フランス地方分権に関する研究会 報告書 - CLAIR（クレア）一般財団法人

フランス地方分権に関する研究会
報告書
主催：（財）自治体国際化協会、比較地方自治研究会
フランス内務省調査・未来予測研究センター所長 アルノー・テシェ氏
「地方分権、第二幕」について
平成 18 年 8 月 2 日(水)、自治体国際化協会の大会議室にて
Présentation de M. Arnaud Teyssier,
Directeur du Centre d’Etudes et de Prospective, Ministère de l’Intérieur,
« L’acte 2 de la décentralisation »
Au Centre Japonais des Collectivités Locales, le mercredi 2 août 2006.
はじめに、本日の講演は法律家としての
Je voudrais préciser au départ que la présentation que je
ものではなく、内務省の幹部として、地
vous propose n’est pas tant le fait d’un juriste, mais celui
方分権改革の実施の状況を分析し、今後
d’un haut fonctionnaire qui essaye, pour le compte du
の進展を予測し、様々な困難を解決して
Ministère de l’Intérieur, d’analyser la mise en œuvre de la
いきたいと考えている者によるもので
décentralisation et de prévoir les évolutions à venir afin de
あることを申し上げておきたい。
mieux maîtriser les difficultés.
フランス内務省には非常に貴重な情報
Le Ministère de l’Intérieur en France dispose de deux
源が二つある。一つは中央レベルでの行
sources d’information très précieuses. Premièrement, ce
政組織及び地方長官のネットワーク、フ
sont les informations recueillies par son administration
ランス政府の全国津々浦々に張り巡ら
centrale et par le réseau des préfectures, dans la mesure où
されたネットワークからの情報である。 l’administration française conserve un réseau territorial
extrêmement dense.
二つ目の情報源は一連のヨーロッパ地
Nous avons une deuxième source d’informations qui est
方行政研究によるものである。これは 26
produite
の地域チームに分けられた研究者の集
l’administration
まりで、網羅的かつ精力的に実際の地方
groupement d’universitaires, réparti en 26 équipes
par
le
groupement
locale
en
de
Europe.
recherches
Il
s’agit
sur
d’un
分権第二幕の実施状況を調査している。 régionales, qui fait un suivi sytématique et exhaustif de la
mise en place de la décentralisation, acte 2.
今日のテーマは、過去の固定的なもので
Le
sujet
dont
nous
traitons
aujourd’hui
n’est
はなく、将来的なもの、進展中のもので
effectivement pas un sujet figé, mais un sujet en devenir,
あって、現在実践途上にある分権改革第
en pleine évolution, l’acte 2 de la décentralisation étant en
二幕を取り扱うものである。
cours de mise en œuvre.
1
私が敢えてこのように申し上げるのも、
Je dis cela parce que nous avons souvent tendance en
フランスでは憲法の条文上規定され公
France à considérer qu’un texte constitutionnel ou une
布されれば、改革が成し遂げられたと思
réforme sont entrés dans les faits dès lors qu’ils ont été
いこむ傾向があるが、地方分権改革の場
publiés ou promulgués, alors qu’il reste encore un gros
合はまだなすべきことが膨大にあるか
travail à faire dans le cas de la décentralisation. Je voudrais
らである。講演の冒頭に当たり私が申し
dire en introduction que l’acte 2 de la décentralisation mis
上げたいのは、現在実施中の地方分権第
en œuvre actuellement représente un enjeu politique et
二幕は、フランスにとって政治的にも財
financier considérable pour la France.
政的にも影響の大きな問題であるとい
うことである。
フランスは数年前から政治的に困難な
La France connaît depuis quelques années une situation
状況に陥っており、それに対して 2002
politique difficile et une des réponses que les autorités
年以降国が対応策として出てきたのが、 proposent depuis 2002 a été une relance très profonde de la
地方レベルの民主主義をさらに強化す
démocratie locale en France. Cette réforme extrêmement
るというアプローチである。非常に野心
ambitieuse a suscité une triple inquiétude.
的な取組であるが、それ故に三つの懸念
を引き起こしている。
第一に、1982 年の第一次分権改革の時の
Inquiétude de l’administration d’Etat, qui craint, ou qui a
ように権限を失うのでないかという中
craint dès les premières réformes de 1982, d’être
央省庁の懸念である。
dépouillée d’une partie de ses prérogatives.
第二に、地方団体の議員・首長からの懸
Crainte des élus locaux, qui redoutent, de manière somme
念である。現在の国の財政状況からする
toute assez compréhensible, que dans la situation
と、地方に移譲された権限に見合うだけ
budgétaire actuelle, l’Etat ne donne pas aux collectivités
の財源の移譲が行われないのでないか
les moyens financiers pratiques de mettre en œuvre les
と彼らが心配するのももっともなこと
transferts de compétences qui ont été faits.
であろう。
第三に、国民からの懸念が挙げられる。
Enfin, inquiétude des citoyens, qui ont toujours vécu dans
これまで国が圧倒的な存在感を示して
l’idée d’un Etat puissant et qui redoutent que la
きたというフランスの伝統の中で、地方
décentralisation
分権によって地域間格差が拡大してし
développement des différentes régions.
amène
des
inégalités
dans
le
まうのでないかというものである。
2
したがって、フランスにおける地方分権
Le succès de la décentralisation en France reposera donc
改革の成功のためには、政策当局がこれ
sur la capacité des pouvoirs publics à apaiser ces trois
ら三つの懸念に十分対処し、地方分権に
inquiétudes et à montrer que la décentralisation est à la fois
より、地方レベルでの自由がより促進さ
synonyme d’une plus grande liberté locale, d’une plus
れ、住民がより民主的なメカニズムを活
grande
用することができ、そして税金がより有
démocratiques et enfin, d’une meilleure utilisation de
効に使われるということを示さなけれ
l’argent public.
maîtrise
des citoyens
sur
les
mécanismes
ばならないのである。
これらの政治的課題の背後には財政上
L’enjeu financier, derrière l’enjeu politique, est également
の課題がある。現在、フランスの公的債
considérable. Il ne faudrait pas, dans la situation
務が 11 兆ユーロ（約 170 兆円）に上る
d’endettement très lourde de la France (comptant
中で、地方分権を進めることによってむ
actuellement
しろ地方税の上昇や地方債務の拡大を
décentralisation se traduise par une hausse massive des
招くようなことがあってはならないの
impôts locaux ou par un recours massif à l’endettement de
である。
la part des collectivités locales.
