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北欧援助政策の動向 −資金配分の観点からみた変容と分岐−
北欧援助政策の動向 －資金配分の観点からみた変容と分岐－ 開発金融研究所 開発研究グループ 小林 誉明 目 次 はじめに 第１章 政策資源の援助政策への配分 第２章 援助主体別配分 ２．１ 責任主体別配分 ２．２ 実施主体別配分 第３章 援助供与形態別配分 ３．１ 調達条件別配分 ３．２ 事業形態別配分 ３．３ 返済条件別配分 はじめに １．本稿の目的 北欧諸国（スウェーデン、ノルウェー、 デ ン マ ー ク、 フ ィ ン ラ ン ド ） は ＊ １、 他 の ドナーから際立った特徴的な援助を行う ことで知られている。国民総所得（Gross National Income: GNI）に占める高い ODA 比率、貧困削減重視の援助理念、無償中心 の援助スキーム、援助への国民の強い支持 など、日本とは好対照を示すその共通の特 徴は、「理念型としての『北欧型援助モデ ル』」（下村 2005）として捉えることができ る。北政諸国は援助規模自体は日本と比べ ても決して大きくはないものの、その独特 な援助モデルによってドナー・コミュニティ の中で確固とした存在感を発揮してきてい る。しかし1990年代後半以降、国際援助の 潮流が貧困削減へと収束してゆくなかで、 北欧型援助モデルの特徴は以前ほどはっき 第４章 援助対象別配分 ４． １ 対象セクター別配分 ４． ２ 対象国別配分 第５章 資金配分パターンから見た 北欧援助政策の特徴 ５． １ 共通点 ５． ２ 相違点 おわりに りしなくなってきたことが指摘されている （Danielson and Wohlgemuth 2005: 520）。 いわゆる「国際援助システムのグローバリ ゼーション」 （桂井・小林 2006）が進行し ている現在、北欧型援助モデルはどのよう なパフォーマンスを示しているのであろう か。その実態を明らかにすることが本稿の 目的である。 ２．本稿のアプローチ＊２ ある国が海外に向けて行う公的援助は、 その国が何らかの政策目的を達成するため に実施する公共政策の一つとして捉えるこ とができる。政策としての実態は、限りあ る政策資源としての資金の配分パターンを 観察することで、一定程度把握することが できる。援助に関する資金配分のフローは、 ある国の予算の中でどの程度を援助政策に 割り当てているかという「援助政策への予 算配分」と、援助予算の範囲の中で援助機 関がどのように資金を利用してゆくかとい …………………………………………………………………………………………………………………………………………………………… ＊１ スウェーデン、デンマーク、ノルウェーの三国はスカンジナビア諸国と呼ばれ、ノルディック（北欧）諸国とはスカンジナビ ア三国にフィンランドとアイルランドを加えた五カ国を指すことが慣例となっている。本稿では、ノルディック諸国からアイ ルンドを除いた四カ国を調査対象としている。北欧諸国が参加する地域的な多国間援助枠組については、図表1を参照。 ＊２ 本稿に記載の質的情報につき、特段出所を明記していない場合は、2005年6月13日から24日にかけて筆者らがおこなったスカ ンジナビア三国における援助機関関係者への聞き取り調査もしくは、ノルウェーの開発関係シンクタンクである CMI（Chr. Michelsen Institute）に委託した北欧四カ国での聞き取り調査に基づく。 開発金融研究所報 図表１ 北欧及びその周辺地域における多国間援助枠組 ＜拡大ノルディック・プラス＞ ＜ノルディック・プラス＞ ＜北欧（ノルディック）＞ ＜ライク・マインデッド・グループ（ LMDGs ）＞ ＜スカンジナビア＞ *ノルウェー *オランダ スウェーデン カナダ デンマーク フィンランド *イギリス アイルランド *ドイツ 注１）ライク・マイテッド・グループやノルディック・プラスといった枠組は主観的な枠組であるため、 時代によっても論者によっても、その範囲は一定ではない。 注２）ドイツ、イギリス、オランダ、ノルウェーの開発関係閣僚（全て女性）から構成される「ウス タイン・グループ」という協議の枠組も存在し、図中※印で示した。 出所）北政の援助関係者の助言を基に筆者作成 図表２ 援助配分フロー 第1章 第2章 第3章 第4章 援助政策への配分 援助主体別配分 援助供与形態別配分 援助対象別配分 2.1 2.2 責任主体別 実施主体別 3.1 3.2 3.3 調達条件別 事業形態別 返済条件別 タイド プログラム ODA 予算 政 府 全 予 算 自国 政府 （二国間 援助） 行政 4.2 国別 社会 セクター A国 経済 セクター B国 生産 セクター D国 E国 贈与 アンタイド NGO 経由 4.1 セクター別 プロジェクト 貸与 C国 多国間 機関へ 拠出 他の政策への配分 出所）筆者作成 う「援助予算における配分」という二つの 局面に大別できる。前者の、援助予算への 配分規模を比較することで、当該政府が援 助を政策手段としてどの程度重要視してい るかを知ることができるであろう。他方で 後者の、援助予算が誰からどこにどのよう な形態を通じて配分されるかを考察するこ とで、公的援助という国際的資源移転によっ て実現が期待されている政策目的がおよそ どのようなものかを推察することができる と考えられる。本稿では図表２のフローに 従い、全予算の中からどの程度の資金が援 2006年9月 第31号 助政策に配分されたかを概観した後（第1 章）、誰が援助するかという援助主体（第2 章）、どのような手法（モダリティ、スキー ム）を用いて援助するかという援助形態（第 3章）、どこに援助するかという援助対象（第 4章）、という三つの観点から援助予算にお ける配分の実態を捉える＊３。このように援 助に関する資金配分に着目し、北欧ドナー 間比較や時系列の比較を行うことで、北欧 型援助モデルの国別の差異やその変容を明 らかにする。 