな対策の選択肢の長所・短所を検討し、生態系 保全や人類の福利増進に関する展望を考察。 サブグローバル評価作業部会 人類の福祉にとって生態系サービスの重要性が地域間でどの程度異なるか評価す るためにサブグローバルな評価要因を含めた評価を全世界 33 の地域で実施。 MA の結果は 15 の報告書にまとめられており、これより人類が過去 50 年間、かつて ないほど急速に生態系を変えてきたことが指摘、特に水供給、大気質や水質の管理、自 然災害の防止など、生態系がもたらしてきた多様なサービスのうち、約 60％近くが悪 -6- 化してきている（調査した生態系サービス 24 種のうち、4 種の機能が向上、15 種が悪 化、残り 5 種は安定な状態にある）と報告されている。 4 種の機能向上の主な内訳は、技術進歩による作物栽培、水産養殖、畜産の収量、養 殖・育種効率の向上であり、これらの機能の向上の要因は、炭素貯留（Carbon Stock） にも貢献しているためと理由づけられている。一方で、それは他の供給の縮小という犠 牲の上に達成されたものであるとも結論づけられている。また、報告書では、世界の生 態系に対する深刻な負荷が今後、実質上増大すると予測されている。例えば、2050 年 までに食用作物の需要は 70～85%、同じく水の需要は 30～85%増大すると示され、国 連ミレニアム開発目標（Millennium Development Goal：MDG）達成の障壁になると警告 している。 また、MA の特筆すべき点は、「生態系の機能を維持するために、生態系がもたらす 資本の真のコストを認めるような政策作成への道つくりと貢献」 「負のトレード オフを 減らすような、あるいは他のサービスにプラスの影響を与えるような生態系サービスの 保持、もしくは促進のための選択肢の提示」であり、すなわち社会、特に産業界で費用 便益効果から経済的に選択されてきた、生態系の機能の収奪的な利用を抑制する必要が 高いことを訴えている。 （2）ミレニアム生態系アセスメント（MA）におけるシナリオ 前述した MA では、生態系の改変要因やその相互作用についていくつかの仮定を導 入し、生態系と人類の福利の未来像を予測・分析している。この予測・分析は表１－２ に示す 4 つのシナリオについて行われている。シナリオは今世紀の終わりまでも視野に 入れた情報もいくつかは含むものの、2050 年に焦点を合わせている。 MA では地球規模の開発に関して大きく（1）グローバル化が更に進行する（世界協 調、テクノガーデン）、並びに（2）地域化が進行する（力による秩序、順応的モザイク） 、 という二つのシナリオを想定している。また生態系管理についても、 （1）問題が明らか になった後に事後対応的に取り組む、並びに（2）予防的な生態系管理を行う、という 二つのアプローチを検討している。 -7- 表１－２ ミレニアム生態系アセスメントで設定されたシナリオ シナリオ 世界協調 （Global Orchestration） 特 性 世界貿易と経済自由化に焦点をおいて、社会が全世界 でつながっている状況を描いている。生態系の問題に対 しては事後的な対処法をとるが、貧困や不平等の減少、 社会基盤や教育などの公共財への投資に対し、強いアプ ローチをとる。4 つのシナリオの中で、このシナリオが 最も経済成長が高くなり、2050 年の人口が最小となる。 力による秩序 地域毎に分断化した世界を想定している。安全と保護 に関心が集まり、基本的にそれぞれの地域市場が重視さ （Order from Strength） れ、公共財への投資には関心が薄く、生態系変化に対し ては事後的な対処がとられる。すべてのシナリオの中で 経済成長速度は最も低く（開発途上国では特に遅い）、 時を経るにしたがい更に低くなる一方、人口は最も多く なる。 順応的モザイク 流域レベルの空間スケールで、生態系に焦点をあてた 政治・経済活動が行われる。それぞれの地域における制 （Adapting Mosaic） 度が強化され、生態系の地域管理が一般的となる。生態 系管理のため、強い事前管理の手法がとられる。経済成 長速度は、初期にやや低いが、しだいに加速する。2050 年の人口は力による秩序シナリオと同程度となる。 テクノガーデン 地球全体でつながっている世界を想定している。環境 に調和した技術を強く信頼し、生態系サービスを得るた （Techno Garden） めに高度に管理され、しばしば人為的に操作された生態 系を利用する。生態系管理のために事前管理の手法がと られる。経済成長はやや高めで、成長速度は加速する。 2050 年の人口は 4 つのシナリオの中で中程度となる。 出所： （横浜国立大学 21 世紀 COE 翻訳委員会，2007）より調査団が作成 これらのシナリオは厳密な予測のためのものではなく、生態系の改変要因と生態系 サービスの不確実な変化の様相について比較検討するために作成されたものである。 世界協調、順応的モザイク、テクノガーデンの 3 つのシナリオでは、持続可能な発 展に取り組むという大きな政策転換を考慮している。世界協調では貿易障壁を取り除 き、ゆがんだ補助金制度をなくし、貧困と飢餓を排除することが特に強調される。順 応的モザイクでは、2010 年までにほとんどの国で国内総生産（Gross Domestic Product： GDP）の 13%を教育に割り振り（2000 年平均＝3.5%）、地域グループ間での技術と知識 の交換を促進する制度整備が進む。テクノガーデンでは生態系サービスを供給または 維持する個人や企業に適切な支払いが行われるような政策をとる。例えば、2015 年ま でにヨーロッパの農業の 50%、北米農業の 10%は、食糧生産と他の生態系サービスの 生産とをバランスさせることが目標となる。このシナリオでは、環境技術が著しく発 達し、生態系サービスの生産性が向上する。 -8- １－１－３ IPBES の設立 生物多様性について評価し、各国政府に政策提言を行う国際組織 「生物多様性と生態 系サービスに関する政府間科学政策プラットフォーム（Intergovernmental Scince-policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services：IPBES）」設立に関する第 2 回政府間会合 が、2009 年 10 月 5 日から 9 日にかけて国連環境計画本部（ナイロビ）で開催された。同 会合では、国際組織の設立という点では大枠で合意されたものの、組織構成や組織機能 といった点で意見が分かれ、合意に至らなかった。 同会合には、95 カ国の政府関係者や非政府組織（Non-Governmental Organizations：NGO） 15 団体の代表者ら 225 名が参加した。IPBES の設立に関する議論は、前述した MA の結 果を受けて始まった。IPBES に求められている役割は、MA などの研究によって得られた 科学的知見を政策に反映させる、いわば「政策と科学の仲介役」であると言える。 IPBES は、2010 年の第 65 回国連総会で設立が承認され、2012 年 4 月の第 2 回 IPBES 総 会で事務局をドイツのボンに設置することが決まった。 １－２ 生態系と生物多様性の経済学（TEEB）報告書の背景と概要 １－２－１ TEEB の背景 2002 年の CBD-COP6 では、「生物多様性 2010 年目標」を採択した。また前述したよう に MA では、人類の社会活動による地球規模における生態系の劣化・喪失、生物種絶滅 速度が加速化している事実を、科学的アプローチにより示した。それにもかかわらず、 多くの国では生物多様性の喪失や生態系サービスの劣化はその後も継続・進行している。 その大きな理由の一つとして、これらの取り組みが生物多様性保全の緊急性・必要性 をアピールしているにもかかわらず、生物多様性・生態系から人類が受け取る恩恵とそ れらの喪失・劣化による社会的価値損失の明確化や、包括的な対策を提示することがで きない点が指摘されている。また生態系管理に必要な資金を継続的に生み出すシステム を確立しなかったことも挙げられている。 地球温暖化問題でも同様な課題があったが、2006 年に公表された『気候変動の経済学』 （通称「スターン・レビュー」）報告書は、地球温暖化問題の客観的事実とそれに伴う損 失を包括的にまとめており、世界中の大きな注目を集め、地球規模の温暖化対策に大き な影響を与えたのは記憶に新しい。 この「スターン・レビュー」に触発されて、地球温暖化と同様のアプローチが生物多 様性の分野においても必要という声に応え、生物多様性分野の「スターン・レビュー」 作成のため 2007 年 5 月の G8+5 環境大臣会議（ドイツ・ポツダムで開催）を契機として プロジェクトが立ち上げられた。厳密には「生態系と生物多様性の経済学（TEEB）」構 想と呼ばれるもので、欧州連合（European Union：EU）及びドイツ政府等の財政支援の下、 ドイツ銀行のエコノミストを中心に、2008 年 5 月に中間報告が公表、2010 年 10 月に統合 報告書が公表された。TEEB の成果は、5 部構成となっており、第 0 部：生態系と経済学 -9- の基礎、第 1 部：政策決定者向け、第 2 部：行政担当者向け、第 3 部：ビジネス（企業） 向け、第 4 部：市民・消費者等向けにとりまとめられている3。 １－２－２ 生物多様性保全と企業活動について TEEB の企業向け（TEEB D3）の成果は、零細事業者から国際的に事業を展開する多国 籍企業までを対象としたものであり、例えば生態系や生物多様性に対して大きなインパク トを持つ業種（鉱業、石油・ガス、インフラ関連など）、健全な生態系や生物多様性に依 存している業種（農業、林業、漁業など）、投資や製品、マーケティングに影響を与える 業種（銀行、資産管理、保険など） 、更に生態系サービスや生物多様性に関連したサービ ス・製品を販売するような産業（エコツーリズム、エコ農業、バイオカーボンなど）など あらゆる業種が対象とされている。 ここでは、企業にとって生物多様性リスク管理は重要な事項としている。例えば、サハ リンの石油・ガス開発で、コククジラ個体群への影響を回避するために多くの時間が費や され、また事業計画の変更が余儀なくされたことは記憶に新しい。投資家や事業者はこの ような生物多様性に関するリスクの予見・評価・回避・低減を行う目的で、海外では生物 多様性統合評価ツール（Integrated Biodiversity Assessment Tool：IBAT）4やビジネスと生物 多様性オフセットプログラム（Business and Biodiversity Offsets Programme：BBOP）とい ったリスク管理のツール開発が、企業と NGO、政府の協力によって進められている。 生物多様性統合評価ツール（IBAT） ： 国連環境計画（UNEP）世界自然保護モニタリングセンター（UNEP-WCMC）が開発した 世界の生物多様性情報を統合したデータベース「生物多様性統合アセスメントツール （IBAT）」。IBAT は世界各地の生物多様性や重要生息地に関する具体的情報を提供するもの で、これを用いて、政府、開発銀行、企業等が、開発戦略やプロジェクトの立案段階で、 生物や生態系に対するリスク評価を行うことができる。現在、生物多様性に関するデータ は多数あり、無数のウェブサイトや研究機関に散在している。IBAT はこれを統合し、読み 解き、共有化を図ったもので、UNEP のほかに、バードライフ・インターナショナル（BI）、 コンサベーション・インターナショナル（CI） 、国際自然保護連合（IUCN）の 4 つの自然 保護団体が共同で実施している。また、IBAT の幅広いビジョンを実現するため、UNEP ら は今後も協力者を増やそうとしており、公共、民間、地域開発の部門から、特に環境保護 や開発計画にかかわる機関の参加を呼びかけている。 また、TEEB では生物多様性に関連した新しいビジネスチャンスについてもいくつか紹 介されており、現在、生物多様性オフセットや生物多様性バンキング、開発途上国におけ る森林減少・劣化に由来する排出の削減（Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation in Developing Countries：REDD）、開発途上国における森林減少・劣化に由来 3 4 統合報告書和訳版 http://www.iges.or.jp/jp/archive/pmo/pdf/1103teeb/teeb_synthesis_j.pdf https://www.ibatforbusiness.org - 10 - する排出の削減並びに森林保全、持続可能な森林経営及び森林炭素蓄積の増加の役割 （Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation in developing countries; and the role of conservation, sustainable management of forests and enhancement of forest carbon stocks in developing countries：REDD+）といったビジネスとの関連性が見込まれる新たな 仕組みも提案されている。 - 11 - １－２－３ TEEB 報告書の概要 （1）中間報告書 TEEB には、大きく二つの目的がある。一つは、地球温暖化の場合と同様に、特段の 対策活動をしない場合の将来予測値（Business As Usual：BAU）、生態系や生物多様性 が損なわれることによる経済的・社会的損失がどの程度の規模に達するかを示し、こ れより、多くの人々に対して生態系や生物多様性の損失に対する対応の緊急性をわか りやすく伝えることが可能となる。 もう一つは、各国の政策決定者や地方自治体、事業者や市民に対して、この危機に 対する具体的な対処方法を示すことにある。すなわち、各主体が正しい意思決定や選 択ができるよう、世界中の参考となる政策オプションや取り組み事例、ツールなどを 紹介することである。 2007 年に出された TEEB 中間報告の主要結論を以下に列記する。 1) 現状のまま特に対策を取らない場合の損失 生態系や生物多様性が損なわれることによる経済的損失の規模は 2050 年までに、世 界の GDP の 7%に達する。 2) 生物多様性や生態系サービスと貧困の関係 生物多様性や生態系サービスの最大の受益者は貧困層であり、生物多様性や生態系 サービスが失われることによって最大の影響を受けるのも、こうした貧困層である。 3) 割引率の倫理性 経済評価において高い割引率を適用するということは、自分たちの子孫世代が将来 の生物多様性や生態系から受ける利益を不当に低く評価するおそれがある。 （2）統合報告書 統合報告書（2010 年）では、以下に示すいくつかの生態系や生物多様性の保全の経 済価値の算出例が報告された。 ① 手厚い補助を受けている商業漁業の漁船団間では資源獲得のための競争が起こって いるが、これに対する取り締まりは甘く、現行のルールはほとんど機能していない。 そのため商業的に価値がある魚資源の乱獲が行われ、より持続性のある漁業を行った 場合と比較してみると、全世界での海洋漁業における収入を年間約 500 億米ドル減ら している。 ② サンゴ礁が人間の福祉に与える便益の見積もり額は年間 300 億米ドルという数字か ら 1,720 億米ドルとしているものまである（サンゴ礁から人間が得た 1 年間の便益の 価値を算出した額）。サンゴ礁は、世界全体の大陸棚の 1.2％にしか存在しないにもか かわらず、海生魚類の 4 分の 1 以上を含む 100 から 300 万種の生き物の生息地とされ ている。沿岸地域や島のコミュニティに住む 3,000 万の人々は、食糧生産、収入、暮 - 12 - らしといった生活の基盤をすべてサンゴ礁からの資源に頼っている。 ③ オーストラリアのキャンベラ市地元当局は、市街地への 40 万本の植樹を行った。こ れによってその地域の気候が安定し大気汚染が緩和されたことにより都市大気の質が 向上し、二酸化炭素の回収と貯蔵にかかる費用や室内空調にかかるエネルギーの費用 を削減することにつながった。これがキャンベラ市にもたらした利益と実際に達成さ れた貯蓄について見ると、この植樹による便益は 2008 年から 2012 年の 4 年間に 2,000 万米ドルから 6,700 万米ドルの価値になると見積もられている。 ④ ニューヨーク市がキャッツキル水系の水質保全により河川浄化サービス機能を促進 させ、浄水プラント建設を取りやめたことにより、60 億から 80 億ドルと見込まれる 建設費用と年間 3 から 5 億ドルと見込まれる操業費用の出費を抑制した。 ⑤ 花粉媒介をおこなう昆虫は数 10 億ドルに値する自然資源の供給者である。昆虫によ る農産物の花粉媒介による経済効果は 1,530 億ユーロと推定され、これは 2005 年の世 界の農産物売上高の 1 割規模に相当する。 ⑥ インドのヒワレ・バザールにおいて、劣化した 70ha の森林を再生した結果、ある集 落では約 50 名の人が貧困層から脱出した。現地の生態系サービスを充実させる（森林 再生のための植林と地下に小規模なコンクリートのダムを作る）ことによって、雨水・ 地下水の涵養機能が保持され、その結果農業生産が倍増し、農家収入が増え貧困人口 が 10 年以内に 73％まで下がった。 出所：http://www.cbd.int/iyb/doc/prints/teeb-jp.pdf TEEB の統合報告書から分かったことは、生態系サービスの価値にはいろいろな見方が あり、その価値の捉え方は一様ではないということ、また評価可能な生態系サービスの 価値はほんの一部であるということである。TEEB によって、われわれ人類は、これまで に貴重な生態系がどれだけ失われてきたのかについていかに理解していないか、生態系 の持つ膨大な価値と、生態系の損失・破壊がいかに大きな経済損失につながるかという 事実が明らかになった。今後は、科学的なデータの整備や生態系の評価方法の技術的な 向上、生態系サービスの価値の経済的な政策決定プロセスへの反映等に取り組むことが 求められている。 １－２－４ 企業による生態系評価 『企業のための生態系サービス評価（The Corporate Ecosystem Service Review：ESR）』 は、2008 年 3 月、スイスのモントルーで開催された世界経済人会議（World Business Council for Sustainable Development：WBCSD）の会合にて正式に発表された、企業活動と生態系 との関連性を依存度と影響度の両方から評価する体系的な方法論である。既存の環境影響 度調査に加え、企業が生態系にどの様に依存し、影響を与えているのかを体系的に評価す る新たなツールとして、世界のあらゆる業種の企業により活用されることが期待されてい - 13 - る。 企業は生態系や生態系サービスに影響を与えるだけでなく依存もしているため、生態系 の劣化はビジネスと大いに関係する。したがって生態系の劣化は企業活動に幾多のリスク を課す一方で、生態系の保全は新たなビジネスチャンスをもたらす可能性もある。懸念さ れるリスク及びチャンスのタイプを以下に列記する。 操業関連リスク：水不足による淡水コストの増加。沈泥化による水力発電施設の出力低 下。洪水による沿岸事業への打撃。 －チャンスの例： 水の利用効率の向上。敷地内に湿地帯を設けることで、水処理のため の新しいインフラの必要性をなくすこと。 規制・法律関連リスク：新たな罰金、新たな使用料、政府の規制、企業活動のために生 態系サービスを失う地域コミュニティが起こす訴訟。 －チャンスの例：企業が必要とする生態系サービスを提供する生態系を保護し復元する ため、政策やインセンティブを策定するように政府を巻き込むこと。 世評関連リスク：小売業が、影響を受けやすい森林から生産された木材や紙類を購入す ることで、NGO のキャンペーンの標的となること。銀行が、手付かずの状態の生態系を 劣化させる投資を行うことにより同様の抗議運動に直面すること。 －チャンスの例：企業ブランドを差別化するために、持続可能な調達・操業・投資を実 行し、周知させること。 市場・製品関連リスク：顧客による、生態系への影響の少ない製品を提供する他のサプ ライヤーへの切り換え。政府による新しい持続可能な調達政策の実施。 －チャンスの例：顧客にとっての生態系の負荷を軽減する製品及びサービスの投入。炭 素吸収や流域保護などの新興市場への参入。自社所有の自然資産から得る新たな収入源。 エコラベルの貼られた木材、海産物、農産物及びその他の製品の販売。 財務関連リスク：銀行による企業向け貸付の融資条件の厳格化。 －チャンスの例：資源利用効率の向上や、劣化した生態系の復元に寄与する製品やサー ビスを供給する企業への、銀行による有利な融資条件の提供及び投資家による投資。 これまで企業では生態系の健全性と事業の利益との関連付けが十分ではなく、多くの 企業は生態系への依存と影響の度合いや、その波及効果を正確に認識できていない。同 様に、環境マネジメントシステムや環境デューデリジェンスのツールも、多くの場合、 生態系サービスの劣化や使用から生じるリスクとチャンスを十分に考慮していない。多 くのツールは公害や自然資源の消費といった、環境への依存度ではなく、影響度に焦点 を置いている。また、ビジネスチャンスではなく、リスクに焦点を置いているため、企 業は生態系の変化に伴う新たな収入源に準備不十分なままで取り組んだり、見逃してし まう可能性も大きいと言える。 - 14 - ESR は、このようなギャップを解決することを目的としており、生態系への依存と影 響によるビジネスリスクとチャンスを管理するための戦略を、積極的に立案することを 支援する体系的な方法論により構成されている。これは戦略立案のためのツールであり、 単なる環境影響評価のためのツールではない。企業は「生態系サービス評価」を単独で 利用することもできるし、既存の環境マネジメントシステムに組み込むことも可能であ る。いずれの場合でも、この方法論は、企業が既に採用している環境デューデリジェン スのツールを補完し補強することができる。 １－３ 生物多様性保全のための経済的手法の概要 １－３－１ 環境政策概観 環境保全のための政策手法には第三次環境基本計画（平成 18 年閣議決定）において、 ①直接規制的手法、②枠組み規制的手法、③経済的手法、④自主的取り組み手法、⑤情 報的手法、⑥手続的手法の 6 分類のほか、規制的手法、経済的手法、自発的規制の 3 つに 大別する方法などさまざまな分類方法がある。 本調査研究では表１－３のとおり 3 種類に大別して考える。 表１－３ 種 類 規制的手法 （Command & Control） 環境政策手法の大分類 内 容 禁止、あるいは基準を設 けて規制するもの 自発的規制/教育啓もう （Voluntary 自発的な管理を促すもの control/Moral suasion） 経済的手法 市場メカニズムを活用す （Economic Incentive/ る手法 market-based mechanism） 出所：JICA 作成 例など ・国立公園など土地利用規制（Land use control） ・排出規制/基準（Emission control）、 環境規制/基準、技術規制/基準、利用 規制など ・環境教育（Environmental Education） ・税、補助金、直接交渉、権利取引な ど 本調査研究の対象は、経済的手法を活用した事例が主な対象であるが、ほとんどの政 策はこれら 3 つの手法の組み合わせ（Policy mix）で行われており、事例の中には、直接 規制や自発的規制/教育啓もう活動が含まれているものもある。 経済的手法についても分類が可能であり、大きく二つに大別をしてみる。 伝統的手法：課徴金と補助金（Charge & Subsidy）：主に政府など公的機関が介入し 市場メカニズムに正/負のインセンティブを与えるもの その他手法：市場取引によるもの - 15 - この二つの分類は内容に応じて、更に、表１－４のように分類することが可能である。 表１－４ 自然環境保全に関する経済的手法 （Economic Incentive/ Market-Based Mechanism）の分類 種類 内容 事例など 伝統的手法（主に政府が介入し市場メカニズムに正/負のインセンティブを与えるもの） 環境に負荷を与える財（Bads）/サー ・ 排出課徴金、目的税、罰金（汚染 課徴金・税 ビスの供給量を減らすためにコスト 者/受益者負担の原則）、税（広く市 （Surcharge） を課すもの 民が負担） 環境価値のある財/サービスの供給量 を増加のため、あるいは環境負荷を ・ 環境保全型生産方法への補助金 補助金 与える財（Bads）/サービス減少のた ・ 排出削減補助金、環境付加的な生 （Subsidy） め、環境保全に資する事業コスト補 産方法削減への補助金など 助 その他手法（主に市場取引によるもの） 自発的取引 ・ 生態系サービスに対する支払い （Voluntary 利用者と供給者が自発的に直接交渉 （PES） transaction） ・ 譲渡可能排出許可証、開発権譲渡 権利取引 汚染物質の排出や開発（自然破壊） 制度、譲渡可能個別割り当て、漁業 （Tradable permits）の枠組みを定めその権利を取引 枠割り当て権利取引など 排出/開発による環境破壊を他での保 ・ 生物多様性オフセット・バンキン 権利取引+代償 全/向上活動に投資することで代償 グ、クリーン開発メカニズム（CDM）, （Tradable permits （オフセット）。排出/開発権利と代 REDD, REDD+など + offset） 償商品を市場取引。 種類ごとに各種仕組み： • 森林認証 ・ 森林管理協議会（FSC） ・ PEFC5森林認証プログラムなど 環境保全的な方法により生産された • 熱帯地域農産物（Rainforest 財であることを表示し付加価値をつ Alliances） 環境表示・認証制度 け取引。 • パームオイル （Green markets） ※市場は目的に内包されている一要 ・ 持続可能なパーム油のための円 素ともみられ、情報的手法として経 卓会議（RSPO） 済的手法としない考え方もある ・ 持続可能なパームオイル （CSPO） • 持続可能な漁業 ・ 海洋管理協議会（MSC） ・ 水産養殖管理協議会（ASC） 出所：JICA 作成 現在、二国間、多国間で機能している資金メカニズムについては、二国間の政府開発 援助（Official Development Assistance：ODA）、世界銀行や地球環境ファシリティ（Global 5 Programme for the Endorsement of Forest Certification Schemes) - 16 - Environmental Facility：GEF）等のプロジェクトベースの資金供給や債務環境スワップ （Debt for Nature Swaps：DfNSs）等が挙げられる。 DfNSs は開発途上国の負債免除の代わりに開発途上国における自然保護が行なわれる もので、債務環境スワップまたは自然保護スワップとも言われる。これらはプロジェク ト終了後等の継続的資金供給に問題があると指摘されている。 GEF では、生物多様性がもたらすグローバルな公共財の保全のための重要な資金供給 を行っている。これは、個別保全プロジェクトの実施に対して一定期間、資金供給を行 う仕組みであり、生物多様性に悪影響を及ぼす経済活動を控える一時的なインセンティ ブを与えるが、将来に渡って恒久的に追加的資金供給が確約されるわけではない。 - 17 - 表１－５ 各種環境政策の沿革並びに革新的資金メカニズムとの関係 【生物多様性オフセット】 【市場メカニズムの活用】 【遺伝資源の所有権と技 主として国内環境政策 <米国> インセンティブ・経済的手法の活 術移転】 1965 魚類野生動物調整法（FWS 用 1983 FAO の IU（遺伝資 との協議） 1976 経済協力開発機構（OECD） 源フリーアクセス）選択 1969 NEPA（環境アセス） 総合的廃棄物管理理事会勧告 1987 GATT の TRIPs 協定 1972 水質浄化法（EPA 拒否権） 1993 CBD 発行（11 条インセンテ 交渉開始 1980 各州でミティゲーション ィブ） 1993 CBD 遺伝資源への バンク制度 1993 生物多様性の経済的側面に アクセスと利益配分 1998 湿地ノーネットロス政策 関する専門家 G <EU> 1996 OECD 経済インセンティブ 2001 FAO の IT 採択 1978 自然環境保全法（独、ミテ 1997 OECD PES（コスタリカ） 2002 ABS ボン・ガイド ィゲーション目標） 2004 OECD 生物多様性保全・持続 ライン 1992 ハビタット指令（ハビタッ 可能利用理事会勧告 2004 国際レジーム議論 トと野生生物種を望ましい保 2008 COP9 の決議 IX/6 インセン 2010 国際レジーム議論 全状態に維持・復元） ティブ、決議 IX/11 革新的資金メ 2004 環境責任指令（ハビタット カニズム 《市場創造》 ・開発事業者が自らオフセット エコツーリズム ・開発事業者が第三者や銀行か COP4 決議 IV/15、COP5 決議 V/24 らクレジットを購入 OECD（2003、2004） 開発事業者がオフセットの 代わりに政府に支払い CBD15, 16, 18, 19 条他 ABS 損害者の復元義務） 《オフセットの方法》 （ABS）発効 《経済的価値評価》 COP3 決議 III/18、COP4 決議 V/10 OECD（2001, 2002）, TEEB（2008） 民間資金活用 《正のインセンティブ》 権利取引、PES 《負のインセンティブ》 税・課徴金、権利取引 CBD10 条、11 条インセンティブ 国際環境政策 《生物多様性・生態系サービスのマーケット化》 生物多様性：企業などの自主的取り組み（BBOP） 市場メカニズム：国際生態系サービスへの支払 い（IPES）、グリーン開発メカニズム（GDM） 民間資金活用 《新しい革新的資金メカニズム》 BBOP + IPES, GDM COP8 決議 VIII/13,VIII/14, COP9 決議 IX/11B CBD20 条資金メカニズム 出所： （林希一郎，2009）をもとに JICA 作成 - 18 - 気候変動枠組み条約 REDD REDD+ １－３－２ 環境表示・認証制度 （1）海外における環境表示・認証制度 国際標準化機構（International Organization for Standardization：ISO）14024 に基づく第 三者認証による環境ラベルは、現在 24 カ国で運用されている（世界エコラベリングネ ットワーク加盟国）。その制度は、日本のエコマークのように民間等機関で認証してい る国や国自らが認証している等バラつきが大きい。 持続的成長のためには、利益とモラル（倫理）は相反しない”という行動規範が、地 球規模で見た場合、企業戦略の重要な要諦として位置付けられつつあり、企業の社会 的責任（Corporate Social Responsibility：CSR）の適正な環境への配慮を伴う実行は、今 日の企業利益に大きく影響し始めている。CSR は「持続的社会の実現」という視点で 特徴付けられ、企業側の環境認証・表示制度に積極的な参加を促す要因となっている。 また消費者が持続可能な社会の実現に少しでも貢献し、結果としてその地域社会の生 活レベルの向上につなげたいと考える事は非常に重要であり、それを支援するために も環境認証・表示制度の消費者に対する影響は大きい。日本では（財）日本環境協会 が 1989 年より運用しているエコマークを事例の一つとしてあげることができる。表１ －６に世界各国における環境認証制度の概要をまとめた。 表１－６ ロゴマー 環境表示・認証制度 担当・認証機関 活動内容概要 ク・名称 中国 国家環境保護局（SEPA）、中 冷蔵庫、無鉛ガソリン、再生紙製 国環境ラベル認証委員会 品、洗剤、コピー機など 55 類型 （CCEL）、中国連合環境認証 を対象。1994 年より実施。 中国環境表示 センター（CEC） 計画 韓国 環境省、韓国エコプロダクツ オフィス用品、家庭用品など７分 野 107 類型を対象。1992 年より 協会（KOECO） 実施。 韓国環境ラベ ルプログラム 台湾 環境開発財団（EDF）が環境 再生紙、再生プラスチック・ゴム 庁（EPA）の請負で運営 製品など 82 類型を対象。1992 年 より実施。 グリーンマ ーク - 19 - タイ環境研究所（TEI）及び 再生プラスチック製品、蛍光灯、 タイ 冷蔵庫など 42 類型を対象。1994 工業省（MOI） タイ 年より実施。 グリー ンラベル ドイツ 連邦環境庁、ドイツ品質保 紙製品、電気製品など 11 分野 81 証・ラベル協会（RAL） 類型を対象。1978 年より実施。 Green Seal 建築資材、家庭用品など７分野 （独立非営利団体） 50 類型を対象。1989 年より実施。 欧州委員会（EC） 清掃用品、服飾など 22 のカテゴ European Union Eco-labeling リーを対象。1993 年より実施。 ブルー･エ ンジェル 米国 グリーンシー ル 欧州 Board（EUEB） EU エコラベル 出所：http://www.env.go.jp/policy/hozen/green/ecolabel/f01.html （2）海外環境認証制度に関する世界的な動き 海外の環境認証制度に関する最近の動向について、下記にまとめた。 1）世界貿易機関（WTO）と環境認証制度 自由貿易の促進に伴い、環境に良い商品・製品が、市場形成・物流拡大を伴う国際市 場を通して入手し易くなるということが挙げられる反面、適切な環境配慮がなされてい ない生産体制・方法で作られた製品が廉価な価格で国際市場に流通し、適切な環境配慮・ 処理費用が計上された製品との間に不当な価格競争をもたらすことが挙げられる。また、 いろんな製品が比較的短期間に広範囲に流通しやすくなる利点も出てくるが、このよう な状況下で、不測の事態により環境に有害な物質を含む危険製品が出回った場合、それ らの製品の広域市場への流通・混入を事前に阻止することは非常に困難であり、被害が 顕在化してから対応に追われることが多い。環境認証制度により購入・調達時に事前に 対象製品に関する環境配慮情報が公表された場合、このようなリスクの低減が期待され る。 2）グリーン・フットプリント（Green Footprint）と環境認証制度 最近の製品流通における環境配慮の一つの流れとして、グリーン・フットプリント（ま たはカーボン・フットプリント）概念の導入がある〔具体的導入例として、欧州におけ る公開仕様書（PAS）2050 基準〕。