1100
milliards
d’Euros),
que
la
以上の理由で、今年（2006 年）1 月、ド
C’est pour cette raison qu’au mois de janvier de cette
ミニク・ド・ビルパン首相のイニシアチ
année (2006), le Premier Ministre Dominique de Villepin a
ブによって財政に関する全国会議が初
réuni pour la première fois une conférence nationale des
めて開催され、地方団体に対しそのよう
finances publiques destinée à rassurer les collectivités
な心配は杞憂であるとの説明がなされ
locales et leur assurer qu’il y aurait bien une progression
た。首相は国による財政支援を拡充する
des concours financiers de l’Etat, que ce dernier prendrait
と確約し、国が団体の懸念に応え、予算
en compte leurs préoccupations et les associerait aux
措置を行うこととしたのである。
décisions budgétaires qui les concernent également.
第二幕の新しい制度的メカニズムの中
Il faut ajouter qu’au-delà des mécanismes institutionnels
で、私どもとして勇気づけられる兆しも
qui ont été mis en place par l’acte 2, il y a des signes
ある。それは「広域行政組織」であり、 encourageants que l’on peut souligner, notamment le
コミューン数が過大である（36,000）と
succès relativement important de « l’intercommunalité »
いう問題に対し、柔軟かつ漸進的に対応
qui a permis de résoudre de manière souple et progressive
している。フランスではコミューン合併
le problème du surnombre des communes (36'000
ではなく、広域行政の仕組みが発展して
communes). A défaut de fusionner les communes, la
きた。
France a réussi à développer une intercommunalité
considérable.
3
地方分権がどのような精神に則って行
Je voudrais rappeler très brièvement dans quel esprit a été
われたか、手法の詳細には立ち入らずに
conçue la décentralisation, sans entrer dans le détail des
説明したい。第二幕は二つの段階に分け
mesures qui ont été prises. Il y a eu deux temps dans l’acte
て実施された。まずいくつかの原則を明
2 : tout d’abord, une loi constitutionnelle en 2003 affirmant
らかにした 2003 年の憲法改正、引き続
un certain nombre de principes et ensuite, la loi de 2004,
きいくつかの権限移譲を実施した 2004
qui a mis en œuvre un certain nombre de transferts de
年法の制定である。
compétences.
2003 年 3 月の憲法改正は、まず第一に、
La loi constitutionnelle de mars 2003 a eu pour effet
「フランスは分権化された共和国であ
principal d’affirmer « solennellement » dans le texte de la
る」と憲法上で高らかに謳うというフラ
Constitution, procédure qui en France est une tradition très
ンスにおいては極めて重要な伝統ある
importante, que la France était une république à
手続きとしての効果を有するものであ
organisation décentralisée. Une république qui reste
った。その意味するところは、国家とし
unitaire, mais dont l’organisation est décentralisée.
ての単一性は維持しつつも機構的に分
権化されているということである。
このことは原理原則にとどまるもので
Ça n’a pas seulement une portée de principe, mais aussi
はなく、現実の社会にも影響の及ぶもの
une portée pratique. Cette inscription dans la Constitution
であった。「地方団体における自由な行
protège désormais et de manière définitive un principe qui
政運営」という原則、これは憲法院によ
avait déjà été affirmé par le Conseil Constitutionnel en
って以前から既に判断を下されていた
France et qui est celui de la libre administration des
ことではあるが、このことも憲法に明記
collectivités locales.
され保護されることとなったのである。
憲法改正によるもう一つ重要な直接的
La loi constitutionnelle a eu un autre effet direct très
な結果としては、
「レジオン」
（州）を憲
important, c’est qu’elle a inscrit la « région », collectivité
法の条文自体の中に位置付けたことが
très importante désormais en France, dans le texte même
挙げられる。州は今やフランスで非常に
de la Constitution.
重要な地方団体となっている。
4
2003 年の憲法改正では更に大きな改革
Une des innovations majeures de la loi de 2003 a été
が実施され、地方団体に民主主義的な面
également de créer pour les collectivités locales deux
で２つの重要な権限が付与された。一つ
facultés très importantes sur le plan démocratique. La
は法令に関係した実験的試行ができる
première, c’est le recours à l’expérimentation législative ou
ことであり、もう一つは地方レベルで住
réglementaire, et la seconde, c’est la capacité d’organiser
民投票を実施できることである。2003
des référendums locaux. Pour donner la mesure de la
年に行われた憲法上の革命の度合いを
révolution juridique qui a été accomplie en 2003, il faut
認識するためには、今般改正された第 72
lire l’article 72 nouvellement rédigé de la Constitution, qui
条を読む必要がある。改正前の同条は中
était jusque là l’article sacré de la centralisation puisque
央集権の聖典で、国の代理人たる地方長
c’est celui qui donne aux préfets la charge des intérêts de la
官が国の利益を「デパルトマン」（県）
nation dans les départements. Dans le nouvel article, qui
レベルで擁護する役割を担うと規定さ
est un peu le saint des saints de la tradition administrative
れていた。このフランスの伝統的行政の
française, est inscrite cette possibilité pour les collectivités
中枢のような条文の中に、法規のレベル
territoriales qui le souhaiteront, et qui seront autorisées,
に応じ議会又は中央政府の承認を受け
selon le niveau de norme, par le parlement ou par le
れば、地方団体により新たな法令の試行
gouvernement, à expérimenter des règles nouvelles.
