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地域民主主義の再構築に向けて
おおおおおおおおおおおおおおおおおおおおおおおおおおおおおおおおおおおおおおおおお 会長基調講演 地域民主主義の再構築に向けて ИЙ現状と課題ИЙ 日本公共政策学会 会長 森 脇 俊 雅 1 は じ め に かつてイギリスの歴史家・政治家のブライスが「地方自治は民主主義の最良学校であり， その成功の最良の保証人である」と述べたことはよく知られている⑴。ブライスの名言の背 景には，ジョン・スチュアート・ミルの民主主義とは「平等に代表された全国民による全国 民の統治である」とする考えが反映されている⑵。民主主義とは自分たちが自分たちを統治 すること，すなわち自治であるとする考えである⑶。 地方分権改革の推進や市町村合併の促進により，日本の地方の姿は大きく変貌しつつある。 この間，「規模の効率性」が強調され，地方自治体の権限強化や規模の拡大が志向されてき た。それ自体は否定すべきことではなく，時代的社会的要請に応える側面をもっているとい える。しかし，われわれとしてそれだけでなく，地域民主主義はどうなっているのかを考え なければならない。地方分権改革や合併は地域民主主義を強化したのか，あるいは阻害して いるのか。もし阻害している面があるとすれば，どのようにして改善・改革をはかるべきか。 まず，地域民主主義の現状をどう考えるのかから始めたい。 2 地域民主主義の現状 周知のように 1995 年に地方分権推進法が成立し，地方分権改革が進められた。この改革 の主な内容は，中央・地方関係を従来の上下・主従の関係から対等・協力の関係に変え，機 関委任事務の廃止を含む権限移譲を進めたことである。そして分権改革の受け皿としての地 方自治体の強化のために市町村合併が促進された。1999 年 3 月 31 日に全国で 3232 あった 市町村が 2007 年 3 月 31 日には 1804 にまで減少した。実に約 44％ の減少と半数近くになっ た。さらに，政府は 2006 年秋に 3 年間の時限立法として地方分権改革推進法を成立させ， 上記の分権改革と区別していまや第二期分権改革の時期とされる。第二期分権改革では第一 期分権改革で積み残された税財源問題や道州制が検討課題になっている。このような地方分 権改革の流れは時代的社会的要請に応えようとするものであるが，地域民主主義の観点から は看過することのできない問題や課題も含まれている。そのことをまず指摘したい。 ⑴ 地域政治行政システム まず，考えなければならないのは，この間の改革において一貫して規模の拡大がはかられ ていることである。市町村合併の促進により市町村数は大幅に減少した。その結果，合併自 6 会長基調講演 治体の人口規模の増大や面積の拡大が顕著にみられる。府県よりも面積の大きい市が誕生し ている。規模の拡大が進み，政令市がいまや 17 市にまで増加した。政令市をめざす動きは 各地にみられ，さらに増加するといわれる。第二期分権改革の検討課題の 1 つとして道州制 が挙げられているが，都道府県の統合・再編も規模の拡大にほかならず，「規模の効率性」 の追求といえる。 しかし，本当に「大きいことはいいこと」なのであろうか。規模の拡大は望ましいといい きれるのか。確かに，地方政府という統治組織にしても，またその事業・施策にしても規模 の大きい方が効率的である。けれども，その一方で規模の拡大によって失われたものもある。 筆者は 2006 年秋に近畿地方 2 府 4 県の 31 の合併市町の議会議員全員を対象とするアンケー ト調査を実施した。そこで，合併後の首長と住民の関係について尋ねたところ，「合併前よ り首長と住民の間が疎遠になった」という回答が 49 8％ と 50％ 近くにも達した。「合併前 より首長と住民の間の関係が密接になった」という回答は 8 5％ にすぎず，「合併前と大き な変化はない」という回答は 40 5％ であった。