製造過程で環境に与えた負荷を土地面積（もしくは炭 - 20 - 素排出量）に換算して表示をしたものである。例えば EU では既に欧州エコラベルの認 証・表示制度が既に確立しているが、今後の一つの動向として、環境表示へのグリーン・ フットプリントの合理的な取込みが検討されている。 3）グリーン購入（Green Public Procurement：GPP）と環境認証制度 1 国、1 経済圏における公共投資・開発に伴う物品調達は、それらの市場においてかな りの割合を占める（例えば EU では全 GDP の約 16%）。そのような状況下で、公的事業 に関する製品流通に GPP に関する具体的導入制度が確立・導入された場合、長期的に見 た市場における「環境に優しい製品」の優遇、シェアー拡大にも繋がり、その著しい効 果が期待される。 このように自由貿易圏設立に伴う流通ネットワークからの危険製品混入リスクの排 除・最小化、また適正な環境配慮を考慮した国際価格・品質競争の域内での監視は、 しかるべき国際基準を基に各国で関連法・行政体制・検査監視体制等を整備すること が重要となる。環境表示に関する信頼性を十分なものにするためには、環境表示に関 する合理的な制度確立はもちろん、例えば、製品トレーサビリティー等他制度と連携 した包括的な運用を図ることが重要であり、それらの一つとして近年認証制度を取り 巻く環境は活発な活動を見せている。 （3）エコラベルの問題点 環境関連情報をラベル等に表示する事で、消費者に環境負荷の少ない商品の選択を 容易にさせ、結果としてそのような商品の生産、及び開発を促すことが可能である。 従来の消費者行動理論では、生産物消費が直接個人にもたらす満足だけに関心が払わ れてきたが、環境問題の深刻化につれ、個人の消費行動にも変化が見られるようにな り、個人の消費活動が環境にどの程度の損害を与えるかを強く意識するようになって きた。エコラベルはこのような環境意識の高い消費者に対して重要な情報を提供（市 場流通製品に関する情報の非対称性、消費者の生産者に対する情報の相対的な少なさ を回避・軽減）しているといえるが、以下に述べるいくつかの問題点も指摘されてい る。 １．環境に対する「やさしさ」の基準が曖昧 経済活動が環境に及ぼす影響は多岐にわたり、複合的要素を有している。それにもか かわらず、いくつかのエコラベルに見られるように消費活動による直接的影響だけでな く、原材料調達、生産工程にまで遡った環境への影響を考慮すれば、多くの異なるタイ プの影響に関する総合的評価について、恣意性を排除することができない。 ２．国毎の認定基準が異なりやすい 環境に対するさまざまな影響のうち、各環境因子（例、水質、大気質等）の重要度、 優先度によって各国の認定基準は異なる。その結果、非関税障壁と認識され易く、認定 基準や審査プロセスが曖昧な場合は特に問題となる。 - 21 - ３．他国製品に対する差別的参入阻止戦略となりやすい 民間の自発的認証基準であることから、それが他国製品に対して差別的な参入阻止戦 略として用いられるおそれがある。事実、各国は、それぞれ異なる認定基準の基で独自 のエコラベルを発行している。その結果、ある国でエコラベルを獲得した生産物であっ ても、同一生産物が必ずしも他国においてエコラベルが獲得できる保証はない。 出所： （環境省，2008） 次に比較的整備の進んでいる木材に関した地域的、国際的な認証制度について考察 する。 （4）森林認証制度 森林、木材に関する国際的枠組みとして、例えば熱帯林地域を対象とする国際熱帯 木材機関（International Tropical Timber Organization：ITTO）の基準・指標、欧州の森林 を対象とするヘルシンキ・プロセス、欧州地域外の温帯林に対するモントリオールプ ロセス、アマゾン地域を対象とするタラポト会議、アフリカ地域に対する UNEP/国際 連合食糧農業機関（Food and Agriculture Organization：FAO）イニシアティブと FAO/ 中 米環境開発委員会（Central American Commission for Environment and Development ： CCAD）イニシアティブなどがある。具体的な認証・ラベリング制度については、1990 年代から第三者機関による森林認証制度が内外において注目を集めるようになった。 国際的に展開しているものとして FSC や ISO などの取組みが挙げられ、それらは持続 的森林経営を促進するため、独自の基準・指標を設定している。現行の森林認証制度 については、国際的に見て、以下の二つの大きな流れがある（表１－７参照）。 - 22 - 表１－７ FSC 主体 国際森林認証制度 世界自然保護基金（WWF）等、環境 NGO が中核となって推進し ている認証制度で、現場での森林伐採状況を重視。FSC の示す 10 原則 56 基準を評価基準として、世界各地の森林経営を一元的に評価 しようとするものであるが、地域の特殊性をある程度考慮する動き も見せている。 林産業界主体 FSC に対抗する形で林産業界が主導、ISO 環境管理システムの森 林経営への適用を発端としている。欧米を中心に国家間で展開。認 証制度間に互換性を持たせる相互承認が導入されている。代表的な ものにカナダ規格協会（CSA）や持続可能な森林イニシアティブ （SFI）が挙げられる。 出所： （環境省，2008） これら 2 系統の認証制度を比較してみると FSC 認証は中央集権的な国際制度であり、 意思決定における市民団体や NGO の優位性が高い。SFI は既存の法制度を前提とした 業界中心の認証制度であり、木材生産を優先している。認証基準について共通点は多 いが、特に植林の位置づけと生物多様性の捉え方に差異がある。例えば SFI は拡大造林 を森林経営の一般的形態としているのに対し、FSC は基本的に禁止している。また現場 審査の解釈幅では、世界共通の普遍的基準をベースとした FSC の幅が大きい一方、SFI は既存の法制度により運用されるため幅が小さいことが指摘されている。認証審査機 関と認証のプロセスについては、審査機関、審査員、評価基準や結果の公表、紛争処 理等に違いがあることも報告されている。 （5）CCB スタンダード CCB スタンダード（Climate, Community and Biodiversity project Design Standard）は多 面的便益をもたらす土地利用に関するプロジェクトの設計のための国際基準であり、 2003 年に設立された企業、NGO、研究機関のパートナーシップで形成される気候変動 対策におけるコミュニティ及び生物多様性への配慮に関する企業・NGO 連合（Climate, Community and Biodiversity Alliance：CCBA）が作成した。 気候変動対策としての特定の土地管理（森林や農地など）が、気候、コミュニティ、 生物多様性の 3 側面にどのような影響を与えているかを評価するための判断基準が示 されており、土地の多面的利用により炭素固定・吸収を促進するとともに、森林保護 やアグロフォレストリーなどを推進するよう設計されている。同スタンダードの第 1 版は 2005 年、2008 年に第 2 版が発表され、現在第 3 版の改定作業が行われている。第 2 版での強化事項は表１－８のとおりであり、主な CCB スタンダードにおける必須確 - 23 - 認項目を表１－９に整理した。 表１－８ CCB スタンダード第 2 版での強化事項 ・ コミュニティ内の社会的、経済的、文化的多様性を記載すること ・ Free, prior informed consent が得られていることを示すこと ・ 負担と利益の公平な分配の方法が示されていること ・ カーボンの法的所有権が明確になっていること ・ 土地所有権に関する問題が起きていないこと（解決していること） ・ 生物多様性や生態系サービスなどの保全が強化される計画であること ・ 侵略的な外来種が増えないこと ・ REDD プロジェクトでは、森林減少の原因とその率を示し、対策、データ、前提が 適当であることを示すこと 出所： https://s3.amazonaws.com/CCBA/Upload/CCB_Standards_2nd_Edition_JAPANESE.pdf 表１－９ • • • • • • 気候変動 実質的なプラスのインパク ト（追加性）（必須） 純人為的吸収量の適切な算 出（必須） サイト外でのインパクト（リ ーケージ）（必須） 永続性（1 点） プロジェクトの気候変動へ の適応（1 点） モニタリングと認証（1 点） CCB スタンダードにおける必須確認項目 • • • • • • コミュニティ保全 地元コミュニティへの実質的 なプラスのインパクト（プロジ ェクト参加を含む）（必須） プロジェクト従事者の安全性 （必須） プロジェクトの透明性（1 点） 事業管理への地元コミュニテ ィの登用（1 点） 能力開発への貢献（1 点） ベスト・プラクティス（地元の 社会的慣習の尊重など）の導入 （1 点） • • • • • • • 生態系保全 保全計画の策定（必須） 絶滅危惧種に危害を加えない （必須） 遺伝子組み換え原材料 （GMO）の不使用（必須） 在来種の利用（1 点） 絶滅危惧種や固有種等の保護 への貢献（1 点） 水・土壌の改善（1 点） プロジェクト対象地の位置（1 点） 出所：http://www.env.go.jp/nature/shinrin/fpp/certification/index3-4.html この基準の具体的な活用方法は、CDM などの市場を目指した CO2 削減プロジェクト が、温室効果ガス削減と同時に地域社会や生物多様性にも配慮しているかを評価する ためのものである。プロジェクトの計画、実施、モニタリングのすべての段階をカバ ーする包括的なものであり、プロジェクト設計のためのツールとして、また実施期間 全体にわたって、プロジェクトがもたらす環境社会面での影響を評価するためのツー ルとしても活用されることを狙っている。外部の認証機関による第三者評価の仕組み も設定されている。 １－３－３ 生態系サービスに係る最新の取り組み （1）新たな仕組み 新たな経済的手法として取り上げられることが多いのが、PES と生物多様性オフセッ ト・バンキングである。これらは、経済的手法といいつつも、システム全体でみると - 24 - 複数の環境政策手法を組み合わせた型となっている。生物多様性オフセット・バンキ ングは先進国で多く実施されており、開発途上国で実施されているのは PES 中心であ るといってよい。PES については２章で説明する。なお、2012 年 10 月に発表された米 州開発銀行等によるコスタリカの水力発電プロジェクトは、中米で初めての生物多様 性オフセットの適用例となっている。 表１－１０ 手法 種 類 実施されている生物多様性保全のための主な仕組み 内 容 事例など サービス取引 生態系サービ スへの支払い （PES） 権利取引＋代償 生態系の提供するサービス （Services）の維持管理コストを 支払う • 環境を保全する活動に報酬 を支払う。資金はそこから生 まれる生態系サービスに対 して利用料を支払うことに よって生む。 生物多様性オ 開発の代償（オフセット）とし フセット・バ て自然再生の費用を負担する。 ンキング 生物多様性オフセット： （Biodiversity • 開発により破壊される生態 Offset/ Banking） 系と同等あるいはそれ以上 の生息地で「代償」。 生物多様性バンキング： • オフセットのための生息地 を専門機関が確保しその権 利を市場で取引する仕組み • 当事者間の自発的な取引：ヴィッテル （仏）：ミネラルウォーター水源地の農家 に対して、環境保全的な農法へのコストを 負担。 • 公的な制度としての取引の仕組み：コスタ リカの国家森林融資基金（FONAFIFO）の PSA6など • 米国やオーストラリアヴィクトリア州には この取引を仲介するブッシュ・ブローカー も存在。 • BBOP： 世界共通の制度作りに取り組む （2009-2012）案件形成・実施のための指針 （規準と指標を含む）が 2012 年に作成され ている（Standard on Biodiversity Offsets7） 出所：JICA 作成 このほかに、革新的資金メカニズムや GDM として、国際交渉などの場で議論が行わ れている仕組みについて表１－１１に整理する。 6 7 第３章コスタリカの PES の事例を参照 http://www.forest-trends.org/documents/files/doc_3078.pdf - 25 - 表１－１１ 提唱されている生物多様性保全のための新たな仕組み 手 法 種 類 権利取引 生物多様性キャップ&トレード +代償 （Biodiversity cap and trade） 権利取引 REDD+ +代償 環境表 示・認証 グリーン市場： グリーン購入、グリーン認証 （Markets for green products） 環境表 示・認証 GDM 認証 課税 生物多様性フットプリント課税 （Biodiversity footprint taxation） 内 容 生物多様性の保全義務を課し、その保全義務が達成できな い場合には、市場からクレジットを調達する仕組み REDD の仕組み（森林減少・劣化防止）に加え植林と保全、 並びに生物多様性へのセーフガードを含む 生物多様性の保全に配慮した原材料を使用している商 品・サービスを認証し、その商品に対して認証ラベルをつ けることで、生物多様性保全への配慮型商品・サービスの 購買を促進する仕組み 生物多様性保全区域を認証して、企業や消費者を含む自発 的な買い手に対して、同区域のマネジメントを販売する 生物多様性に与える負荷の程度に応じて課税を行う仕組 み 出所： （三菱総合研究所，2010）など （2）生物多様性オフセット 生物多様性オフセット（BBOP によるオフセットの定義）とは、開発事業において、 生物多様性への影響の回避・軽減等の対策を実施した後に、なお残る著しい負の影響 に対して、その効果を測定可能な手法によって、代償（オフセット）することとされ ている。生物多様性オフセットの目標は、種の構成、生息域の構造、生態系の機能、 生物多様性の人による活用や文化的な価値に関して、損失ゼロもしくは可能であれば ネットゲインの達成と位置づけている。 このシステムでは、公的機関も民間機関も、私的費用や私的便益に加えて開発プロ ジェクトに伴う社会的費用も考慮に入れることになる。必要かつ妥当な場合に開発事 業の着手を認めるとともに、あわせて生物多様性保全の目的を達成するもので、生物 多様性保全に柔軟性を持たせるものである。 このメカニズムでは、生物多様性に対する負の影響のオフセットより先に、生物多 様性への影響の回避、最小化、軽減を行うというミティゲーション・ヒエラルキーを 守るべきとされている。 また、生物多様性の保全に取り組む土地所有者に対して生態系保全の行為にクレジ ットを与え、他の開発事業者が別の場所で生態系の開発事業を行おうとする際に、同 クレジットを取得することによって開発事業による生物多様性への影響をオフセット できるコンサベーション・バンキングの仕組みも提案されている。 各国のオフセット・バンキングの制度 a. 米国 Wetland Mitigation 及び Endangered Species Mitigation 米国では 80 年代からオフセットやバンキングの制度が発達してきた。Clean Water Act 等に基づく Wetland Mitigation と Endangered Species Act に基づく Endangered Species Mitigation が存在。現在、約 800 の Wetland Bank と 100 以上の Species Bank が存在。2007 年のクレジット取引量は 30 億ドルを上回る。 - 26 - b. 豪州ビクトリア州 Bush Broker 豪州ではいくつかの州でオフセットやバンキングの制度が存在する。ビクトリア州 では 2003 年よりオフセットにかかる法制、クレジットの登録制度、Bush Broker と呼ば れるクレジットの仲介制度等を整備。2008 年のクレジット相対取引（OTC）規模は 4 百万豪ドルである。 c. ブラジル Forest Offset / Development Offset ブラジルでは森林オフセットと開発オフセットの二つの制度がある。森林オフセッ トでは、土地所有者は原生林の保全割合が地域に応じて定められ（アマゾン 80%、ア マゾン・サバンナ 35%、その他 20%）、一定以上の開発はオフセットが求められる。開 発オフセットでは、大規模インフラ開発等のプロジェクトコストの一定割合（最近の 法改正で上限 0.5%）の保全費用を環境当局に支払う義務がある。また、Goias 州では、 クレジットの取引制度導入の動きがある。 （3）グリーン開発メカニズム（GDM） 1）経緯 2009 年 2 月、アムステルダムにおいてオランダ政府環境省主催による GDM に関す る専門家ワークショップが開催された。ワークショップの開催目的は、生物多様性 の喪失に取り組むためのグローバルな資金メカニズム、すなわち GDM の潜在的可能 性について協議することにあった。各国政府代表、民間セクター、国際機関〔日本 からは国際協力銀行（Japan Bank for International Cooperation：JBIC）が出席〕、NGOs、 関連学界からの代表が多数参加した。その後、同年 11 月にインドネシアのジャカル タで開催された「生物多様性と企業に関する会議」で採択された「ジャカルタ憲章」 にも GDM の必要性が盛り込まれたが、2010 年に開催された CBD- COP10 では国際 的な取り決めには至らなかった。 2）GDM の仕組み GDM が主張された背景には、多くの先進国で既に自然環境の改変が進み、更に開 発途上国の多くがこの問題に直面していることから、生物多様性の保全を目的とし たグローバルなメカニズムは生物多様性に富む開発途上国に資金を移転する手段を 提供するべきというものがある。生物多様性の維持にはさまざまな機会費用が発生 すると思われる一方で、補填は円滑に行われる必要がある。このため、GDM では生 物多様性の保全に向けた継続的な資金を生み出し、生物多様性の供給者・保全者を 特定し、彼らに対価を支払う仕組みを合理的に提供しなければならない。GDM の提 案では、実施、モニタリング、執行（強制力）を取り巻くガバナンスの問題につい ても検討すべきとしている。 GDM の仕組みとしては、包括的 GDM と部分的 GDM に分けて考えることができ る。 - 27 - 包括的 GDM； 包括的 GDM のゴールは、1）自然システムの改善という意味において、すべての 追加的な開発にキャップ（上限）を被せる、2）キャップを被せた開発権を配分する、 3）開発を行わないことを補償する手段として開発権の取引市場を創造する、として いる。 開発権は生物多様性の限界価値を生み出す手段になる。原則として生物多様性を 必要とする人、需要者は、市場においてその開発権を購入することが可能であり、 生物多様性の価格を彼らの限界支払意思額まで高めることになる。すべての開発の 需要者は、その開発権を得るために、生物多様性の限界価値を払わなければならな い。開発権市場は、生物多様性の限界価値が開発の限界価値と等しくなる均衡点を 明らかにしなければならない。 部分的 GDM； 部分的 GDM とは、完全に包括的でかつ国際的な枠組みを構築することは前途遼遠 であると考え、あまりグローバルではない資金メカニズムを策定するものである。 そのメカニズムの形態はあまり包括的でないものの、生物多様性を保有する集団の 一部に対して一定の価値を移転させることができる。 部分的 GDM は、生物多様性を保有する集団の権利をつくり、これらの集団が行う 生物多様性への投資に対して、彼らに支払いを行うシステムを創り出す。また部分 的 GDM は、生物多様性の有する総経済価値を反映した完全な市場を作り上げようと するよりむしろ、生物多様性を保有している集団に対して生物多様性の価値の一部 を移転させるものである。具体的には、土地利用転換を行う企業が、その活動によ る生物多様性への影響を別の場所で保全活動を行うことでオフセットするような、 部分的システムの構築が考えられる。 3）革新的資金メカニズム 原義は、MDG の達成に必要な資金を調達するための枠組みの総称を意味する。 ODA を補完し、気候変動・貧困・疫病など地球規模の問題に取り組むための資金を 創出・供給することを目標とするものとして、生物多様性政策では従来型の保護地 域指定等の政策に加えて、特に開発途上国の保護地域に資金供給する仕組みとして 検討が進められている。この枠組みのもとで生物多様性の経済価値評価、環境税、 PES、生物多様性オフセット等がメカニズムのツールとして研究・検討されている。 現在、OECD 生物多様性の経済的側面作業部会（Working Group on Economic Aspects of Biodiversity：WGEAB）や IUCN などの国際機関において議論されており、GDM も、 このような資金メカニズムの一つとして議論がされているスキームである。 CBD では、開発途上国の費用負担の構図を踏まえ、国際的資金メカニズムの検討 を開始している。（CBD-COP9 決議 IX/6、IX/11）。 - 28 - 4）GDM 本格導入により予想される企業活動への影響 a. 生物多様性保全に関連した国際的規制あるいは各国毎の規制が強化された 場合、ある面での企業の事業活動への制約・コスト増要因となり得る。 b. 生物多様性オフセットの国際的な基準が適切に整備され、幅広く認知されれ ば、開発事業者とステークホルダーとの協議の効率化、事業者の環境社会対 策コストの予見可能性と透明性が高まる側面もある。 c. 国際金融公社（International Finance Corporation：IFC）、欧州復興開発銀行 （European Bank for Reconstruction and Development,：EBRD）などの国際金融 機関は、投融資にかかる環境ガイドラインとの関係、生物多様性保全のため の民間資金誘導の観点から一連の議論をフォローする構えである。 d. GDM の議論は CDM と同様、欧州主導で動き始めており、わが国関係者の 関与は極めて限定的といえる。かかる国際的な枠組みの議論に日本が取り残 されることのないよう、戦略的に対応する必要がある。 - 29 - 第２章 ２－１ 生態系サービスもしくは環境サービスに対する支払い PES とは ２－１－１ 生態系サービスとは PES は１－３冒頭の分類では経済的手法として位置づけられているが、先ず、支払の対 象となる生態系サービスとは何かを明確にする。これまでの国際的な議論や研究から、 生態系サービスは 4 つの区分に大分類され、その下にさまざまな種類に分類されているが、 表２－１のような分類が一般的である。（各サービスの説明については「序章２ 生態系 サービスとは」を参照） 表２－１ 生態系サービスの区分と種類 分類（区分/種類） 供給サービス（Provisioning services） 食料 水（淡水） 木材・繊維・燃料 生化学物質・薬用資源（自然薬品） 遺伝子資源 調整サービス（Regulating services） 大気質の調整 ※二酸化炭素吸収・固定を含む 気候調節 自然災害の防護 水・廃棄物浄化・処理 水の調節・土壌浸食抑制 疫病の予防 花粉媒介（Pollination） 基盤サービス（Supporting services） 土壌形成 光合成・一次生産 生物多様性及び生物種のための生育・生息環境/生息地 栄養塩循環・水循環 文化的サービス（Cultural services） 文化的多様性 社会的関係 伝統的生態学的知識（TEK) 場所の感覚 ※地域アイデンティティ 環境教育 レクリエーションと観光（エコツーリズム） 芸術的価値 精神的・宗教的価値 出所：Millennium Economic Assessment 2005. TEEB 2010.から作成 具体的には、水道水は水道会社が自然の水源である流域から原料となる水を引き、浄 化し水道管を通し各家屋に提供されて初めて、財（goods）として市場取引されている。 その財の原料は自然の水源が提供している。これが生態系サービスにおける「供給サー - 30 - ビス」である。森林には飲料水の原料を提供する「供給サービス」だけでなく、木材、 繊維や燃料の「供給」、きのこ、山菜、動物など食料の原料の「供給」もおこなっており、 このほか、薬の原料となり得る微生物や遺伝子資源も「供給」する（以上「供給サービ ス」）。また、これらの動植物の生息環境を提供している（「基盤サービス」）。更に、二酸 化炭素を吸収し、酸素を放出し、雨水を森林の土壌に蓄え、洪水や表土の流出も防ぎ、 浄化する。微気象を安定し、大気中の汚染物質を吸収し、騒音を遮断する。以上が「調 節サービス」である。そして、休日を楽しむ環境や、宗教上の聖なる場所として人々に 心の安定をもたらしてくれる。これが「文化的サービス」である。 ２－１－２ 生態系サービスの財・サービスとしての性質 生態系サービスは、次のような性質を持っているものが多く、市場で取引されずその 社会的価値が市場メカニズムの中で評価されていない。 ① 非排除性（Non-excludable）：大気のようにその利用を個人が占有できない性質 ② 非競合性（Non-rival） ：風景のように 1 人の人がその財やサービスを消費しても減 らずに他の人がそのサービスを消費できる性質 一般に、財とサービスは経済学上、排除性と競合性に基づいて、次のように分類され ている。 ① 私的財（Private goods）：市場取引されている食料品のように排除でき、競合する もの。 ② 共有資源（Commons）：海洋の魚介類資源のように消費すると減ってしまうが、 そのアクセスの排除ができないもの。非排除性かつ競合性を持つ。 ③ クラブ財（Club goods）：有料の自然公園のように風景でも囲い込んで排除した場 合は排除可能で非競合の性質をもつ。 ④ 公共財（Public goods）：大気のように排除もできず、消費しても減らないもの。 表２－２ 環境に関する財とサービスの分類：非排除性と非競合性 競合（Rival） 私的財（Private goods） 排除可能（Excludable） 食料など 共有資源（Commons） 非排除（Non-excludable） 海洋の魚介類、水資源など 出所：JICA 作成 非競合（Non-rival） クラブ財（Club goods） 有料の自然公園など 公共財（Public goods） 大気など 私的財は、財やサービスは経済メカニズムに沿って、市場で取引され市場価値がつけ られる。しかし、生態系サービスは、公共財の性質をもつものが多く、経済メカニズム にのらずその社会的価値に対する対価が支払われないことが多い。このような状況を市 場の外部にある性質として外部性（Externality）と呼ばれる。森林の水源涵養効果のよう に市場で評価されないが社会的に便益があるものは、正の外部性（Positive externality）、 - 31 - 汚染物質の排出のように社会に負担となるものは負の外部性（Negative externality）であ る。市場メカニズムにのらない外部性を、汚染者負担原則や受益者負担原則により市場 メカニズムの内部に入れようという試みが経済的手法である。 ２－１－３ PES とは具体的に何か PES の事例としてよく取り上げられるのは、フランスのヴィッテル（Vittel）のケース である。ヴィッテルのミネラルウォーターは、フランス北東部の村に湧く泉を水源とし ていが、1980 年代に源泉近くで、畜産と飼料栽培が盛んになり、水源が窒素肥料からの 硝酸塩と農薬で汚染され、飲料に適さなくなるおそれが出てきた。ヴィッテルは農家と 交渉し、畑や家畜の数を減らし、木を植えてもらい、その費用や技術を長期的に支援す る契約をした。農家との契約により土地を保護し、ボトルウォータービジネスにおける リスク回避をしている（事例集 Case 3 参照）。 一方で、水源がだれでも取水可能である場合は、非排除性を有するといえるので、取 水を制限し、費用負担を取水の条件とする規制的手法に近い仕組みを前提として導入す るか、教育啓もう手法により共有資源として守られるよう意識を向上させ、自発的な費 用を負担する仕組みを作る必要がある。 森林の景観や野生動物との出会いといった「文化的サービス」についてみると、多く の場合だれでも立ち入ることができる非競合性を有する場合が多いと考えられるので、 境界を設けてクラブ財として、利用者が維持管理費を負担する、あるいは、教育啓もう 手法により、共有資源としての意識を高め、自発的な利用料を負担する仕組みとすると いった方法がある。 PES そのものは経済的手法に分類されるが、ヴィッテルのような取引に近い事例は少数 であり、多くの場合は成立させるためには規制的手法や教育啓もうなど各種手法との組 み合わせ（Policy mix）が必要である。 ２－１－４ PES の定義 定義について公的なものはないが、Wunder（2005）が PES の定義づけを試みており、 下記の 5 項目をあげている。PES の議論はこれがベースになることが多い。 1. 自発的な取引であること 2. 生態系サービスが明確に定義されていること（またはそれらのサービスを提 供するであろう土地利用が定義されていること） 3. （少なくとも 1 人の）生態系サービスの購入者に買われること 4. （少なくとも 1 人の）生態系サービスの供給者が売ること 5. 生態系サービス供給者が生態系サービスの供給を確保すること（Conditionality） 注：JICA 訳 - 32 - PES の定義原文：PES Definition 1. 2. 3. 4. 5. a voluntary transaction where a well-defined ES （or a land-use likely to secure that service） is being ‘bought’ by a （minimum one） ES buyer from a （minimum one） ES provider if and only if the ES provider secures ES provision （Conditionality） 出所：（Wunder，2005）Payments for environmental services; Some nuts and bolts, Wunder の PES 定義をモデルとして図化したものが図２－１である。 環境が供給するサービスや財の利用者が商品（財）そのものだけでなく生態系の維持 管理コスト等も負担し、財やサービスの供給に携わる人々に報酬として支払われる仕組 みを整備し、生態系が保全できる価格で、かつ市場で取引されることを通じて支払われ る仕組みを創造しようというものである。 図２－１ PES 定義に基づく環境（生態系サービス）に対する支払いの簡易モデル Wunder によれば、これは理論上の定義であり、実際に 5 条件を満たす「真の PES（true PES）」はほとんどない。後述する Landell-Mills and Porras 2002 の 287 件のレビューでも同 様であり、実際の事例と理論上の定義は異なっている。 Wunder の PES の定義は生態系サービスの定義で頻出するが、報告書の中でも指摘され ているように、その定義が実際の事例に当てはまらないケースが多々あり、PES の実施例 が最大（地域的には半数近くが中南米諸国のもの）の GEF の Payment for Ecosystem Services （2010 年）では PES の定義に幅を持たせている。それによれば、サービスの提供者と受 益者の間の直接取引といった市場に基づいた狭義のもの（民間セクターの買手と売手が - 33 - 生態系サービスの調達で自発的な取引や条件付きの取引を調整するスキームを含む）か ら、PES の提供者に直接・間接的に受益者が支払う幅広いスキームまでを含んでいる。た だし、この GEF とも異なる PES の定義を採用している他機関があるという現実があり、 妥当性を検証する必要があることを認めている。一方、IUCN（2009 年）では、PES のメ カニズムの具体的な定義次第で、法や実際適用するのに必要な要件がかなり異なったも のになると指摘したうえで、次の 3 つのタイプの PES を提示している。一つめは、Private PES で、水資源のような受益者からサービス提供者への直接支払いなど、民間セクター間 で独自になされたスキーム、2 つめは Cap & Trade で温暖化ガス排出件枠を定め排出枠の 余りや不足を取引するもの、3 つめは Public PES で政府主導によるスキームで、税・助成 金をベースにした税制上のメカニズムや利用料・土地購入・土地資源の使用権の賦与な どである8。 ２－２ 世界の経済的手法の事例について ２－２－１ 事例研究の目的と方法 （1）事例研究の目的 自然環境保全にかかる経済的手法を活用した事業の事例の調査により、 1）事業を類型化し、事業の事例集を作成する。 2）生態系サービスへの支払い事業の効果、課題分析を行う。 （2）事例分析の対象 事例研究では、PES に焦点を当て「各国の自然環境保全（生物多様性保全）にかかる 経済的手法を活用した事業」の事例を対象とし情報収集を行った。事例は現在提唱さ れている PES の定義（後述）にこだわらず、生態系サービスが特定され、その供給者 への支払いが生態系サービスを前提に行われていると外形的に認識できるものを広く 集めた。 1) 世界各国の事例：入手できる既存資料から情報収集し、分析結果を取りまとめ た。 2) コスタリカの事例：既存資料に加え、現地調査に基づく事例分析結果を取りま とめた。 （3）本研究での類型化と分析 事業事例について以下情報を収集し、各種分類を試み表２－３のように類型化した。 8 詳しくは以下を参照のこと。 GEF(2010) http://www.thegef.org/gef/sites/thegef.org/files/publication/PES_english.pdf IUCN, Thomas Greiber edi.