が可能となる旨の規定が盛り込まれた
のである。
強調すべき点としては、実験的試行及び
Ce qu’il est très important de souligner, c’est que cette
住民投票を地方レベルで行うことがで
double faculté, celle de l’expérimentation et celle
きるというのはフランスに限られたも
d’organiser des référendums locaux, existe dans d’autres
のではなく他の欧州連合（仏UE、英EU） pays européens, mais qu’en France on a donné cette faculté
諸国でも見られるものであるが、フラン
à l’ensemble des collectivités locales reconnues par la
スの場合、この二つの権限が憲法上すべ
Constitution.
ての地方団体に対して認められたとい
うことである。
以上のことから言えることは、欧州連合
Ce qui veut dire, contrairement à ce que beaucoup de
諸国やフランスの一般国民（とりわけ一
gens croient en Europe et même encore en France
部政治家がそうであるが）が未だに考え
(notamment certains hommes politiques) que la France est
ているのとは裏腹に、憲法改正を見る限
aujourd’hui, et ce depuis 2003, un pays réellement
り、2003 年以降現在のフランスは実際に
décentralisé, si l’on s’en tient simplement au texte
分権化された国になったということで
constitutionnel.
ある。
5
さらには、憲法改正において地方団体の
Le fait que la révision constitutionnelle ait consacré
財政自主権も明記されたことは、象徴的
également l’autonomie financière des collectivités locales
な意味で非常に重要なステップとなっ
était une étape extrêmement importante sur le plan
た。
symbolique.
地方分権改革第二幕の第二段階に当た
La seconde étape a été la loi dite du 13 août 2004,
るのが、2004 年 8 月 13 日法、すなわち
relative aux libertés et responsabilités locales. Elle a eu
「地方の自由及び責任に関する法律（権
pour
限移譲法）」である。この権限移譲法に
compétences et également d’aménager un renforcement
より、更なる権限の移譲が行われるとと
important de l’intercommunalité. Mis en œuvre depuis
effet
d’organiser
de
nouveaux
transferts
de
もに、広域行政組織が強化されている。 2004 à travers plusieurs dizaines de décrets, ce processus
2004 年から同法に関する実施政令が数
n’est pas encore achevé aujourd’hui. Je ne vais pas
十本も出ており、まさにこの部分が現在
détailler là non plus les différentes compétences qui ont été
進行中と申し上げたところである。ここ
transférées, mais je vais citer deux ou trois exemples.
でも詳細についての深入りを避けなが
ら、以下に移譲された権限について典型
的な例を二、三挙げることとしたい。
第一に「社会復帰最低保障」（以下RMI）
Premier exemple, le transfert aux départements de la
という社会保障的な給付制度の運営が
gestion d’une des plus importantes prestations sociales en
県に移譲された。これにより、欧州レベ
France qui est le Revenu Minimum d’Insertion (RMI).
ルでは州の強化という傾向が強いにも
Cela a pour effet de renforcer le rôle politique du
かかわらず、フランスの県は政治的に重
département, au moment où on insiste en Europe
要な役割を担うこととなった。
davantage sur le renforcement de la région.
第二に、公立中高等学校の専門技術など
Le deuxième exemple, c’est le transfert aux collectivités
の職員が地方団体に移管されたという
locales des personnels techniques de l’Education Nationale
ことである。これは 1982 年に一部しか
qui n’avait été fait que d’une manière partielle en 1982 et
行われていなかったが、人数にして 10
qui concerne près de 100.000 agents.
万人にも及ぶ大規模なものである。
第三に、公営住宅政策が、様々な仕組み
Un troisième exemple, c’est la délégation par l’Etat aux
を通じ、国からの委任という形で、県及
structures intercommunales et aux départements du
び広域行政組織に対して移譲された。住
logement social, à travers différents dispositifs : l’aide à la
宅補助、住宅割当、学生向け住宅運営な
pierre, l’attribution de logement, le logement étudiant...
どがその対象となっている。これも政治
C’est également très important sur le plan politique.
的に重要な意味合いをもつものである。
6
次に、2006 年夏の段階で、今まで行われ
Maintenant, je voudrais passer en revue, de manière très
てきた地方分権改革の総括を行うとと
synthétique, les premières difficultés rencontrées et le
もに、行政・政治的な革命が直面してい
premier bilan qu’on peut tracer à l’été 2006 de la mise en
る困難な事態を説明したい。
œuvre de cette révolution politique et administrative.
現段階では地方分権改革はゆっくりと
A ce stade, la mise en œuvre de la décentralisation a pris
したテンポで進行している。まず、当局
un rythme plus administratif. On constate en premier lieu
はその当初の目標を下方修正した点が
un point sur lequel les autorités ont révisé leurs ambitions à
挙げられる。地方団体のうちの一つ、こ
la baisse. Il s’agit de l’affirmation d’une collectivité, en
の場合は州であるが、これが三階層制の
l’occurrence la région, comme chef de file. C’est en partie
地方団体のうちで主導的な立場に立ち
voulu, puisque dans les transferts de compétences qui ont
うるようにしたのである。このことはあ
été organisés en 2003-2004, le choix a été fait de ne plus
る意味意図的なものである。というの
procéder par bloc de compétences, mais au profit d’une
も、2003 年から 2004 年にかけて行われ
conception très souple, toutes les collectivités pouvant être
た権限移譲においては、地方団体類型ご
amenées à exercer des compétences dans différents
とに一まとまりの行政分野を一括して
domaines : social, etc. Il n’y a pas une répartition aussi
移譲するのではなく、むしろ柔軟に、ど
rigoureuse que dans la première vague de décentralisation.