第１章 政策資源の 援助政策への配分 国家は限りある予算の制約の下、プライ オリティに応じた政策資源の配分を行う。 援助政策に割り当てられる予算の割合に は、他の政策と比べた援助政策の、その国 にとっての相対的重要度が反映されている と捉えることができる。具体的には、その 国が支出可能な予算の原資である国民総所 得（Gross National Income: GNI）における ＊４ ODA 支出総額の割合（ODA/GNI 比率） とい う指標によって表されることが多く、対外 援助政策に対するコミットメントの強さの ドナー間比較に用いられている。1969年に ピアソン委員会において、途上国開発のた めの資金増大を目的として ODA/GNI 比率 0.7％という目標が設定されたが＊５、現在も 大半のドナーがこの目標には遠く及ばない。 例えば日本は2005年（暫定値）で0.28％、こ れまでの最高でも0.34％（1984年）でしか な く、DAC 諸 国 全 体 の 平 均 は1970年 代 以 降0.2％から0.4％の間で推移している（図表 ４） 。 ドナー諸国大半のこのような実情と対照 的に、北欧ドナーの援助へのコミットメン トは「世界最高水準」 （下村2005）となって いる。1968年に対 GNP 比1％を目標として 定めたスウェーデンは、早くも1975年には 0.7％を突破し、その後0.7％以上を維持し続 けて北欧諸国の先導役を務めてきた。1973 年に国会で対 GNP 比の1%を目標として設 定したノルウェーは、1982年には目標を達 成し1980年代を通じてその水準が維持され た。1985年に対 GNP 比1%を目標として段 階的実施を行う国会決議を採択したデン マークは、1992年に対 GNI 比１％を突破し た。フィンランドは、援助水準を1980年代 に急速に伸ばし、1991年には0.8%にまで達 した。 しかし、このような北欧援助政策の様相 は、1990年初頭の冷戦終結によって大きく 変容を遂げることになる。冷戦構造のなか での戦略的援助の必要性が低下したこと と、ドナー諸国が深刻な財政難に直面する なかで援助の成果がなかなか現れないこと を 契 機 と し た「 援 助 疲 れ 」 と が あ い ま っ て、1992年 か ら1996年 ま で の 間 に DAC 諸 国 の ODA は16% も の 落 ち 込 み を み せ た （Selbervik 2003: 306） 。その後徐々に持ち直 したものの ODA/GNI 比率の DAC 諸国平 均が1991年水準近く（0.33％）まで回復した のは漸く2005年（暫定値）になってからで ある。冷戦終結後の援助政策の変化につい ては北欧諸国も例外ではなく、四カ国とも に1990年代初頭から中盤へ向けての援助削 減、その後の回復という援助国一般の傾向 ………………………………………………………………………………………………………………………………………………………… ＊３ ドナーの援助動向を把握するための有効なアプローチが必ずしも定着しているわけではない。本稿では、資金配分のフロー という軸に沿って調査項目を整理したことで、複数ドナー間の援助動向の体系的な比較を試みた。取得可能な集計データの 制約もあり、現段階では大雑把な整理に留まるが、より実態に即した詳細な資金の流れを追跡することが可能な整理の仕方 を模索してゆく必要があるだろう。 ＊４ 予算総額を分母とした場合、国による予算制度の違い（例えば、一般会計には含まれない特別会計の存在）などにより、国 家間の比較可能性が低下する。 ＊５ この0.7という数値自体に合理的な根拠があるわけではない（浅沼 2005）。 開発金融研究所報 図表３ 北欧ドナーの ODA 支出総額（ネット） （1960 ～ 2005 年までの推移） （100万USD） 3500 デンマーク フィンランド ノルウェー スウェーデン 3000 2500 2000 1500 1000 500 2005 2000 1995 1990 1985 1980 1975 1970 1965 1960 0 （年） 出所）OECD International Development Statistics Online から作成 図表 ４ 北欧ドナーの ODA/GNI 比率 （1960 ～ 2005 年までの推移） 䋨㩼䋩 㪈㪅㪋 䊂䊮䊙䊷䉪 䊐䉞䊮䊤䊮䊄 䊉䊦䉡䉢䊷 䉴䉡䉢䊷䊂䊮 ᣣᧄ 㪛㪘㪚ᐔဋ 㪈㪅㪉 㪈 㪇㪅㪏 㪇㪅㪍 㪇㪅㪋 㪇㪅㪉 㪉㪇㪇㪌 㪉㪇㪇㪇 㪈㪐㪐㪌 㪈㪐㪐㪇 㪈㪐㪏㪌 㪈㪐㪏㪇 㪈㪐㪎㪌 㪈㪐㪎㪇 㪈㪐㪍㪌 㪈㪐㪍㪇 㪇 䋨ᐕ䋩 出所）OECD International Development Statistics Online から作成 を踏襲している。図表４に示すように、北 欧四カ国の全てが常に DAC 諸国の平均値よ り高い ODA/GNI 比率を保持し続けてきた が、冷戦終結の影響の大きさは、四カ国の 中でも大きく異なり、現在に至るまで縮ま ることの無い差異として残っている。1990 年代後半を例外として北欧のなかで援助支 出額としては最大のドナーであり続けて きたスウェーデン（図表３）は、1992年の ODA/GNI 比率1%を最後に低下をはじめた。 財政再建に向け1997年度以降の３年間に開 発協力予算を対 GNI 比率0.7％まで引き下げ ることを決めた1996年の決定を受けて（外 務省編 2005） 、1999年には実際に0.7%水準 にまで低下した。しかし、その後の財政状 況の回復を受け0.8％近辺を維持した後に増 加を続け、2005年には0.92％にまで達した。 ノルウェーも経済後退が進む中で1990年代 2006年9月 第31号 を通じて対 GNI 比率の低下を続け、2000年 には0.8%を割った。実数ベースでは、GNI の急速な伸びによって90年における12億ド ルから2005年における27億ドルまで着実に 増 加 を 続 け て お り（ 図 表 ３） 、ODA/GNI 比 率 も2000年 以 降 回 復 を 始 め、2005年 に は0.93％という値をマークしている。