(2009) Payments for Ecosystem Services.Legal and Institutional Frameworks - 34 - 表２－３ 事業事例の類型化 情報項目： 概要 生態系サービス の区分/種類 対象地域、事業期間、対象地域の範囲、資金規模 生物多様性からのサービス（基盤サービス） 、炭素吸収・固定（調整サービ ス）、流域保全からの供給サービス（水、電気など） 、景観保全からの文化 的サービス（景観、観光など）、多目的 課徴金・税などの公的資金（Gov’t financed）、利用者からの利用料（User financed）、海外援助（Donor）、市場から調達（Market）など 政府など公的機関（Gov’t initiative）、民間主導（Private initiative）など サービス供給者（Provider）、サービス購入者（Buyer）、サービス利用者（User） 、 仲介者（Intermediary）など 直接交渉、課徴金＋補助金、商品市場 開始資金補填（Start up cost）、キャパシティ強化（TA）など 資金源 主導者 関係者 仕組み・手法 ドナーの介入方 法 効果 課題 環境効果（森林増加など） 、社会経済効果（供給者の所得向上など） 課題 類型化：資金源、サービスの種類などによって各種のタイプに類型化 事例分析：効果と課題を分析 （4）対象とする事例 世界各国で、300 件以上の PES の事例があるとされている9が、この「PES 事例 300」 説は、Landell-Mills による 287 件の事例の整理が根拠と思われる。 各種の事例を収集、整理、分析した文献には下記に示すものがある。これらの文献 を精査し、実際に実施され、多くの論文などで報告されている事例について、各種ソ ースから情報収集を行った。これらの事例から、本調査では、国内外からバリエーシ ョンを考慮し、約 20 事例をピックアップし、事例分析を行った。事例は表２－４のと おりである。 Landell-Mills. N and Porras, T.I. (2002) Silver bullet or gold? A global review of markets for forest environmental services and their impact on the poor, Instruments for sustainable private sector forestry series. International Institute for Environment and Development （iied）. London, UK. March 287 の事例を分析。計画段階のものも含むため、多くが実現せず、あるいは終 了している（著者より）。 Porras, Grieg-Gran, and Neves (2008) All that glitters: A review of payments for watershed services in developing countries. Natural resource Issues No. 11. International Institute for Environment and Development（iied）. London, UK 9 Pagiola and Platais（2002） 、Wunder et al.（2008） 、Blackman A, and R. Woodward（2010） - 35 - 上記 Silver bullet の事例を基に、追加事例も含め開発途上国での流域管理の 95 事例を分析した。Silver bullet の流域管理の 62 事例のうち、開発途上国の 42 事例 の 2006 年時点でのステータスを調査したところ、15 事例のみ実施中であった。 ① Buric, B, et.al (2011) Payment for Environmental Services: First Global Inventory of Schemes Provisioning Water for Cities. FAO：都市給水の 36 事例を分析。 ② Wunder (2008) Taking Stock: A comparative analysis of Payments for Environmental Services Programes in Developed and Developing Countries.：14 事例を分析。 ③ http://www.biodic.go.jp/biodiversity/shiraberu/policy/pes/index.html：日本の優良 13 事例を紹介。 REDD+は、森林減少・劣化による温室効果ガス排出を抑制するための包括的メカニ ズムの構築を目的としているが、森林の二酸化炭素吸収サービスに対する受益者負担 からは PES の一つといえる。ただし、大気中の二酸化炭素吸収に関しては受益者負担 だけでなく汚染者負担原則も適用されていると考えることができる。世界銀行（2012 年）Lessons learned for REDD+ from PES and Conservation Incentive Programs. では中南米 3 カ国の PES の事例をもとにその教訓の REDD+への適用が試みられている。 - 36 - 表２－４ 各国の事例一覧 Who buys? Who else Who sells? （Seller） （Buyer） benefits? （User） Central gov’t （85%）Landowners whose WfW, by employing and water users land productivity workers increases （15%） Communities through Private safari Global Rural District Councils operators & conservation international donors community （RDCs） Downstream Rural Central government water users, timber households consumers No. Program Country Services 1 Working for Water （WfW） South Africa Watershed, biodiversity 2 CAMPFIRE Zimbabwe Hunting, landscape, biodiversity China Watershed Vietnam Watershed, landscape 日本：高知県 Carbon, watershed 自治体 県民 自治体 自治体 biodiversity, watershed 企業 水利用者 農家 企業 Costa Rica Watershed ESPH Costa Rica Watershed CNFL Costa Rica Watershed ICE Costa Rica Water, biodiversity, carbon, scenic beauty Mexico Watershed and aquifer protection CONAFOR （state forest agency） All water users in watershed and those using aquifers Communal and individual landowners Ministry of Environment, Forest & Water Commissions France Water quality Best practices in dairy farming Vittel River basin agency Dairy farmers – all 27 farms enrolled 3 4 5 6 7 Sloping Land Conversion Program （SLCP） 森林生態系サービスに 対する支払い （PFES） 森林税 地下水涵養による水資 日本：熊本県白 源の保護 川中流域 ESPH 8 電力・動力公社（CNFL） 9 コスタリカ電力・通信公 社（ICE） 10 Payments for Environmental Services （PSA） 11 12 13 Payments for Hydrological Environmental Services （PSAH） ヴィッテル（Nestlé Waters） Northeim model project Environmentally Sensitive Area（ESA）& Countryside Stewardship Scheme（CSS） Environmental Quality Incentives Program（EQIP & 15 Conservation Reserve Program（CRP） 14 Germany Land owners （9,870 Water, power, and Water user, tourists tourism companies HH） Water & electricity Landowners in critical watershed user （70,000 HH） Water & electricity user （500,000 Landowners users） Electricity users Landowners FONAFIFO Tourism industry, Private landholders, （autonomous state water users indigenous communities agency） Private foundation Agro biodiversity （targeted at CAP） UK Biodiversity, recreation, watershed protection UK gov’t + EU USA Water, soil, wildlife protection （air, carbon） US gov’t Who initiated? Government of South Africa Zimbabwe Park authority, with various NGOs Central government State government ESPH CNFL ICE Government, in Forest Law Recreational beneficiaries of University of Göttingen, Farmers in model region regional with district authorities biodiversity Natural resource UK government users （e.g. Farmers in targeted areas recreation, water （first in England） users） Natural resource users （e.g. water users, recreation） Farmers US gov’t 16 Wimmera Australia Ground-water salinity control Australian gov’t Downstream water Landholders in Steep Hill Wimmera Catchment users Country Management Authority 17 Los Negros Bolivia Watershed, Biodiversity Pampagrande Municipality, US Fish and Wildlife Service Local water users, Santa Rosa farmers （46 mostly irrigators landowners） 18 Pimampiro Ecuador Watershed Urban water users （20% fee） 19 PROFAFOR Ecuador Carbon FACE （Electricity consortium） Unmetered water users, irrigators Climatechange mitigation beneficiaries N. América Coop. （81% of members） CEDERENA （NGO） Communal & individual landholders PROFAFOR （company set up by buyer） 出所： （Wunder，2008） http://playground.happy-news.co.jp/~biodiv/shiraberu/policy/pes/index.html など - 37 - Fundación Natura （NGO） （5）事例分析結果 これら事例のレビューの結果、次のことがいえる。 1．関係者（PES の定義：1、3、4） ① 「 サ ー ビ ス 供 給 者 （ Provider/Supplier ）」 と 「 サ ー ビ ス 利 用 者 / 消 費 者 （User/Consumer）」の当事者間の取引関係が基本。 ② 実際に消費するエンドユーザーである「利用者（User）」の間に入り、環境 からのサービスを飲料水や電気などに変換して提供する「サービスの購入 者（Buyer）」が介在する。 ③ サービス供給者は、広い地域に散在していることが多いため、これらを仲 介する「仲介者（Intermediary）」が介在することが多い。 2．手法： ① ほとんどの事例が、「自発的取引」「課徴金/税」「補助金」のどれか、もし くは組み合わせ。 ② 基本的には供給者と利用者が直接取引することが経済効率性の観点からは 望ましいが、このようなケースは希である。フランスのヴィッテルが数少 ない事例。 ③ 【課徴金/税金＋補助金】の事例が多い。 先進国の場合は自己資金もあるが、 「税金＋補助金」を用いた農業保護 政策が多く、途上国は援助資金に支えられている事例が多い。先進国は、 環境サービスに対する支払いといいつつ、農業保護の意味合いが強い。 WTO 交渉で、各国では従来の農家向けの補助金を廃止し、農産物価格 から分離した所得補償を導入する傾向がある。開発途上国の中でもコス タリカ政府が主導する PSA は、援助資金も入っているが、自己資金の 比率が高い。手法は「課徴金／税金」と「補助金」の組み合わせであり、 目的税であるガソリン税の一部が生態系サービス供給者に支払われてい る。ガソリン税は政府が強制的に料金を徴収するもので、必ずしも自発 的とはいえないが、他方、生態系サービス供給者への支払いは一種の補 助金であるが、供給者側の参加は自発的である。 3．支払いの仕組み（PES の定義：5） ① 生態系サービスのアウトプットとインプットの関係を計測するのは困難で あり、土地所有者に生態系サービスが保全・発揮されうる「土地利用（land use）」を対象として支払われている。 4．主導者： ① 政府主導で公的資金によるものと、民間主導で利用者の利用料で実施する ものに大別される。 ② 開発途上国の場合は援助資金が投入されているが、開始コストの支援が多 - 38 - く、パイロット的な取り組みに対する支援のあと、拡大したもの。 5．生態系サービスへの支払い（PES の定義：2） ① 炭素吸収・固定、流域管理、景観、生物多様性保全、多目的に大別される。 ② なかでもサービス利用者の特定しやすい流域管理、既に市場のある炭素吸 収・固定の事例が多い。 6．実際の行われている PES のモデル 以上から PES のモデルとして、図２－２のようなモデルが示される。国主導か 民間主導か、サービス購入者とサービス利用者の関係、市場/仲介者の有無、サー ビスの種類、公的機関の介入度合いなどによってさまざまな形態がある。 前述の PES の定義に基づく簡易モデルとの差は、次の点である。 図２－２ PES のモデル 1) サービス購入者とサービス利用者が別の場合が多いこと。 2) 広範囲に散在する供給者を支援する仲介者が存在することが多いこと。 3) 供給者と利用者にとって必ずしも自発的な取引でないこともあること。 （6）PES 事例の類型化 PES には大きく分けて、政府主導のものと民間主導のものがあり、生態系サービスを 表２－５のとおり、炭素吸収・固定、流域（水供給や発電）、生物多様性、景観美、そ の他に分類し、類型化した（これらの事例の詳細は、章末の表、あるいは、事例集を 参照）。 - 39 - 表２－５ 炭素吸収・ 固定 • PROFAFOR -Ecuador 主導者とサービスによる PES の分類 流域管理 対象サービス 生物多様性 景観美 • • • • ESPH-Costa Rica CNFL-Costa Rica ICE-Costa Rica Pimampiro-Ecua dor • フランス・ヴィ ッテル社 • 熊本地下水涵養 • Los Negros-Bolivia • SLCP-China • NortheimGermany • PSAH-Mexico 政府主導 • Wimmera-Austral （agro ia biodiversity） • PSA-Costa Rica • CRP & EQIP -USA • CAMPFIRE-Zimbabwe • WfW-South Africa • ESA/CSS-UK • PFES-Vietnam 出所：JICA（付属資料参照） 民間主導 （利用 者、購入 者など） その他 • コウノトリ米 • トキ米 政府主導と民間主導の PES について比較すると表２－６のとおりとなる。 表２－６ 購入者*1 販売者*2 PES 定義 1.自発的取引 3.購入者 1.自発的取引 4.供給者 仲介者 資金源 対象地域範囲 対象サービス*3 2.サービスの定 義 支払額 条件*4 5.生態系保護活 動の順守 政府主導と民間主導の事例の比較 政府主導 政府（利用者は強制的に取 引に参加） サービス供給者（自発的 取引。ただ、中国のように 強制的の事例もある） 国の機関やその契約者 政府予算、あるいは目的税 民間主導 利用者（自発的取引） サービス供給者/土地所有者（自 発的取引） NGO など 利用者からの利用料、ドナーな どの資金も 小規模。流域が多い 大規模（パイロットから拡 大） 多目的 絞られている（水、炭素） 単一価格 比較的ゆるい 多様、カスタマイズ 厳しい 環境以外のサブ目的（貧困 環境目的に限定 削減など）含まれることが 多い *1 *2 注： ： PES の定義 1&3、 ： PES の定義 1&4、*3： PES の定義 2、*4： PES の定義 5 サブ目的 - 40 - 出所： （Wunder，2008）などをもとに作成 類型化したそれぞれの生態系サービスについてまとめたものが、表２－７である。 表２－７ 類型化した生態系サービス PES 事例の類型化（タイプ分け） Type 1．炭素吸収型：森林保全に支払いすることにより二酸化炭素吸収・固定サービスを確保 炭素市場で販売 Type 2．流域管理型：流域管理に支払いすることにより流域の水や土壌の調整サービスを確保 下流域や政府に販売 Type 3．水供給型：水源地域保護に支払いすることにより水の供給サービスを確保 水電気供給企業に販売 Type 4．観光型：景観を保護に支払いすることにより景観美を確保 観光客に販売 Type 5．多目的型：多目的の環境保全に支払いすることにより各種サービスを確保 パッケージして各市場で販売 Type 6．里山型：伝統的な環境保全型農業などに支払いをし、生物多様性などを確保観光市場 や農産物市場で販売 これらのうち Type 2、3 が流域を対象とした流域保全である。Type 2 は流域を保全し 政府主導あるいは下流域の人々が保全に対する支払いを行うものである。Type 3 は、サ ービスを購入する企業など民間主導で水源地域を保全するものである。また、Type 3 には、水供給か水力発電による電力供給かの差はあるが、同じ範疇とした。 - 41 - 表２－８ タイプ 生態系 サービスの種類 PES の類型化（タイプ分け） 供給者 購入者 利用者 Type 1. 炭素吸収型 森林 炭素吸収・固定 土地所有者 土地所有者 CO2 排出者 Type 2. 流域管理型 流域 流域の調節サービス 水量 水質（塩害防止） 土地所有者 政府 水利用者 流域 水の供給サービス 水量 水・電力供 水質（堆積物減少） 土地所有者 給企業 水量の季節間の安 定 Type 3. 水供給型 水電気利用者 レクリエーション 森林、流域、 景観美 観光企業 土地所有者 観光客 野生生物地 野生動物保全（生 政府 域など 物多様性） CO2 排出者 炭素吸収・固定 森林、流域 水源保全 Type 5. 水電気利用 土地所有者 政府 多目的型 など 景観美 者 生物多様性 観光客 基盤サービス 生物多様性 市政府 農産物消費 水田 供給サービス 企業 Type 6. 者 農家 里山型 水量、食料 地域連合 農地 観光客 調節サービス 政府（EU） 水質浄化 参考：環境税 炭素吸収・固定 水利用者 政府 森林、流域 政府 型 （*） 水源保全 森林利用者 Type 4. 観光型 支払いの対象 （保全活動な 事例 ど） 森林面積と土 エクアドル： PROFAFOR 地利用 ボリビア：Los Negros 土地利用 豪州： Wimmera 中国：SLCP フランス：ヴィ ッテル 日本：熊本地 下水涵養 メ キ シ コ ： PSAH 土地利用 エクアドル： 堆積物減少 Pimampiro コスタリカ： ESPH コスタリカ： CNFL コスタリカ： ICE 土地利用 ジンバブエ： CAMPFIRE 土地利用 コスタリカ： PSA ベ ト ナ ム ： PFES 環境保全型農 法 ドイツ： Northeim 環境整備事業 日本：森林税 注（*）：環境税を徴収し政府の事業に支出する。購入者、供給者、自発的取引の要素がな く PES の定義に合致しない。 前項の表を更におおまかに分類すると、表２－９のように分類し直すことも可能で ある。 - 42 - 表２－９ PES のおおまかな分類 供給者 大分類 A 景観・生物多様性 大土地所有者 購入者 媒介者 企業（観光関連） 政府 1、大学 1 農家等 大分類 B 大分類 C 大分類 D 水資源確保 AB 複合型 炭素吸収・固定 大土地所有者 政府等公的団体 3 政府 3、企業 4、 農家等 企業 5 NGO 1 大土地所有者 政府等公的団体 6 政府 6、企業 1、 農家等 企業 2 NGO 1 大土地所有者 企業（電力関連） 企業 1 これにより、供給者は土地所有者であるが、実際の購入者は多くは、地方政府を含 めた政府組織である。また、スキームの設計・導入を実施した者を媒介者として分類 したが、これにも同様に公的機関による関与がみられる。大分類 B では企業の占める 割合が比較的高いが、コスタリカの ICE、CNFL、ESPH はこれに含まれる。また、企 業が購入者である大分類 A も媒介者として大学や公的機関が関与をしている。 （7）PES に関する協力 前述のように開発途上国の PES についてはほとんどの場合、ドナーなど海外からの 支援が入っている。なかでもドイツ国際協力公社（Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit：GIZ）〔旧ドイツ技術協力公社（Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit：GTZ）〕 、スイス、世界銀行が 2000 年代に、中南米で広範囲にわたり PES 支援コンポーネントのある協力をしている。これらの概要を表２－１０に示す。 - 43 - 表２－１０ GTZ （現 GIZ） プログラム GIZ（GTZ） PASOLAC（Programme for Sustainable Cuencas Andinas Agriculture on the Hillsides of Central America） コロンビア： ニカラグア： Laguna de Fuquencne（GTZ）; Norte （Chinandega）, Rio Blanco Afluentes de Cauca （Matagalpa） （CONDESAN） Communities of： El gadio, Natural Reserve エクアドル “Tisey-Estanzuela （Esteli） エルサルバドル： Rio El Angel（CONDESAN） Cerro Cacahuatique in Moraxan Public utility company of Tacuba ペルー： Alto Mayo（GTZ）; （Ahuachapan） Piura（GTZ）; Municipalities of： La Palma, San Ignacio Jequetepeque（CONDESAN）; Arequipa（GTZ） 世界銀行 Silvopastoral（Forest grazaing） Municipalities of： Achuapa, San Pedro La Miel（CONDESAN）; Ambato（GTZ）; 国/地域 主な PES に関する協力 スイス開発協力庁（SDC）/COSUDE） コロンビア： Rio La Vieja Watershed コスタリカ River Barranca Watershed ニカラグア Blanco-Matiguas River （Chalatenango） ホンジュラス： Pblic unitity companies of Campamento （Olancho）, Jesusu de Otoro（Intibuca） 対象サービ ス 事業期間 水供給サービス（水質向上） 水供給サービス（水量及び水質） 水供給サービス（水量及び水 質）、生物多様性、炭素吸収・ 固定 2003-2006 2000 2002-2007 アンデスの 8 流域の持続的土地 中央アメリカの丘陵地でのパイロットにお 林間放牧の導入により、放牧地 利用を目的。 いて、都市と農村の水不足を減少 の土壌保全、炭素固定、生物多 協力内容：PES、他の管理方法を 協力内容：技術支援（スキームの計画・実施 活用 支援、初期資金提供） 様性保全。 - 地元の自治体と協力してスキーム開発 1）自条件と制度の評価, 理の適用促進 スと社会経済利益の評価、 2）PES のインセンティブメ - 以上により丘陵地での中小農家の生計 2）経済評価 3）利用者の取り込み戦略 4）政策対話 1）林間放牧地の環境サービ - 主に傾斜地での水土保全技術と汚染管 コンポーネント： 目標、目的 コンポーネント： カニズム構築、 3）集約的畜産における持続 向上 コンポーネント： 5）知識の普及 1）上流の生物・社会経済診断調査 6）キャパシティ・ビルディング 2）下流での価値と支払い意思額の調査 的な技術についての政策 提言 3）基金の創設とルールづくり 4）基金の資本金の提供 5）ドキュメンテーション 関係者 供給者 土地所有者 丘陵地のコーヒー、メイズ、マメ、野菜生産 購入者 下流の自治体、水利用者協会 下流の自治体 利用者 下流の水利用者 下流の水利用者 CONDESAN（Consoutium for the 現地の自治体の PES 評議会 Sustainable Development of the PASOLAC 仲介者 畜産農家 者 海外の炭素、生物多様性利用者 各国の実施機関 Andean Ecoregion） 自治体の実施機関 事業の仕組 み 改善管理方法の契約 基金を創設 林間放牧農家が支払いを受け • 現物支給：投入材供給 農民は、水土保全を適用する支援を受ける る • 資金：PES スキームが農家のロ • 現物支給：技術支援、訓練 • 現金：生態サービスへの支払 ーンの 10%を補償 い - 44 - 資金源 海外支援 GEF：US$8.7 million GTZ（GIZ） SDC 世界銀行 http://www.condesan.org/portal/ http://www.pasolac.org.ni/ http://web.worldbank.org/external http://www.gtz.de/en/themen/laen http://www.watershedmarkets.org/casestudies/P /projects/main?pagePK=6428362 dliche-entwicklung/13414.htm ASOLAC_CR_N_C.html 7&piPK=73230&theSitePK=409 政策関連 効果 課題 情報源 http://www.watershedmarkets.org/ 41&menuPK=228424&Projectid index.html =P072979 http://www.watershedmarkets.org/ http://www.watershedmarkets.org casestudies/Cuencas_Andinas_Col /casestudies/Silvopastoril_Central ombia_Peru_Ecuador_E.html _America.html - 45 - 第３章 コスタリカの PES の事例 この項では、PES の一事例として、PES を 1997 年から導入してきたコスタリカの事例を 紹介する。後述するとおり、コスタリカにおける PES 事例は、主として森林生態系が提供 するサービスに対するものであることから、まず、森林をめぐるコスタリカの経済・環境 政策の歴史的背景を紹介し、次いで、コスタリカの森林管理、自然環境保全の概要につい て説明する。その後、森林保全手段の一つとして行われている PES 制度について、全国レ ベルで行われている国家森林融資基金（FONAFIFO）の例、また、地域単位で行われている エレディア市の公共サービス社（ESPH）が行っている事例を示す。 最後に、これらの PES システムがもたらす効果及び社会、経済的影響を考察する。 なお、この章を書くにあたり、既存の文献調査に加え、2012 年 2 月 2 日から 29 日まで、 現地における関係者への聞き取り、及び訪問調査を行っている。特にデータ等の出典がな いものに関しては、それらの聞き取り調査の結果得られたデータである。 ３－１ コスタリカ国概要 コスタリカ国は、南北アメリカ大陸を結ぶ中米地峡に位置しており、北側はニカラグア、 西側はパナマと国境を接している。また、カリブ海と太平洋に面しており、標高も最も高 いところで 3,820m あり、標高差がもたらす自然環境の多様性が生物多様性の豊かさにも反 映されている。すなわち、陸地面積は、51,100km2 と地球上の陸地面積の 0.03%にしかすぎ ないが、そこで確認されている生物種の数は、約 9 万 5,000 種に及び、これは、地球上で確 認されている種の 4.75%に相当する 。 また、人口は約 470 万人、人口密度は 84.2 人（2011 年の国勢調査）で、2011 年の GDP は 410.1 億ドル（1 人当たり 8,676 ドル）であり、世界銀行の収入レベルでは中の上（Upper middle income）という位置づけを受けている 。 ３－２ コスタリカの森林保全政策概略と PES の背景 ３－２－１ PES をめぐるコスタリカにおける経済及び環境政策の歴史と背景10 もともと、国土の 95％が森林で覆われていたといわれているコスタリカにおいて、1950 年代は大きく景観が変わり始めた年代である。この時期には、「公共の土地」への移住が 始まり、農業強化の積極的な政策が取られた。農地拡大のために、政府は、「所有者のい ない」土地に対する所有権利を与え、農業の推進を始めた。その一例として、「家長法」 という法律では、ある土地の、ある個人による所有を証明するために、森林を皆伐する ことを要求した。その結果として、その後数十年にわたり、コスタリカは、ラテンアメ 10 Porras I., Miranda, M., Barton, D.N., Chac+on, A. 2012. DE RIO A RIO+： Lecciones de 20 años de experiencia en servicios ambientales en Csota Rica. Internatinal Institute for Environmental and Development. Londores.より抜粋。 - 46 - リカでもっとも森林伐採率の高い国となった（森林被覆率の推移に関する詳細は後述）。 1950 年から 70 年代の後半は、 「中間層の黄金時代」と呼ばれ、人口も 80 万人から、200 万人程度に膨れ上がった。この時期には、国民の生活の質も向上し、バナナ、コーヒー、 食肉類といった従来の輸出産物に加え、太平洋側では、アブラヤシの栽培が始まり、「農 業の多様化」という経済モデルが取り入れられた。また、道路や病院、水力発電ダムと いった、公共投資も大きく行われた。この時期、最も潤ったのは、都市とその近郊にお ける中規模の産業であったが、一方で、協働組合（Cooperativa）の設立促進等による、小 規模生産者への支援も行われていた。 また、この時期の土地所有は、少数の大規模地主に集約され始め、環境という意味で は、後退が始まった。例えば、化学農薬の過大な利用が原因のバナナ農園による被害や、 グアナカステ地方の粗放的牧畜が、その原因として挙げられる。一方で、最初の森林法 （Ley Forestal 4465、1969 年）が作られ、大規模保護区や、木材の伐採に制限を付ける試 みのベースができた。 1970 年代は、経済及び政策が大きく荒れた時期であった。1973 年の原油の国際価格の 急激な上昇、国際市場の減速、それに伴う輸出品の価格下落は、国の負債、債務超過を 生み、1980 年における国の経済崩壊へとつながった。 森林セクターに目を移すと、1979 年には、最初の経済的な再植林優遇政策が取られ、1 万 6,000ha が対象となり、所得税に対する減税処置がとられた。しかし、この政策は、林 業界からは森林保全のためのものとは受け入れられず、多くの林業者は、税金逃れのた めに使い、原生林を伐採したうえで、再植林をするという行為も見られた。また、多く の小規模林業会社、個人林業家には役立たなかった。 1980 年代は、中米における内戦が激化した時代で、中米の他国からの難民が多数、コ スタリカに移住し、多くは、安価な労働力として農業やサービス業の分野で使われた。 インフレの拡大と海外債務の拡大、それが原因となった国際通貨基金（International Monetary Fund：IMF）と世界銀行から課せられた構造調整計画による重圧に耐えるために、 1982 年に確立した政府は、レーガン大統領が統治していた当時の米国政府と交渉、コス タリカにおける民主主義と資本主義の推進と引き換えに、経済協力を要請した。その結 果、1982 年から 1990 年の間に、米国国際開発庁（United States Agency for International Development：USAID）は、新自由主義経済政策の推進と民主主義を確立し、共産主義の 侵攻を衰退させる目的で、1.3 兆ドルの協力をコスタリカに行った。