の地方団体でも、社会政策等様々な行政
分野に係る権限を行使しうるようにさ
れた。その結果、権限移譲は第一幕の時
より柔軟に行われている。
二点目としては、今のところ地方団体が
Un deuxième élément qu’on peut constater, c’est que les
実験的試行及び住民投票という権限を
collectivités ne se précipitent pas pour l’instant sur
あまり行使していないということであ
certaines des compétences qui leur sont accordées, comme
る。なぜこのツールを使わないのか、そ
l’expérimentation ou le référendum local. Pourquoi ? C’est
の理由を特定するにはまだ早すぎると
encore un peu tôt pour évaluer ce phénomène, mais il faut
思うが、地方団体自身、特に近々選挙を
noter une certaine prudence des collectivités devant ces
控えているコミューンがこれらの新し
outils nouveaux, notamment dans les communes où les
いツールを前に慎重になっていること
élections municipales approchent.
は注目すべきであろう。
更に、実験的試行がほとんど試みられな
Il y a une autre raison. Le secteur privilégié où certaines
かった理由として、地方団体が実験的試
collectivités souhaitent faire de l’expérimentation, c’est
行を行いたい分野は治安や警察のあり
celui de la sécurité et des différentes formes de police.
方であるが、これらについては恐らく最
Dans ce cas, c’est l’Etat qui est peut-être le plus réticent.
もためらっているのは国の方であろう。
7
最後に、新たな権限が付与された一方で
Il y a enfin un dernier élément. Devant cet afflux de
財政の裏付けが不確実な現状において、 nouvelles compétences et dans le climat de relative
地方団体としては、住民投票や実験的試
incertitude financière, les collectivités ont préféré dans un
行などの任意の権限行使よりも、義務づ
premier temps se concentrer sur les compétences
けられている権限を優先することに努
obligatoires avant de véritablement faire l’expérience des
めたという事情もあるだろう。
compétences facultatives, comme le sont le référendum ou
l’expérimentation.
財政面でも地方団体の慎重さが現れて
Sur le plan financier, les premiers constats qu’on peut
いる。フランスの税制は非常に複雑で、 faire expliquent aussi cette relative prudence des
国の支配している度合が大きい。RMIの
collectivités. Le système fiscal français reste très complexe
分権化によって明らかになったのは、地
et très dominé par l’Etat et l’exemple de la décentralisation
方団体が不安視したように、財政負担面
du RMI a montré qu’il risquait d’y avoir des dérives en
での手当が十分でない恐れがあるとい
termes de coût - dérives qui inquiètent les collectivités.
うことであった。このことは何故まずも
Ceci explique d’ailleurs pourquoi le gouvernement français
って中央政府による地方団体に対する
a dû dans un premier temps apporter des soutiens
一層の財政支援が必要であったかとい
financiers supplémentaires aux collectivités. Même dans le
うことを示している。RMIに関しては、
cas du RMI, il ne s’agit pas d’un exemple-type de transfert
権限移譲に伴い石油商品内国消費税と
du revenu fiscal, puisqu’une fraction de la très politique
いう非常に政治的な税の一部が地方に
taxe sur les produits pétroliers a été affectée au
移譲されており、財源移譲の好例とは言
financement de cette compétence transférée.
えないものである。
政治的、行政的、社会政策的に大きな影
Il faut juste rappeler un phénomène qui est très important
響を与える事象でありながら、実施する
sur le plan politique, administratif et social, mais long et
のに時間がかかり、また困難なものがあ
difficile à mettre en œuvre : le transfert de personnel. J’ai
ることも忘れてはならない。それは職員
évoqué tout à l’heure les 95.000 techniciens et ouvriers de
の移管である。先ほど職員に関して
service de l’Education Nationale, mais il s’agit au total de
95,000 人の小中高の専門技術及び現業
130.000 agents de la fonction publique concernés par ces
の職員の移管について言及したが、これ
transferts.
を含め全体では 130,000 人規模の職員の
移管が行われる。
8
実際、移管された公務員の法的な地位、
Il y a en effet des problèmes de statut, de rémunération et
報酬、平等取扱などに関する非常に重い
d’égalité salariale qui sont très lourds. Il faut bien dire
課題がある。中央政府は、権限を移譲す
qu’en transférant certaines compétences, l’Etat transfère
る際に、併せて取り扱いの非常に厄介な
également des aspects très difficiles, qui se traduiront par
問題も移転させ、そのことが公務員に係
certaines évolutions majeures du personnel public.
る重要課題を引き起こしていることも
指摘しなければならない。
最後のポイントは、国の行政改革であ
Un dernier point sur lequel on peut faire quelques
る。そもそも地方分権第二幕が進められ
observations, c’est la réforme de l’Etat. Un des éléments
るに当たり考えられていた主な政策的
politiques majeurs qui étaient mis en avant au moment de
要素の一つは、分権の論理的帰結として
l’acte 2, c’est la réforme de l’Etat, qui doit logiquement
の国の行革である。なお私が「国」と言
être impulsée par la décentralisation. Et quand je dis
う時、一般のフランス人と同様中央政府
« l’Etat » en France, comme tous les Français, je fais
を指している。というのも、我々の間で
référence à l’Etat central puisque nous n’avons pas
は「国」という概念が公的セクターの集
conceptuellement l’habitude de désigner par « Etat »
合体を意味することがあまりないから
l’ensemble des acteurs de la puissance publique. Il faut
である。実際にはフランスにおいて国の
avouer que la réforme de l’Etat en France est très lente à
行革は非常に時間のかかるものであり、 mettre en œuvre, aussi bien dans le domaine de
全国の地方行政機関の場合と同様に、中
l’organisation territoriale de l’Etat, que sur le plan de la
央政府の人員削減もなかなか進んでい
réduction des effectifs des administrations centrales.