デン マークは1990年代を通じて唯一 ODA/GNI 比率1%周辺を維持した国である。この間、 1.5％目標の設定が議論されたことさえある が、公式な合意には至らなかった。2000年 には1.06%と過去最高の対 GNI 比を記録し たが、2001年の総選挙によって発足した中 道右派のラスムンセン内閣が、公約により １％目標を放棄し ODA 予算総額を1999年 レベルに抑えて2008年までは毎年115億デン マーク・クローネに固定することを決定し たため、2005年には0.81％まで急降下してい る。しかし、援助政策のこのような急転換 に対する野党等からの反発を受け、2005年 2月発足の第二次ラスムンセン内閣では0.8% 水準を下回らない方針が宣言された （Danish Ministry of Foreign Affairs 2005） 。冷戦終 結後においてもトレンドとしては高水準の ODA/GNI 比率が維持されたスカンジナビ ア三国に比べ、フィンランドにおいて冷戦 終結の影響は最も顕著に現われた。ソ連崩 壊によってソ連との特恵的貿易が不可能と なったことに加え、過酷な金融市場自由化 に直面した結果、深刻な経済危機に陥り、 1991年 の0.8％ か ら1994年 に は0.31％ に ま で 対 GNI 比 が 急 落 し た。 そ の 後、 フ ィ ン ラ ンド政府は0.7％目標を2010年までに達成す るというコミットメントを表明し（OECD 2003b: 12）、2005年には0.47％にまで上昇し ている。 第２章 援助主体別配分 援助のために割り当てられた予算を元に、 ドナー国内の様々なアクターによって援助 政策が実現されるが、担う役割の大きさに 応じて各援助主体への予算が配分される。 ここでは、責任主体（2.1）と実施主体（2.2） という二つの観点から、主体別配分の内訳 をみてゆく。 ２．１ 責任主体別配分：バイとマルチ それぞれのドナー国にとって、援助政策 に利用可能な資金の使い方には、自国政府 の責任のもとに使うという選択肢と、国際 機関へ拠出したうえ当該機関の責任のもと に活用してもらうという選択肢とが存在す る。前者を「二国間（バイ・ラテラル）援助」、 後者を「多国間（マルチ・ラテラル）援助」 というが＊６、DAC 諸国のバイとマルチの比 率は1990年以降ほぼ７対３程度とマルチの 割合が低いのが通常であり、2004年のマル チ援助率の DAC 平均は27.5%であった。 このような中で、北欧諸国は伝統的に多 国間援助への高い配分比率を記録してき た。ノルウェーが1969年に ODA 供与のチャ ンネルを等しく二等分することを謳ったガ イドラインを作成し1972に公式化された他 （Stokke 2005） 、デンマークも同様の方針を 掲げるなど、多国間援助への重視は政策と して明文化されているものの、ODA 総額の 半分が実際に国際機関に配分されるまでに は至っていない。1990年代以降は、特にス ウェーデンとノルウェーにおいて多国間援 助への配分が減少した一方で、フィンラン ドとデンマークは多国間援助へ向けた配分 を維持している。2004年の多国間援助への 配分割合は、フィンランドの40.4%、デンマー クの39.8%と対照的に、ノルウェーが30.0%、 …………………………………………………………………………………………………………………………………………………………… ＊６ 近年、国際機関へ拠出する資金の用途にイヤマークを付けるという「多国間援助の二国間援助化」という新しい類型も出てき ているが、北欧においてもその是非について議論が起こっている。 開発金融研究所報 図表５ 北欧ドナーの援助総額（グロス）に占める多国間援助と二国間援助の割合 （1990-2004 年平均） 100% 90% 80% バイ 70% 60% 50% 40% 30% 20% マルチ 10% 0% DAC平均 デンマーク フィンランド ノルウェー スウェーデン 日本 出所）OECD International Development Statistics Online から作成 スウェーデンが23.3%と DAC 平均（27.5%） に接近してきている。 現在、ミレニアム開発目標（MDGs）の 達成に向けて多国間援助の重要性が再認識 されており、例えばスウェーデンが2003年 に打ち出した「グローバル開発政策（Policy for Global Development: PGD） （Government of Sweden 2003）においても多国間援助の 課題について言及されている。但し、その ような課題解決に有効な多国間援助戦略を 提出することには成功しておらず、この点 フィンランドやノルウェーも同様である。 デンマークのみが新しい多国間援助戦略と して「活発な多国間主義」を1996年に打ち 出し、ドナー・コミュニティにおけるデン マークの影響力向上を目指して少数に限定 した国際機関（世界銀行、EU、UNDP など） に集中的な資金配分を行うべきという提起 を行っている。デンマークは、多国間援助 のオペレーションをより効果的なものにす るために、多国間援助のモニタリングと評 価のための有志ネットワークの組織化を試 みるなど、積極的な活動を行っている（Olsen 2005）。 多国間援助資金が配分される国際機関の 内訳については、国連およびその関連機関 に対する重点配分の傾向が北欧四カ国に共 通の特徴としてみてとれる。多国間援助に 占める国連機関への拠出割合の1990年から 2003年 ま で の 平 均 に つ い て、DAC 平 均 が 25％であるのに対して、ノルウェーが62％、 スウェーデン及びデンマークが44％、フィ ン ラ ン ド が40％ と な っ て い る ＊ ７。 し か し ここ数十年の間に特にスウェーデンとデン マークは国連機関への配分を大幅に削減し ており、これは UNDP をはじめとする国連 機関の援助効果を疑問視する調査結果に基 づいた政策転換であるという。 