構造改革政策は、農 産物、林産物への補助金を撤廃させ、農業従事者人口率は、1984 年の 14%から、2000 年 には 7%まで減少した。 環境という視点からは、1984 年のブルントラント委員会や「私たちの共通の未来」な どの、国際的な動きが、コスタリカ国内の環境活動家を活性化させ、1990 年には、 「持続 可能な開発のための保全国家戦略（La Estrategia de Conservación para el Desarrollo Sostenible：ECODES）」が作成された。 - 47 - さらに、国内の動きとしては、再植林を促進させるためのさまざまな試みが始まった。 所得税の免除、より有利な融資を行うための信託基金、1986 年の森林認定支払（Certificado de Abono Forestal：CAF）、1988 年の森林認定前払い（Certificado de Abono Forestal por Adelantado：CAFA）等が実施されたが、場合によっては、原生林の人工林化を推進する など、その成果は不明確であった。環境保全活動家は、国立公園を含めた自然保護区の 増設の圧力を高め、多くの場合、事前の話し合いを十分に行わないままに、国が住民か ら一方的に土地を買い上げた。また、1985 年から 1988 年の期間は、森林伐採率が最も高 かった時期であり、農業フロンティアは、原生林を脅かし続けていた。そして、国立公 園は、公園間のつながりを持たない、保全のための「島」と化していた11。 ソビエト連邦の崩壊と冷戦の終結は、米国の中米に対する興味を失わせ、1990 年代に は、USAID の経済援助は大幅に減少した。それを埋め合わせるものとして、コスタリカ は、免税特区の設置やマーケットの自由化等により、外国からの直接投資を増加する政 策を取った。一方で、過激化した新自由主義による貧困の増加とそれに伴う脆弱性は、 第四憲法法廷12の設置など、市民参加を促す動きを活発化した。1990 年代の終盤には、パ イナップル、繊維業などの新しい産業が、従来からの産業の輸出額を超えた13。 国立公園を設立するための土地の買い上げに予算が使われ、国立公園と国立公園を結 ぶ生物回廊設置のための予算はなくなっていた。また、食肉価格の下落がもたらした牧 草地を中心とした土地の放棄による二次林の増加があったとはいえ、森林自体には価値 がなかった。将来的な土地の取り上げを心配し、土地の所有者たちは、森林を維持する ことに躊躇していたし、IMF との交渉の結果、再植林のための多くの補助金が撤廃され た。しかし、国連環境開発会議（地球サミット）、京都議定書、生物多様性条約（CBD） 等の持続可能な開発に伴う新しい国際的な動きが、エコツーリズムや科学観光等の観光 ブームを促進し、平和と自然というコスタリカのイメージと相まって、森林に木材以上 の価値を見いだす推進役を果たした。また、組織化されたグループの圧力に応えるため に、政府は、小規模土地所有者や小さな民間保護区のための経済的、規制的政策を進め た。すなわち、従来の CAF は「管理のための森林認証支払」 （Certificado de Abono Forestal para el Manejo del Bosque：CAFMA） （1993 年）、そして、 「森林保護認証」 （1995 年）へと 進化していった。また、幅広いセクターとの話し合いのあと、1996 年に、森林法 7575 が 制定され、 「環境サービスに対する支払い（Pago por Servios Ambientale：PSA）」プログラ ムが定義された。この時期には、また、最初の森林の二酸化炭素の吸収による排出権取 引となったグアナカステ地域の乾燥林と湿潤林を対象にした BIODIVERSIFIX 等の USIJI 契約の手続きがなされた。さらに、生物多様性研究所（Instituto Nacional de Biodiversidad： 11 その他、この時期の特記事項としては、債務環境スワップがある。コスタリカは債務環境スワップを積極的に推進し た国であり、1990 年の時点では、42 百万ドルの公債発行とその資金を自然環境保全に費やすことで、79 百万ドルの債 務のスワップを行っている。Dobsé, P. & von Droste B. 1990. Canje de deuda por naturaleza y reservas de la biosfera. Compendios MAB6. UNESCO. Montevideo. 12 国民が最高裁判所に憲法違反を直接告訴できる仕組み。 13 1980-1995 年に 91 百万ドルであったのが、2004 年には、5.5 兆ドルに増加。また、観光セクターは、2004 年には、1.3 兆ドルの収入を上げ、国内総生産の 7%を占めた。 - 48 - INBio）を通した、多国籍製薬会社メルク社の資金提供による生物資源探索が行われるな ど、自然資源に新たな価値を見いだしていった。 PSA プログラムは公式には 1997 年に始まり、資金の供給源に伴いその契約件数には変 動があった。当初約束されていた基金（化石燃料税の 3.5％）は、部分的には実施された が、実質的には、ノルウェー政府への炭素の最初の販売による資金で、PSA プログラム は始まった。また、PSA の資金管理機関である FONAFIFO が信託者として資金を投入し ていた Bancoorp という銀行の破産は、最初の数年間の実施に悪影響を及ぼした。 今世紀になると、市場の開放と新しい産物の輸出の増加に伴い、農業地が宅地に変わ るなど、森林保全に対して新しい課題が起きた。宅地開発によって増えた都市部の人口 は、新たな水資源の供給を要求した。そのような状況に対応するべく、政府は、国家保 全地域システム庁（Sistema Nacional de Áreas de Conservación：SINAC）の強化や土地利用 区分の変更をより強化した開発規制計画等を導入した。FONAFIFO は、水力発電会社や 国際機関との契約によって、PSA プログラムの、 「仲介者」としての機能を果たし続けて いる。2006 年には、PSA プログラムは、水資源利用に対する課徴金という大きな資金源 を獲得した。また、この時期には、政府と民間の努力により、森林被覆率が増加し始め た。 2010 年代になると、都市の拡大が進み、都市化が農村部の性格を変えてしまった。PSA プログラムが当初設定していた、牧草地を基にした「土地の機会費用」は変化し、農産 物もより収益の高いパイナップルなどが主流となっている。また、土地の所有者も、個 人から会社組織や外国人へと移っている。さらに林業界への需要は、金属やコンクリー ト等の代替マテリアルの普及や、輸入木材の台頭により、不確実で、限られたものにな っている。また、国際的な経済危機により、保全のための資金提供が減り、環境アジェ ンダはより一層、民間セクターに依存する比重が高まっている。同時に、公共セクター からの投入には、より一層の透明性と効率性が求められるようになってきている。 ３－２－２ コスタリカにおける森林被覆率の変化 コスタリカの国土に対する森林被覆率は、1940 年には 75％であったが、 1987 年には 21% まで減少している。しかし、それ以後、2000 年には 47％、更に 2005 年には 51％まで森 林面積を回復している。しかし、2010 年の森林面積は約 52%と、その上昇率は頭打ちの 様相を呈している（図３－１）。 以上のとおりコスタリカは、開発途上国の中では際立って、森林減少を食い止め、森林 を回復保全している。 - 49 - Evolución de la Cobertura Boscosa en Costa コスタリカの森林被覆率の変化 1940 ‐2010 Rica 1940 75% 1950 72% 1983 26% 1977 31% 2000 47% 1997 42% 1961 53% 1987 21% 2005 51% 2010 52,38% 出典: Estudio de cobertura forestal de Costa Rica 2009‐2010 ‐FONAFIFO 図３－１ FONAFIFO コスタリカが森林面積を回復してきた背景には、森林面積の減少に伴い木材の供給量 - 50 - が減ったことに対する国の心配があったこと14、また、前述のとおり、1980 年代半ばから 環境保全を国の中心政策の一つとして位置づけてきたことが挙げられる。その政策に沿 って、法的枠組みをはじめとする各種制度が整備されてきた。 ３－２－３ コスタリカにおける PES 制度の推進に関連した法令 現在、自然環境保全に直接関連する主な法令としては、環境組織法（Ley Organica Ambiental, No. 7554）、森林法（Ley Forestal, No. 7575）、野生生物保全法（Ley de Conservacion de Vida Silvestre, No 7317）、生物多様性法（Ley de Biodiversidad, No. 7788）、国立公園法（Ley de Parque Nacional, No 6084）がある。また、すべての法令の元となる憲法（Constitución Política）においても、その第 50 条で「すべての人は、健康で生態学的にバランスのとれ た環境に対する権利」が認められている。 これらの法令は土地利用区分の変化を制限するなど、PES を成立させるために、側面的 な役割を果たしている。 また、後述する PES の資金源の一つとなっている水課徴金に関しては、水課徴金に関 する環境エネルギー省令（No.32868-MINAET）によって定められている。 ３－２－４ 森林法による森林保全活動、植林活動の推奨 森林伐採が進んでいた時代ではあったものの、私有地における森林保全活動の推奨は、 1969 年の最初の森林法案 4465 に見ることができる。この法案の中で林業地は管理計画に 基づいて管理されなければいけないこと（第 47 条）、植樹に対する貸付資金の用意（第 50 条）、再植林に対する免税措置（第 87 条）などが定められている15。 また、1980 年代の半ばからは、森林法 No.7032（1986 年）と森林法 No.7174（1990 年） で、林業に対し植林、再植林の税控除を導入した。同様に、4 種類の補助金を設定し、植 林、再植林、そして、天然林における持続可能な森林経営を推進した。しかし、この補 助金制度は、世界銀行の構造調整のコンディショナリティの一つとして、その後、中止 された。 世界銀行の構造調整を受け補助金制度は中止されたものの、森林保全を進めたいコス タリカでは、1996 年の森林法 No.7575 で、PSA を定め、1997 年から導入した。なお、 「林 業に対する補助金の中止」をコンディショナリティとした世界銀行は、その後、PSA プ ログラムの導入に際し、Ecomercados プロジェクトを実施しその中に GEF 資金を導入す るなど、積極的に制度設計に関与してきた。 現在コスタリカでは、森林法 7575 によって森林を定義し（第 3 条）、現行の森林法では、 14 Pagilora, S. 2002. Pago por servicios hidrológicos en Centroamérica： enseñanzas de Costa Rica. in Pagiola et al ed. La venta de servicios ambientales forestales. 2002. Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Natulaes, Instituto Nacional de Ecología, Comisión Nacional Forestal. 459pp. México. 15 最初の森林法である森林法 4465 は 1969 年とされているが、Murillo ら（2011）によると実際の運用は、1979 年まで遅 れているとされている。 （（R.Murillo,Bernard Kilian and Rene Castro （2011） Leveraging and Sustainability of PES. Lessons Learned in Costa Rica. In：Bruno Rapidel et al. edited. Ecosystem Services from Agriculture and Agroforestry. Measurement and Payment.p.267-287 ）。 - 51 - 植林地を除く現存の森林から他の土地利用区分への変更が禁止されている（第 19 条）。す なわち、現存の森林は、伐採は許されているものの、伐採後も森林として保全する必要 があり、農地や住宅地への変更はできない。 ３－３ 森林法による環境サービスに対する支払い（PSA） ３－３－１ 森林法が定めた PSA の概要 コスタリカで最も広く行われており、また、国際的にも知られている PES 制度は、森 林法 7575 により定義されたものである。同法では「環境サービスの支払い（Pago por Servios Ambientale もしくは Pago de Servicios Ambientales）」という用語が使われており、スペイ ン語の頭文字を取って PSA と示されることが多い（以下、コスタリカの森林法 7575 によ る PES を「PSA」と示す） 。 前述したとおり、コスタリカでは、世界銀行による構造調整の影響により林業に対す る優遇処置がなくなったことを受け、森林法 No.7575（1996 年）で大枠を定めた、PSA を 1997 年より全国に導入した。 同法では、環境サービスに対する支払制度を定義し（第 3 条）、その実施のために、 FONAFIFO という機関を設置している（第 46 条）。PSA プログラムにおける FONAFIFO の主な役割は、PSA プログラム全体の調整機関16であるといえる。 第 3 条では、先に述べたような背景から、対象となる生態系を森林に限っており、森林 が提供する環境サービスを次のように定めている。 ① 温室効果ガス排出への緩和（固定、取り入れ、減少、保存、吸収） ② 水力発電、都市、農村部における利用のための水資源の保護 ③ 持続可能な利用と保全、科学、薬学、調査、遺伝子資源としての生物多様性の保護 ④ 観光、科学的目的のための、生態系、さまざまな形の生命、自然景観美の保護 また、同法により、PSA の実施機関（調整機関）は FONAFIFO と定められており、森 林法第 46 条では、FONAFIFO 創設の目的を「…小規模、中規模生産者の利益となるため に、貸し付け、もしくは、干渉するとしないにかかわらず、植林、再植林、森林苗圃、 アグロフォレストリー、荒廃した土地の回復、森林資源の産業化もしくは有効利用にお ける技術の転換等、また、森林、森林プランテーションが提供する環境サービスに、こ の法の規則が指定する自然資源セクターの開発を強化するためのその他の必要な活動、 環境サービスの支払いのための資金を調達し、その他の森林管理を強化するメカニズム によって、資金提供すること」としている。 PSA の支払いは民有地の土地所有者もしくは先住民地区の共有地に対してなされる。 環境サービスに対する支払いを受けた者（土地所有者）の義務の一つは、PSA の実施 細則によると、契約期間中その土地から得られる前述の環境サービスの権利を 16 経済額的な視点からすれば、生態系サービスの第一次購入者という見方もできるが、実質的な役割を考慮し、PSA プ ログラムの調整者としての面を強調する。 - 52 - FONAFIFO に提供することとしている。 図３－２に FONAFIFO を中心とした、基本的な PES システムモデルを示す。 FONAFIFO⑤ ⑦ ＰＥＳ 税金・課徴金 受益者（ユーザー）③ た。 図が確認でき ② 土地所有者 保全⑧ 生態系（森林）① 生態系サービス 緑色はサービスの流れ、 橙色はお金の流れを示す 図３－２ FONAFIFO の PES モデル基本図 基本的な流れは、森林生態系①が、温室効果ガス削減、水資源保全、生物多様性保全、 景観美保全の 4 つのサービスを提供する②。その受益者③は、不特定多数となるため、税 金（化石燃料税）や課徴金（水の利用）として、サービスに対する支払を徴収④、徴収 されたお金は FONAFIFO⑤が環境サービスに対する支払⑥として、生態系を管理する土 地所有者⑦に支払うというものである。土地所有者⑦は、義務として、生態系を保全す る⑧。実際には、受益者は不特定多数ではなく、温室効果ガス削減サービスを使う化石 燃料を使うもの、水資源保全サービスを使う水道を使うものという判断で、化石燃料税、 水利用への課徴金として徴収されている。 基本モデルでは、PSA プログラムの資金源として、化石燃料税、水利用への課徴金の みが示されているが、実際には、複数の資金源がある。それらの資金源の詳細について は後述する。 FONAFIFO が直接関与する国の PSA プログラム以外に、生態系サービスの提供者が公 社や民間セクターが直接取引しているローカルな取引（例えば、Heredia 市水道公社 ESPH や電力会社 Esperanza など 80 の協定がある）や NGO の FUNDECOR が実施する国の PSA プログラムと連動して上乗せ分を提供する PSA Solidarion がある17。 17 I.Porras et al.（2012）De Rio a Rio+.IIED - 53 - ３－３－２ PSA の種類 PSA の種類は、大きく分けて、既存の森林を維持する森林保護（Protection）、森林がな くなってしまったところに植林をする再植林（Reforestation）、持続的な森林利用である森 林管理（Management）、牧草地などに在来の種を使って天然林の再生を目指す天然林再生 （Restoration）、農作物生産と植林をあわせて行うアグロフォレストリー（Agroforestry） の 5 区分であるが、それぞれの区分は更に細分化され、総計で 10 項目の活動（小分類） が定められている。土地所有者に対して支払われる金額は、これらの項目別に決められ ている。（表３－１）また、その金額は、毎年見直しがされて、前年の終わりかその年の 初めに、省令として、官報で公布される。 表３－１ 森林法による PSA の保護区分別の内容 保護区分 小分類 （Modality） （Sub-Modality） 森林保護 2012 年 支払金額 （US$/ha） 条件 契約年数 森林保護（一般） 640 10 森林保護（空白地） 750 10 水源林保護 800 10 再植林 980 10-15 支払い方法 その他 毎年 10%ずつ 年均等払い 1 年目 50％ 2 年目 20％ 3 年目 15% 再植林 在来種による再植林 1,470 10-15 4 年目 10% 5 年目 5% 放牧地・牧草 地の自然再 生 森林管理 アグロフォ レストリー CDM 認定地 640 10 一般地 410 10 森林管理 500 10 アグロフォレストリ 1.3 ー 在来種によるアグロ フォレストリー （US$/本） 1.95 （US$/本） 3 毎年 10%ずつ 年均等払い 毎年 10%ずつ 森林管理基準に 年均等払い 基づく* 初年度 65% 2 年目 20% 3 3 年目 15% 出所：環境大臣令 Nº 36935-MINAET-2012 小分類ごとの内容は、以下のとおりである。 ① 森林保護（一般）640 ドル/ha/10 年。支払期間は 10 年。 - 54 - 5ha 以内 ② 森林保護（空白地域）750 ドル/ha/10 年。 SINAC と FONAFIFO によって定められ た保全上、空白となっている地域。支払期間は 10 年。 ③ 水源林保護 800 ドル/ha/10 年。MINAET と FONAFIFO により水資源管理上、重要 と定められた地域。支払期間は 10 年。 ④ 再植林 980 ドル/ha/10～15 年。 支払期間は 5 年。契約年数は、植林される樹種に よる。 ⑤ 在来種のみによる再植林 1,470 ドル/ha/10～15 年。在来種に関しては、1996 年 10 月 8 月 7 日コスタリカ環境エネルギー省（Ministerio del Ambiente y Energia：MINAE） 省令 25663 及び 1996 年 10 月 15 日の MINAE 省令 25700 にて定義。支払期間は 5 年。 契約年数は、植林される樹種による。 ⑥ 牧草地・放牧地における自然再生 640 ドル/ha/10 年。1989 年 12 月 31 日以前に伐 採された土地で、京都議定書 CDM その他のメカニズムによって、FONAFIFO がカ ーボンクレジットを販売できると定められた場所のみに適用。支払期間は 10 年。 ⑦ 牧草地・放牧地における自然再生 410 ドル/ha/10 年。1 年以上放棄されているが、 利用可能な牧草地、放牧地で、京都議定書の対象地外。支払期間は 10 年。 ⑧ 森林管理 500 ドル/ha/10 年 環境エネルギー省令 27388 （1998 年 11 月 2 日）、同 30763 （2002 年 10 月 9 日発効 2008 年 6 月 16 日まで有効）、同 34559（2008 年 7 月 16 日発 効）で定められた「自然林管理のための持続可能なスタンダード」に従って伐採が 行われた森林が対象。支払期間は 10 年。 ⑨ アグロフォレストリーによる再植林 1.3 ドル/本/5 年 5ha 未満のアグロフォレスト リーによって植林された小規模森林。支払期間は 3 年。 ⑩ 在来種によるアグロフォレストリーによる再植林 1.95 ドル/本/5 年。1996 年 10 月 7 日 MINAE 省令 25663 及び 1996 年 10 月 15 日の MINAE 省令 25700 にて定義され た種によるアグロフォレストリーによる再植林。支払期間は 3 年。 支払いを受けるのと引き換えに、土地の所有者は、各カテゴリーに対応した、森林管 理を行わなければいけない。 近年では、それぞれの種類に対して、年間の契約量が各年の初めに省令で決められて おり、2012 年の契約量は表３－２のとおりとなっている（省令 No. 36935-MINAET）。こ れを見ると、面積当たりの契約金額は低いとはいえ、残存林の保全にもっとも重きを置 いていることが分かる。 - 55 - 表３－２ 2012 年の PSA 割り当て 小分類 面積（ha） もしくは本数 再植林 7,500ha CDM 認定地における自然再生 1,000ha 一般地における自然再生 1,500ha 57,569ha 森林保護（一般） 森林保護（空白地） 1,000ha 水源林保護 5,000ha 500ha 森林管理 750,000 本 アグロフォレストリー また、保護区分毎に、優先地域基準を設けており、それに該当する地域に優先的契約 を結んでいる。 さらに、FONAFIFO は特定ドナーとの契約等により、独自にこれ以外の割り当てを定 めることができるとしている。 ３－３－３ PSA 資金源 FONAFIFO が森林所有者に支払う資金源は主に 4 つに分けられる18。 ① 国庫から：ガソリン税、水源課徴金、森林信託基金などが資金源。 ② 民間企業から：民間企業との契約、民間企業からの寄付。 ③ ドナーなどの資金：世界銀行 19 、GEF、ドイツ復興金融公庫（Kreditanstalt für Wiederaufbau：KfW）など。 ④ 炭素クレジット：PSA の契約をした土地所有者は、環境サービス権利のうちの炭 素吸収サービスに関して、その取引権を FONAFIFO に譲渡する。譲渡された権利 を海外市場に炭素クレジットとして販売する。 ＜国庫から＞ 財政措置として FONAFIFO に配布される、いわゆる予算の一種である。この資金源 には 2 種類ある。税金、課徴金というシステムを介しており、利用者にとっては強制 的な取引である。 化石燃料税：国内での炭素吸収サービスの利用者（化石燃料利用者）から同税の 3.5% を PSA に充てる（森林法 7575 及び法律 8114 号税の簡素化効率法第 50 条で定められ ている）。 18 文献により、さまざまな分類方法がある。例えば、Porras,I（2012）らは、 「国庫」 「市場」 「世界銀行からの借り入れ」 「短期間の協定」という分類をしている。 19 一部日本の公的資金が、ECOMERCADO I（2000～2005）の贈与分として投入された。 - 56 - 水源課徴金：水供給サービスとしての水源課徴金の 25%（政令 No. 32868-MINAE20） ＜ 民間企業から＞ 利用者にとって自発的な取引で、これには 2 種類ある。自発的取引が行われており、 FONAFIFO を通しているとはいえ、PES の定義に最も近い形である。 民間企業（利用者）との直接契約：当初 FONAFIFO は、可能性のある利用者と交 渉して、資金を得ていた。表３－３に示すように、飲料メーカーの Florida Ice and Farm や発電会社と契約している。 環境サービス証書 （Certificados de Servicios Ambientales：CSA）：2003 年より特定 の森林の保全に興味のある者が、FONAFIFO に対して資金を供給し、PSA を活用 するシステム。CSA には、森林、水、観光の 3 種類がある。FONAFIFO は従来の システムと同様の形で、森林保全を保証すると同時に、CSA を使って PSA の資金 を提供した企業には、証明書を出すので、企業イメージを高めることもできる。 ＜ドナーからの資金＞ 世界銀行の Ecomercados I（2001 年～2006 年、世界銀行のローンだが、初期には GEF の贈与が加わった）と Ecomercados II（2007 年から実施中） 、ドイツ復興金融公庫 （Kreditanstalt für Wiederaufbau：KfW）の Huetar Norte Forest Program がこれにあたる。 ＜炭素クレジット＞ PSA の契約に伴い、契約者（土地所有者）から譲渡された炭素クレジット販売の権 利を使って、PSA 導入当初に PES によって炭素クレジット販売収入を確保した。1996 年にノルウェーの企業連合が、Virilla 集水域の 4,000ha の森林保全に対して、200 万ド ルの契約をし、同地域の森林保全に充てられた。炭素市場から資金を得て、供給者に 配分して環境保全するという枠組みを国が作っているといえる。 ただ、炭素固定によるクレジットは初期段階に販売できたが、停滞しつつある。カ ーボン市場の世界的な需要は、森林やアグロフォレストリーの代わりにエネルギープ ロジェクトに向かっていたこと、森林関連の炭素市場は、ボランタリー市場であるい わゆる「グルメ・クレジット」に頼っていた。コスタリカの場合は、CO2 1t 当たり 8 ド ルという価格をつけていたが、他の国における 1t 当たり 2 ドルという市場との競争に 立ち向かわなければならなかった。さらに、既存の枠組みである新規・再植林 CDM （Afforetation/Reforestation Clean Development Mechanism：AR-CDM）は植林と再植林に よる炭素吸収量をクレジットとして扱うものであり、既に植林・再植林により森林面 積が回復しているコスタリカにおいては、あまり意味をなさなかった背景もある。し たがって、コスタリカとしては、森林減少・劣化防止を目的とし森林保全も対象とし、 提唱されている REDD 及び REDD+の枠組みに期待しており、その条件とされている REDD 戦略も既に作成している。 20 一方で、同政令では FONAFIFO への分配金の一部を市役所へ運用することもできるとしている。 - 57 - 表３－３ PSA 資金源の内訳と推移（単位はコロン）21 資金源 PSA PSA （Agreemen PSA Ecomercados （Budget PSA （Agreemen PSA CAF PSA （Kfw） ordinary） ts with PSA Business （CSA） t with TOTAL （CNFL） Florida Ice （WB, GEF） hydroelectri and Farm） c） 1995 1,614,000,000 1,614,000,000 1996 1,651,000,000 1,651,000,000 1997 1,789,000,000 1,789,000,000 1998 2,381,000,000 1,269,000,000 1,986,377.96 3,651,986,378 1999 1,590,000,000 2,406,000,000 2,104,979.69 3,998,104,980 2000 1,373,300,000 2,098,250,000 2001 1,250,960,000 2,345,127,500 655,400,000 75,825,407 1,514,656 9,141,255 4,337,968,818 2002 1,243,000,000 3,066,900,000 2,946,690,576 78,328,727 17,269,528 6,416,615 7,358,605,446 2003 1,000,000,000 1,399,300,000 2,960,722,973 1,714,503,195 153,510,163 15,949,857 19,772,806 7,263,758,994 2004 1,080,000,000 1,511,200,000 3,536,000,000 810,942,757 154,885,509 1,713,588 7,094,741,854 2005 200,000,000 1,511,200,000 3,436,921,762 1,008,873,798 191,351,929 17,068,701 16,971,551 6,382,387,740 2006 5,600,000,000 2,813,182,608 850,298,210 214,640,961 20,868,701 21,020,007 9,520,010,487 2007 6,160,000,000 661,309,033 204,825,344 1,493,446 49,608,026 7,077,235,849 2008 6,529,600,000 500,624,764 178,861,384 20,891,214 49,499,486 7,279,476,848 2009 6,921,400,000 3,117,771,000 219,988,832 218,152,008 38,448,124 115,800,570 10,631,560,534 2010 11,218,900,000 4,024,772,256 92,700,000 10,000,000 50,000,000 15,396,372,256 2011 10,111,333,493 5,800,000,000 158,668,168 362,273,680 15,000,000 5,000,000 16,452,275,341 62,148,210,993 29,291,461,175 5,925,208,757 1,925,355,113 74,164,889 213,074,543 220,300,056 114,970,035,525 5.2% 1.7% 0.06% 0.19% 0.19% TOTAL 15,172,260,000 13.2% 54.1% 3,471,550,000 25.5% 注：森林認定支払制度（CAF）：PSA 以前の制度である再植林投資に対する報償。森林法 No.7575（1996）の後、経過措置として継続された。 出所：FONAFIFO ３－３－４ PSA のこれまでの実績 PSA のこれまでの実績では、1997 年から 2011 年までに森林保護 71 万 ha、森林管理 2 万 8,000ha、森林再生 2 万 9,000ha が対象となっている（表３－４）。 21 http://www.fonafifo.go.cr/text_files/servicios_ambientales/Distribucion%20de%20Montos%20Presupuestarios%20para%20CAF %20Y%20PSA%201995%20-%202012.pdf 2012 年 11 月 22 日 - 58 - 表３－４ PSA の種類別の実績（2011.3.11 時点） Area by PSA modality （ha） Forest Forest Established Natural Reforestation Protection Management Agroforestry Number of (Number of tree) contracts Total Area Plantation Regeneration 1995 1996 1997 88,830 9,325 4,629 - 1998 47,804 7,620 4,173 1999 55,776 5,125 3,156 2000 26,583 2001 20,629 2002 21,819 2003 65,405 3,155 2004 71,081 2005 - 102,784 1,200 319 59,916 597 724 64,781 622 2,457 29,040 271 3,997 3,281 27,907 287 1,999 1,086 24,904 279 205 68,765 97,381 672 1,557 72,638 412,558 760 53,493 3,602 57,095 513,684 755 2006 19,972 4,586 279 24,837 380,398 619 2007 60,567 5,071 755 66,393 541,531 1,180 2008 66,474 4,083 1,660 72,217 656,295 1,103 2009 52,018 4,018 1,550 57,585 370,187 796 2010 59,645 310 4,185 1,275 65,414 536,839 1,111 710,095 28,376 49,039 5,519 794,277 3,508,873 10,252 1,248 出所：FONAFIFO PSA の実施地域は図３－３に示すように、水のコンセッション地域の周辺に多く存在 している。また、PSA の支払地域に関しては、生物多様性保全や貧困削減対策などの視 点から、優先地域が定められている。 また、2012 年までに、CAF と PSA につけられた予算の総額は、2 億 5,400 万ドルであ るとされている22。 