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（EU）は現在、経済の分野にとどまらず外交や安全保障政策も含む政治
連 載 講 座 EU の新たな挑戦― 4 Kokubo Chihaya はじめに 欧州連合（EU）は現在、経済の分野にとどまらず外交や安全保障政策も含む政治統合ま で統合を進めているが、EU とは、あくまでも主権国家の連合体であるという意味では連邦 ではなく、さりとて単に主権国家が集まった国際機関にとどまるものでもない。言うなれ ば連邦国家と国際機関の中間ぐらいに相当するような類例のない政治体である。 現在、EU とはいくつかの機関の集合体であり、EU という単一の機関があるわけではない。 EU の基本方針や政策を決定し、EU の立法を司る主要な機関としては、EU 加盟国の元首ま たは首脳が集まり EU の基本方針を決定する欧州理事会、政策分野ごとに EU 加盟国の関係 閣僚が集まり EU の立法を行なう EU 理事会（閣僚理事会）、EU の立法活動や EU の政策の実 行に携わる EU の執行機関としての欧州委員会、主に EU の活動をチェックする欧州議会な どの機関が存在する。 EU の政策領域も三つの柱に分かれている。第一の柱が欧州共同体と言われる部分で、経 済政策や共通農業政策など、従来の EC（欧州共同体）の機能を引き継いだものであり、欧州 委員会が中心的な役割を果たしている。第二の柱が、従来の欧州政治協力（EPC）を制度化 した共通外交・安全保障政策（CFSP）であり、第三の柱が警察・司法協力（PJCC）である。 これら二つの分野では主要な役割を果たすのはEU 理事会であって、欧州委員会の関係総局 も実務的な役割を担うものの、基本的には政府間協力の形で進められる。この三つの柱を 統括する形で欧州理事会が存在する。 このような EU の機構は、マーストリヒト条約によって EU が発足して以降、少しずつ改 変を加えられてきたが、2004 年 10 月に調印された「欧州憲法条約」によって大きな改革が 見込まれた。現在のところ欧州憲法条約は批准・発効の目途が立っておらず、ここで盛り 込まれた改革案は実際に施行されるには至っていないが、本稿では、こうした EU の機構改 革の議論の背景について概観するとともに、欧州憲法条約によってもたらされようとした EUの機構改革の内容とその展望について分析を試みる。 EU の機構改革の背景と論点 EU とはさまざまな機関の複合体であり、複雑な意思決定の仕組みを有するが、EU の機構 改革についてはいくつかの論点が存在する。大まかに言えば以下の三つの点に集約される 国際問題 No. 563（2007 年 7 ・ 8 月）● 50 連載講座： EU の新たな挑戦― 4 EU の機構改革と欧州憲法条約 であろう。第一に、EU 理事会における意思決定方式（特定多数決方式）における大国と小国 の思惑である。第二に、EUが発足してから政策の柱のひとつとなったCFSPの機能強化をめ ぐる議論である。第三に、EU 理事会、欧州委員会、欧州議会などの EU の諸機関の関係に 関する議論である。 （1） EU の意思決定方式の整備の必要性と大国と小国の関係 EU には欧州の多様な国々が加盟しており、加盟国の人口規模では、最大のドイツ（約 8200 万人）からマルタ（約40 万人）まで大きな開きがある。EU の意思決定にかかわる大国と 小国、あるいは大国と中堅国と小国の関係は、EU の運営に際して常に議論の対象となって きた。 EU が拡大し、加盟国の数が増えるほど意見の一致は難しくなり、重要問題については全 会一致で決めることはやむをえないにしても、ある程度の多数決原理の導入は不可避とな る。問題はどのような多数決の仕組みを作るかであるが、単純に1 国 1 票の多数決にすると、 小国が大国に比べて人口の割合で過剰な権限をもってしまうこととなり、また人口比に基 づく多数決にしてしまえば大国の影響が強くなり小国の意向はほとんど埋没してしまうこ ととなる。 そこで両者のバランスをとる形で考え出さ れたのが、各国の人口比そのものではないが 第 1 表 ニース条約による各国の理事会での 持ち票と各国の人口 人口に基づいた持ち票制による「特定多数決 （QMV: Qualified Majority Vote） 」という仕組みで ある。