自国の権限の範囲が限定される多国間援 助以上に、援助資金の配分に関して自国政 府が裁量をもつ二国間援助において、ドナー ごとの特徴が顕著に表れる。次章以降にお いては、二国間援助に関する配分の内訳に つき、援助供与形態、援助対象といった観 点から、考察してゆく。 ２．２ 実施主体別配分：行政と NGO 自国が直接責任を持つ二国間援助につい …………………………………………………………………………………………………………………………………………………………… ＊７ 国連とノルウェーの繋がりは深く、初代国連事務総長トリグヴェ・リー（Trygve Lie）はノルウェー人であり、また「持続 可能な開発」の概念を提起した国連の「環境と開発に関する世界委員会（通称ブルントラント委員会）」の委員長を務めたグロ・ ハーレム・ブルントラント（Gro Harlem Brundtland）女史は、元ノルウェー首相である。 2006年9月 第31号 図表６ 北欧ドナーの二国間援助総額（ネット）に占める政府向け支出と NGO 向け支出の割合（1990-2004 年平均） 100% 90% 80% 政府 70% 60% 50% 40% 30% 20% NGO 10% 0% DAC平均 デンマーク フィンランド ノルウェー スウェーデン 日本 出所）OECD International Development Statistics Online から作成 て、その実施も当該国政府が行わなければ ならない必然性は無い。途上国開発に関す る専門知識や人材等を保有し、実際に援助 政策を実施することが可能なアクターは、 公共政策実施を担当する行政機関（北欧の 場合は、外務省や援助実施機関）だけに限 定されず、いわゆる非政府組織（NGO）等 も公的援助の実施主体になり得る。政策資 源の有限性の中で、より政策受益者に近く 効果的・効率的な実施が期待できる NGO 等 に政策実施を委託する潮流は援助以外の公 共政策においても一般化しつつある。二国 間 ODA 総額に占める政策実施主体として の NGO への配分の割合の DAC 諸国におけ る平均は、1990年の3.7％から2004年の8.8％ へと着実に増加している。 北欧諸国は総じて、以前より NGO への 配 分 率 が 相 対 的 に 高 か っ た が、 近 年 ま す ます高まる傾向にある。1990年以降をみる と、年によって変動はあるものの、NGO の 活用度が特に高いノルウェー、スウェーデ ンと、相対的に低いデンマーク、フィンラ ンドとに分類できる。スウェーデンの援助 はその開始当初から NGO によって主導さ れ、スウェーデン国際開発協力庁（Swedish International Development Agency: Sida） の前身となる低開発国技術援助委員会自体 が 政 府 と40の NGO と に よ っ て1952年 に 創 設 さ れ た も の で あ る（ 連 合 1995: 50） 。こ 10 開発金融研究所報 のような歴史的背景もあり、2004年におい て も 二 国 間 援 助 の15.8％ が NGO 向 け に 拠 出されている。スウェーデンには援助関係 の中小 NGO は300機関ほどあるが、労働組 合国際協力評議会（LO/TCO）等をはじめ とした13の大規模な NGO（ 「アンブレラ組 織」と呼ばれる）の下に事実上組織化され ている。NGO セクター内部での配分は、補 助金、プロジェクト資金等の申請を Sida に 提出するという形でアンブレラ組織を通じ て行われている（外務省編 2005） 。またア ンブレラ組織は Sida に対し、自らが申請し た NGO が途上国で行っているプログラム のチェックや評価を行う責任を負っている （連合 1995: 56） 。ノルウェーの援助政策の 実施は、ノルウェー開発協力庁（Norwegian Agency for Development Cooperation: NORAD）や外務省といった行政機関以外 に も、FREDSKORPSET を は じ め と す る NGO グループによって担われている。2003 年においては二国間援助における実に30.4％ が NGO に配分されている。デンマークの二 国間援助の約12.7％（2004年）は NGO を通 じて行われており、小規模でも現地事情に 精通している団体へ幅広く資金を提供して いく方針を表明しているものの（外務省編 2005） 、その大半は三つの大規模 NGO に集 中してしまっている。フィンランドにおけ る NGO への配分率はスカンジナビア三国と 比べて相対的に小規模であるが、近年急増 している。 第３章 援助供与形態別配分 様々な援助主体によって供与される援助 資金は様々な形態を通じて援助対象に届け られる。ここでは、供与形態の種類として、 調達条件（3.1） 、事業形態（3.2） 、返済条件 （3.3）という三つの観点から分類し、北欧ド ナーの二国間援助の供与形態別配分を考察 してゆく。 ３．１ 調達条件別配分：タイドとアンタイド 公的援助には、ドナー国のリソースから の調達が援助供与の条件として付けられる 援助（タイド援助）と、付けられない援助 （アンタイド援助） とがある。かつてはドナー の多くがタイド援助を行っており、1990年 時点においても二国間援助に占めるアンタ イド援助の割合に関する DAC 諸国平均は 59.4％と低かったが、ドナー国の商業利益重 視の反映として批判の対象となったことを 受け DAC における議論等を経てアンタイド 化が進み、2004年にはアンタイド率は実に 91.3％に達している。 北欧諸国は概して当初よりアンタイドな 調達条件の援助に対してより高い配分を 行ってきた。しかし近年、ノルウェーとス ウェーデンがアンタイド率を更に急上昇さ せたことにより、タイド援助を一定の割合 で残しているデンマーク及びフィンランド との差異が生じている。