22 FONAFIFO-MINAET (2012) Costa Rica： Bosques tropicales un motor del crecimiento verde. これまでに実際に契約者にい くら支払われているかのデータに関しては、本調査で確認することはできなかった。 - 59 - 注：濃緑の点が PSA 契約地点。 青、紫、薄緑、黄色で塗られる地域は水のコンセッション地域。 出所：Contraloria General de la Republica 図３－３ PSA 実施地域 ３－３－５ 土地所有者が PSA を受け取るための手続き 私有地における PSA は、土地の所有者が FONAFIFO に対して受け取りの申請と契約を する必要がある。 毎年、前年末もしくは年の初めに、官報により、その年の PSA の契約面積もしくは本 数、契約金額、支払方法、優先地域等が知らされる。申請をしたいものは、官報が出た 日から 30 日以内に、定められた書類を FONAFIFO のオフィスに仮申請として提出する。 FONAFIFO は、仮申請が条件を満たすかどうかを審査し、仮申請を受け取った日から 10 営業日以内に申請者に連絡する。仮申請が認められた申請者は、しかるべき資格を持 った森林監督者による技術調査を行い、本申請を行う。森林監督者の資格条件について は、森林法第 21 条にて規定されている。この森林監督者は、土地所有者が実際に森林の 管理をしているかどうかの監視役も兼ねる。FONAFIFO は本申請を受け取ったのち、内 - 60 - 容を審査し問題なければ、30 日以内に契約書を用意し、契約を行う。 年度の契約面積がいっぱいになった時点で、その後の申請は行われず、既に申請を行 ったものは、次の年に優先的に考慮される。 大規模土地所有者や林業会社の場合には、独自に森林監督者を雇用することができる が、小規模土地所有者は、独自に森林監督者を雇用すると、コストがかかりすぎてしま う。そこで、FONAFIFO では森林監督者を有するいくつかの NGO 等の機関を指定し、小 規模土地所有者からの申請をこれらの機関がまとめて処理し代理申請することで、小規 模土地所有者への負担を軽減するシステムもとっている。この場合、仲介に入る機関は 手数料として、PSA の支払額の一定割合を、土地所有者から徴取する（図３－４）。これ らの機関は、契約などの手続きの支援の他、森林保全方法のアドバイス、モニタリング や報告なども行っている。仲介機関毎の実績を表３－５に示す。仲介機関の実績は、保 護面積の 27%、再植林面積の 24%、アグロフォレストリーの申請の 45%を占める。比較 的小規模な土地所有者がこれらの仲介機関を通して PSA と契約している。FUNDECOR、 CODEFORSA などが大規模な仲介機関である。また、国家森林事務所（Oficina Nacional Forestal：ONF）がこれらの仲介機関の支援と FONAFIFO に対する政策提言などを実施し ている。 FONAFIFO 申請代理機関 依頼 （地域の NGO 等） 申請の依頼 代理申請依頼 土地所有者等 土地所有者 土地所有者 ④税金・課 森林管理責任者 土地所有者 申請手順 1 申請手順 2 （大規模土地所有者等に多い） （小規模土地所有者等に多い） お金の流れ 手続きの流れ 図３－４ PSA 申請のための手続きの流れ - 61 - の支払 PSA の支払 PSA 申請 表３－５ 申請代理者別の PSA 実績（2000-2009） Organization Protection Status Reforestation Area（ha） Share Area （ha） Share Agroforestry Tree （number） Share FUNDECOER Foundation 49,516 40% 1,745 22% 21,365 2% CODEFORSA Association 27,849 23% 3,958 50% 325,877 24% ASIREA Association 5,853 5% 268 3% 333,766 25% COOPESILENCIO Cooperative 1,136 1% 10 0.1% 59,250 4% COOPEAGRI Cooperative 11,524 9% 284 4% 273,341 20% CBTC Association 7,803 6% 10 0.1% FUNDECONGO Foundation 6,214 5% 57 1% 3,400 0.3% CCA Pursical CAC 1,008 1% 130 2% 123,835 9% CAC Dota CAC 2,051 2% 16 0.2% 55,941 4% COOPEPURISCAL Cooperative 1,497 1% 57 1% 94,885 7% CAC Esperanza CAC 977 1% CAC Ototina CAC 2,286 2% 80 1% 20,600 2% CAC Hojancha CAC 3,079 3% 1,148 15% 4,660 0.3% CAC Abangares CAC 2,274 2% 116 1% 20,900 2% 123,067 100% 7,879 100% 1,337,820 100% TOTAL Share in the PSA total PSA Total 2000-2009） 0% 0% 0% 27% 24% 45% 458,041 32,896 2,972,034 注：CAC： Centro Agricola Cantones 出所：ONF（Oficina Nacional Forestal） ３－３－６ モニタリング活動について 土地所有者が実際に森林を保全するための契約内容を遵守しているか、また森林監督 者（Regente forestal）がその任務を果たしているかどうかをチェックするために、以下の 6 つのメカニズムでモニタリングを行っている。不正や怠慢が明らかになった場合は、森 林監督者の資格が停止される。 ① 農業技術者の協会（Colegio de Ingenieros Agronomos）による監督。 ② SINAC による監督。 ③ FONAFIFO による現地調査。 ④ FONAFIFO による衛星画像でのチェック。 ⑤ FONAFIFO が外部者を雇って監査。 ⑥ 森林管理責任者が土地所有者を監督。 - 62 - ３－３－７ 先住民地区に対する PSA の概要23 以上紹介してきたことは、一般的な私有地に対する PSA プログラムの概要であるが、 コスタリカでは 1977 年の「先住民法 6172」により 24 カ所の先住民保護区（Reservas Indígenas）が定められており、PSA の形態も、一般的な私有地のそれとは、多少異なる。 そこで、ここでは、先住民保護区における PSA の運用形態を紹介する。 先住民保護区は全国で 24 か所あり、総面積は 33 万 4,447ha に及び、そのうち森林地は 24 万 3,495ha になる。先住民とされる人のうち 3 分の 1 は保護区外に住んでいる。 「先住民法 6172」では、先住民保護区の土地は、保護区ごとに定められた先住民のコ ミュニティに属するとしている。すなわち、一つ一つの先住民保護区は全体としてはそ れぞれの保護区を管理する各先住民総合開発協会（Asociación de Desarrollo Integral Indígena：ADII）の共有地であり、先住民以外の所有が禁止されている。一方で、各保護 区内での土地所有形態については、先住民間での譲渡等も認められており、先住民保護 区、先住民グループ毎に保護区内における土地占有制度は異なっているといえる。 PSA プログラムが始まった時から、先住民による懸念が示され交渉の結果、FONAFIFO は、最大 300ha の契約を各 ADII と交わすことを決定し、その後、この面積は 600ha まで 引き上げられた。24 ある先住民テリトリーのうち、6 つだけが PSA に参加していない。 最も使われているモダリティは、「森林保護」である。これは、先住民テリトリーには多 くの既存森林が残っているからである。 FONAFIFO はプログラムの初期から、土地の所有者に対する支払いを行ってきた。つ まり、先住民保護区内の PSA 対象地における支払いは、ADII に対して行われている。 2001 年に始まった FONAFIFO と世界銀行の Ecomercado プロジェクトでは、タラマンカ 山脈地方とオサ半島地方の自然保護区周辺の緩衝地域が重点地域に指定された。そのな かには、多くの先住民保護区が含まれていたため、わずかの間に多くの ADII が PSA の対 象になった。その後の Ecomercados II プロジェクトでは、すべての ADII が PSA に参加し ているようにするため、優先地域を更に強化した。 6 つの ADII に対して行った最初の PSA では、FONAFIFO と SINAC は先住民保護区へ の支払いも、その他の土地における支払いと同じ扱いをした。しかし、すぐに、ADII に 対して PSA を実施することの難しさに直面した。 そのため、現在、ADII と FONAFIFO は以下のような形で機能している。 a) FONAFIFO は、「手続きマニュアル（Manual de Procedimientos）」をもとに、PSA の種 類ごとの優先地域を決める。そして、ほとんどすべての ADII がこのプライオリティ ーのなかに入る。 b) FONAFIFO は、予算を決定し、それぞれの ADII に対し、最大で 10 万本のアグロフォ レストリーと 1,000ha の「森林保護」モダリティを設定する。その他のモダリティに 23 Carvajal, C. B. 出版年不明. Resultados del PSA en los territorios indigenas a poyados por el PPD-GDF/PNUD： Caso de Conte Burica, Guaymí de Coto Brus y Bajo Chirripó. UNDP-GEF を参考。 - 63 - ついては、一般の契約者数との関係で決まる。 c) PSA の受取に興味のある ADII は、申請用紙を準備するのを補助する森林監督者を探 す。ADII は森林監督者との間で私的契約を交わし、契約料金等を決める。森林監督者 によっては、受け取る PSA の 8%や 10%のみを徴収するが、多くの場合 18%という、 規定により決められている最高額を徴収する。 d) ADII は、FONAFIFO の地方事務所に対し、事前の仮申請をし、地方事務所は予算と 優先順位の確認をしたのち、中央事務所に送り、申請を受理するかどうかの決定を下 す。その後、ADII と森林監督者に技術的調査報告書作成を承認する。 e) 森林監督者は、技術的調査を ADII の土地で行い、全地球測位システム（Global Positionnig System：GPS）で外郭を定め、地形図の中で位置を定め、航空写真がある 場合には、それも使用する。そして、森の構造と構成を描写し、その地域の保護計画 を策定する。 f) ADII はコミュニティの総会に申請を提示し、承認を得、それを総会の議事録に載せな ければいけない。その後、議事録のコピーを含めたすべての申請書類を FONAFIFO に 提出する。 g) FONAFIFO は PSA の支払いを銀行振り込み等により行う。 h) ADII は、PSA を申請した土地に占有者がいる場合には、その人もしくは家族に相応分 を支払い、共有地の場合には、その使い道を決める。 i) 森林監督者、FONAFIFO が、現地調査や報告書の作成等、契約履行のためのモニタリ ングを行う。 PSA の資金が FONAFIFO から ADII に渉ったのちの、先住民保護区内部における PSA の管理には大きく分けて 2 通りがある。 一つは、PSA の対象地が、すべて共有地の場合であり、その時には、森林監督者への 支払いを除くすべての支払額が ADII の予算となり、学校の整備、土地の獲得、橋や道路 の整備、ADII の管理費等に使われる。 一方、いくつかの先住民保護区においては、PSA の支払い対象地が、共有地内の個人 的に占有されている森林となっている場合があり、その場合には、森林監督者への支払 い、ADII の管理料を除いた部分が、個々の占有者へ支払われる。最終的に個々の所有者 へ支払われる額は、FONAFIFO から ADII が受け取る額の 60%から 70%程である。 ３－３－８ 企業が積極的に FONAFIFO の PSA を活用した事例 ＜電力・動力公社（CNFL）の事例＞ CNFL は、1940 年に設立された水力発電と配電を行っている会社である。顧客は 50 万 世帯/企業で、Virlla 流域の 2,440 ㎢の地域をカバーしている。 1996 年より PSA を始めた。当初はノルウェーの協力を受け、4,000ha の水源地域を対象 - 64 - とした。形態は、CNFL が土地所有者（主に農家）に保全の技術支援を行い、FONAFIFO が PSA の支払いを行った。 電気の供給 電気利用者 特定流域の生態系 森(林 生態系サービス 電気料金の 支払い 国際協力協定 FONAFIFO 保全 PES ノルウェー政府 CNFL ) 特定流域の土地所有者 森林保全に必要な技術支援 お金の流れ サービスの流れ 寄付 CNFLとノルウエーとの国際協力によるPES 図３－５ 企業が積極的に FONAFIFO の PSA を活用した事例 ノルウェーの協力が終わり、2002 年からは独自資金で 1 万 1,300ha の水源を対象とし PSA を行った。CNFL と FONAFIFO が契約をし、CNFL が土地所有者に対する保全の技術 支援、FONAFIFO が PSA の支払いを行っている。 現在、FONAFIFO をとおさないで、独自の PSA ができる方法を法的な側面も含めて検 討中である。 写真 ３－１ 農家支援用の温室：農家の所得向上用の蘭の苗を生産 - 65 - ＜Instituto Costarricense de Electricidad（ICE）の事例＞ ICE は、発電・送配電、電気通信事業を実施している政府系企業である。ICE では発電 プロジェクトごとに、環境サービス事業を行っている。 例えば、Peña Blanca 流域のプロジェクトでは、流域で電源開発、送配電事業を行った 際に、ダム建設、送電のための鉄塔建設など、森林を伐採し環境を破壊した地域に対し て、当該流域に対する FONAFIFO への PSA コストの 50%の支払いや、独自に当該流域に 対して技術支援（環境保全計画、保全技術指導など）を行っている（図３－６） 。 Pena Blanca 流域 40,000ha 森林面積 20,000ha 森林保護 PSA 対象 2,045ha 63ha 再植林 アグロフォレストリー 80,000 本 注：濃緑の部分が森林：保護の対象；黄緑が再植林：再植林対象；薄緑と肌色が畜産と農 業：SAF の対象 出所：ICE 図３－６ Pena Blanca 流域 - 66 - 特定流域の森林生態系 森(林 生態系サービス 電気の供給 電気利用者 ICE PESの支払 （独自資金 + ICEの資金） FONAFIFO 保全 ) 特定流域の土地所有者 森林保全に必要な技術支援 PES資金 の支払 （50％） 電気料金の 支払い お金の流れ サービスの流れ ICEがFONAFIFOの協力を得て行うPSA 図３－７ ３－３－９ ICE の環境サービスに対する支払い FONAFIFO が行っている PSA の実例 以上、森林法で定めている PSA を概観した。ここでは実際に現場で PSA に携わってい る、仲介機関並びに PSA の契約者の事例について記す。 (1) FONAFIFO 地域事務所 FONAFIFO には地域事務所が 9 カ所あり、PSA の受付、契約、実施支援を行ってい る。このうち San Carlos の地域事務所の概要は次のとおりである。 設立：2002 年 スタッフ：3 名（うち、2 名が森林技術者） 業務：PSA の受付、契約、実施支援。2 月～3 月に申請受付。 実績と範囲：図３－８のとおり。 当該地域は、CODEFORSA も仲介を行っている。CODEFORSA は比較的小規模な農家 を対象にしている。 - 67 - FONAFIFO San Carlos Office の実績 FONAFIFO の Regional Offices （2003 年～2012 年） 面積 種類 契約 本数 （ha） 保護 森林 76,224 861 水源 2,459 46 374 3 14,781 394 844 13 1,415 6 310 4 飛び地 再植林 者 森林 二次林 天然林再生 森林管理 アグロフォレス 633,597 238 633,597 1,565 Regional Office Lemon Regional Office Pococí Regional Office Sarapiquí Regional Office San Carlos Regional Office Cañas Regional Office Nicoya San Josè East Regional Office San Josè West Regional Office Palmar Norte Regional Office トリー 合計 96,406 出所：FONAFIFO 図３－８ FONAFIFO San Carlos Office の実績 2003-2012（左）と事業範囲（右） (2) 仲介組織、契約農家、契約観光業者の実例 以下に、仲介組織、契約農家、契約観光業者の事例について記す。組織や農家の概 要、PSA 実績、PSA 契約理由、課題などについて調査した。時間の制約からサンプル 数は少ないが、全体的なこととしては、次のことがいえる。 仲介組織は、主に小規模土地所有者（農家）などの申請の代行を行っている。小規 模農家などが仲介組織を選ぶ基準は、近い、サービスが良いなどの理由である。これ らの組織と契約を結ぶ利点は、独自で森林監督者を雇用するための資金不足の他、申 請のために FONAFIFO の地域事務所に長時間並んだり、場合によっては、何度も往復 しなかったりといった手間が省けることがある。 PSA のモダリティのうち、保護とアグロフォレストリー（Systema Agroflorestal：SAF） の需要が拡大中である。ただ、アグロフォレストリーは、広域に広がる小規模農家が 多く、仲介組織としてはサービスのコストがかかる。 再植林は、木材需要による。景気が停滞し建築需要が落ち込めば、再植林需要、す なわち再植林も落ち込むことが考えられる。申請農家は畜産農家が多い。契約動機は、 環境意識によるもの、傾斜地など他の用途が限られている土地の有効利用などである。 投資家への賃貸や畜産の適地で、土地を他の用途に使うことにより利益が大きい（PSA による土地利用の機会費用が大きい）場合は、導入が困難であると考えられる。 森林の所有者が PSA 支払いの対象となっている森林を観光目的で使っている場合、 - 68 - PSA の支払いは主に「景観美」に支払いをしているといえる。また、観光客の多くが 野生動物と出会うことを期待していることから、生物多様性にも支払っているといえ る。観光客の多くが、環境意識の高い欧州や米国からであり、PSA の支払いはこれら の市場から観光客を惹き付けるための国としての投資ともいえる。 (3) 仲介組織 仲介組織のうち今回訪れた 3 つの組織、FUNDECOR、CODEFORSA、ASIREA につ いて表３－６に記す。 表３－６ 仲介組織の事例 FUNDECOR CODEFORSA ASIREA 1991 年 USAID の支援で設立 1983 年林設立：会員は 200 者 1986 年林業の協会として設 組織と 事務所： （個人と企業） 立：会員は企業が 70%、個人 実施体 San Jose（24 名） Ciudad Quesada に事務所：13 が 30% Sarapiqui（8 名）：うち森林技 名,うち森林技術者 5 名 Guapiles に事務所：7 名、うち 術者 4 名 PSA が 60%、他の活動が 40% 2 名が森林技術者 制 PSA 対象地域：ACCVC 保護の需要が増加。再植林は SAF と保護が増加。再植林は 620 者と契約 一定。以下 2002 年～2011 年の 一定 4 万 2,000ha（保護 70%, 森林 実績 保護：契約者の 30%（小規模 管理 20%、再植林 10%） 保護：32 万 8,018ha 農家）、30ha 再植林：5,100ha 再植林：契約者 20%（林業関 SAF：52 万 5,900 本 係）、1,000ha SAF：契約者の 50%（小規模 農家）、43,200 本 平均 70ha/HH（小規模は 10～ 小規模農家（小規模は～30ha、 80%は Low income。10～30ha PSA 契 15ha、大規模は 300ha+） 中規模 30～150ha,大規模は 約者の 近い、良いサービスを理由に 150ha+） 特徴 契約 近い、30 年の経験に基づき良 いサービスを理由に契約 PSA サ ービス 内容 課題な ど PSA 申請支援、モニタリング PSA 申請支援、モニタリング PSA 申請支援、モニタリング と支援 と支援、選抜苗木の販売 と支援、選抜苗木の販売（250 手数料 12% 手数料 18% コロン/本） 手数料 18% 現人員でこれ以上拡大は困難 SAF は広範囲にサービするコ 育った後の木材のマーケティ 土地用途の機会費用が高いと ストがかかり拡大困難。 ングが課題、新たな用途など 契約しない 出所：調査団 - 69 - FONAFIFO San Carlos Office FUNDECOR 保護林計画地図 登記地図 ASIREA ASIREA の苗木 (4) 契約者の事例 以下に、契約者として農家の事例と観光業者の実例を記す（表３－７）。 表３－７ 概要 PSA 契 約 契約の 動機、契 機 事例 1： 畜産農家 1（San Carlos）： FONAFIFO と Regente を介して 直接契約 A 氏（40 代） 19ha を所有：丘陵地 畜産が主な生計手段 保護契約：5ha 2010 年（1.5 年前）から 3.5m2 おきに計 5,000 本植林 森林技術者（Regente）に 10～ 18%の間で支払い。 自然が好き。先祖代々の思い出 のある土地。傾斜地の畜産で、 管理が行き届かず、牛の盗難が 相次いだため TV、Radio などの PR で知る。 将来、エコツーリズムをしたい 隣人も導入。その他はいない。 備考 契約農家の事例 事例 2： 畜産農家 2（San Carlos）： FUNDECOR を介して契約 B 氏（70 代） 110ha を所有：丘陵地 敷地内に小川、泉あり 酪農が主な生計手段 保護契約：35.4ha 2005 年から 政府が環境の重要性を PR する 前から、父から環境の重要性を 教わっており森林保全してい た。PSA プログラムができすぐ 契約。 5 人の子息がそれぞれ職に就い た。生物学者をやっている息子 に継がせたい。 エコツーリズムや、教育の現場 として提供したい。 出所：JICA - 70 - 事例 3： アグロフォレストリー農家 （Guapiles）：ASIREA を介し て契約 C 氏（70 代） 平地 畜産農家。現在は牛を売却し PSA と植林の木材に依存。 アグロフォレストリー（SAF） 契約：2.5ha 2010.10 から（15 カ月） 2,500 本植林：Melina の苗木を ASIREA から購入（1,200US$）。 就職した息子に紹介された。 育った後の木材の販売が課 題。 畜産農家 1（San Carlos） PSA 契約の保護林 PSA のプレート 植えた木 牧草地（左）と保護林（右） 家屋 畜産農家 2（San Carlos） PSA 契約保護林 敷地内の巨木 - 71 - 農家（左側） アグロフォレストリー農家（Guapiles） 契約農場 農家 家屋 また、観光業者の実例を表３－８に示す。 表３－８ 事例 4：Hanging brige（Arenal）： Regente を介して直接契約 旅行会社の事例 事例 5：Tirimbina（Sarapiqui） Fundecor を介して契約 10 年前に開業 1995 年に購入。1999 年開業 以前は森林であったのを借上げ 私有地の自然動物保護区に指定（2001 年） 熱帯雨林 Trail 観光：3km の歩 345ha の敷地。うち 10%を観光に使用。 道：合間に吊り橋をかけ動植物を 観光：メニューは熱帯雨林 Trail、動物観察など。年間 25,000 観察 人来訪。入場料：US$15 から（メニューにより異なる） 年間 9 万人が訪れる：米国、欧 Academic Department があり、生物専門のスタッフが 3 名。 州 環境教育、研究など各種の活動。世界中から研究者が訪問。 入場料：US$24. サステイナブル観光の認証（CST）あり。 概要 保護契約：250ha PSA 契約 3 カ月ごとに Regente が検査。天 保護契約：345ha 然林は管理せず、倒れても放置。 Fundecor に 12%支払う。 検査官の指導に従う。 契約の動 組織の本来目的が保護 機、契機 http://www.hangingbridges.com/、http://www.tirimbina.org 出所：調査団 - 72 - 場内地図 Trail エコツアー 吊り橋 吊り橋 入り口 場内地図 入り口 吊り橋 敷地内の川 イグアナ Tirimbina - 73 - ３－４ エレディア公共サービス社（ESPH）の PES 事例 ESPH は、エレディア県（Provincia de Heredia）の中心部に位置する 3 市（Heredia 市、San Isidro 市、San Rafael 市）に水・電気を供給する会社である。顧客は約 5 万世帯である24。 2000 年に水道料金に水源涵養林保護のための費用を加え、2002 年から独自に環境サービ スに対する支払い（PSA）を土地所有者に支払い始めた。 独自の支払制度を始めた背景には、この地域の水源涵養林は、エレディア県中心部の水 源としては重要な森林であるが、全国的に見た場合には、他の地域に比べ重要度が低く、 国レベルの PSA を受けることができなかったことがある。 ESPH の PSA 制度の全体的な流れは、図３－８の通りである。 生態系サービスの提供 水の提供 (直接受益者) PES の支払 い ) 生態系 森(林 土地所有者 ) PES の支払 お金の流れ 生態系サービスの流 保全 図３－８ ESPH の PSA 基本モデル 資金源は、水道利用者から PSA として集金したものを充てている。2012 年には、水利用 1m3 につき 12 コロン（約 0.024 米ドル）の料金を課している（図３－９）。ESPH の話によ ると、一家族あたりひと月の平均水利用量は 30m3 程度なので、月 0.72 ドル程度の負担とな る。 この金額は土地の機会費用を基に定められた金額であり、公共サービス調整機構 （Autoridad Reguladora de Servicios Públicos）の承認を経て決められている。 支払い対象は既存の「森林保全」と、放牧地を森林へと転換するための「再植林」に対 して行われる。 「森林保全」に対しては、10 年契約で、森林 1ha に対し 1 年あたり 120 ドル が支払われ、 「再植林」に対しては、5 年契約で 1ha あたり 5 年間、総額 1,200 ドルが支払わ 24 水道利用者 間(接受益者 ESPH http://www.watershedmarkets.org/documents/Costa_Rica_ESPH.pdf - 74 - れる（表３－９）。支払額は、土地所有者を惹付けるため FONAFIFO の値段の 40%増しとし ている。比較的豊かな地域であり、土地用途の機会費用が大きい。 注：赤で囲まれた部分が PSA で、通常の水道料金とは別表示になっている。 図３－９ 表３－９ 水道料金の請求書 ESPH 支払い対象及び支払額 支払額 モダリティ （US$/ha） 120（1 年あたり） 森林保護 植林 1,200（5 年あたり） 契約は、水源涵養により重要な土地を定め、サービス提供者である土地使用者と ESPH と の直接取引を行っている。現在、23 件の契約が成立しており、1,191ha の土地が保全されて いるが、多くは、「森林保全」であり、「再植林」は 50ha 程度にとどまっている。また独自 で 24ha の土地も購入している。 優先地域に指定されている Rio Segundo という地域では、この地域の水源を利用している 飲料メーカーが特に関心を持っており、この土地の保全に関しては、飲料メーカーが FONAFIFO に対し、保全のための支払いをしており、ESPH が 50%、FONAFIFO が 50%を 支払っている。 契約者が実際に森林保全活動を行っているかどうかは、地域の環境 NGO である FUNDECOR が調査しており、毎年報告書が提出される。 ESPH 社によると、これまでの経験からの教訓として、 ① 非中央集権 - 75 - ② 地域レベルの決定と管理 ③ 簡単で範囲を絞ったメカニズム ④ 区画整備や法令の代わりになるものではなく、それらを補うものである ⑤ 地域への利益と市民参加 ⑥ 支払への意思と能力 ⑦ 教育、情報、大衆意識 ⑧ 大きな利益と低いコスト を挙げている。 ESPH また、今後の課題としては、以下のことが挙げられる。 ① ESPH 以外の水供給機関も ESPH が保全している水源からの水を利用し、他地域へ水を 供給しているが、それらの利用者は、環境サービスに対する支払いをしていない「フ リーライダー」となっている。 ② 上記と同様、県外に隣接する飲料会社は環境サービスに対する支払いをしていない。 専門家の試算によると、まだ流域での水供給量より取水量の方が多く、水の収支バラ ンスしていない。 ３－５ コスタリカにおける事例の考察 ３－５－１ PSA を成立させるための条件 PSA プログラムが整っていたとしても、環境サービスを供給するもの、すなわち多く 場合は森林の土地所有者が、この制度を適用するとは限らない。むしろ、PSA を受けた としても、支払いによる機会費用は、他の開発行為と比較し低い場合が多く、PSA への 支払いを受ける土地所有者は少ないことが考えられる。特に、都市化が進む地域やリゾ ート地帯での PSA はこの機会費用との落差が大きい。 コスタリカの場合は、森林法 7575 第 19 条により、既存の森林を他の土地利用区分、す - 76 - なわち農地や宅地に変更することが禁止されている。すなわち、森林所有者が森林から 何らかの生産を引き出そうというときには、択伐や非木材林産物、観光などの森林を保 ったうえでの利用をするしかない。現在の森林法による PSA プログラムは、森林を保っ ていれば、多くの場合 PSA の支払いを受け取ることができるので、森林所有者は森林維 持のための経済的支援として、PSA を申請することになると考えられる。実際、PSA 契 約者への聞き取り調査の中では「他に選択の余地がないので、仕方なく契約している感 じかもしれない」という消極的な意見も聞かれている。 一方で、ある農家は、PSA を受けられるので、牧畜から林業への転換を図ったと語っ ている。この農家の場合には、実質的には PSA というよりは林業推進のための補助金と して活用されているといえる。 また、現行の森林法による PSA の支払いを受けている農家を訪問した際に、PSA プロ グラムへの参加動機に対する質問の答えとして、2 軒の農家が「自然が好きだから」「先 祖代々の土地だから」という動機が語られている。すなわち、既に自然環境保全に対す る志向が醸成されているといえる。 以上のことより、PSA が成立するためには、PSA そのもののシステム設立に加え、森 林の土地改変の制限（規制的手法）や、自然保全環境に対する志向の醸成（自発的規制） を伴うことの重要性が挙げられる。 つまり、PSA のみが純粋な経済的手法として成立している訳ではなく、規制的手法や 自発的規制を伴うことが、成立のための前提条件としてあるといえる。 ３－５－２ PSA のインパクト PSA の目的は、環境サービスの提供促進である。他方、PSA の根拠となっている森林 法 No.7575 自体は、天然林の保護・保全・管理、林業の生産・伐採・産業化に加え、これ らによる雇用創出、農村人口の生計向上を挙げている。さらに、PSA の実施機関である FONAFIFO の設立目的は、 「中小規模の生産者の利益のために」とされている（森林法 7575 第 46 条）。 森林法 No.7575 （1996）の政策目的 第1条 目的 この法率は、更新可能な資源の持続的で適切な利用の原則に基づき基礎的機能また国の 優先事項として、天然林保全、保護、管理、また、国の森林資源の次の目的、すなわち生 産、開発、産業化、強化に留意することを定める。さらに、林業活動の効率的な内在化を 通して、雇用の創出と、農村人口の生活のレベルの向上に留意視する。 公的関心により、また、本法第 18 条に定められていることを除いて、国有の国立公園、 バイオロジカルリザーブ、マングローブ林、保安地域、野生生物保護区、そして森林保護 区における森林の伐採もしくは利用・開発を禁止する。 - 77 - 第3条 定義 k）環境サービス：森林と森林プランテーションが提供し、環境の保護と改善に直接影響 を及ぼすもの。それらは以下の者である。 ：温室効果ガス排出への緩和（固定、減少、取り 入れ、保存、吸収）、水力発電、都市、農村部における利用のための、水資源の保護、持続 可能な利用と保全、科学、薬学、調査、遺伝子資源としての生物多様性の保護観光、科学 的目的のための、生態系、さまざまな形の生命、自然景観美の保護、持続可能な利用と保 全、科学、薬学、調査、遺伝子資源としての生物多様性の保護観光、科学的目的のための、 生態系、さまざまな形の生命、自然景観美の保護 出所：Ley No. 7575（1996） PSA の評価は、各種機関や研究者が行っている。ここでは、上にあげた森林法の目的 の視点から、a）環境効果、並びに b）経済・社会効果の 2 点から、過去の文献も紹介し ながら考察する。経済効果に関しては、経済成長よりも所得分配効果（貧困削減）の視 点からインパクトを考察する。また、行政監察の一環として 2010 年から 2011 年に PSA の評価調査も行われた。この概要についても最後に紹介する。 ３－５－３ 環境サービスの維持効果 森林法では、環境サービスとして、温室効果ガスの削減、水資源保全、生物多様性保 全、そして景観美の提供がいわれている。そこで、環境効果もこの 4 つの視点から考察す る。 (1) 温室効果ガスの削減 森林の温室効果ガス排出削減には、現存する森林を保護することにより、温室効果 ガスの更なる排出を減少させるものと、新たな森林を創出し二酸化炭素吸収・固定を 行うことで、温室効果ガスの削減へ貢献することが知られている。森林の炭素吸収・ 固定の大部分は、樹木の成長やそれまで森林でなかった場所に森林ができることによ って行われる。現存の森林保護については、PSA モダリティうち、主に森林保護や森 林管理が貢献し、炭素固定に貢献するのは、主に再植林、天然林再生、アグロフォレ ストリーであることが考えられる。 現在ある森林の保護は、先に示した通り、森林法 7575 により、森林の土地利用区分 は宅地や農地等の他の土地利用区分に変更できないことから、コスタリカにおける PSA による貢献は補助的であると考えられる。 一方、森林面積拡大よる炭素吸収・固定については、Pagiola（2008 年）が、1998 年 から 2005 年の PSA 契約のうち 2 万 1,000ha で 100 万 tC の炭素固定量としている。また、 森林保全については、Tattenbach et al,（2006）や Pagiola（2008）が研究を行っており、 - 78 - 保護地域の契約により 100tC/ha の炭素固定効果があり、1999 年から 2005 年で 1,100 万 tC の二酸化炭素固定効果と推定している。 また、炭素固定量までは推定できなくとも、単に森林被覆率拡大に貢献したかどう かをみると、コスタリカの森林被覆率は、1997 年の 47%から 2005 年の 51%と増加して いる。同時期の PSA の面積実績は森林被覆率増加の 13.3%で、これが森林被覆率拡大 における PSA の貢献率といえる（表３－９）。 表３－１０ 森林被覆率の増加と PSA の貢献 1997 面積増加 47 51 2,401,700 2,606,100 森林被覆率（％） 森林面積（ha） 2005 204,400 うち PSA 分 （再植林+天然林再生） （ha） 27,096 再植林（ha） 27,096 0 天然林再生（ha） 13.3 面積増加における割合（%） 出所：FONAFIO のデータに基づき JICA 作成 同様に、1997 年から 2010 年までの実績では、PSA プログラムの対象面積は約 80 万 ha である。森林被覆率拡大に貢献したのは、再植林 4.9 万 ha と天然林再生 5,500ha の計、 5.5 万 ha である。 以上のことより、コスタリカの PSA プログラムは温室効果ガスの削減に寄与してい るといえる。 (2) 水源の水供給効果 具体的な水供給サービスとは、水量、水質、水量の季節変動の調整が主なものであ る。しかし、コスタリカでは 170 km3 の供給量のうち 6km3 のみを消費しており25、関心 は水質であるといえる。そこで、水源地保護による水供給へのインパクトについては、 次の 2 点を指標とする。 ① 水源地域をターゲットしているか？ ② 水質は向上したか？ 水源地をターゲットとしているかについては、水源保全での PSA の契約は増加して おり、年々水源地保護の面積が増えているといえる。Tattenbach et al（2006）によれば、 保護契約の 35%が水源地域の下流の利用者が支払っている。また、6 億 4,400 万 m3/年 の消費用水と 72 億 2,400 万 m3/年の発電用水が水質劣化から守られているとしている。 2010 年の PSA 優先地域（図３－１０）と水源として重要な地域を示した地図（図３ 25 AyA & OPS/OMS（2000） ，FAO（2000） ，Pagiola（2008） - 79 - －１１）から、水源地域が PSA の重点地域とされていることが分かる。 出所：Contoraloria General 図３－１０ PSA の 2010 年優先地域 - 80 - 出所：Contoraloria General 図３－１１ 水源重要地域 また水質に関しては、コスタリカの 2,069 の水道のうち 33 に浄水施設が、416 の水道 に消毒施設があり、1,000 の水道が飲料水を供給している26。森林被覆率と水質の関係 は、森林被覆率と水量や季節変動との関係より知られており27、比較的人々の関心が高 く危惧している。Heredia 州の例では、浄水施設を設置するよりも水源の森林の保護に 支払っており、その金額も FONAFIFO の価格より高い額を支払っている。 (3) 生物多様性保全効果 森林法による PSA の支払金額を見ると、在来の生物多様性が豊富であろうと考えら 26 27 Espinoza et al.（2003），Pagiola（2008） Bruijnzeel（2004），Pagiola（2008） - 81 - れる既存林の保全に対する支払額が、森林地以外のところに森林を作り出す植林等に 対する支払額より低く、PSA の料金設定は、生物多様性保全より、温室効果ガスの減 少を重視しているといえる。 一方で、各年に発表される PSA の優先地域には、生物多様性の GAP 分析 である GRUAS II Report での優先地域、それを基にした SINAC の生物回廊設置の優先地域、 Ecomercados Project の優先地域が含まれている。さらに、Pagiola（2008 年）によると、 生物多様性の優先地域内に多くの PSA 契約がある。1999 年から 2005 年の PSA 契約の 59%が、これらの生物多様性優先地域内としている。特に、生物回廊地域においては、 FONAFIFO の PSA の優先地区に指定されており、先述の優先地域の地図（図３－９） と PSA の実施地図（図３－３）から Biological Corridor に多くの PSA 契約があることが 分かる。 これらのことから、PSA は単に森林面積を増やすだけではなく、生物多様性保全に も配慮をした事業であるといえる。 一方で、PSA の資金源を見てみると、化石燃料税（温室効果ガス削減サービス） 、水 資源への課徴金（水源保全サービス）に関してはサービスを受けるものに対して明確 な支払い義務を課しているが、生物多様性保全サービス、次の景観美が提供するサー ビスの受益者には明確な支払い義務がない。現在のシステムでは、温室効果ガス削減 サービス及び水資源保全サービスが、生物多様性保全サービス、景観美が提供するサ ービスにいわば「資金提供」をしている形になり、今後、これら二つのサービス利用 者からの「支払い」を確保し、さらにこの二つのサービスの保全を進めていく必要が あるといえる。 (4) 景観サービス提供効果 観光客を多く迎えている観光資源として活用されている森林に対しても PSA が支払 われており、その森林の維持・管理に必要な予算の一部に充てられていることを考え ると、景観美の維持にも一役買っていることがうかがえる。 しかし、既存の資料からは、PSA がどの程度、景観美の保全に寄与しているかを論 じるのは、難しいといえる。 また、上記に説明したように、もともと PSA の資金源には、景観美が提供するサー ビス受益者からの徴収を行っていない。このような状況では PSA が景観美の維持に使 われることは少ないことが考えられ、今後、景観美の受益者からの支払徴収方法につ いても検討が待たれる。 (5) その他環境面における効果とインパクト 既に見てきているように、1997 年から 2010 年の間に PSA のプログラムによって、71 万 ha の森林が保護され、5 万 ha が再植林される等、森林保全に対する一定の効果を上 - 82 - げていることは明らかといえる。 また、いくつかの研究28では、森林法 7575 による森林から他の土地利用への変化の 禁止と PSA のコンビネーションは、保護区を設立し森林を保全していく手法よりも、 効果的であるとしている。 ３－５－４ 経済・社会効果 経済・社会効果に関しては、先に述べたように、所得分配について注目し、次の点か ら記した。 • PSA 契約は貧困地域をターゲットとしているか？ • PSA は貧困層を排除していないか？ • 土地所有証書と契約の関係はどうであるか？ (1) PSA 契約は貧困地域をターゲットとしているか？ PSA の目的は、貧困削減ではない。しかし、国のプログラムで公金を原資としてい るという性格から、貧困地域を対象地域とするようになってきている。 第 1 に、PSA 対象地域（優先地域）と貧困地域との関連では、Ecomercados projectI と II の対象である生物回廊の調査では、対象地域である流域は、コスタリカでも最も 貧しい人々の居住する地域にあり、対象地域と貧困地域は関連しているとしている（世 界銀行，2000）。 また、国家計画経済政策省（Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica de Costa Rica：MIDEPLAN）の社会開発指数 40%以下の地域の地図（図３－１２）と PSA 実績地図（図３－３）から、北部と北西部において、ある程度の一致があるといえる。 第 2 に、南東部の貧困地域には先住民地区が含まれる。先住民地区に対する PSA プ ログラムの実績と、その全体の実績に対する割合を下表に示す。PSA 面積のおよそ 15% が先住民地区、アグロフォレストリーの木の本数の 19%が先住民地区を対象としてい る（表３－１１）。 28 Andam et al. 2008. Mesuring the effectiviness of Protected area networks in reducing deforesteation. Proceedings of the National Academy of Sciencces 105： 16089-16094., , Pfaff et al. 2009. Park location affects foresto protection： Land characteristeics cause differenteces in Parrk Impactos across Costa Rica. The B E Journal of Economic Analysis & Policy 9. cited in Porras et al. 2012. De Río a Río +： Lecciones de 20 años de experiencia en servicios ambientales en Costa Rica. International Institute for Environmental and Development. Londres. - 83 - 図３－１２ 社会開発紙数 40%以下の地域 表３－１１ 先住民地区での PSA 実績とその割合 Area by modality（ha） Agroforestry（tree） Forest Protection（ha） Total Reforestation（ha） Indigenous area Total Natural Regeneration（ha） Total Area（ha） Indigenous area Total Indigenous area Total Indigenous area Total 0.0% 378,097 44,113 11.7% Indigenous area 1997-2003 326,846 20,928 6.4% 21,937 50 0.2% 0 0 97,381 2004-2010 383,249 53,450 13.9% 27,102 40 0.1% 5,519 1,003 18.2% 469,671 80,553 17.2% 3,411,492 663,212 19.4% TOTAL 710,095 74,378 10.5% 49,039 90 0.2% 5,519 1,003 18.2% 847,768 124,666 14.7% 3,508,873 663,212 18.9% 出所：FONAFIFO PSA プログラム導入してからの時期を、前半（1997 年～2003 年）と後半（2004 年～ 2010 年）に分けると後半に先住民地区への割り当てが増えている。また、天然林再生 - 84 - 0 0.0% とアグロフォレストリーにその比率が高い。このことから、PSA 導入した後に、環境 目的だけでなく社会的な目的も加味され、2004 年前後に先住民地区への割り当てが増 えた。また、先住民地区が対象となり得る天然林再生やアグロフォレストリーのモダ リティが追加されたといえる。 (2) PSA は貧困層を排除していないか？ PSA 契約者の属性については、多くの研究で PSA の契約者は豊かな人々が多いとし ている29。他方、Osa 半島では PSA はより貧しい人々の重要な生計手段となっていると いう報告もある30。 Miranda（2003 年）では、Virilla 流域で PSA の社会インパクト調査の結果、小規模の 土地所有者よりも大規模土地所有者の方がより多くの契約者がいるとしている。さら に、受取額は当然、大規模所有者の受け取り金額が多い（表３－１２）。ただ、Virilla 流域は、コスタリカの中でも最も裕福な人々の居住する地域で、専門職についている 土地所有者も多く、必ずしも一般化できるわけでないことに留意の必要がある。 表３－１２ Virilla 流域の PSA 契約者の属性と受取額（サンプル調査） NO-PSA Receive PSA TOTAL Payment （US$/year） -10ha 64% 36% 100% 882 10-30ha 29% 71% 100% 931 31-80ha 0% 100% 100% 1,900 81-130ha 0% 100% 100% 2,022 131ha- 0% 100% 100% 11,252 TOTAL 4,243 出所：Miranda, Prorras and Moreno 2003. The social impacts of payments for environmental services in Costa Rica. A quantitative field survey and analysis of the Virilla watershed. (3) PSA 契約と土地所有証書との関係 コスタリカの農村部には、そこに居住し長年農牧畜業を営んでいるにも関わらず、 正式な土地所有権のない人たちがいる。当初、土地有証を持たない人たちには PSA へ のアクセスがなく、土地所有権がない人たちが PSA を受け取れないことにより、違法 伐採が増えているのではないか、また、一般的に土地所有権のない人たちはより貧し く、これらの人が PSA 契約をできないのは、より貧しい人々を排除しているのではな いかとの議論があった。また、公金を使うのに土地所有権のないひとに公金を使うの 29 30 Ortiz Malavasi et al.（2002） ，Miranda, Prorras and Moreno (2003) The social impacts of payments for environmental services in Costa Rica. A quantitative field survey and analysis of the Virilla watershed，Zbinden and lee（2005） Munoz（2004） ，cited in Pagiola（2008） - 85 - が妥当かどうかの議論もなされた。 その結果、法律 No. 8640（2008）で、正式な土地所有権のない人も参加できるように なった。ただし条件として、1）隣人の承認、2）明確な土地境界線を証明する必要が ある。この法律は世界銀行の Ecomercados Project の結果できた。実際には条件を満たす ことは難しく参加は困難である。 また、Miranda（2003 年）の調査では、PSA 契約者に対する調査の結果、13%が土地 への侵入を防ぐためとしており、PSA の導入によって、正式な土地所有権の取得を促 進することとなっているとしている31。 ３－５－５ 行政監理院（Contoraloria General de la Repblica）の行政監察 行政監理院は公的資金を使った事業の監査（audit, inspection） ・評価を行う機関である。 効果を達成するための効率性、予算の使い方の効率性の監査を行っている。議会の傘下 の機関であり、行政に対する強い強制力を持っている。調査の結果、出される改善勧告 （Disposicion）に行政機関は法的に従う必要がある。 この機関が 2010 年 10 月から 9 カ月間をかけ、PES の社会経済インパクトについて評価 を実施した。これは、この機関が行った PSA に対する最初の評価である。調査の枠組み 方法、評価結果は以下に示す通りである。 行政監察要旨 1. 評価の目的： 1）インパクト評価：環境、社会、経済へのインパクト 2）プロセス評価：組織（Institutional management）：計画、組織、実施、評価の効率性 2. 評価方法：2 つの時点の Before - after evaluation：1997 年と 2010 年 3. 実施者：多くの研究者が携わった。Institute sobre Politicas Sostenible, Institute of Sustainable Policy（IPS）という研究所が多くを実施。 4. 評価項目：20 項目 Environmental impact Economic impact Social impact A1：Level of forest fragmentation, E1：Security level of water S1：Security level of water availability to the A2：Water quality, availability （recharge areas and population A3：Level of regulation of water flow, supply） S2：Quantity of organizations under PES A4：Water protection level（Area） E2：Contribution to GDP S3：Quantity of people participating in these A5：Degree of connectivity, （ecotourism, energy, timber） social organizations A6：Level of protection of E3：Level of employment by industry S4：Classification of PES contracts by farm biodiversity, （ecotourism, timber, energy, etc.,） size A7：Level of carbon fixation, E4：Direct employment S5：Sociocultural level（formalization of A8：Net incremental contribution of E5：Savings in investment costs of properties） forest cover, the systems （power, water, etc.,） S6：Quantity of studies and research on PES A9：Level of shelter outside PA 31 Miranda, Prorras and Moreno 2003. The social impacts of payments for environmental services in Costa Rica. A quantitative field survey and analysis of the Virilla watershed. - 86 - （Protected Area） 5. 総合評価： （1）インパクト評価結果：総合指数で年間 1.2％の向上が見られた。 Initial （1997） Weighting Present （2010） Variation （%） Environmental 40 5.14 5.8 12.84 Economic 32 4.63 5.61 21.17 Social 28 4.95 5.83 17.78 100 4.93 5.75 16.63 Integral Effect Note： 28 experts score by scaling 1 to 10. 国の経済に与える影響はまだ限定的：観光客は増加。GDP の 5～8%（輸出は GDP の 15 ～25%。輸出：US$ 8,000 million 全国。INTEL US$ 2,200million; Tourism US$1,800 million） この方法（PSA）は、土地を購入するよりもコストは低い。 （2）プロセス評価結果：組織の効率性に改善の余地がある Areas Weighting Overall Rating Planning 25% 7.78% Organization 25% 6.10% Implementation 25% 14.67% Evaluation 25% 14.86% 100% 43.51% Institutional management Note：good means 75% and over. 6. 結論と改善勧告 （1）結論： プログラムは正の影響。しかし、もっと大きくなりうる。 プログラム以外の他の影響が大きい。 環境サービスの明確な政策がない。FONAFIFO SINAC は明確な中長期戦略がなく、た だ実施しているだけ。中長期戦略が必要。期限は 6 カ月。2012 年 12 月が期限） （2）改善勧告： SINAC、FONAFIFO に提出した改善措置の勧告：同様な指標を使ってモニタリング、評 価する。実施機関は、改善措置（Disposicion）に法的に従う必要がある。 例えば、2012 年 1 月 31 日までに改善計画を、2012 年 7 月 31 日までに報告書を提出。 3 年間で改善を実行する必要がある。 - 87 - ３－６ コスタリカ事例から見えてきたこと ３－６－１ 資金源の多様化 FONAFIFO の資金源は一つだけではなく、大きく分けて 4 つある。税金、課徴金によ る強制的な手段による資金が高いとはいえ、CSA やカーボン市場といった自主的な取引 による資金源もある。これらのことから、中心的な資金源を確保しつつ、多様化した資 金収集システムを考え続けることが大切であることがうかがえる。 ３－６－２ 強制的に徴収しやすいサービス、自主的な取引に適したサービス コスタリカの事例を見ると、FONAFIFO の PSA は、環境サービスを森林による温室効 果ガス削減、水資源保全、景観美、生物多様性の 4 種類に森林法 No.7575 によって規定し ており、基本的には、4 つの環境サービスをパッケージとしてとらえ、PSA 資金としてい る。 このうち、温室効果ガス削減サービス、水源保全サービスといった比較的分かりやす いサービスに関しては、税金や課徴金という強制的な手段を取り、サービスの受益者か らの徴収が広く行われている。一方で、生物多様性保全、景観美保全に関しては、課徴 金、税金という形での広い徴収は行われていない。しかし、CSA を使って特定の森林保 全に貢献している企業の中には、観光業者も多く、景観、生物多様性といった観光資源 を維持するための支払いと考えられる（表３－１３）。 これは、温室効果ガス削減サービス、水源保全サービスに関しては、より可視的であ り、多くの国民の理解が得やすい一方、非排除性、非競合性が高い公共サービスとして の性質が高いため、税金、課徴金がより適していると考えられる。一方で、景観美サー ビス、生物多様性保全サービスに関しては、今のところ可視的なサービス受益者が観光 客という絞られたグループであり、かつ、保全するべき森林がピンポイントではっきり していることから、CSA（自主的な取引）がより導入されやすいと考えられる。 表３－１３ 環境サービス別の受益者、徴収方法、地理的規模 森林法に定められて いる環境サービス サービス受益者 徴収方法 サービスが広がる規模 温室効果ガス削減 化石燃料利用者 全国 水資源保全 水資源利用者 景観 生物多様性 観光客 観光客 ガソリン税 水課徴金 発電会社からの CSA*1 飲料工業からの CSA*1 観光業者からの CSA*2 観光業者からの CSA*2 *1 *2 全国、もしくは流域 地域 地域 最終的にはエンドユーザーからの課徴金 最終的には観光客からの支払 ３－６－３ 自発的取引とは… Wunder（2005 年）による PES の定義の一つに、自発的取引がうたわれている。コスタ - 88 - リカの事例で、森林法による PSA の CSA の事例や、エレディア市の ESPH の事例、電気 供給会社である ICE や CNFL の例は、一見、これらの会社が自主的に PES を支払ってい るような印象を得る。しかし、これらの会社が支払っている PES の資金源は、最終的に はエンドユーザーから課徴金として、もしくは電気料金に上乗せされ、エンドユーザー は強制的に支払っている。このように考えると、課徴金をだれが取っているかの違いだ けであり、PES の定義の中に自発的取引を入れるのはあまり意味のないことのように思え る。 ３－６－４ PES を貧困削減ツールとして使うには PES とは生態系が提供するサービスに対する支払いであり、もともと貧困削減ツールで はない。また、PES が税金や課徴金を介さない、自主的な取引を前提としているのであり、 かつ、生態系がある一定の土地に属している以上、やはり PES は私有地に対して支払わ れるものとなる。さらに、土地を持っているということは、ある意味、貧困層のレベル からいえば、最貧困層に属しているとはいえない。つまり、現在のシステムにおいては、 土地を持たない貧困層の人が、PES により直接的な恩恵を受けることは難しいと考えられ る。 PES を貧困削減ツールとして考えるのであれば、現在の PES システムのように土地所 有にこだわらず、貧困層が生態系保全のためにできることを考え、それに対して PES が 支払われるという発想をする必要がある。例えば、自然公園の管理において、景観美サ ービスを享受する観光客から入場料を徴収し、その入場料を使って地域住民の雇用を促 進し公園のパトロールを強化する等である（ただし、パトロールする側とされる側の地 域住民の間に起きる軋轢等、実際には考慮しなければいけいない条件は多いと思われる）。 また、PES を導入する際に、貧困者対策として気をつけなければならないことは、「農 村部の貧しいものほど、自然に頼った生活、すなわち生態系サービスをより多く受けて いる」という議論である。このような考えを PES に当てはめると、 「よりサービスを受け ているものほど、より多く支払うべきである」という議論になりかねない。農村部ほど 生態系サービスをより多く受けているという議論は、見かけ上のものであり、実際には 都市部に住むものも、それと同様、もしくはそれ以上の生態系サービスを受けている場 合が多いということには注意するべきである。 ３－６－５ これまでの PES プログラムからの教訓 コスタリカの事例に加え、メキシコ、エクアドルの PES プログラムからの教訓をまと めた報告書が世界銀行から出された32。そこでは、3 カ国の PES の経験からの教訓として、 32 FONAFIFO, CONAFOR and Ministry of Environment. 2012. Lessons Learned for REDD+ from PES and Conservation Incentive Programs. Examples from Costa Rica, Mexico and Ecuador. pp. 164. The International Bank for Reconstruction and Development/ The World Bank. http://www.forestcarbonpartnership.org/fcp/sites/forestcarbonpartnership.org/files/Documents/PDF/Mar2012/Full%20version%20 of%20PES%20Lessons%20for%20REDD%2B%20March%202012.pdf よりダウンロード可能。 - 89 - a) 参加型の同意というレンズをとおして見た、PES における法令の側面、保全のための インセンティブと REDD+ b) 貧困削減、生計その他の公平性 c) インセンティブ、セクター、プログラム間のシナジー効果とトレード・オフの管理 と評価 d) 活動と成果についての確認、報告、モニタリング e) 資金メカニズム、ターゲティング、アドミニストレーションコストのコントロール という 5 つの側面から、教訓を引き出している（表３－１４）。 表３－１４ PES と他のインセンティブプログラムから得られた、REDD+への教訓 （FONAFIFO, CONAFOR and Ministry of Environment. 2012 をもとに作成） 鍵となる分野 参加への同意 公平性もしくは社 会目標 複数の利益間にお けるトレード・オフ とシナジー効果 測定、報告、検証 （MRV） 教訓 セクター間協力を容易にするための、明確な組織の枠組みを提供する。 使いやすく明朗なプログラム・ガイドラインに基づいた簡略な契約を使う。 法令に関係した能力向上と技術的支援に投資を行う。 参加のための、土地所有問題を克服するためのオプションを探す。 生態系サービスの供給の保証と登録された土地のフレキシビリティを比較した、相対 的な必要性に基づいた契約期間を設定する。 直接的もしくは、生態系サービスの供給について条件を付けた間接的な支払いを行う。 REDD+に沿って行われる生産活動を許容する一方で、参加コストが最小限になるよう にプログラムの活動をデザインする。 モニタリングと検証（verification）のための、透明性があり、しっかりとしたガイドラ インを組み入れる。 リスク・マネージメント・メカニズムを組み入れた、明確で透明性が高く執行可能な、 契約不履行者のための罰則を準備する。 法的、政策的、管理上に授権的な枠組みを強化する いくつかのレベルにおける、良いガバナンスと適切な機関と一緒に、実施をサポート する。 国際的に同意されたセーフガードを尊重した、権利に基づいたアプローチを取り入れ る。 特にマージナルもしくは貧困の人々の参加の障害を克服するため、取引のコストをコ ントロールし、キャパシティ・ビルディングと、ターゲットを明確にしたサポートを 使う。 信頼性のある、社会的成果とインパクト・モニタリングを取り入れる。 ターゲットとなっている支払もしくはインセンティブが持つ、複数の利益を十分に説 明する。 参加者や活動を選択する際には、トレード・オフを最小にし、シナジー効果を強化す るため、複数の基準を使う。 成果を評価する際に、複数もしくは相乗的な利益を、明確に考慮する。 他の環境、経済開発政策やプログラムとのトレード・オフやシナジー効果を評価する。 複数の環境サービス間におけるシナジー効果を高める活動を認識し支払いを行うため に、異なった複数の支払いを使う。 REDD+の MRV とは異なるスケール、スコープ、そして目的の違いを考慮した、PES の MRV に関する強みと弱みを理解する。 追加的な排出の減少に配慮し、それを達成するように、効果的な MRV のデザインを使 う。 REDD+の目的に対して、プログラム・パフォーマンスをより効果的に改善するために、 「漏れ」を追跡できる MRV システムをデザインする。 環境、社会セーフガードに関するパフォーマンスをアダプティブに管理し査定できる ように、明確な目標とベースラインを設置し、はっきりとした指標を定期的に測り評 価する。 - 90 - 鍵となる分野 PES と REDD+にお ける持続的資金 ３－７ 教訓 コストと正確性のトレード・オフを考慮しながら、対費用効果の高い、MRV のための 機会を確認する。 支払いの「両端」におけるキャパシティ・ビルディングと人材へ投資する。 リスク削減と持続性を保つために、資金源と資金供給期間を多様化する。 授権的な法的枠組みを通して、民間セクターと公的プログラムを一致させる。 目的とベースラインを明確に決定し、順応的管理の技術を使うことで、目標化を改善 する。 管理費をコントロールするためのオプションを探す。 コスタリカ事例分析 まとめ ・コスタリカでは、それ以前の政策を受け、1997 年より森林法で制定された PSA を実施 している。 ・森林法による PSA は、FONAFIFO が実施機関として存在し、ガソリン税、水課徴金を 主な資金源とし、その他に、寄付や特定企業との契約により、資金を調達している。 ・調達された資金を使い、既存の森林保全、森林地の再生、植林、管理された森林利用、 アグロフォレストリー等を行っている土地所有者と契約を結び、PSA が支払われる。 ・支払額は、最も安い既存の森林保全が 640 ドル/ha/10 年、もっと高い再植林が 1,470 ド ル/ha/5 年である。また、アグロフォレストリーに関しては、苗木 1 本当たり 1.3 ドル から 1.95 ドルが支払われる。 ・土地所有者が契約を結ぶためには、森林管理についての専門知識を持った森林管理責 任者を介する必要がある。 ・小規模土地所有者のためには、NGO 等が支払額の数％をとることで森林管理責任者の 役目を果たすシステムもある。 ・土地所有者の森林保全活動をモニタリングは、森林管理責任者や FONAFIFO の職員に よる現地視察のほか、衛星画像等を使って行う。 ・土地所有者、森林管理責任者が契約に反する行為を行った時には、契約金額の返還、 資格の取り消し等の罰則がある。 ・森林法による PSA によって、2010 年までに 1 万 252 件の契約があり、79 万 4,277ha の 森林が保全され 350 万 8,873 本が植樹された。 ・これまでの PSA 資金源の総額は、1,149 億 7,003 万 5,525 コロンであり、最も大きな資 金源は、税金からである。 ・ICE や CNFL、Florida Bebidas 等の企業は、自分たちの関心のある水源涵養林を保全す るために、FONAFIFO に資金を提供し、PSA のプログラムを利用している。 ・森林法による PSA の他に、エレディア市では ESPH という水供給会社が、水源林保全 のために、水道料金に課徴金を加え、その資金を PES として、水源涵養林の土地所有 者へ還元している。