つまり，ほぼ半数の議員が首長と住民の間 が合併後疎遠になったとみている。民主主義の観点からすると，首長と住民の間が遠くなる， 疎遠になるのは問題である。 規模を民主主義の問題としてとらえ，適正な規模を検討しているのが，ダールとタフティ である。ダールとタフティは『規模とデモクラシー』（1979 年）において民主政の規模につ いて取り組んでいる⑷。かれらによれば，ごく最近まで（18 世紀ころまで）政治哲学者の間 では民主政は小規模でなければならないという見解が一般的であった。民主政の起源である 古代ギリシャの都市国家の規模は，現在の国家の規模に比較し小規模だったからである。ア リストテレスは「市民はすべて 1 カ所に集合し，発言者の発言を聞くことができなければな らないと主張した」とされる。 19 世紀中葉以降成立する近代的主権国家においてこの問題をどう考えたらよいのか。近 代的主権国家は古代の都市国家に比較しはるかに大規模になっている。ダールとタフティに よれば，大規模国家の方が外部からの侵略や脅威からの防衛において，また内部的に当面す る多様な問題解決能力において優っているとする。そしてかれらは規模と民主主義の観点か ら理想的な政治体は 2 つの規準，市民有効性とシステム能力を備えていなければならないと する。市民有効性のためには市民の参加がなければならない。そしてそれには規模が小さい 方が望ましい。これに対してシステム能力という点では大規模国家が優れている。そこでシ ステム能力を備えた現代国家において，いかに市民有効性を実現するのかが問題になる。そ のための自治体の規模はどれくらいが適切なのか。ダールとタフティはスウェーデンの自治 体に関する興味深い研究を紹介している。かれらによれば，スウェーデンでは参加と有効性 という価値が人口 8000 人以下の人口密度の高い自治体でもっともよく達成されているとす る⑸。 しかし，現実の日本においては大規模化がもっと進んでいる。巨大な都市が次々と誕生し ている。それらは市民参加や市民的統制の可能な規模をはるかに越えている。そこでは市民 と市長の距離はたいへん遠い。基礎的自治体として，「住民の顔の見える施策」はとうてい 困難といわざるをえない。筆者は巨大自治体はむしろ分割すべきと考える。システム能力の 弱体な自治体の統合が必要な一方で，市民参加や市民的統制の困難なほどに大規模化した自 治体は分割すべきである。たとえば，政令市においては区の権限を増大することが考えられ 7 森脇：地域民主主義の再構築に向けて る。そして区長は公選制にする。区議会の設置も考えられる。そうすることにより市民と行 政の距離を接近することができると考える。 ⑵ 首 長 制 先述したように，第一期地方分権改革においては機関委任事務の廃止など地方への権限移 譲がなされた。つまり，地方自治体の権限が強化された。そのことは首長権限の強化にほか ならない。第二次大戦後，日本国憲法において地方自治が明記され，また首長公選制が実現 するなど，地方自治が戦前に比べて大きく前進したとされる。筆者もそのことにまったく異 存はないが，いまひとつ付け加えるとすれば日本における地方自治拡大の特徴は一貫して首 長権限の強化がなされたことである。 周知のように，戦前の日本において都道府県知事は内務大臣の任命であり，ほとんどが内 務官僚であったが，市町村長は事実上議会が決定していた。正確にいえば，市長については 明治 21 年から大正 15 年までと昭和 18 年から 21 年までは市会が市長候補を内務大臣に推薦 する方式であり，昭和元年から 17 年までは市会が市長を直接選んでいた。推薦の場合も内 務大臣は市会の推薦をそのまま受け入れていた。町村長については議会が推薦し，知事が任 命していた。 筆者は最近戦前の知事と市長の選任実態をデータにより調べてみた。知事に関してはほと んどが内務官僚で任期は平均 2 年程度であった。現在問題になっているような多選による長 期在任はありえなかった。