ないのが実情である。
実はフランスでは一つの重要な改革が
Une importante réforme est en train d’être mise en œuvre
進行中である。それは、予算の編成・執
en France, c’est la réforme de la procédure budgétaire et il
行に関する手続が大幅に変更されたも
s’agit d’une petite révolution sur ce plan. C’est ce qu’on
のであり、小さな革命と言ってもいいほ
appelle la LOLF, la nouvelle Loi Organique relative aux
どである。LOLF（財政ルールに関する組
Lois de Finances, même si elle n’a pas été conçue en lien
織法）と呼ばれるものであるが、これは
direct avec la décentralisation.
地方分権とは直接的には関係なく構想
されたものである。
9
今後の地方分権の歩みを決めることに
Un des points importants qui vont déterminer la suite des
なるポイントとしてあげられるのが、中
événements, ce sera la capacité de l’Etat et des élus locaux
央政府や地方団体の議員（そこから互選
à faire entrer dans la mentalité des Français la culture de la
される首長を含む）がフランス国民の思
décentralisation, car il y a toujours un décalage entre ce
考の中に地方分権の文化を植え付ける
qu’est devenu la France sur le plan constitutionnel -une
ことができるかということである。とい
république décentralisée-, et la façon dont les citoyens
うのも、憲法上の位置づけ、すなわちこ
perçoivent cette réalité. Ils ont toujours tendance à
こでは「分権化された共和国」というこ
considérer qu’ils vivent dans un Etat français centralisé.
とであるが、このことと、その現実のフ
ランス国民の受け止め方との間には今
なお乖離があるからである。中央集権国
家フランスに暮らしているというのが
フランス一般国民の常識である。
ここまで述べてきた分権改革の姿は何
Tous ces éléments de premier bilan ne sont pas enclins au
も悲観的な物言いということではない。 pessimisme. Il s’agit simplement du constat que les choses
フランスに地方分権が本当に根付いて
prendront raisonnablement du temps parce qu’il s’agit pour
いくためには時間がかかるという趣旨
la
である。フランスにとって地方分権改革
psychologique, d’une ampleur que même ses initiateurs
とは政治的にも心理的にも大きな変化
n’avaient pas soupçonnée en 2002.
France
d’une
vraie
révolution
politique
et
であり、2002 年に第二幕を推進した当事
者も予測しなかったほどに広がりを持
つものなのである。
このほか、私の所属している内務省が改
Il faut en marge de ces remarques évoquer trois points
革を進めるために努力している三つの
plus critiques qui concernent des domaines dans lesquels
重要な取組を紹介したい。
mon ministère, le Ministère de l’Intérieur, essaye
parallèlement de faire progresser les choses.
まず、内務省は、公有財産に関するコミ
Les services du Ministère de l’Intérieur se sont attaqués à
ューンの権限をまとめ、明確にし、統合
un problème colossal, qui est de rassembler, de préciser et
するという大きな課題に取り組んだ。フ
de synthétiser les dispositions communes au domaine
ランスの公物管理は非常に複雑な仕組
public. Il y a en France un droit du domaine public très
みがあり、地方分権は公有財産の譲渡と
complexe et, évidemment, avec la décentralisation, les
占用、そしてその法的側面について明ら
conséquences sont considérables en terme de cession des
かに多大な影響を及ぼすものである。
biens du domaine public, en terme de régime d’occupation
du domaine public et tous ces aspects juridiques.
10
内務省が事態の改善に取り組んでいる
Il y a un deuxième sujet sur lequel le Ministère de
二番目の項目は 20 年以上前から課題と
l’Intérieur travaille à améliorer les choses, c’est la
なっている地方公務員制度の改革であ
modernisation de la fonction publique territoriale qui est à
る。この改革は、2010 年から劇的な世代
l’ordre du jour depuis plus de vingt ans. Cette réforme est
交代期にさしかかるだけに一層重要な
d’autant plus importante que nous arrivons à un seuil de
ものである。年末の国会で付議される予
remplacement de générations qui est spectaculaire à
定のこの改革は、公務員任用の自由化及
l’horizon des années 2010. Les deux axes de cette réforme
び継続的研修と内部昇進の強化を二本
en préparation, qui passera au Parlement en fin d’année,
柱として準備が進めている。
sont les suivants : tout d’abord, une plus grande liberté
pour les recruteurs et ensuite, un renforcement de la
formation permanente et de la promotion interne.
第三点目に、広域行政組織の合理化であ
Le troisième sujet sur lequel travaille le ministère, c’est la
る。広域行政組織が地方分権改革の中で
rationalisation de l’intercommunalité. Je vous disais tout à
成功しているのは誰もが認めるところ
l’heure qu’elle est un succès incontestable du processus de
と先程申し上げたが、その運営が複雑に
décentralisation, mais sa gestion est compliquée et a été
なっており、会計検査院からも批判され
critiquée par la Cour des Comptes. Un des sujets sur
ている。広域行政組織の合理化について
lesquels travaille le ministère, c’est la clarification des
は、内務省としては、地方税負担をより
relations
公平にするため、広域行政組織とその構
groupements de communes pour permettre une répartition
成団体間の財政関係を明確にしなけれ
plus équitable de la charge fiscale locale. Je n’ai pas besoin
ばならないと考えている。地方分権につ
de souligner à quel point cet aspect est important, si l’on
いて国民の賛同を得ようと思えばこの
veut faire adhérer les citoyens durablement à la
ことが如何に大事か、敢えて強調するま
décentralisation, car il ne faut pas qu’ils aient le sentiment
でもないであろう。市民が、同じ公共サ
de payer deux fois pour le même service. Il faut donc que
ービスを受けるためコミューンと広域
les relations entre les communes et leurs groupements,
行政組織に二重に納税しているという
notamment ceux qui ont une fiscalité propre, soient bien
financières
entre
les
communes
et
les
感覚を持つようではいけない。よって、 clarifiées.