スウェーデンでは 原 則 ア ン タ イ ド が 達 成 さ れ て お り、 ノ ル ウ ェ ー は 近 年 コ ン セ ッ シ ョ ナ ル・ ロ ー ン の完全アンタイド化を完了し、2003年及び 2004年のアンタイド率は100％に達してい る。デンマークでは、プロジェクトの大半 が自国の大型コンサルタント会社によって 運営される仕組みを続けてきたが、除々に アンタイド率が高まり2001年には93.3％まで 達した。ところが、2001年11月の政権交代 の影響により、2003年にはアンタイド率は 71.5％まで低下してしまった。しかしその 後、2004年1月からは、EU 調達令に沿って 国際公開入札方式を取り入れることで援助 のアンタイド化を図る方向へ大きく方針転 換を図っていった（外務省編 2005） 。現在、 政府は完全アンタイド化にコミットしてお り、2004年には88.8%へと回復をみせている。 フィンランドは北欧諸国のなかではアンタ イド率が相対的に低く、1990年の時点でわ ずか27.4％と低調であったが、ここ10年でタ イド援助の割合は急速に減少した。 ３．２ 事業形態別配分：プロジェクト 援助とプログラム援助 公的援助は、個々の開発事業（プロジェ クト）という形で行われる「プロジェクト 援助」と、より広く一般的な開発目的に資 する形で行われる「プログラム援助」とに 分けることができる。プログラム援助には、 国際収支支援や、一般財政支援、セクター プログラム等が含まれる。近年多くのドナー において、プロジェクト型からプログラム 型への重点の移行が進み始めている。 北欧諸国は、従来のプロジェクト中心の 援助がレシピエントの行財政能力の改善に 結びついてこなかったとの認識に基づきプ ログラム援助への移行を最も積極的に推進 しており、図表８に示したように四カ国と もに DAC 平均より高いプログラム援助比 率をマークしている。1998年までは四カ国 ともに DAC 平均と大差はなかったものの、 1999年以降、スウェーデン（50.2％）とノル ウェー（42.1％）が急激にプロジェクト比率 を上昇させた。北欧諸国も含めたプログラ ム援助の詳細については大野・立入（2000） が詳しい。 ３．３ 返済条件別配分：グラントとローン 公的援助は、返済義務を伴わない形で供 与されるもの（贈与：グラント）と、返還 義務を伴うもの（貸付：ローン）とに分け 2006年9月 第31号 11 図表７ 北欧ドナーの二国間援助総額（コミットメント）に占めるアンタイド援助とタイド援助の割合 （1990-2004 年平均） 100% タイド 90% 80% 70% 60% 50% アンタイド 40% 30% 20% 10% 0% DAC平均 デンマーク フィンランド ノルウェー スウェーデン 日本 出所）OECD International Development Statistics Online から作成 図表８ 北欧ドナーの二国間援助総額（ネット）に占めるプログラム援助とプロジェクト援助の割合（2000-2004 年平均） 100% 90% プロジェクト 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% プログラム 10% 0% DAC平均 デンマーク フィンランド ノルウェー スウェーデン 日本 出所）OECD International Development Statistics Online から作成 図表９ 北欧ドナーの二国間援助総額（グロス）に占めるローンとグラントの割合 （1990-2004 年平均） 100% 90% グラント 80% 70% 60% 50% 40% 30% ローン 20% 10% 0% DAC平均 デンマーク フィンランド ノルウェー スウェーデン 出所）OECD International Development Statistics Online から作成 12 開発金融研究所報 日本 ることができる。返済義務を伴わない贈与 の方が援助の受け手である途上国にとって 負担が軽いとの認識のもと、贈与の形で供 与する援助への配分を増やすグラント化の 流れがドナー・コミュニティの中で進んで いった。二国間援助における非贈与の割合 （非グラント率）の DAC 平均は1990年当初 の27.5%から2004年の13.9%まで着実な低下 を示している。 北欧四カ国は1990年の時点で既に、ある 意味で国際潮流に先駆けてグラント化が進 展していた。しかし1990年から2004年まで の非グラント率の平均につき、北欧四カ国 を比較すると、貸付の形態が限りなく無し に近いノルウェー（1.1%）及びスウェーデ ン（0.5%）と、わずかながら貸付のスキー ムが機能し続けているデンマーク（3.0%） 及びフィンランド（4.0%）との差異が存在 することを確認することができる。デンマー クでは外務省が混合借款（ミックス・クレ ジット）と呼ばれる輸出補助金を提供して おり、その信用リスクは貿易産業省の監督 下のデンマーク輸出信用基金（EKF）が引 き受けている。フィンランドでは、社会開 発と環境分野に限定してコンセッショナル・ ローンを供与している。 第４章 援助対象別配分 様々な主体による様々な形態を通じて、 援助資金はその供与対象に配分される。こ こでは北欧ドナーの二国間援助の対象別配 分につき、対象セクター（4.1）及び対象国 （4.2）という二つの観点から考察してゆく。 ４．１ 対 象 セ ク タ ー 別 配 分： 社 会 セ ク ター・経済セクター・生産セクター 途上国が抱えている発展の課題は、その 国の置かれた歴史的背景や、資源賦存、自 然環境、国際環境などによって様々である が、必要となる支援を、教育や運輸といっ た分野（セクター）としていくつかにラベ リングすることができる。OECD では、教 育、医療、衛生、ガバナンス・市民社会と いった分野を社会インフラ／サービス・セ クター、運輸、通信、エネルギー等を経済 インフラ／サービス・セクター、農林水産、 鉱工業等を生産セクターとして分類してお り、ドナーによって供給される全ての援助 はこれらのセクターのいずれかを対象とし て支出されたものとしてカウントされる。 