現在の EU 各国の理事会での持ち票は、 2000 年に調印されたニース条約に基づくもの で、第 1 表のとおりである。ニース条約では、 合計 345 票のうち 258 票の賛成および加盟国の 過半数と人口比の 62% をもって可決となると いう、三重多数決の仕組みがとられていた。 この各国の持ち票は、各国の人口に基づき つつも人口比そのものではないという意味で 折衷的なものである。それぞれの国の持ち票 が人口に比して多いか少ないかについては常 に議論の余地があり、正統性の問題は常に生 じうるところである。そこで後述する欧州憲 法条約では、持ち票制を廃し、より簡素な票 決方式の導入を試みた。 （2） 外交・安全保障機能の強化 第二の背景は、外交政策・安全保障政策の ドイツ フランス イギリス イタリア スペイン ポーランド ルーマニア オランダ ギリシャ ポルトガル ベルギー チェコ ハンガリー スウェーデン オーストリア ブルガリア デンマーク スロヴァキア フィンランド アイルランド リトアニア ラトヴィア スロヴェニア エストニア キプロス ルクセンブルク マルタ 持ち票 人口（1000人） 29 29 29 29 27 27 14 13 12 12 12 12 12 10 10 10 7 7 7 7 7 4 4 4 4 4 3 82,438 62,999 60,393 58,751 43,758 38,157 21,610 16,334 11,125 10,570 10,511 10,251 10,077 9,048 8,266 7,719 5,427 5,394 5,256 4,209 3,403 2,295 2,003 1,345 766 460 404 345 492,969 分野における機能強化の必要性である。欧州 合計 共同体（EC）が EU に発展的に改組され、 「共 （注） 人口はEurostatの統計に基づく（2006年）。 国際問題 No. 563（2007 年 7 ・ 8 月）● 51 連載講座： EU の新たな挑戦― 4 EU の機構改革と欧州憲法条約 通外交・安全保障政策（CFSP）」が EU の政策の柱のひとつとなった。CFSP の分野では外相 理事会が中核的な役割を果たし、輪番制の議長国が中心となって政府間協力の形で進めら れているが、議長国は半年で交替するため、CFSP を統括する常任の代表および常設の機関 の必要性が議論されていた。アムステルダム条約で、CFSP 上級代表（High Representative of CFSP）のポストが新設されることが決まり、北大西洋条約機構（NATO）の事務局長を務め たハビエル・ソラナ（Xavier Solana）氏が EUのCFSP 上級代表を務めることになった。 CFSP のなかには欧州安全保障・防衛政策（ESDP）があり、ESDP については、1999 年の ヘルシンキ欧州理事会で「EU 緊急対応部隊」の創設が決定され、理事会の機能が強化され た。2003 年以降、ESDP の実際の作戦が世界各地で展開されており、また「欧州防衛庁 （European Defense Agency） 」も新設された。このように、CFSP、ESDP の活動範囲が拡大する なかで、これらの政策を実施するための組織の強化は現在も重要な課題である。 （3） EU の諸機関の関係の整理と EU の政治過程の一元化 前述のとおり、EU はさまざまな機関の複合体である。各機関、たとえば理事会と欧州委 員会の関係などには不明瞭な点も多く、EU の政治過程は政策領域によって異なり、依然複 雑な点が多い。それら諸機関の関係を整理しようという動きは後述する憲法条約に引き継 がれるが、背景には、超国家主義（supranationalism）と政府間主義（intergovernmentalism）の間 の緊張関係、あるいは統合を進めようとする動きと、なるべく国家主権を維持する形で緩 やかな統合にとどめたいという動きとの緊張関係がある。より連邦に近い形を望む超国家 主義の立場からは、各国ではなく EU 全体を代表する欧州委員会や欧州議会の権限をより強 めようとする考えが打ち出され、一方の政府間主義の立場からは、理事会の権限をなるべ く維持し、多数決ではなく全会一致の領域をなるべく多く残そうという考えが打ち出され る。 EU の機構改革の必要性は、EU が誕生したときから言われてきた問題でもある。