広域行政組織とその構成団体との関係
は、その広域組織が独自の課税権を有す
るような場合（注：フランスでは自ら直
接に課税権を持つ広域組織が存在する）
にはなおのこと、十分に明確化されなけ
ればならないのである。
11
今後起こりうる事態について、とりわけ
Je voudrais faire un petit point de prospective pour
団体間の権限の均衡と分配について、そ
évoquer comment les choses peuvent évoluer dans les
の見込みを若干申し述べたい。
années à venir. Nous allons voir les hypothèses qu’on peut
formuler, notamment en termes de répartition, d’équilibre
des pouvoirs entre les différentes collectivités.
概して言えば、フランスの地方分権は後
Une chose est certaine : il y a des évolutions profondes,
戻りできないところまで深まっており、 qui paraissent irréversibles, qui ont été engagées et qui font
今日では実際にヨーロッパの中でも最
effectivement de la France, aujourd’hui, un des pays les
も地方分権の進んだ国の一つになって
plus
いるのは確かである。例えばイタリアで
contre-exemples. L’Italie, où la décentralisation est une
は地方分権は古くから政治的な問題を
problématique très ancienne et très politique, a rejeté, elle,
含むものであり、最近国民投票によって
par un référendum récent une révision constitutionnelle qui
州の自治を更に強化しようとした憲法
aurait renforcé de manière considérable l’autonomie
改正が否決されている。また、州の自治
régionale. L’Espagne, qui est un pays où l’autonomie
が極端に進んでいるスペインでは、私が
régionale est extrêmement affirmée et dont la situation a
最近参加したシンポジウムにおいて、ス
été évoquée à un colloque parisien récent auquel j’ai
ペインの大学教授が私に話したところ
assisté. Au cours de ce colloque, un universitaire espagnol
では、フランスの広域行政組織は実に革
me faisait remarquer que l’intercommunalité en France
命的な仕組みであって、逆にスペインで
était quelque chose de très révolutionnaire, et il disait
は州や県が少数の有力市町村を政治的
qu’en Espagne l’intercommunalité ne progresse pas du tout
に相手にするよりも沢山の（小規模）市
parce que les provinces et les régions espagnoles préfèrent,
町村を相手にする方を望んでいるとい
pour des raisons politiques, avoir une profusion de
う政治的な思惑があるため広域行政組
communes
織は全く進んでいない、とのことであっ
interlocuteurs politiques peu nombreux. On voit bien qu’il
た。そこで作用している内なるパワーバ
y a une question de rapport de forces interne qui joue. Cet
décentralisés
comme
d’Europe.
Je
interlocuteurs,
vais
plutôt
citer
que
deux
des
ランスの問題があることがよくわかる。 observateur espagnol considérait que l’intercommunalité
このスペイン人研究者は、広域行政組織
était un atout considérable pour la décentralisation
は地方分権を推進する上での切り札的
française.
存在であると考えていた。
12
ところで、2002 年から 2004 年にかけ地
Quand on a parlé de l’acte 2 en 2002, 2003 et 2004, cela
方分権改革第二幕の議論をしていた時
pouvait laisser penser qu’il y aurait assez rapidement un
はすぐにも次の第三幕があると受け止
acte 3. On se rend compte aujourd’hui que l’acte 2 est
められていた。今日から見れば、第二幕
porteur de potentialités considérables et qu’il faudra sans
にはまだ相当潜在的に行うべきことが
doute un certain temps pour pouvoir mettre en œuvre
残っており、また諸規定を完全に実施
pleinement toutes ses dispositions et notamment accomplir
し、特に財政面での大幅な変革を実現す
les mutations financières considérables qu’il suppose.
るのに、恐らく時間がかかるということ
なのであろう。
今後当分の間、バランスをとるのが最も
Un des points où il sera le plus difficile de trouver un
難しいのは、今後増加が見込まれる地方
équilibre dans les années à venir sera l’établissement de
固有財源になるものと、交付金を通じ国
la ligne de partage entre ce qui deviendra les ressources
が財政調整をする分野に残るものとの
propres des collectivités, qui sont vouées à s’accroître, et
間の線引きを行うことである。地方団体
ce qui restera du domaine de la péréquation par l’Etat à
に最大限の財政自主権を保障するのと
travers des dotations. Il faut à la fois garantir la plus grande
同時に、国の関与によりある程度は地域
autonomie financière aux collectivités, et en même temps
の均衡ある発展も維持されると国民に
rassurer le citoyen en lui montrant que le développement
示していくことも必要である。
du territoire restera équilibré, dans une certaine mesure,
grâce à une intervention correctrice de l’Etat.
13
フランスの地方分権について語るとき、
Je voudrais ajouter qu’il y a un élément dont on doit tenir
とりわけ日本の地方分権との比較を行
compte quand on parle de la décentralisation en France,
う際に考慮に入れるべきことを申し上
surtout
げると、フランスの地方分権において
décentralisation au Japon, c’est que les termes de la
は、国と地方との関係にとどまらないと
décentralisation en France ne se résument pas à un
いうことである。そのほかにも、地方団
dialogue entre l’Etat et les collectivités. Il s’agit également
体間の対話に関すること、地方団体が求
du dialogue entre les collectivités elles-mêmes et des
めうる調和に関すること、そして地方団
harmonies qu’elles peuvent rechercher, des rapports de
体が受容せざるを得ない力関係に関す
forces qu’elles doivent assumer. Enfin, un élément très
ることがあるのである。さらに、非常に
important, c’est le dialogue entre tous ces acteurs et
重要なポイントとして、国・地方と欧州
l’Union Européenne. Il ne faut pas oublier que l’Union
連合(UE)との関係に係るものもある。規
Européenne, en particulier la Commission de Bruxelles, est
制の設定の面でも財政面でも、UE、とり
un acteur capital en termes de production de normes, et
わけブリュッセルの欧州委員会は大き
même en termes financiers. C’est un élément qui à la fois
な役割を果たしている。これは複雑な要
compliqué et qui dans certains cas encourage le processus
素ではあるが、このことが地方分権のプ
de décentralisation.
quand
on
fait
une
comparaison
avec
la
ロセスを推進している場合もあるので
ある。
以上申し述べた上で、今後見込まれてい
Donc, dernier point de mon exposé à la lumière de ces
る動向について四つの仮説を披露した
considérations : les hypothèses que l’on peut formuler pour
い。
les années à venir, l’exercice de prospective auquel on peut
se livrer.