首都圏に位置しているため機会費用高いにも関わらず、この事業 が持続している理由には FONAFIFO が提示している以上の金額を ESPH が提供してい ることと住民の意識の高さが指摘されている。 - 91 - ・森林保全のためには、PES による経済的手法（財源の多くを法律等で国家が捻出するこ とを規定）以外にも、森林の土地利用区分変更の禁止（規制）、環境教育等による意識 づけ（自発的規制）等の政策手法がとられている。 ・森林法の PSA は、温室効果ガス削減サービス、水供給サービスの保全には役立ってい るが、生物多様性サービス、景観美提供サービスの保全へ役立っているかどうかは不 明である。 ３－８ 参考：コスタリカとベトナムの比較 ３－８－１ ベトナムにおける PES 導入事例 途上国における PES の事例として、森林生態系サービスに対する支払い（Payment for Forest Environmental Services：PFES）がある。調整サービス（水の調節、土壌保全） 、景 観に特定し、特定流域における森林の景観レベルでの生態系の連結性と生息環境の改善 などを目的としている。供給者として、地元農家、農村コミュニティ、購入者として水 調整と土壌保全サービスは電力会社と水供給会社、景観サービスは省内の旅行会社であ り、購入者と供給者の仲介を森林保護開発ファンドが実施している。 ベトナム国ラムドン州でのパイロット政策として 2 年間継続したのち、2010 年に国家 PFES 令が制定されている。ベトナムは社会主義国であり、購入者はいずれも、政府系の 水・電気会社と旅行会社である。 ３－８－２ 開発途上国での PES～ベトナムとの比較において～ 開発途上国における PES という視点から、ベトナムの事例とコスタリカの事例を比較 してみる。詳細は表３－１５に示すが、主な違いは、以下の点である。 ① ベトナムは流域でのサービスが主なものである。 ② 購入者は、政府系の水・電気会社と旅行会社である。購入者も自発的取引とな っているかは疑問の余地がある ③ ベトナムではパイロットで試行し、全国的な制度に拡大しようとしている。コ スタリカでは全国的なシステムを導入することにより、企業や人々の意識も高 まり全国的な導入に成功した。ベトナムで今後、全国的に導入できるかどうか が注目される。 - 92 - 表３－１５ コスタリカの PSA とベトナムの PFES の比較 コスタリカ PSA 情報項目 プログラム 国/地域 事業期間 目標、目的 ベトナム PFES 環境サービスに対する支払い（PSA） 森林生態系サービスに対する支払い（PFES） 全国 ベトナム・ラムドン省（Lam Dong 省）：Dong Nai 川流域の 3 地域 1997 年より現在まで 2006 年～ 2010 年 森林保全 多目的林における景域レベルの生態系の連結性と生物多様性生息 地の改善能力強化 サービスの種類 森林保全（炭素吸収・固定）、水供給、景 水調整、土壌保全、景観 観、生物多様性 事業の仕組み 環境サービスに対する支払いの全国的制度 パイロット PFES 政策（首相令 No. 380/QD-TTg, April 2008）で下 （森林法 No.7575, 1996 年） 記大枠制定。 4 つの森林環境サービス：森林保全（炭素吸 3 つの森林環境サービスを規定：水調整、土壌保全、景観 収・固定）、水供給、景観、生物多様性。 サービスの購入者を特定：公的な電力会社と水供給会社が水調整 サービスの購入者：FONAFIFO。 と土壌保全機能への支払い。省内の旅行会社が景観へのサービス サービス提供者：土地所有者 支払い。 政府系機関の FONAFIFO が基金の管理と環 サービス提供者を特定：地元農家、地元農民世帯、地元の農民コ 境サービスに対する支払い ミュニティなど 森林保護開発ファンド（FPDF）が支払い業務 関係者 FONAFIFO、仲介機関（NGO など）、土地 ラムドン人民委員会,農業農村開発省，森林保護局、農業農村開発 所有者 局が PFES プログラムをデザイン。 供給者 土地所有者 農家 購入者 FONAFIFO 土壌保全（水供給）サービス：電力会社、水供給会社 利用者 炭素吸収・固定サービス：海外 CO2 排出者、土壌保全（水の供給サービス）：電気利用者、水利用者 景観サービス：旅行会社 国内ガソリン消費者 景観サービス：観光客 水供給サービス：国内水・電気利用者 景観サービス：観光客 生物多様性サービス：観光客，研究者 資金 国庫、民間企業、ドナー、炭素クレジット USAID/RDMA （Regional Development Mission for Asia）が資金提 を資金源とする 供。Winrock International’s Asia Regional Biodiversity Conservation Program （ARBCP）が技術支援。 海外からの支援 世界銀行の Ecomercados Project （GEF 資金 上記参照 含む） 政策との関連 森林法 No.7575, 1996 年 パイロット PFES 政策（首相令 No. 380/QD-TTg, April 2008）から 2010 年に国家 PFES 令として承認。 効果 74 万 ha の森林保全。5.5 万 ha の森林面積拡 40,000 人の農村貧困層の生計向上。Lam Dong Province の生物多様 大。 性保全のプログラム作成。20 万 9,705ha の森林の保全。Da Nhum 水源地の 35%を保全。 流域では違法伐採や密猟を 50 削減。2 年間のラムドン省でのパイ 生物多様性優先地域の 59%をカバー ロットの結果、2010 年 9 月に国家 PFES 令が承認された。 対象面積の 15%が先住民地区 出所：JICA - 93 - 第４章 まとめ プロジェクト研究を通じた各国の事例・政策研究から明らかになったことを整理すると、 以下のように要約される。 ・ PES の制度設計にあたっては、生態系サービスへの支払いという観点よりも、水道/水 源の確保や発電用水の確保といった実用面の必要性、また森林保全による炭素吸収・ 固定や農耕地荒廃への対策及び防災、企業による社会貢献活動という観点から順次導 入されたものが多い。 ・ 各国の PES の類似制度の多くは補助金の形態である。補助金の形態は一般的にその国・ 地方自治体の財政状況に大きく依存することから将来的な安定的な制度の確立が課題 である。 ・ 先進国では農業保護の意味合いが大きく、所得移転対策の一環で、工業セクターなど 他のセクターでの税収を保護産業である農業に補助金として支出しており、その名目 として生態系サービスへの支払いがされている。一方、開発途上国の PES の状況は、 海外援助の一環として導入されている事例がほとんどであり（コスタリカは極めて例 外であり、自国資金で総経費の 60％を賄っている）、昨今の国際的な潮流は森林の減少 や劣化に伴う二酸化炭素の排出削減や吸収を目指す森林保全の取り組みである。 ・ 日本国内では、最も多いのは受益者が直接課税の対象となっている地方自治体による 森林環境税による森林整備であるが、その課税水準、課税対象は水源涵養機能に重点 が置かれており、二酸化炭素吸収機能や生物多様性維持機能など、必ずしも森林にお ける生態系サービスの全般とその受益者とが直接リンクしていないという課題が指摘 されている。 ・ さらに、課税水準や税収による森林整備がその生態系サービスの維持に見合ったもの か否かの検証は十分にされていないとの指摘もある。 ・ PES が対象とする生態系は、森林生態系、農地生態系が多く、沿岸・海洋生態系を対象 とした事例はほとんどない。 ・ PES が対象とするサービスは、供給サービス、調整サービスがほとんどであり、文化的 サービスを対象とする事例はレクリエーションに限定されるなど極めて少ない。 ・ フランスのヴィッテル社による水源保全など除き、Wunder が示した PES の定義をすべ て満たす事例を見いだすことはできなかった。PES は経済的手法の一つであるが、それ 自体では十分な機能を発揮せず、規制的手法や自主的取り組みとの組み合わせが必要 である。 ・ PES の導入にあたっては、規制的手法や自主的取り組みとの組み合わせを考慮し、かつ 「自発的な取り組みであること」「対象となる生態系サービスが明確であること（また - 94 - は、サービスを提供する土地利用が明確であること）」、及び「生態系サービス供給者 が生態系サービスの供給を確保すること」を制度・政策の中に明確に位置づけること が必要である。 ・ しかしながら、現状は、必ずしも自発的な取り組みになっていないこと、生態系サー ビスの供給者、購入者、利用者など異なる利害関係者が複数・多様に存在し、生態系 サービスを仲介する関係者も存在することに留意が必要である。 - 95 - 第５章 JICA が実施する国際協力における今後の課題及び展望 プロジェクト研究の結果を踏まえ、今後 JICA が実施する自然環境保全分野の国際協力に おける課題と展望を以下のとおり整理した。 ５－１ JICA が考える PES の定義の明確化 本研究を通じて、フランスのヴィッテル社による水源保全などを除き、Wunder が示した 5 つの PES の定義をすべて満たす事例は見いだせなかったことを踏まえ、JICA が今後取り 組む PES の定義や目指すべき方向性を明確にすることが必要である。 すべて満たす事例はない故に、PES の定義の数を 5 つから減らし、絞り込むことが考えら れるが、Wunder の 5 つの PES の定義はいずれも重要なものであることから、すべての定義 とはいわないまでも、対象となる事業が 5 つの定義にどれくらい合致しているか、その「程 度」をみることにする。 しかしながら、「程度」の問題として、PES の導入にあたっては、規制的手法や自主的取 り組みとの組み合わせを考慮し、また、GEF や IUCN など Wunder の定義をより幅広くとら える機関も多いことから、対象となる地域の生態系サービスによって柔軟に対応すること が現実的である。これらを踏まえ、今後 JICA は PES 事業の促進に向け以下の事項を実践し ていくことが求められる。 ①事業実施にあたっては、対象となる生態系サービスの種類と生態系区分を明確にす る（または、サービスを提供する土地利用を明確にする） 。 ②生態系サービスの供給者を明確にし、その供給者が継続して生態系サービスの供給 を確保できるような事業の仕組みを構築する。 このような取り組みを支援するため次のような取り組みが求められる。 ① PES に対する政府機関と地域社会の人材育成を支援する。 ② 情報提供などにより民間による自発的取り組みを支援する。 ５－２ 開発途上国における生物多様性主流化のための政策ツールとしての導入検討 コスタリカの事例研究で明らかなように、同国は生物多様性保全のための先駆的な取り 組みを実施しており、開発途上国においては極めて例外的な事例である。同国の事例は開 発途上国だけでなく、先進国にとっても非常に有益なものである。同国の成功要因の一つ に挙げられるのは、同国は生物多様性保全を国家の上位政策として明確に位置づけ、組織 体制整備、予算確保などを行っている点である。また、同国はその政策の中で、生物多様 性の保全と社会・経済開発の両立を政策の中で謳い、実際に、生物多様性保全が国や地域 の社会経済開発に大きく貢献していることを立証している。このような事例は、地域開発 や貧困削減との両立を目指す国際協力の文脈においても極めて有意義である。 - 96 - 生物多様性条約事務局では開発と貧困削減における生物多様性保全の主流化に取り組ん でいる。現状、地球上の生物多様性は依然減少の傾向であるが、この減少傾向を食い止め、 経済や社会の発展と両立させるための政策として生物多様性保全を主流化することが有効 な対策であると考えている。 多くの開発途上国では、開発優先の事業が行われており、生物多様性保全への優先度は 低いのが現状である。その結果、大規模で環境に配慮していない事業が行われ、貴重な自 然環境や生態系サービスが失われ、取り返しのつかない状況に陥っている状況も残念なが ら確認されている。 このような状況を解決するために、生物多様性保全を国の政策の上位目標に明確に位置 づけ、その政策を実施する（生物多様性保全の主流化）ことが必要である。具体的には開 発途上国の国家生物多様性計画の策定・改定支援がある。政策での位置づけや、その導入 にあたっての基本的な考えや理念が必要となってくるが、政策の中に今後の社会・経済的 資本と並び、重要な資本としての自然資本及び生態系サービスの維持・改善の必要性を明 確に位置づけることが必要となってくる。 PES を生物多様性保全の主流化の政策として導入する場合の今後の留意点、検討課題とし ては以下が挙げられる。 ５－２－１ 当該国の生物多様性（生態系サービス）の評価と経済的価値の周知 人間の生活にとって不可欠である水、食料、薬や衣服等が生物多様性からの恩恵であ ること、農林水産業はもちろん、建設業や鉱業、観光業等多くの産業も生態系サービス がなくては成り立たないこと、そしてこのまま生物多様性の消失が続けば、こうした生 態系サービスが供給されなくなり、人間社会そのものの存続が危ぶまれる可能性もある ことについて、多くの開発途上国ではいまだに十分には認識されていないのが実状であ る。生物多様性保全の主流化を進めるためには、生態系サービスの経済的価値及び生態 系サービスが失われた場合の経済的損失の規模を客観的数値で算出し、それらの大きさ を政府関係者に周知させることが有効と考えられる。多くの開発途上国では環境保全よ りも経済発展を優先する傾向が強いのが現実であるが、上述のように生物多様性が経済 活動のためにも不可欠である点について政府関係者の理解を深めることで、政策・戦略・ 計画等における生物多様性保全の主流化が図りやすくなることが期待できる。 ５－２－２ 多様なセクターの協働 生物多様性の保全には、農業、漁業、鉱工業、観光業など多岐にわたるセクターが関 与しており、関係する省庁等が他機関にわたることが通常である。効果・効率的な生物 多様性保全のためには、他機関にわたる複数の関係者が共同・協同で取り組むことが必 要であり、いわゆる「縦割り」の行政から脱却し、組織横断的な取り組みが必要である。 そのためにも、①で算出した当該国の生物多様性の経済的価値について、環境や自然資 - 97 - 源に直接携わる省庁のみならず、経済・産業等の他分野の業務を担当する省庁関係者に 対しても情報発信を行い、経済・産業セクター等も巻き込んだ多様なセクターの協働を 推進していく必要がある。 ５－２－３ 長期展望を持った安定的な政策立案と実施 生物多様性保全はその効果が短期的に確認できることはあまりなく、中長期的なスパ ンでその効果を確認することが必要となる。したがって、生物多様性主流化の政策立案 やその実施に際しては、中長期的な展望を持った枠組みとすることが必要であり、予算 確保の面も含め、将来的に安定的な制度の確立が必要である。そのためには、対象とな る国や地域の全体的な将来像を中・長期の時間軸を設定して具体的に考えることが必要 である。 ５－２－４ 他の手法との組み合わせの政策 PES は、経済的手法の一つではあるが、もとよりそれのみで生態系サービスの水準を維 持・改善できるものではないと認識することが必要である。そのうえで、PES は自然資本 及び生態系サービスの維持・改善という大きな政策目標の中で、より大きな効果を上げ るために、既存のゾーニング規制や開発などに際してのノーネットロス制度の創設、補 助金事業との連携などといった規制的手法や自主的取り組みとあわせて運用することが 重要である。 - 98 - PES 制度導入検討 PES 関連基礎調 自然環境 社会環境 行政フレームワーク ・対象国の動植物相インベ ・農山漁村コミュニティ構造調査 ・環境行政体制把握 ントリー調査 ・潜在的 PES 契約者の状況把握 ・PES 実施機関候補 ・広域生態系（ホットスポ ・PES 実施経験の有無 ット、リフージアとの連 ・PES 制度研究機関候補 続性、生物回廊）調査 ・PES 契約者との連携機関候補 ・生物多様性インベントリー作成 ・生態系サービスの優先度 ・PES 取引きにおける売り手・買い手の把握 制度設計 PES 実施体制の設立 生態系保全活動 ・PES 契約・資金管理機関設立 ・環境教育・啓蒙プログラム ・契約プログラム開発 ・保全促進プログラム ・事業効果の監視・評価 ・再生促進プログラム ・多様な主体参画による PES 戦略会 ・里地・里山・里海など、2 次的環境 の質の改善プログラム 議（問題解決） 図５－１ ５－３ PES 制度導入検討手順の一例 PES 運用に際しての実施体制の整備 コスタリカの PES（PSA）事例からいくつかの成功要因がみてとれる。同国では、 FONAFIFO が PES の主な実施機関として機能し、INBio が研究面で支援を行う体制となっ ている。PES の契約は、農家、山林保有者、エコツーリズム団体とそれぞれの地域特性にあ わせて締結されており、その契約手続きの過程ではローカル NGO の役割が極めて大きいこ とが明らかになった。 - 99 - PES の導入にあたっては、事業の正確なモニタリングや資金の適切な管理と使用を通 じた透明性と公平性の確保が重要であるが、コスタリカの事例では関係する複数の関 係機関・関係者（政府、大学・研究機関、NGO、契約者である地域住民等）がほぼ同 等な立場で事業に参画しており、PES 制度のよりよい透明性や効率性を確保する上で機 能的であるといえる。 以上のコスタリカの事例を踏まえ、今後国際協力で PES を導入した場合の、運用に あたっての実施体制上の留意点と課題について以下のとおり整理する。 ①関係機関・関係者の役割・責任の明確化 PES 事業の実施には政府、契約主体の地域住民・民間組織等の多種多様な機 関・組織が関わることになるが、それら関係機関・関係者の役割や責任を明確 にすることが効率的で透明性のある事業実施に不可欠である。よって事業導入 の際には事前に関係する機関や組織の役割と責任を明確にしておくことが必要 である。 ②事業モニタリング制度の整備と適正な実施 PES 事業を効果的に、かつ透明性の高い事業とするためには事業の契約内容の 順守と生態系サービスの状況に関するモニタリング制度を整備することが必要 である。モニタリング制度には適切な目標値と指標を設定し、PES の効果を評価 する仕組みが必要である。また、生態系は不確定要素が多く将来予測が難しい という側面を理解し、モニタリングの結果はその都度状況に応じて柔軟に事業 に反映させる順応的な管理メカニズムが必要となる。このようなモニタリング 制度の整備とその実施は、関係機関・関係者の利害関係の調整や合意形成にも 資する点が重要である。 ③NGO 支援 コスタリカの事例から、膨大な申請書類手続きなど、ローカル NGO の役割が PES 事業の効果的な実施の際、重要であることが分かった。このように PES 事 業の効果的な推進に際しては、ローカル NGO の支援を検討する価値は高いよう に思われる。具体的にはローカル NGO に対して、プロジェクト運営管理や会計 管理などのキャパシティ・ビルディング支援が考えられる。 - 100 - PES 関連 NGO 活動支援 ハード 森林保全・育種関連研究施設 プログラム フィールド調査資機材 ソフト 種苗専門家派遣 森林保全専門家派遣 市場開発専門家派遣 図５－２ NGO 支援の一例 ④多様な関係機関・関係者の参画促進 事例研究で見たように、PES 事業には生態系サービスの供給者、購入者、利用 者など異なる利害関係者が複数・多様に存在し、生態系サービスを仲介する関 係者も存在することに留意が必要である。また、研究面で重要な役割を担う大 学などや研究機関などの存在を無視してはならない。PES 事業の実施にあたって は、多種多様の関係機関・関係者を「漏れなく」抽出し、それら関係機関・関 係者の「関係分析」を丁寧に行うことが重要である。そのうえで、多種多様な 関係機関・関係者が平等で公正に参加できる事業の仕組みを設計することが必 要である。 ５－４ つながりを持った生態系を対象とした事業の実施 事例研究の結果、PES が対象とする生態系は、森林生態系、農地生態系が多く、沿岸・海 洋生態系を対象とした事例はほとんどないことが明らかとなった。一般的に、生態系の保 全は、「山―川―里―海」といった「つながり」を持った生態系ネットワークの単位で保全 を行うことが効果的であるといわれており、特定の生態系のみを対象とする事業はその効 果という点で改善を要する。今後は、PES 事業を流域、すなわち「つながり」や「まとまり」 を持った生態系、特に供給サービス、調整サービス、基盤サービス、文化的サービス（レ クリエーション）などの点で重要であるにもかかわらず事例の少ない海洋や沿岸地域の生 態系を対象に拡大していくことは大きな意味がある。今後は、これら地域の事業における 生態系サービスの特定、関係者（生態系サービスの供給者、購入者、利用者、仲介者等） の分析、生態系サービスと受益者の直接的関係の分析、海洋・沿岸生態系の経済価値の算 定等が課題として挙げられる。 - 101 - ５－５ 文化的サービスを対象とした PES 事業の実施促進 生態系サービスを考えることは、地域の暮らしや歴史・伝統等と生物多様性の関係を整 理・理解できることにつながる。現状、PES が対象とするサービスは、供給サービス、調節 サービスがほとんどであり、文化的サービスを対象とする事例はレクリエーション（エコ ツーリズム等）に限定されるなど、地域に継承されている伝統文化や歴史を対象とした事 例は極めて少ない。 日本国内の農林水産業で展開されている「生きものマーク」と呼ばれる取り組みでは、 生物多様性に配慮した事業実施と産物を通じたコミュニケーションの取り組みによって、 多くの場合、その産物に生態系サービスへの支払いに相当する付加価値が付与されている と考えられる。佐渡のトキ生息地、豊岡市のコウノトリ生息地の他、滋賀県高島市で生産・ 販売される環境に配慮した米には、 「人と生きものの共生の物語」が消費者の共感を生み出 すブランド力になっている。コメの購買を通じて、消費者が水源の保全を担う農家の取り 組みに経済的なインセンティブを与えている事例であり、上記（1）の重要視する 3 つの定 義が明確な事業であれば PES 事業と考えてもよいと思われる。地域の自然に寄り添い、折 り合いをつけながら生きてきた人が築きあげた自然との共生社会や、継承されてきた文 化・歴史・風土や地域住民の「思い」といった「ローカル性」と「地域の物語」に着目し た製品の作成・販売は、今後の生物多様性保全ビジネスにとって一つの大きな方向性を獲 得する可能性があると思われる。 地球上には、このようなローカルな価値を持つ文化的サービスは多種多様に存在する。 しかしながら、急速な開発や市場経済のグローバル化によって、「地域の物語」は急速に失 われており、特に、外部からの圧力（開発や情報など）に脆弱な開発途上国の地域村落で はその損失速度は大きい。 今後は、ローカルな価値を見い出だし、その価値を育み、発展的に継承していくことを PES の事業によって実践していくことが望まれる。このような取り組みはコミュニティ開発 にも貢献し、また生態系がモザイク状に存在し、地域の物語が豊富な里山の保全にも有効 であると考えられる。 ５－６ 民間企業等との連携による PES の促進 社会貢献活動の一環として生物多様性保全に取り組む企業は増えており、民間参入の制 度設計も整備されている（『生物多様性民間参画ガイドライン』等）。REDD+の分野におい ては、民間企業による事業設計や民間資金を見込んだ事業が実施されている。今後、生物 多様性保全の分野においても民間企業等との連携の可能性が考えられる。具体的に想定さ れるものとして、JICA が PES の制度設計や NGO 支援を行い、実施の部分を民間が担う事 業が挙げられる。また、民間の持つノウハウや環境に配慮した製品の普及支援や市場開拓 などもあり得る。今後、民間企業との対話を通じ、連携のあり方について議論を深めるこ とが必要である。 - 102 - ５－７ 貧困削減や地域開発のための PES の導入 地球上の人類は生態系サービスに依存した生活を営んでいる。特に、開発途上国の貧困 層の多くは生物多様性に依存した生活を営み、その多くは生物多様性の便益を享受できな い状況であり、生物多様性の損失は貧困層の生活を更に悪化させる要因となっている。地 域開発の事業が貧困の削減に繋がっている事例もあるが、一方で開発の便益が公平・平等 に還元されない事例が依然として多い。結果として、一部の貧困層の生活改善が達成され る一方、少数民族などの貧困層の極貧困化（負のスパイラル）が生じている。この極貧困 化の背景には社会的不正義を生むガバナンスの構造的な問題もある。福祉システムの強化、 インフォーマルな社会安全網の構築が求められているが、生態系サービスの復旧・保全が 地域社会の福祉システム・社会安全網構築のための一つの解決策になる可能性がある。 コスタリカの事例では、PES 導入の大きな正の効果の一つとして、従来から実施されてい た森林維持活動に関し、生態系保全という新しい側面からみた社会的価値や文化的な価値 が評価され、また広く国民に理解されるようになったことについて前向きな評価がされた ことが挙げられる。生計や収入向上に大きな影響は認められなかったものの、PES（PSA） 契約者に従来の生態系保全活動に新たな展望をもたらし（やる気を起こさせる） 、地域によ りばらつきはあるものの、地域全体の生計向上を目指した薬用ハーブやオーガニック化粧 品等の非木材林産物による商品開発・販売の動きもみられた。このように PES が地域活性 化や地域住民の生計向上に有効に機能する可能性が示唆された。 以上を踏まえ、貧困削減や地域開発のための PES 導入に際し、今後留意すべき事項や課 題を挙げると以下のようになる。 ① PES の導入にあたっては、生態系サービスにより生じる利益が、その生態系サー ビスを日常の生活で利用している、あるいは保全を行っている地域住民（コミュ ニティ）や地域社会に公平・公正に還元・配分される仕組みを構築することが必 要である。特に、少数民族などの社会的な弱者への配慮は十分に行うことが不可 欠である。 ② 利益の還元・配分に際しては、貧困は経済面のみならず、地域社会からの疎外（コ ミュニティ活動への参加の制限、情報アクセスの不可など）や文化的サービスの 側面（コミュニティの伝統的文化、規範、信頼関係の崩壊など）を含む概念であ ることを考慮することが必要である。 ③ 貧困層は生物多様性損失から生じるリスク対応の選択肢が少ないことを考慮し、 PES の制度設計にあたっては、貧困層のリスク対応を踏まえたものとすることが 必要である。 ④ 非木材林産物は貧困削減に貢献するが、開発途上国では非木材林産物はオープン アクセスで過剰採取が起こり、量・質ともに安定せず、仲介者が利益を独占する ことが多い。コスタリカのように PES の導入によって非木材林産物の商品開発 - 103 - や流通が生じることがあれば、非木材林産物の適正な管理体制と市場の確保に留 意することが必要である。 ⑤ 生物多様性の価値が大きくなる（商業的な意味合いを持つ）と、裕福層は「独占」 しがちになり、貧困層はますます貧しくなる。逆に生物多様性の価値が小さいと 貧困層のそれに対する依存度は大きくなる。このような生態系サービスの変化は 国際市場などの外部要因によるところが大きい。このように生態系サービスの価 値の変化によって特定の層に便益が偏らないように、規制的手法や自主的取り組 みとの組み合わせも考慮した配分システムの構築が今後の課題である。 PES は土地利用との関係が極めて大きい。貧困層の多くは土地を持っていないの ⑥ で PES の恩恵を受けない場合が多い。土地を持たない貧困層が PES の便益を受 けるための制度設計が今後必要である。または、土地を持たない貧困層でも土地 登記に近い権利が認められるような仕組みづくりを行うことも重要である。 ⑦ 流域上流の傾斜地など不利な地域の小農に対しては、現金収入が得られる環境 保全型技術を導入し、環境保全を図りながら生計向上を図ることによって、イ ンセンティブ強化を行うような設計が重要である。特に、民間イニシアティブ の働きにくい流域管理は、農業支援などの従来の援助の延長上の介入となって いることが多い。そのため、環境調和型の農法や生計向上の技術支援により、 上流域の生計向上を目指し、上流での森林伐採を防止することが考えられる。 そのための資金に関しては、下流域から調達することが想定されるが、できな い場合は公的資金を投入することも考える。 ５－８ JICA による PES 支援の方向性 JICA が今後開発途上国において PES 構築支援を行う場合、政策アドバイザー、研修、開 発調査型技術協力、技術協力プロジェクト等を組み合わせた形での支援が効果的と考えら れる。上述のとおり、まずは支援国の国家政策等における生物多様性保全の主流化を図る 必要があることから、政策アドバイザーを派遣し、生物多様性国家戦略の策定や国家開発 計画への生物多様性保全要素の打ち込み等の支援を行うことが重要である。または、世界 各国の政府関係者をコスタリカに集めて PES の第三国研修を実施し、関係者の PES への理 解を深め、自国での PES の導入を促す等といったことも有効と思われる。 PES の取り組みが現状では行われてはいないが、今後 PES の実施体制を構築していくこ とに関心の高い国では、開発調査型技術協力を通じて、生態系サービスを供給する上で適 切な地域の選定、供給者・購入者等の関係者分析、課題の整理と対応策の検討等を行い、 PES 構築へ向けた青写真をつくることが良いスタートとなる。生態系サービスの供給者と購 入者の対話のプラットフォーム設置支援、資金が回る仕組みの構築（基金管理、法制度整 備など）、初期基金（Start up cost）の提供/動員支援などを In-kind、財政支援、技術支援を組 み合わせた協力も想定されるであろう。 - 104 - 他方、PES またはそれに類似した取り組みが既に行われている国においては、既存の PES が対象とする生態系サービスを拡大するための支援、貧困層の土地登記や PES 申請等にか かわる能力強化支援、行政による PES の適切な運用・モニタリング能力の強化支援、生物 多様性保全に貢献する生計向上技術の導入・普及及びそれらの活動に対する支払い制度確 立支援等を行うことが考えられる。その他、JICA が自然環境保全プロジェクトの一環とし て導入することの多い環境配慮型の生計向上活動の自立発展性を強化させる目的で、技術 協力プロジェクトの一部に PES を取り入れる、といったことも一案である。 また、PES の制度構築において大きな課題となりうる財源の確保については、日本の環境 省や GEF 等と連携して PES ファンドを創設し、先進各国ドナーや国際機関等の資金を呼び 込み、開発途上国が同ファンドの申請を行うことができるよう支援する等といったことも 考えられる。 - 105 - 参考： PES 制度運用開始 効果分析 問題点・短期、中長期課題の抽出 解決策の模索 フィードバック PES 制度改良 運用継続 改良点のモニタリング・データ蓄積 図５－３ PES 制度の評価の流れ - 106 - 付 属 資 料 1．主な参考文献 2．PES 事例集 １．主な参考文献 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 市川昌弘、「熱帯里山」が森林の持続的利用に果たす役割と課題、E22、第 119 回 日本森林学会年次講演会、東京農工大、2008 宇根豊、虫見板で豊かな田んぼへ、創森社、2004 宇根豊、天地有情の農学、コモンズ、2007 環境省、環境と貿易に関する調査（東アジア EPA と環境協力）、2008 環境省、環境と貿易に関する調査（貿易自由化に向けた環境戦略）、2008 環境省、価値ある自然 生態系と生物多様性の経済学：TEEB の紹介、2012 小路淳、堀正和、山下洋、浅海域の生態系サービス―海の恵みと持続的利用 （水 産学シリーズ）、恒星写厚生閣、2011 林希一郎編著、生物多様性・生態系と経済の基礎知識―わかりやすい生物多様性 に関わる経済・ビジネスの新しい動き、中央法規、2010 横浜国立大学 21 世紀 COE 翻訳委員会、生態系サービスと人類の将来―国連ミレ ニアムエコシステム評価、オーム社、2007 鷲谷いづみ、生物多様性入門、（岩波ブックレット 785、岩波書店、2010 生物多様性の経済学 経済評価と制度分析 東北大学 中静教授 シンポジウム みんなでつくる生物多様性地域戦略 発表 資料 生態系サービスを考える強み 生物多様性がひらく世界 本多清 株式会社アミタ持続可能経済研究所 MAINSTREAMING THE ECONOMICS OF NATURE： A SYNTHESIS OF THE APPROACH, CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS OF TEEB TEEB 統合報 告書仮訳、IGES, 2010 Linking Biodiversity Conservation and Poverty Alleviation： A State of Knowledge Review, Secretariat of the Convention on Biological Diversity Blackman and Woodward 2010. User Financing in a National Payments for Environmental Services Program, Costa Rican Hydropower. Buric, B, et.al, 2011. Payment for Environmental Services： First Global Inventory of Schemes Provisioning Water for Cities, FAO Landell-Mills. N and Porras, T.I. 2002. “Silver bullet or gold? A global review of markets for forest environmental services and their impact on the poor”, Instruments for sustainable private sector forestry series. International Institute for Environment and Development （iied）. London, UK. Miranda, Prorras and Moreno 2003. The social impacts of payments for environmental services in Costa Rica. A quantitative field survey and analysis of the Virilla watershed. Pagilora, S. 2002. Pago por servicios hidrológicos en Centroamérica： enseñanzas de Costa Rica. in Pagiola et al ed. La venta de servicios ambientales forestales. 