DAC 諸国のセクター別配分の傾向は、経済 セクターや生産セクターから社会セクター へと配分の重心を緩やかにシフトしてきて いる。あるドナーがどのセクターに向けて 重点的に援助を拠出するかは、そのドナー が援助という政策を用いて実現しようとし ている開発のあり方を反映していると考え られる。特定セクターへの配分に示される 選好から、ドナーが描く発展のヴィジョン のみならず、ドナーの重視する価値や理念、 独自の経験に基づく得意分野などを把握で きる可能性もあるであろう。しかし現在、 ドナーのセクター配分は、以前ほどドナー の選好を説明するのに有効な指標とはなら なくなってきている。援助協調をはじめと して「国際援助システムのグローバリゼー ション」が進展した現在の援助潮流のもと では（桂井・小林 2006） 、各ドナーは原則 として極めて限定されたセクターに関われ るだけであり、自国で援助したいセクター があっても他ドナーとの間での調整が行わ れてしまうことがしばしばある。例えば、 教育セクターを重点セクターとしてきたデ ンマークがタンザニアにおいては教育セク ターに加わらなかったが、これは既に多く のドナーがこのセクターに参加していたこ とによる（OECD 2003a） 。 北欧諸国は社会セクターへの支援を重視 しているイメージが浸透しているが、1970 年代や1980年代には社会セクターへの配分 にそれほど力を入れておらず、必ずしも北 欧援助の伝統的なスタイルというわけでは ない。このような状況は、1980年代後半以 降の IMF と世界銀行による構造調整プログ 2006年9月 第31号 13 ラムによる社会的影響の問題が認識される ようになったことや、1995年のコペンハー ゲン社会開発サミット等の影響によって一 変する。2004年現在、二国間援助の43.2％を 社会セクターに配分しているノルウェーは、 1990年時点では DAC 平均の22.5％より低い 17.5％しか社会セクター開発に向けておら ず、むしろ当時は経済セクター（24.8％）及 び生産セクター（14.1％）への配分が重視さ れていた。このような経済・生産セクター から社会セクターへの重点のシフトはフィ ンランドにおいても同様にみられ、社会セ クター（12.3％）以上に林業や工業といっ た生産セクター（43.2％）を重視した配分 （1990年）から、社会セクター（46.3％）が 生産セクター（4.0％）を圧倒的に凌ぐ配分 パターン（2004年）に取って代わった。ス ウェーデンも、社会セクター重視の傾向は 安定しているものの、かつて重視されてい た経済セクター（15.3％）および生産セクター （23.2％）の大幅な縮小が見られる。デンマー クは、社会セクターへの配分が1990年時点 ですでに37.7%と高く、2004年でも42.9%と 社会セクターへの配分を安定的に維持する と同時に、経済セクター（14.6％）及び生産 セクター（13.2％）へもバランスよく配分さ れている。 現在、北欧が重点配分を行っている社会 セクターの中で四カ国が共通して力を入れ ている領域が、ガバナンス、民主主義、人 権、市民社会といったセクターであり、こ こ10年間の急増は目を見張るものがある。 北欧諸国は開発援助と人権イシューをリン クさせたパイオニアであり、スウェーデン では海外援助を開始して以来、最重点領域 として人権イシューが位置づけられている。 1970年代半ば、人権イシューを援助の議論 の中に取り入れたノルウェーで、開発と人 権との直接的なリンケージが形成されるま で10年 以 上 が か か っ た（Selbervik 1997）。 1986年にノルウェーは、人権を開発援助の 目的として定め、デンマークも1987年にそ れに続いたが（Krab-Johansen 1995） 、フィ ンランドは1990年代になるまでこの動きに は加わらなかった。実際に、北欧諸国の援 助配分は他のドナーと異なり、より民主的 な国と人権の実績が良好な国に対してより 多く配分がされていることが実証されてい る（Gates 2004） 。 ４．２ 対象国別配分：最貧困国～中所得国 援助を実際に受領する具体的な客体は途 上国国家である。途上国といっても様々な 発展水準の国が対象国になり得る中で、配 分先対象国の選択に、ドナーの目指す政策 目的が反映されると理解することができる であろう。 図表11は、北欧四カ国における二国間援 助の配分先を配分額の多い順に示したもの である。北欧諸国の二国間援助は、 「パート ナー国（プログラム国） 」とよばれる幾つか の国に集中して配分され、より重要な少数 の国が「長期（主要）パートナー国（プロ グラム国） 」として選ばれ長期の関係を結ん でいる。援助資金の多くが実際に長期パー トナー国に向けられていることが表からも 確認できる。長期パートナー国として選ば れる基準は各ドナーごとに定めているが、 「貧困国のなかでも最も貧困な国」に支援 を行うことが北欧ドナー共通の基本原理と なっている＊８。実際に二国間援助が供与さ れている国の多くが後発開発途上国（LDCs） に属している。1990年から2003年の期間に 後発開発途上国に向けて配分された二国間 援助の DAC 平均は26.8%であるが、フィン ランドは42%、スカンジナビア三国は約50% を後発開発途上国に振り向けている。ここ 数年、後発開発途上国への配分に減少傾向 …………………………………………………………………………………………………………………………………………………………… ＊８ 他にも、開発志向の政府であることや、社会的に公正な政策を押し進めていることといった基準が定められている。 