第一の仮説、これが恐らく一番起こり得
Première hypothèse, qui est sans doute la plus plausible,
る仮説であるが、地方分権第二幕が簡単
c’est que le processus engagé se déroule de manière un peu
にはいかないこともあり当初の想定よ
linéaire et que l’acte 2, plus lentement que prévu, avec
りはスピードが落ちるとしても、これま
quelques difficultés, mais en même temps avec une
でのプロセスが同一線上に展開され、あ
certaine continuité, se poursuive et prenne de l’ampleur.
る程度連続性を保ち、より大きな成果を
上げていくであろうという仮説である。
14
第二の仮説は、今後地方分権の動き、情
Deuxième hypothèse qui n’est pas à exclure, c’est que la
熱が更に高まり、最早国は現状のままで
machine de la décentralisation s’emballe au fil des
いるための財政的・政治的な手段を持ち
prochaines années et que l’Etat ne parvienne plus à suivre.
得なくなるというものであるが、これと
C’est-à-dire que l’Etat n’ait plus les moyens financiers, ni
て排除できない仮説である。これは二つ
les outils politiques pour rester dans son organisation
のことを意味しよう。一つは地方分権に
actuelle. Cela voudrait dire deux choses : d’une part que
より国の行財政改革がかなり抜本的に
l’objectif de réforme de l’Etat par la décentralisation
進んでいくということであり、今ひとつ
produirait ses effets de manière finalement assez brutale ;
は、フランスは恐らく国の分裂という事
et deuxièmement, qu’on passerait peut-être un point de
態を迎え、「分権化された共和国」にと
rupture au-delà duquel nous ne serions même plus en
どまることなく、連邦国家に似たものに
France une république décentralisée, mais quelque chose
なってしまうというものである。このよ
qui s’apparenterait à un système quasi-fédéral. Une telle
うな状況は、地方分権化されるのは組織
évolution n’est pas celle qui était prévue par la révision
であって、国はあくまで単一の共和国で
constitutionnelle de 2003, qui réaffirme le caractère
あると明記された 2003 年憲法改正で予
unitaire de la République Française, république dont
定されていたものではない。しかし、制
l’organisation est décentralisée. Il existe toutefois une
度や人々の役割というのは、当初の想定
logique des institutions et du rôle des hommes qui peuvent
を超えて進んでいくきらいがある。
conduire à une évolution qui aille bien au-delà de ce qui
était prévu.
15
第三の仮説は、地方分権という新しい形
La troisième hypothèse, c’est le développement d’une
のガバナンスが出てくるということで
gouvernance de la décentralisation. En effet, il y a un point
ある。実際、国が整理しなかったという
majeur qui n’a pas été réglé, ou plutôt que l’Etat a renoncé
よりむしろ整理を断念した重要事項と
de régler, qui est celui des imbrications, du mélange, de la
は、権限の明確な区分ができていないこ
superposition des compétences. Ceci fait que les
とであり、重なり合いが生じていること
collectivités partagent des compétences - et cette situation
である。これにより地方団体の権限が重
complique la formulation d’hypothèses. L’hypothèse qu’on
層的になってしまい、どのような仮説を
peut toutefois formuler, c’est que les collectivités, par
たてるかが困難になっている。しかし、 nécessité et pour améliorer leur gestion, coopèreront et
それでも想定可能な仮説としては、地方
négocieront entre elles pour dégager une sorte de
団体の側が必要に迫られ、あるいはまた
gouvernance de la décentralisation qui ne viendrait donc
自らの運営を改善するため互いに協力
pas de l’Etat, mais des collectivités elles-mêmes. C’est ce
し、交渉し、それによって地方分権時代
qu’on observe déjà en partie avec le succès de
におけるガバナンスが国からではなく
l’intercommunalité.
まさに地方自身から生まれてくるとい
typiquement française où on raisonne d’abord en termes
うことである。これは、広域行政組織の
institutionnels et ensuite en termes fonctionnels, dans le
成功という形で皆既に知っていること
cas de l’intercommunalité, il s’agit d’abord d’une
でもある。フランスでは、制度を条文上
démarche pragmatique et fonctionnelle qui a été ensuite
改正し、次いで機能面、という傾向があ
rationalisée
るが、広域行政組織に関しては非常にプ
important pour comprendre la mentalité française, et une
ラグマティックで、機能そのものから出
des évolutions positives de la décentralisation peut être
発して、後から制度上の合理化を図ると
justement d’adopter une démarche plus pragmatique et
いう方向に動いている。これはフランス
plus fonctionnelle.
de
Contrairement
manière
à
une
institutionnelle.