これに対して，市長は市会が事実上選任していたことから知事の 場合とは異なっている。もちろん官僚出身も相当数いたが，それだけでなく市会議員や県会 議員出身，実業家出身，教員や軍人出身など多様であった。それぞれの市会が一定の選考基 準を設けて選考していた。例えば，兵庫県神戸市会では市長候補選考にあたっては，神戸市 に縁があること，港湾行政に経験のあること，大臣級の人物であることなどの条件を設定し ている。また，長期在任もあるが，平均任期は 3 年 7 カ月であった。そして市会が市長を選 任していたことから，市会との関係では市長の立場は弱かった。平均任期が 4 年未満という ことは再任のケースが少ないことを意味している。実際，4 年の任期が満了し，市長が再任 を望んでも市会が拒否し新たな市長を選ぶことが多かった。施策をめぐって市長と市会が対 立した場合，市会の意向が強く，解決しても市長は混乱の責任を負って辞職するケースがよ くみられた⑹。 戦後の地方自治の確立においては，そのことが考慮されたのか，市長の直接選挙とともに 権限の拡大がはかられている。一方，市会は市長選任権限を失い，対市長との関係は逆転す ることになる。戦後，市会が市長を辞めさせることはむずかしくなった。確かに，地方自治 法では議会は首長を不信任することができるとなっている。しかし，首長は対抗措置として 議会を解散することができる。このため，議会は首長不信任を躊躇するケースがよくみられ る。2006 年相次いで知事や市長が逮捕され大きな問題になった官製談合事件で「天の声」 という言葉が使われたが，知事や市長の意向があったということであり，言い得て妙である。 いまや知事や市長はそれぞれの自治体において絶大な権限をもつ強い存在になっている。中 央集権体制が長く続いた日本において，国から自治体に権限が移譲されそして強い首長が登 場し政治を担当することは必要であったといえる。しかし，首長のコントロールもなければ ならない。民主主義の観点からは強すぎる首長制は問題である。失政や大きな失敗をした首 8 会長基調講演 長の責任を追及することができるような制度設計を考える必要がある。現行制度でも規定さ れているが，後述するように適用がしにくく，難しいのが実情である。 ⑶ 選 挙 制 度 選挙制度は民主政治の根幹だが，地方議会の選挙制度は理念や原則がよくわからないとい わざるをえない。都道府県議会は郡市を選挙区とし，政令市議会は区を選挙区とし，そして 市町村議会は全域を選挙区としているが，考えてみると奇妙な制度である。選挙制度の基本 類型は小選挙区制と比例代表制だが，そのいずれにも該当しない。都道府県の郡選挙区には 定数 1 議席のところがあり，あえていえばそれらは小選挙区になるが，それを意図して作ら れたわけではなくたまたま人口が少ないことからそうなったにすぎない。 地方議会の選挙制度は多数制となっている。つまり多くの票を獲得した順に定数まで当選 とする制度である。問題は定数が多く，そして有権者は 1 票しか投じないことである。この ような選挙では有権者のごく一部の票で当選する。このような選挙制度からは問題的議員が 出てくることを知っていなければならない。市民のごく一部の票で当選できることから部分 利益の代表が登場する。しかもごく一部の利益を主張する議員が出やすい。もちろん，この 制度にもメリットはある。市民のごく一部の票で当選できることから，いろいろな背景の議 員が登場することである。いわゆるマイノリティが登場しやすい。したがって，いちがいに 悪い制度と決めつけることはできない。選挙制度としてそのような特性をもつことを理解す る必要がある。 3 地域民主主義の課題 民主主義の実現・強化という観点から地方政治の改革を考えるとき，まず自己決定権の確 立がなければならない。つまり，「自分たちのことは自分たちで決める」ことである。残念 ながら，日本の地方自治にはまだそれが欠けている。日本の自治体は全国画一の制度である。 地方自治法という国の法律によって画一的に決められ，自治体に決定権はない。