14 開発金融研究所報 図表 10 北欧ドナーの二国間援助総額のセクター別配分 （1980、1990、2004 年の推移） DAC 社会セクター 60.0 1980 年 40.0 その他 20.0 1990 年 経済セクター 2004 年 0.0 セクター横断 その他 生産セクター デンマーク ノルウェー 社会セクター 社会セクター 60.0 60.0 40.0 40.0 20.0 経済セクター その他 0.0 セクター横断 その他 生産セクター セクター横断 生産セクター フィンランド スウェーデン 社会セクター 社会セクター 60.0 60.0 40.0 40.0 20.0 経済セクター 0.0 経済セクター その他 20.0 経済セクター 0.0 0.0 セクター横断 20.0 生産セクター セクター横断 生産セクター 出所）OECD International Development Statistics Online から作成 2006年9月 第31号 15 がみられるが、これはバルカンやパレスチ ナなどの紛争地域等への配分が増えたこと による。この傾向は特にノルウェーに顕著 で、1990年の時点では上位レシピエント六 カ国全てが後発開発途上国であったのに対 し、2003年では六カ国のうち三カ国は非後 発開発途上国のイラク、パレスチナ、セル ビア・モンテネグロとなった。 最貧困への重点配分という方針は、必然 的に配分先の地域的な偏りを生むことに なった。すなわち、最貧国が集中するアフ リカ大陸への重点配分である。現在のよう に国際援助潮流がアフリカに向かうよりも 数十年前から、北欧諸国の二国間援助の配 分先の大半は、元来北欧諸国にとって歴史 的な繋がりも深くないアフリカに向けられ てきた＊９。1990年における北欧四カ国によ る二国間援助のほぼ半分程度がサブサハラ アフリカに搬入されており、同時期の DAC 平均の28.9%と比較してもアフリカ重視の 明白な傾向が表れている。アフリカの中で もケニアやタンザニア、ウガンダといった 東南部の特定国に集中している理由は、英 語圏ということの他に、古くから北欧の宗教 ミッションが入りこんでいたことにもよる＊10。 しかし、アフリカへの配分は、ここ数年は 減少傾向にあり、1990年におけるデンマー ク、スウェーデン、ノルウェー、フィンラ ンドの各国のアフリカ向け援助の二国間援 助総額に占める割合は、それぞれ、59.2%、 61.7%、65%、58.2% で あ っ た の に 対 し て、 2003年 に は そ れ ぞ れ51.5%、53.6%、47.7%、 48.2%へと低下し、バルカンや中東などの紛 争地域への配分が増加していった。ところ が、2005年のグレンイーグルズ・サミットで、 アフリカが主要ドナーの優先課題とされた ことで、北欧の政治指導者は再びアフリカ へのコミットメントを強化してきた。デン マークは数年前に三つの主要なパートナー 国からの撤退を決定したばかりであるが、 2005年には「新アフリカ戦略」を打ち出し、 デンマークの援助の三分の二をアフリカに 配分することを宣言した。スウェーデンは 1990年代後半にはすでに「アフリカ戦略」 を打ち出しており、アフリカが直面してい る様々な課題に対処するために援助は貿易 や投資といった他の手段と組み合わされね ばならないといった新たなアプローチ（ 「政 策の一貫性」 ）の必要性を示唆していた。同 様にアフリカへ強い重点を置いていたにも 拘わらず、フィンランドとノルウェーはこ のような包括的な戦略を打ち立てることは なかった。 アフリカに比べたらアジアへの北欧援助 の関与は低調である。南アジア、 中央アジア、 東アジア向け二国間援助総額の1990年から 2003の期間の DAC 平均値 （33.5%） に対して、 北欧は同じ時期、スウェーデン24.3%、ノル ウェー22.6%、フィンランド29.9%、デンマー ク28.9%といずれも平均値以下であるが、デ ンマークとフィンランドがノルウェー及び スウェーデンより高い関与を示している。 但し、北欧のなかで唯一スウェーデンのみ が、明確なアジア戦略を持っており、1999 年 に「 ア ジ ア と 共 に あ る 未 来 」 と 題 し た 2000年以降を見据えた戦略を策定している （Government of Sweden 1999） 。北欧諸国 は自らが配分対象として重要視する最貧困 の基準に合致するバングラデシュやネパー ル、ブータンといった国とのパートナー関 係を構築する一方で、中国、ベトナムといっ た成長市場にも多大な関心を持っているよ うである。 ………………………………………………………………………………………………………………………………………………………… ＊９ 北欧とアフリカとの関係は、1850年代にデンマークによるゴールド・コーストの植民地化や宗教ミッション以外では、北欧 の人々にとって長らくアフリカは遠い異国に過ぎなかった（Tostensen 2002; Wohlgemuth 2002）。 ＊10 例えばタンザニアでは、1960年代初頭に50の宗教ミッションが来ており、援助ロビーストとしても活躍した（Koponen and Heinonen 2002）。 16 開発金融研究所報 図表 11 北欧ドナーの二国間援助総額の国別配分 （2005 年トップ 20 カ国） 䊂䊮䊙䊷䉪 㪈 㪉 㪊 㪋 㪌 㪍 㪎 㪏 㪐 㪈㪇 㪈㪈 㪈㪉 㪈㪊 㪈㪋 㪈㪌 㪈㪍 㪈㪎 㪈㪏 㪈㪐 㪉㪇 䊐䉞䊮䊤䊮䊄 䊉䊦䉡䉢䊷 䉴䉡䉢䊷䊂䊮 䉺䊮䉱䊆䉝 䃁 䉶䊦䊎䉝䊶䊝䊮䊁䊈䉫䊨 䉝䊐䉧䊆䉴䉺䊮 䊝䉱䊮䊎䊷䉪 䃁 䊨䉲䉝 䊝䉱䊮䊎䊷䉪 䉡䉧䊮䉻 䃁 䊝䉱䊮䊎䊷䉪 䉧䊷䊅 䃁 䉝䊐䉧䊆䉴䉺䊮 䊔䊃䊅䊛 䃁 䉺䊮䉱䊆䉝 䃁 䊌䊧䉴䉼䊅 䊋䊮䉫䊤䊂䉲䊠 䃁 䈼䊃䊅䊛 䃁 䉡䉧䊮䉻 䉱䊮䊎䉝 䃁 ධ䉝䊐䊥䉦 䉱䊮䊎䉝 䊆䉦䊤䉫䉝 䃁 䉴䊷䉻䊮 䉶䊦䊎䉝䊶䊝䊮䊁䊈䉫䊨 䊈䊌䊷䊦 䃁 䉣䉼䉥䊏䉝 䊑䊦䉨䊅䊐䉜䉸 䃁 䉟䊤䉪 䊔䊅䊮 䃁 䉬䊆䉝 䃁 䉴䊥䊤䊮䉦 䉬䊆䉝 䃁 䊗䊥䊎䉝 䃁 䊆䉦䊤䉫䉝 䃁 䊨䉲䉝 䊗䊥䊎䉝 䃁 䉬䊆䉝 䃁 䊈䊌䊷䊦 䃁 䊙䊤䉡䉟 䃁 䊖䊮䉳䊠䊤䉴 䃁 䉣䉳䊒䊃 䃁 䉱䊮䊎䉝 䃁 䉝䊮䉯䊤 䊔䊃䊅䊛 䃁 ධ䉝䊐䊥䉦 䊙䊧䊷䉲䉝 䊑䊷䉺䊮 