2002. Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Natulaes, Instituto Nacional de Ecología, Comisión Nacional Forestal. 459pp. México. Pagiola 2008. Payments for environmental services in Costa Rica, ECOLOGICAL ECONOMICS 65 （2008） 712-724. Porras, Grieg-Gran, and Neves, 2008. All that glitters： A review of payments for watershed services in developing countries. Natural resource Issues No. 11. International Institute for Environment and Development （iied）. London, UK. World Bank 2000. Ecomarkets project ： project appraisal document. Report No. 20434-CR. Wunder 2005. Payments for environmental services： Some nuts and bolts. Wunder, 2008, Taking Stock： A comparative analysis of Payments for Environmental 26. Services Programes in Developed and Developing Countries. 三菱総合研究所 2010. 生物多様性条約下における市場メカニズム導入等による我 が国経済界への影響調査報告書 ２．PES 事例集 第２章で各国の PES を下記のようにタイプ分けした。これらのうち Type 2 と Type 3 が流 域を対象とした流域保全である。Type 2 は流域を保全し政府主導あるいは下流域の人々が保 全に対する支払いを行うものである。Type 3 は、どちらかというとサービスを購入する企業 など民間主導で水源地域を保全するものである。また、Type 3 には、水供給そのものか水力 発電による電力供給かの差はあるが、同じ範疇とした。 Type1．森林保全型：森林保全に支払いすることにより炭素吸収・固定サービス確保。炭素 クレジット市場で販売 Type2．流域管理型：流域管理に支払いすることにより流域の水の調整や土壌浸食抑制など の調整サービスを確保 下流域や政府に販売 Type3．水供給型： 水源地域保全に支払いすることにより水供給サービスを確保。 サービスを水や電気供給会社に販売 Type4．観光型： 景観保護に支払いすることによりレクリエーションや観光のための 景観サービスを確保。 観光客に販売 Type5．多目的型： 多目的の環境保全に支払いすることにより各種サービスを確保。 パッケージ化して各市場で販売 Type6．里山型： 伝統的な環境保全型農業などに支払いをし、生物多様性サービスや地 域の活性化などを確保 観光市場や農産物市場で販売 これらのタイプの中から分かりやすい 10 事例を紹介する。また、PES ではないが、日本 の代表的な例として環境税の事例も参考として紹介する。 タイプ 1.森林保全型 生態系 森林 2.流域管理型 対象サービス 支払いの対象行為 炭素吸収・固定 森林保全 流域調節 流域管理 水供給 水源地域保全 流域 3.水供給型 景勝地、 野生生物 レクリエーション 地域 炭素吸収・固定 森林 水供給 5.多目的型 流域 景観 生物多様性 基盤：生物多様性 6.里山型 農地 供給：水量、食料 調整：水質浄化 炭素吸収・固定 森林 参考：環境税型 水源地域保全 流域 4.観光型 景観保護 多目的環境保護 購入者 事例 1.エクアドル： CO2 排出者 PROFAFOR 政府など 2.ボリビア：Los Negros 3.フランス：ヴィッテル 水道企業 4.日本：熊本地下水涵養 発電企業 5.コスタリカ：ESPH 観光企業 6.ジンバブエ： 政府,コミ CAMPFIRE ュニティ 政府 7.コスタリカ：PSA 8.ベトナム：PFES 環境保全型農業な 市政府 ど（伝統的） 9.日本：コウノトリ米 10.日本：トキ米 行政 11.日本：森林税 行政 Type1．森林保全型 Case 1. エクアドル PROFAFOR 情報項目 プログラム 国/地域 対象サービスの 区分/種類 事業期間 目標・目的 関係者 供給者 購入者 利用者 仲介者 事業の仕組み 資金源 海外支援 政策関連 効果 内容 PROFAFOR（Programa Face de forestación del Ecuador S.A.） エクアドル/ 95% はシエラ（エクアドルの中央高地）、5%は海岸地域 合計 22,306ha（2005 年） 森林再生や植林による炭素吸収・固定 1993 年開始（契約期間は 25 年から 99 年） 森林再生、植林による炭素吸収・固定。75,000ha を目標 高地の 102 土地所有者、43 コミュニティ、沿岸地域の 7 土地所有者 PROFAFOR（Programa Face de forestación del Ecuador S.A.）：オランダの電力会 社出資の FACE 財団（Dutch FACE Foundation：Forests Absorbing carbondioxide Emission）の出資会社。473t/ha の CO2 固定 オランダの電力会社 SGS 認証が PROFAFOR の 10 の植林地における年間炭素摂取量を精査 ROFAFOR は、民間土地所有者やコミュニティと森林再生や植林による炭素固 定の契約を締結。最初の 20 年間の植林で平均 100t/ha の固定を期待（1993 年 より 2005 年まで PROFAFOR は 162 の契約を調印済み）。 土地所有者は、契約後、種苗生産や植林に 100 米ドル～150 米ドル/ha を受け取 る。その 8 割は植林や管理費用、残りの 2 割は 3 年後に作業の 75%が成功して いる場合支払われる。また、土地所有者は、木材価値の 70％～100%、副産物 の全売上高を受け取る権利を持つ。 FACE 財団が出資 上記、資金源参照。 国の政策と合致 家計収入への影響：支出は 60 米ドル～635 米ドル/世帯（最初の 3 年間合計） （家計の出費の 6％～50％に相当） 木からの利益：NPV 7 米ドル～248 米ドル、IRR 13.2％～27.2% 追加収入は、学校や果樹園、機械、自治体への付与などに投資される。 自然資本：放牧地が少なく木が多いほど水の供給量や土壌の酸性化が減少し、 浸食や砂漠化も減少する。 課題 情報源 Albán, Montserrat and Wunder, Sven 2008. Decentralized Payments for Environmental Services： Comparing the Cases of Pimampiro and PROFAFOR in Ecuador http://www.profafor.com/portal/ Type2．流域管理型 Case 2．ボリビア Los Negros 情報項目 プログラム 内容 Los Negros （ロスネグロス） 国/地域 ボリビア/ アンボロ国立公園（Amboró National park, community of Santa Rosa）の流域 25.000ha のうち 1,100ha が対象地域 対象サービスの 区分/種類 水の供給サービス、調整サービス（水源林保全による水質改善、堆砂減少） 事業期間 目標、目的 2002 年開始 アンボロ国立公園周辺の水源林（2,500ha）保全、焼き畑と放牧の減少 背景：過去 10 年間、雨期、乾期ともに水位が低下。上流へ住民が移住し水 源林を農地に転用しているとの下流の住民からクレームあり。 • 下流域の価値：灌漑用水のある土地：7,000 米ドル/ha、灌漑のない土 地：500 米ドル • 乾期の土地収益：灌漑地 400 米ドル/ha、非灌漑地 100 米ドル/ha 関係者 供給者 購入者 利用者 仲介者 事業の仕組み 資金源 Amboro National Park に隣接する上流域 Santa Rosa de Lima の土地所有 者、多くは農民 Foundation Nature Bolivia（FNB） 下流域の Pampagrande 市 Los Negros Town の水利用者。特に、灌漑水を 使う園芸農家 Foundation Nature Bolivia （FNB） NGO の FNB が支援し、上流と下流の農家の間で、上流の水源林保全の契 約を締結。 供給者（サンタロサの原生林保護に合意した地主）対して：森林を保全する 代わりに In-kind（現物）の支払い。年間 1 つの養蜂箱と技術訓練。養蜂収 入により森林伐採を抑制することを期待。 資金源：大半の資金は国際ドナーからの補助金。一部、市政府が提供。将来 的に下流の住民が支払うことを期待。 各種の支援： • Conservation International：法的側面への支援 • Yale University：経済調査と分析 • 米政府（Fish and Wildlife Service） ：鳥類の生殖地と流域機能保護を目的 に資金協力 • The Garfield Foundation • Grupo Nacional de Trabaho Participative（DFID 資金を受け取るボリビ アの NGO） • Pampagrande 市政府が 2,000 米ドル提供。 海外支援 上記、資金源参照。 政策関連 国レベルでの政策対話が開始。 効果 • 労働力と時間を養蜂にまわすことで、農家の森林伐採が減少。 • 財産権の認識により、無断居住者の森への侵入と森林破壊を防ぐ。 • 上流と下流農家の水質汚染等の対処等に関する協議の場 （Environmental Committee）設置 課題 情報源 1. 低い参加率。以下制約要因 • 高い機会費用：上流域の Santa Rosa の 481 住民のうち 13 世帯のみ PES に参加。農家に対する支払額は平均土地収入より低い（2％～10%ほど） - 養蜂による期待収入：100 米ドル/箱/年。実際の市場価格は安い。 - 技術があり幸運に恵まれた場合：12.66 米ドル/ha の収入 - 他で働いた場合の労賃：64 米ドル/月 • PES 目的への理解不足、信用欠如。森林と水資源の関連性に対する懐疑 的な見方。 • 供給者が契約を順守するのか、利用者の不信 • 上流の土地なし農民にとって、より裕福な地主に支払いが行われるのは 不公平との認識 2. 資金が外部に依存しており、持続性に疑問 • 高い取引費用：交渉、モニタリング、トレーニング等の取引費用は現物 支給コストの約 10 倍 Asquith, Nigel M., Vargas, Maria Teresa, and Wunder, Sven. 2008. Selling two environmental services： In-kind payments for bird habitat and watershed protection in Los Negros, Bolivia. Ecological Economics 65 （2008） 675-684 http://www.watershedmarkets.org/casestudies/Bolivia_Los_Negros_E.ht ml Type3．水供給型 Case 3．フランス ヴィッテル 情報項目 プログラム 国/地域 対象サービス の区分/種類 事業期間 目標、目的 関係者 供給者 購入者 利用者 仲介者 事業の仕組み 資金源 海外支援 政策関連 内容 ヴィッテル（ネスレ・ウォーターズ） フランス 水供給サービス（水質） 1992 年開始 農家との契約により土地を保護し、ボトルウォータービジネスにおけるリス ク回避 背景：ヴィッテルのミネラルウォーターは、フランス北東部の村に湧く泉を 水源としている。1980 年代に源泉近くで、畜産と飼料栽培が盛んになり、 水源が窒素肥料からの硝酸塩と農薬で汚染され、飲料に適さなくなるお それが出た。ヴィッテルは農家と交渉し、畑や家畜の数を減らし木を植 えてもらい、その費用や技術を長期的に支援する契約をした。 農家 ヴィッテル 水購入者 Agrivair ヴィッテルのボトルウォーターを販売するネスレ・ウォーターズが流域で活 動する 26 の大農家と契約。農家の土地取得に伴う負債の放棄、農家の近代化 への費用負担、年間助成金を約束。代わりに、農家は Agrivair（Vittel の環境 コンサルティング会社）の下記、管理計画に従う。 1. 18 年もしくは 30 年間の契約 2. 土地取得に関する負債の撤廃、30 年間未使用の土地をヴィッテルが購入 3. 平均年 1ha あたり 200 ユーロの助成金 5 年以上（移行期間の安定収入確 保の為） 4.農家当たり 15 万ユーロを上限とした新しい機材や建物の近代化用の補助 金 5. 農家の堆肥生産への無償の労働力提供 6. 伝統農法から近代農法に変わるため、個々の農家への新しい社会的、プ ロフェッショナルなネットワークへの紹介を含む無償の技術協力 計画対象期間や、保証収入額等の契約条件は、各農家と交渉して決定。 ヴィッテルの事業資金 なし 2004 年までに 26 すべての農家は新しい農法を採用。1,700ha のトウモロコシ 農場は排除され、92％の小流域を保護。 効果 課題 農家は、一度新しい農法を始めると収入が安定するようプログラムがデザイ ンされているため効果は持続的。一部の農家で利益率を上げるため無農薬牛 乳生産への転向を試みたが、牛乳を無農薬のマーケットに持ち込むことがで きなかった。 INRA の 1997 年の調査以外、この案件で公共に出回っている正式なデータが 情報源 ないため、PES の費用推定が困難。 INRA1997 年の調査によると、最初の 7 年間において 2,425 万ユーロを超える経費がかかっていると推定。 農家にとって直接のコストはないが、新しい農法を習得する等の移行コスト は高い。 http://www.unece.org/fileadmin/DAM/timber/meetings/20110704/06062011pes_bac kground_paper.pdf Case 4．日本 熊本地下水涵養 情報項目 プログラム 国/地域 対象サービス の区分/種類 事業期間 目標、目的 関係者 供給者 購入者 利用者 仲介者 内容 地下水涵養による水資源の保護 日本/ 熊本県白川中流域 水供給サービス、生物多様性サービス 2003 年から 「使った水は、きちんと返そう」をスローガンに地下水涵養事業 背景：白川中流域（菊陽町及びその周辺）の水田は、 「ざる田」と呼ばれ、他 地域に比べ約 5～10 倍の地下水の涵養機能がある。近年では、都市開発や政 府の減反政策等の影響により、地下水位が低下している。 生協 地下水涵養に取り組む農家 半導体製造企業 A 社 水供給サービス：半導体製造企業 A 社 減反政策で休耕田となっている畑を利用して、白川の水を引き込んで水を張 り地下に浸透。 • 協力農家には、湛水に対して協力金を日数に応じて支払：11,000 円/10a/30 日間、16,500 円/10a/60 日間、22,000 円/10a/90 日間 事業の仕組み • 地下水涵養協力田の田植えや稲刈りに従業員が参加し、収穫した減農薬 有機肥料米は一部を 430 円/kg（慣行栽培米※5300 円）で買い取り社員食 堂で提供 資金源 企業が支出 海外支援 政策関連 効果 使用した水の量（約 980 万 t）以上を還元（推定約 1,160 万 t） 課題 日本の優良事例紹介ウェブ： 情報源 http://www.biodic.go.jp/biodiversity/shiraberu/policy/pes/water/water03.html Case5．コスタリカ ESPH 情報項目 プログラム 国/地域 対象サービスの 区分/種類 事業期間 目標、目的 関係者 供給者 購入者 利用者 仲介者 事業の仕組み 資金源 海外支援 政策関連 効果 課題 情報源 内容 ESPH（La Empresa de Servicios Publicos de Heredia S.A.） コスタリカ/Heredia 州 水供給サービス 2002 年開始 Heredia 州の水源林保護：11,339ha （ESPH は、Heredia 州の水・電気供給会社） 水源地の土地所有者：35 者 ESPH Heredia 州の水・電気利用者 7 万世帯：利用料に水源保護料を追加 ESPH ESPH が水源地の土地所有者と契約して支払い。既に 1,000ha 契約。 土地所有者：FONAFIFO の価格の 40%増の支払いを受ける。 ESPH 資金 森林法 No.7575 （1996 年） 環境意識向上効果：保全した水源地域を環境教育の現場として使用。 豊かな地域のため、貧困削減効果はない。 土地の機会費用が高いことが PES 契約のハードル。 Miranda, Prorras and Moreno 2003. The social impacts of payments for environmental services in Costa Rica. A quantitative field survey and analysis of the Virilla watershed. http://www.watershedmarkets.org/casestudies/Costa_Rica_ESPH.html Type4．観光型 Case6．ジンバブエ共和国 CAMPFIRE 情報項目 プログラム 国/地域 対象サービスの 種類/区分 事業期間 目標、目的 関係者 供給者 購入者 利用者 仲介者 事業の仕組み 資金源 海外支援 内容 CAMPFIRE（ジンバブエ固有資源のための共同地域マネジメントプログラム） ジンバブエ レクリエーションと観光（エコツーリズム）/景観、生物多様性（野生動物及 びその生息地）、狩猟サービス 1989 年開始 ジンバブエの村落コミュニティが自然資源を持続的に管理する能力が向上し、 それによる利益を享受するようになること。野生動物、林地、水資源、牧草地 の 4 つの主要な自然資源に焦点をあてる CAMPFIRE 協会は地方地域評議会を代表し、協力団体を統括。 • 国立公園・野生生物管理省：野生生物への責任をコミュニティに委譲。コミ ュニティに対する野生生物管理における技術アドバイス • 地方・都市開発省：野生生物が委ねられている地方地域評議会の全体の管理 • ジンバブエ・トラスト：訓練や施設の建物、コミュニティメンバーや代表の 技術開発 • アフリカ資源トラスト：CAMPFIRE に影響のある外部政策や規制の監査と 情報提供 • WWF：生態や経済の調査、監査やアドバイス、訓練のサポート • ACTION：CAMPFIRE 実施地域において環境教育、訓練や学校への教材提供 • ジンバブエ大学応用社会科学センター：CAMPFIRE コミュニティ内での社 会経済的な調査 • ジンコンサベーション：環境情報広報、コミュニケーション支援、ウェブサ イト作成 • モニタリング：Wildlife ground counts, aerial and satellite imagery コミュニティ：16 区域、7,861 世帯が参加 サファリオペレーター 狩猟、サファリ観光客 Rural District Council • Rural District Councils がコミュニティの代表として、サファリオペレーター に対する地域内の野生生物へのアクセスの承認権限を付与されて、サファ リオペレーターに販売。狩猟やフォトサファリツアーは、外国のスポーツ ハンターやエコツーリストを対象。 • Rural District Councils は、収入を合意された方式に従いコミュニティに支払 う。1989 年から 2001 年の間、CAMPFIRE は 2000 万米ドル超を生み参加し たコミュニティに還元。その 89%がスポーツハンティングから拠出。 • 国家レベルでは、CAMPFIRE 協会として RDCs の構成メンバーにより運営。 初期投資コスト： • USAID：1989 年～2003 年の間に自然資源管理に 2520 万米ドル（外部支援 の 2/3） • Norweigian Agency for Development Cooperation（NORAD） • UK Development for International Development（DFID） • WWF-SARPO • FORD Foundation • W.K. Kellogg Foundation 上記、資金源参照。 政策関連 効果 課題 情報源 野生生物法の強化 • 1992 年：ジンバブエのエコロジストがザンビアの Luangwa Valley 渓谷で Administrative Management Design（ADMADE）と呼ばれる CAMPFIRE と 類似したスキームを開始。CAMPFIRE は、70 地区 7 万世帯 55 万人に広が り、野生生物の販売により所得が向上。 • 2003 年：1990 年と比較して人口が 2 倍になったにもかかわらず、共有地の 象の頭数が 2 倍となった。他の野生生物も 50%増加した。大幅に増加した 財源は耕作された土地が野生生物のために保護されたことを意味してい る。 • 2006 年：CAMPFIRE 協会は全利害関係者がサファリオペレーターから直接 収入を受け取っているンビレ地域で直接払いシステムを試験的に実施し た。このパイロットプロジェクトはすべての CAMPFIRE 地域で直接払い システムが採用されれば、収入共有・分配が効果的であることを示した。 電力不足、権力の再集中化 http://www.indiaenvironmentportal.org.in/files/Ecological%20Economics%202008.pd f Type5．多目的型 Case 7．コスタリカ 環境サービスに対する支払い（PSA） 情報項目 プログラム 国/地域 対象サービスの 区分/種類 事業期間 目標、目的 関係者 供給者 購入者 利用者 仲介者 事業の仕組み 資金源 海外支援 政策関連 効果 内容 環境サービスに対する支払い（PSA） コスタリカ/全国 森林における炭素吸収・固定、水供給、レクリエーションと観光（景観）、生 物多様性サービス 1997 年より現在まで 森林保全 FONAFIFO、仲介機関（NGO など）、土地所有者 土地所有者 FONAFIFO 炭素吸収・固定サービス：海外 CO2 排出者、国内ガソリン消費者 水供給サービス：国内水・電気利用者 景観サービス：観光客 生物多様性サービス：観光客，研究者 NGO など PSA 全国的制度（森林法 No.7575, 1996 年） • 4 つの森林における環境サービス：炭素・固定、水供給、景観、生物多様 性。 • サービスの購入者：FONAFIFO • サービス提供者：土地所有者 • 政府系機関の FONAFIFO が基金の管理と PSA 支払い 国庫、民間企業、ドナー、炭素クレジットを資金源とする（第２章参照） ドナー：世界銀行、GIZ、ノルウェー企業 森林法 No.7575（1996 年） • 74 万 ha の森林保全。5.5 万 ha の森林面積拡大。 • 水源地の 35%を保全。 • 生物多様性優先地域の 59%をカバー • 対象面積の 15%が先住民地区 課題 情報源 Pagiola 2008. Payments for environmental services in Costa Rica, ECOLOGICAL ECONOMICS 65（2008）712-724. Case 8．ベトナム 森林環境サービス支払い （PFES） 情報項目 プログラム 国/地域 内容 森林生態系サービスに対する支払い：Payment for Forest Environmental Services （PFES） ベトナム・ラムドン省（Lam Dong 省） Dong Nai 川流域の 3 地域：Da Nhim 流域（73,700 ha）、Dai Nhin 流域（114,866 ha）、 Dong Nai 流域（395,803 ha）、合計 584,369 ha 対象サービスの 水調整、土壌保全、レクリエーションと観光（景観サービス） 区分/種類 事業期間 2006 年～2010 年 多目的林における景域レベルの生態系の連結性と生物多様性、生息地機能の改 目標、目的 善能力強化 ラムドン人民委員会,農業農村開発省，森林保護局、農業農村開発局が PFES プ 関係者 ログラムをデザイン 供給者 農家 土壌保全、水調整・供給サービス：電力会社、水供給会社 購入者 景観サービス：旅行会社 土壌保全、水供給サービス：電気利用者、水利用者 利用者 景観サービス：観光客 ラムドン人民委員会、農業農村開発省，森林保護局、農業農村開発局など地方 仲介者 支所 パイロット PFES 政策（首相令 No. 380/QD-TTg, April 2008）で下記大枠制定。 • 3 つの森林環境サービスを規定：水の調整・供給、土壌保全、景観 • サービスの購入者を特定：公的な電力会社と水供給会社が水の調整・供給 と土壌保全サービス支払い。省内の旅行会社が景観サービス支払い。 事業の仕組み • サービス提供者を特定：地元農家、地元農民世帯、地元の農民コミュニテ ィなど • 森林保護開発ファンド（Forest Protection and Development Fund：FPDF）が 支払い業務 2010 年 12 月までに 870 億ドン（US$4.46 million）の支払い：22 森林管理評議 会（Forest Management Boards：FMBs）と林業会社、9,870 世帯を対象。支払額 資金源 の世帯平均 10.5～1,200 万ドン（540 米ドル～615 米ドル）（2010 年）で前年の 森林保護の所得の 4 倍 USAID/RDMA （Regional Development Mission for Asia）が資金提供。Winrock 海外支援 International's Asia Regional Biodiversity Conservation Program（ARBCP）が技術 支援。 パイロット PFES 政策（首相令 No. 380/QD-TTg, April 2008）から 2010 年に国 政策関連 家 PFES 令として承認。 4 万人の農村貧困層の生計向上。Lam Dong Province の生物多様性保全のプログ ラム作成。209,705ha の森林の保全。Da Nhum 流域では違法伐採や密猟を 50 削 効果 減。2 年間のラムドン省でのパイロットの結果、2010 年 9 月に国家 PFES 令が 承認された。 課題 USAID, ARBCP, Winrock, Payment for Forest Environmental Services： A Case Study on Pilot Implementation in Lam Dong Province, Vietnam 2006-2010, January 情報源 2011. Institute for Global Environmental Strategies（IGES）,Payment for Environmental Services in Vietnam：An Analysis of the Pilot Project in Lam Dong Province, April 2011 Type6．里山型 Case 9．日本 コウノトリ米 情報項目 プログラム 国/地域 対象サービス の区分/種類 事業期間 目標、目的 関係者 供給者 購入者 利用者 仲介者 事業の仕組み 資金源 海外支援 政策関連 効果 内容 コウノトリの野生復帰とコウノトリ育む農法 日本：兵庫県豊岡市 供給サービス、レクリエーションと観光（生物多様性サービス、景観） 2003 年から 多農薬をできるだけ減らしながら田んぼの生きものを増やす稲作技術「コウ ノトリ育む農法」を普及 豊岡市、兵庫県、JA 「コウノトリ育む農法」に取り組む農家 豊岡市 生物多様性、景観サービス：コウノトリツーリズム観光客等 供給サービス：「コウノトリの舞」の消費者 JA 等 「コウノトリ育む農法」に取り組む農家に対して支払い • 冬期湛水・中干し延期稲作を実施する農家に 7,000 円/10a • 転作田を活用して常時湛水することによって生きものを育むビオトープ を設置する農家に対して 27,000 円/10a の委託料を支払い • コウノトリ農法で生産したコメを「コウノトリの舞」としてブランド化： 減農薬で約 29％増、無農薬で約 71％増の価格で販売 市の財政から支出：（H24 年度豊岡市予算案の概要） • 農産物認証制度 4,542 千円（農振 P）コウノトリの舞ブランドの普及・拡 大、有機 JAS 認定補助 • コウノトリ育むお米販売促進 2,646 千円（農振 P） • コウノトリ育む農法の推進 1,055 千円（農振 P） • コウノトリ知の集積・交流事業 2,293 千円学術研究奨励補助、知の誘引 事業 • コウノトリ生息地保全対策 15,000 千円 • コウノトリ育むお米販売促進 481 千円（農振 P） （仮）海外ブランド化検 討会の開催 • コウノトリ育む農法の推進 307 千円（農振 P） 国からの地方交付税が財政の 35% 豊岡市コウノトリと共に生きるまちづくりのための環境基本条例（平成 18 年 12 月 26 日、条例第 65 号） 豊岡市コウノトリ基金条例（平成 17 年 4 月 1 日、条例第 71 号） 212.3ha（全体の約 7％）の田で導入。コウノトリの舞栽培面積 350ha 「コウノトリの舞」ブランド化で、農家収入向上 コウノトリツーリズムの来客数増加 課題 情報源 日本の優良事例紹介ウェブ： http://www.biodic.go.jp/biodiversity/shiraberu/policy/pes/satotisatoyama/satotisatoya ma02.html 豊岡市ウェブ： http://www.city.toyooka.lg.jp/www/genre/0000000000000/1000000000724/index.ht ml Case10．日本 トキ米 情報項目 プログラム 国/地域 対象サービス 事業期間 内容 トキの野生復帰とコメづくり 日本：新潟県佐渡市 レクリエーションと観光（景観）、生物多様性サービス、供給サービス 2005 年から 「トキの餌場確保」と「生物多様性の米づくり」の 2 つを目的に掲げた環境保 目標、目的 全型農業を認定する「朱鷺と暮らす郷づくり認証制度」 関係者 佐渡市、生協 供給者 市が認定する「朱鷺と暮らす郷づくり認証米」に取り組む農家 購入者 佐渡市 生物多様性/景観サービス：観光客 利用者 供給サービス：「朱鷺と暮らす郷づくり認証米」の消費者 仲介者 生協 「朱鷺と暮らす郷づくり認証米」に取り組む農家に対して支払い • 認証制度の補助金として、10a あたり 1,000 円を交付。さらに、出荷する農 家には、150 円/1 俵（1,200 円（8 俵）上限）が支払い 事業の仕組み • 市が認定する「朱鷺と暮らす郷づくり認証米」が,3000～3,500 円／5kg 程度 （参考：慣行栽培米 1,580 円/5kg）で販売 市の財政から支出： 米の販売 1kg/1 円の佐渡市トキ環境整備基金への募金 資金源 佐渡産の「コープ新潟佐渡コシヒカリ」を対象に、販売した米 1kg につき 1 円 を「佐渡市トキ環境整備基金」に寄付する連携協定 海外支援 国からの地方交付税が財政の 43% 政策関連 佐渡市環境基本条例（平成 17 年 3 月）「人とトキが共に生きる島づくり」 認証を受けた田の面積が 1,200ha に拡大 効果 認証米に取り組む農家の収入は 1 俵あたり 1,000 円程度向上 課題 日本の優良事例紹介ウェブ： http://www.biodic.go.jp/biodiversity/shiraberu/policy/pes/satotisatoyama/satotisatoya 情報源 ma03.html 佐渡市ウェブ：http://www.city.sado.niigata.jp/eco/info/rice/index.shtml 参考 Case11：日本 森林環境税 情報項目 プログラム 国/地域 対象サービス 事業期間 目標、目的 関係者 供給者 購入者 利用者 仲介者 事業の仕組み 資金源 海外支援 政策関連 効果 内容 森林環境税 日本：高知県 森林（炭素吸収・固定）サービス 2003 年から 森林の手入れを所有者だけに任せるのではなく全県民の力で森林を守る。 背景：放棄され密植されたままの人工林の中は日照量が不足するため下草が生え ず、その結果、水源涵養機能の低下や土壌の流出、川や海の生態系への悪影響な ど、生活環境に関わる深刻な問題が生じる。 高知県 高知県 高知県 生物多様性/景観サービス：県民 県民税を徴収し、県民参加による森林保全活動（ソフト事業）と公益上重要で緊 急に整備を必要とする森林整備（ハード事業）に支出 県民税：500 円/人を「森林環境保全基金」として積み立て。 高知県森林環境保全基金条例（平成 15 年 3 月 28 日条例第 2 号） 平成 15（2003）年～平成 21（2009）年で、ダム上流域などの 9,010ha の整備 を実施 「こうちの山の日」のような県民による森林保全に関連する活動の支援 森林ボランティア団体の増加 課題 日本の優良事例紹介ウェブ： http://www.biodic.go.jp/biodiversity/shiraberu/policy/pes/forest/forest01.html 高知県ウェブ：http://www.pref.kochi.lg.jp/soshiki/030101/kankyouzei.html 注：（*）：環境税を徴収し政府の事業に支出する。サービスの販売者（供給者）、購入者、 自発的取引の要素がなく PES とは言えない。 出所：JICA 情報源