地方自治法 は戦後の日本の地方自治の前進に大きな役割を果たしたし，そのことは評価すべきである。 しかし，そろそろあまり事細かに決めることをせず，地方自治体にもっと自己決定権を与え る方向に向かうべきではないのか。そのうえで，いくつか提言したい。 ⑴ 基礎的自治体と広域的自治体 日本の地方制度は二層制を採用し，基礎的自治体としての市町村と広域的自治体としての 都道府県から構成されている。これは一種の機能分担ともいうことができ，それなりの意義 をもって今日まで維持されてきた。しかし，最近，合併による大規模自治体の増加や政令市 の増加によりこの区分が揺らいできているように思わる。明確な線引きがしにくくなってき ているからである。加えて，道州制論議が起こり，広域的自治体の観念がさらに拡大した。 道州制にはいくつかのモデルがあるが，明らかに現在の都道府県を越える範囲を規模として いる。 そこには 2 つの問題点がある。第 1 は，現在の広域的自治体の範囲をはるかに超える広大 な領域の政府をどのようにコントロールするのかという問題。第 2 は基礎的自治体と広域的 自治体の関係の問題である。まず，第 1 の問題から考えよう。現在でも広域的自治体である 9 森脇：地域民主主義の再構築に向けて 道府県は基礎的自治体である市町村よりも住民には遠い存在である。知事に直接会ったり話 をする機会のある人は少ない。基礎的自治体の広域化と広域的自治体のさらなる広域化が進 んでいる。そこでの住民参加やコントロールをいかに確保するのかが大切と考える。 第 2 の基礎的自治体と広域的自治体の関係を考えよう。両者の関係は一種の機能分担とも いったが，同時にこれまでは上下関係の側面もあった。戦前の制度の影響もあり，むしろ上 下関係の側面が強かったことも事実である。つまり，都道府県が上で市町村は下という意識 である。地方分権改革により，国と地方の関係が従来の上下・主従から対等・協力に変わる とされたように，都道府県と市町村の関係も変わらなければならない。筆者はよりいっそう 機能分担の側面を強化していく必要があると考える。さらに言えば市町村長が集まって知事 と協議する場もあってよいのではないか。現在の都道府県議会は一院制であるので選挙で選 ばれた議員の議院とともに市町村長からなる第二院ともいうべきものにより住民の声や意見 を反映することも考えられる。 ⑵ 首長・議会関係 首長と議会は「車の両輪」ともいわれてきたが，最近はことに議会の評価が低く，その存 在意義が問われている。議会不要論すらある。筆者は民主主義の観点から議会は必要であり， むしろその役割を強化すべきと考える。先にも言及したように，戦後，日本においては一貫 して首長権限の強化がはかられてきた。その一方で議会の権限は弱体化している。「車の両 輪」といいながら，両者は決して対等ではない。首長の方が強力といって過言ではない⑺。 首長は議会招集権や議案提出権を有しているし，再議権も有している。また，専決処分をす ることができる。なによりも首長部局の職員が事実上首長のスタッフとして支えている。議 会を支える事務局の人事や予算も首長が握っている。議会は首長を不信任することができる が，失職にとどまり，それにともなう首長選挙で当該首長が立候補して当選することはあり える。最終的に議会として辞めさせることはできない。同じ大統領制といわれるアメリカ大 統領の場合，議会は弾劾裁判により大統領を辞めさせることができる。大統領が辞職すると 自動的に副大統領が昇格し，大統領に再チャレンジの機会はない。要するに，日本の地方制 度において首長・議会関係では首長が強く，議会が弱い。それでいいのだろうか。 筆者は議会制民主主義を採用し，議会を設置している現在の制度をもっと生かしていくべ きと考える。これまでの首長権限の一貫した強化はもともとの制度の意義をむしろ弱めてい るのではないか。議会不要論すら主張されるなかで議会権限を強化してその役割を発揮する ことが，民主主義の観点から望ましいのではないか。 ⑶ 間接民主制と直接民主制 地域民主主義を実現・強化していくうえで直接民主制がよいのかそれとも間接民主制が望 ましいのか。現状は間接民主制を採用し，直接民主制を補完的に用いている。地方自治法は 直接請求制度を規定しているが，代議政の補完とされる。だが，筆者は現行の直接請求制度 が十分に機能していないと考える。もっと直接請求制度が機能するように改善すべきである。 とりわけ長や議会の解職請求制度が機能していない。いわゆるリコール制度であるが，適用 されたケースはきわめて稀である。ことに大規模自治体では皆無といってよい。なぜなのか といえば，成立要件が有権者の 3 分の 1 以上という厳しいものだからである。とりわけ人口 10 会長基調講演 の多い大規模自治体において 3 分の 1 のハードルはたいへん高い。事実上，不可能となって いる。 筆者はリコール成立の人口要件をもっと緩和すべきと考える。リコールが成立しても，次 に住民投票があるのでリコールだけで辞めさせることにはならない。リコール制度はハード ルが高すぎて機能していないが，逆にハードルが低すぎて機能していないのが条例制定請求 制度である。これは有権者の 50 分の 1 の署名で請求できることから割合によく請求される。 ところが議会は簡単に否決することが多い。その理由は住民のごく一部の意見にすぎないと されるからである。議会としては自分たちこそ住民の総意を代表している機関という自負が あり，住民のごく一部の請求としてあっさりと葬ってしまう。筆者は条例制定請求の人口要 件をもっと高くして議会が尊重するように改めるべきと考える。 4 お わ り に 以上において，地域民主主義の観点から日本の地方自治の現状と課題を述べた。もちろん， これにつきるものではなくまだまだとりあげるべきことは多々あるが，紙数の制約もあるの で以上にとどめたい。最後にどうしても述べておかなければならないことがある。それは自 治という以上，住民の参加が不可欠ということである。実は，現在の最大の問題はここにあ る。すなわち，参加の衰退である。2007 年統一地方選挙でも投票率が史上最低を記録した ところがかなりあった。地方選挙の投票率低下は深刻である。 いかにして住民の参加を高めていくのか。実はこれが日本における地域民主主義の最大の もっとも深刻な課題である。そのためにどうすればよいのか。残念ながら，すぐに効き目の ある特効薬のような解決策はない。参加を高めるということだけを目指すとするならば，方 法はないわけではない。それは参加の強制である。投票に関しては，投票の義務化である。 しかし，自治という観点からは義務化は望ましくない。むしろおかしいといわざるをえない。 やはり，自主的でなければならない。 自主的な参加をどのようにして高めていくのか。それは実は公共政策の問題である。選挙 や投票にかぎらず，公共的諸問題を解決していくうえで，住民の参加は不可欠である。住民 の参加のないところで公共的諸問題の解決はありえない。その意味で自治の問題は住民の自 発的参加の問題であり，それは公共的諸問題の解決にとってもっとも重要な課題であり，検 討すべきテーマといってよい。 [注] ⑴ ⑵ ⑶ ジェームズ・ブライス著，松山武訳『近代民主政治』第 1 巻（岩波文庫，1929 年）160 ページ。 ジョン・スチュアート・ミル著，水田洋訳『代議政統治論』（岩波文庫，1997 年）172 ページ。 ブライスとミルについては，内田満『政治の品位』（東信堂，2007 年）69 72 ページより示唆 を受けた。 ⑷ ロバート・ダール，エドワード・タフティ著，内山秀夫訳『規模とデモクラシー』（慶応通信， 1979 年）6 8 ページ。 ⑸ 同上，103 104 ページ。 ⑹ 森脇俊雅「戦前の地方議会と首長の関係についてИЙデータからの検討」『法と政治』第 58 巻 1 号（2007 年 4 月）1 23 ページ。 ⑺ 大森弥『新版分権改革と地方議会』（ぎょうせい，2002 年）79 86 ページ。 11