démarche
C’est
très
人のメンタリティを理解するのに大切
であり、地方分権の成果のひとつとして
実用的で機能的な動きを見せているの
であろう。
16
第四の仮説は悲観的なものである。何か
La quatrième et dernière hypothèse qu’on peut formuler
深刻な危機状態の発生、例えば根本的な
est pessimiste. Si une crise survenait, qu’elle soit
財政問題、政治問題、大規模自然災害、 financière, politique ou liée à une catastrophe naturelle ou
公衆衛生上の事件等社会が大きく揺り
sanitaire, ou tout autre événement majeur qui traverserait
動かされるような問題が起こったとき、 de manière profonde la société, les institutions et la société
組織や社会は国の方に向いてしまう。こ
se tourneraient de nouveau vers l’Etat. Ce serait
れは結局のところ、そもそも国家主導色
notamment dû à cette sorte de réflexe de survie qui veut
の強い伝統を持つ国で突然何かしら困
que, dans un pays où la tradition étatique est très puissante,
難な事象が起こると人々は本能的に国
au moment où les choses deviennent subitement très
を向いてしまう傾向の表れであろう。こ
difficiles, on se tourne instinctivement vers l’Etat. Il
のような場合には、国への回帰が起こ
pourrait y avoir dans ce cas de figure, un retour en arrière
り、地方分権が犠牲になる可能性もあり
et un retour de l’Etat au détriment de la décentralisation.
得るのである。現代世界が治安面でもそ
Lorsqu’on considère le monde d’aujourd’hui, avec les
の他の領域でも不安定さを抱えている
incertitudes qui pèsent sur le plan de la sécurité collective
状況を鑑みれば、フランスのような国家
et dans d’autres domaines, c’est une hypothèse qu’on ne
においてこのような仮説も否定できな
peut pas totalement exclure dans un pays comme la France.
いのである。この点については、アメリ
On peut remarquer d’ailleurs que lors de la catastrophe en
カ・ルイジアナ州のハリケーン災害の時
Louisiane, aux Etats-Unis, beaucoup de gens en France, et
の例が挙げられる。あのときフランスで
pas seulement des esprits centralisateurs, en ont ricané en
は、特に中央集権的な主張をしていない
disant « voyez ce qui se passe lorsque l’Etat s’efface
人も含めて、国家があまりに手を引きす
trop ». Il y a eu tout une réflexion autour de ce thème en
ぎるとあのような事態になると嘲笑す
France qui montre à quel point les consciences restent
る人が多かった。これは、フランスにお
attachées à l’idée que le salut ultime dans les circonstances
いてこのテーマを論じる際に、困難に陥
difficiles, c’est l’Etat.
ったとき最後の救いの手は国から来る
という発想が依然根強いということを
示している。
17
結びにあたり、二つ三つ付け加えたい。
En conclusion, je ferai deux ou trois remarques. La
まず、現在フランスは地方分権の移行期
première, c’est que la France est aujourd’hui dans une
にあるということである。即ち、条文上
situation de transition. C’est-à-dire qu’elle est devenue
では完全に「地方分権化された共和国」 dans les textes une république décentralisée, mais qu’elle
にはなったけれども、中央集権的意識と
n’a pas encore rompu totalement avec l’esprit de
完全に決別したとまで言える状況には
centralisation. Il reste un gros travail à faire pour la mise en
ない。したがって権限・財源の移譲を実
oeuvre pratique des transferts de compétences et des
行していくためには、まだまだ膨大な作
transferts financiers qui les accompagnent. La conséquence
業が残っている。フランスが移行期にあ
de cette situation de transition, c’est qu’un certain nombre
るがため、海外、特にドイツの識者に、 d’observateurs étrangers, notamment allemands, font
最近のフランスは制度や行政に偏りす
remarquer qu’aujourd’hui, la France semble un peu
ぎるのではないかと言われるようにな
sur-institutionnalisée ou sur-administrée.
った。
このような状況は、とりわけ困難な経
Cette situation intervient dans un contexte économique,
済・社会・財政上のコンテクストにおい
social et financier qui est particulièrement difficile, mais la
て起こっているが、分権プロセスの成功
réussite du processus est vitale. La France doit reconstituer
は死活の問題である。フランスは過去二
un système de décision publique entièrement différent de
世紀に渡って続いてきた意思決定シス
celui qu’elle a connu pendant deux siècles.
テムとは完全に異なる仕組みを再構築
しなければならないのである。
これは、特に昨年国民投票で欧州憲法案
C’est une condition indispensable si elle veut réussir à
を否決した後、フランスが欧州連合や世
reprendre une place prééminente au sein de l’Union
界の中で重要な位置を占めるには避け
Européenne - surtout après le problème du référendum de
て通れない課題である。
l’an dernier. Surtout aussi si elle veut continuer à jouer un
rôle important dans le monde.
全くの個人的な意見であるが、地方分権
Je pense, mais c’est une opinion personnelle, qu’une des
の動きを活性化するため日本から得ら
pistes intéressantes venant du Japon et dont on pourrait
れるヒントの一つとして、地方自治体の
s’inspirer pour dynamiser la décentralisation, c’est l’idée
執行機能を担う一定の数の人々を直接
d’élire un certain nombre d’exécutifs locaux au suffrage
公選制で選ぶということがある。
universel direct.
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このように、直接公選制で地方団体の執
Ce serait un moyen précieux d’impliquer davantage les
行部を選ぶというのは市民を民主主義
citoyens dans le processus démocratique. Une des choses
プロセスにより密接に関わらせる一つ
qui retardent actuellement la mise en oeuvre de la
の貴重な手段であると思う。現在、地方
décentralisation, c’est l’insuffisante adhésion des citoyens.
分権の実施が遅れている原因の一つは
Il y a là quelque chose qui leur apparaît encore comme trop
国民からの賛同が十分に得られていな
extérieur. Je précise que j’exprime ainsi une position
いということにある。国民は、未だに地
purement personnelle.
方分権というものが自分たちにとって
関係のない問題であると受け止めてい
るのである。 もっともこれもあくまで
も私の個人的な見解であることを申し
添える。
ご清聴ありがとうございます。
Je vous remercie.
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