䃁 䉺䊮䉱䊆䉝 䉴䊷䉻䊮 䃁 䉣䉼䉥䊏䉝 䉸䊙䊥䉝 䉺䊮䉱䊆䉝 䃁 䃁 䊨䉲䉝 䃁 䊝䉱䊮䊎䊷䉪 䃁 䉝䊐䉧䊆䉺䊮 䃁 䉣䉼䉥䊏䉝 䃁 䃁 䉡䉧䊮䉻 䃁 䃁 䊆䉦䊤䉫䉝 䃁 䉶䊦䊎䉝䊶䊝䊮䊁䊈䉫䊨 䊌䊧䉴䉼䊅 䃁 䊗䉴䊆䉝䊶䊓䊦䉿䉢䉯䊎䊅 䃁 䊗䉴䊆䉝䊶䊓䊦䉿䉢䉯䊎䊅 䊋䊮䉫䊤䊂䉲䊠 䃁 䊋䊮䉫䊤䊂䉲䊠 䊅䊚䊎䉝 䊈䊌䊷䊦 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援助政策への 配分 指標 援 助 形 態 別 配 分 援 助 対 象 別 配 分 責任主体 別配分 実施主体 別配分 調達条件 別配分 実施形態 別配分 返済条件 別配分 セクター 別配分 マルチ 比率 （1990‑2004 年平均） NGO への 出資比率 （1990‑2004 年平均） アンタイド 比率 （1990‑2004 年平均） プログラム 援助比率 （2000‑2004 年平均） 非グラント 比率 （1990‑2004 年平均） 社会セクタ ー比率 （2004 年） 最貧国比率 国別配分 スウェーデン ODA の対 GNI 比率 （2005 年） 援 助 主 体 別 配 分 DAC 平均 ノルウェー デンマーク 高水準 0.33％ 0.92％ 0.93％ バイへの移行 27.1％ 29.2％ 30.6％ NGO の積極活用 6.4％ 15.8％ 22.9％ アンタイド化 74.0％ 87.8％ 90.0％ プログラム型援助 へ転換 12.8％ 51.1％ 46.8％ ほぼ完全グラント化 23.1％ 0.5％ 1.1％ フィンランド 低水準 0.81％ 0.47％ マルチ重視 39.6％ 39.6％ NGO 活用は消極的 13.8％ 11.2％ タイド保持 76.3％ 66.6％ プロジェクト型援助 重視 28.7 19.7 ローンのスキーム保持 3.0％ 4.0％ 社会セクター重視 37.3％ 36.0％ 43.2％ 42.9％ 46.3％ 最貧国＝アフリカ重視 （1990‑2003 年平均） 26.8％ 47.2％ 54.8％ 53.3％ 42.0％ 出所）筆者作成 カンジナビア諸国と、そこから脱落するフィ ンランドとに二極分化が起こった。冷戦終 結後における援助予算への削減圧力は、北 欧四カ国全ての援助に影響を与えたものの、 スカンジナビア三国の ODA/GNI 比率は低 下率がわずかで止まり、現在まで一貫して 最も気前のよいドナーの一角を形成し続け ているのに対して、フィンランドは1992年 に ODA/GNI 比率を急減させて以降、スカ ンジナビア三国のグループとは異なる路線 を歩んできている。しかし、このように冷 戦終結の影響が最も大きかったフィンラン ドも、政策手段としての援助に再び意義を 見出して ODA/GNI 比率を急速に高めはじ めており、かつてのように北欧四カ国の足 並みが収束してくる可能性はある。第二に、 援助供与の際に使用する各種手法（モダリ 18 開発金融研究所報 ティ）の選択に関して（特に、第3章） 、北 欧諸国内で二極分化が起こっていることが 明らかとなった。すなわち、調達条件につ いてはタイド、事業形態としてはプロジェ クト、供与条件についてはローンという、 かつて多くのドナーにとって標準的であっ た援助供与形態を利用し続けるデンマーク 及びフィンランドに対して、スウェーデン とノルウェーはアンタイド化、プログラム 化、グラント化をより積極的に推進してい る。従来型の標準的な援助供与形態から離 脱する形で、援助潮流に先行して新しいモ ダリティを実践し続けている国が、スウェー デンとノルウェーといえよう。 このように、北欧型援助モデルと称された 北欧の援助政策は、援助政策への重視度及び 新たな援助手法採用への積極度という二つの 軸に沿って、①援助政策重視かつ新たなモダ リティ推進のグループ（スウェーデン、ノル ウェー） 、②援助政策重視ではあるが相対的 に従来型モダリティに依存するデンマーク、 ③援助政策への配分は少なく従来型モダリ ティに依存するフィンランド、という三つの 類型に分岐したものと捉えることができる。 援助の目標や手段に関する国際潮流が収束し ていく中、少なくとも資金配分の観点から見 る限りは、北欧内部においては逆にその分裂 が確認できるのである。 ジェクトを事例として－」国際協力銀行開発金 融研究所『グローバリゼーション下のアジアと 日本の役割研究会報告書』 国際協力銀行開発金融研究所（JBICI） （2004） 『対外 政策としての開発援助』JBIC Research Paper, 29. 日本労働組合総連合会（連合）（1995）『連合「欧 米 協 調 融 資 制 度 調 査 団 」 報 告 書 ODA に よ る NGO 支援』 下村恭民（2005）「北欧諸国の援助：ベトナムでの 援助実施状況から」『開発金融研究所報』24. ［英文文献］ おわりに Danielson, Anders and Lennart Wohlgemuth （2005）“Swedish Development Co-operation in Perspective.”Paul Hoebink and Olav Stokke 北欧内での違いを示した研究が極めて少 ないなかで、本稿では1990年代以降の国際 環境の変化によって生じた、北欧四カ国間 の援助政策パフォーマンスの差異を明らか にした。このような差異が、今度どのよう な方向に向かうのかについての観測は継続 してゆく必要がある一方で、このような時 系列的なダイナミックスと多国間比較可能 性をもつ北欧の援助政策は、日本の援助政 策の参照事例としても、より深く研究する 意義があるであろう。すなわち今後の課題 としては、第一に、本稿で確認したような 援助政策を支える行政の制度・機構につい ての把握、第二に、国家間の差異が生じた 理由についての分析が必要であるが、これ らの点については稿を改める。 eds. 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