そのなか で、例えばドイツのフィッシャー外相（当時）が提唱したような、欧州議会に欧州委員会の 委員長を選任する権限を与えるなど、これまで諮問機関としての性格が強かった欧州議会 の権限をより高めようとする意見も出されている。 欧州憲法条約における EU の機構改革案 欧州憲法条約、正式には「欧州の憲法を作るための条約（Treaty establishing a Constitution for 」が、2004 年10 月26 日、EU25ヵ国の代表 Europe / Traité établissant une Constitution pour l’Europe） によりローマにおいて調印された。ジスカールデスタン元フランス大統領を議長とする起 草委員会（「コンベンション」）の原案が 2003 年に上程され、その後議論を経て 2004 年 6 月の 欧州理事会において採択され、若干の修正を経て 2004 年 10 月 26 日に調印の運びとなった。 マーストリヒト条約（1992 年調印）、アムステルダム条約（1997 年調印）、ニース条約（2000 年調印）に続く 4 番目の EU 条約となるものであるが、これまでの条約とは異なり「憲法」 条約と銘打っており、大きく踏み込んだ内容となっている。欧州憲法条約自体は非常に膨 大な量であるが、本節では機構改革の点に絞り、この条約に盛り込まれているEU の主要な 国際問題 No. 563（2007 年 7 ・ 8 月）● 52 連載講座： EU の新たな挑戦― 4 EU の機構改革と欧州憲法条約 機構改革案について述べる。 （1） 閣僚理事会の票決方法 欧州憲法条約では、閣僚理事会（欧州憲法条約では EU 理事会を閣僚理事会と称している）で の票決方法について、従来の持ち票制を改め、人口比と国の数の両方を用いた、二重多数 決とういう票決方式を導入している。加盟国の55% 以上（27 ヵ国の場合は 15 ヵ国以上）、人口 比で 65% 以上の賛成をもって可決とする QMV の導入が盛り込まれた。当初の「コンベンシ ョン」の草案では、加盟国の過半数、人口比の 60% であったが、欧州理事会での議論によ り、加盟国の 55% 以上（27 ヵ国の場合は 15 ヵ国以上）、人口比で 65% 以上に修正された。人 口比の 65% ということは、逆に言えば最小で人口比 35% の反対（ブロッキング・マイノリテ ィー）があれば否決できるということであり、4大国の意向が反映された形である。 （2） 外交政策分野における統合の深化と欧州委員会の構成の簡素化 欧州憲法条約では、欧州理事会常任議長および EU 外務大臣（連合外務大臣）のポストの 新設が盛り込まれており、外交分野での統合の深化が図られている。 ・欧州理事会常任議長（President of the European Council） 欧州理事会の議長を務め、EU を対外的に代表する。従来は議長国の首脳が輪番でこの 職を務めてきたが、欧州憲法条約では常設の欧州理事会常任議長が EU を対外的に代表 する。欧州理事会によって選任され、任期は 2 年半である。 「EU 大統領」と通称される こともあるが、大統領という言葉がもつイメージほど強大な権限を持つわけではない。 ・EU 外務大臣（Union Minister for Foreign Affairs） 従来の CFSP 上級代表の権限をより強化する形で、EU 外務大臣の職を新設することが 盛り込まれている。実質的にはこれまで輪番制で議長国の外相が議長を勤めていた従 来の外務理事会の体制を改め、任期 5 年の常任の外務理事会の議長を新設するものであ る（他の閣僚理事会では従来どおりの議長国輪番制が継続される）。EU 外務大臣は、欧州 理事会によって選任され、外務理事会の議長を務めると同時に、欧州委員会の副委員 長として、EU の外交政策全般に携わる。現行の仕組みで言えば、CFSP 上級代表と外務 理事会の議長、そして欧州委員会対外関係担当委員を兼ねる重要なポストである。 それから、欧州委員会の委員割り当て枠にも変化があった。以前は大国（英仏独伊）から 2 名、それ以外から各 1 名の委員が選任されていたが、2004 年の第 5 次拡大以降、大国も小 国も各 1 名ずつを選任している。欧州憲法条約では、2014 年以降、欧州委員会委員は輪番制 で加盟国の数の 3 分の2 を定数とする。 （3） 列柱方式の解体：理事会と欧州委員会、欧州議会の関係の再編 欧州憲法条約における大きな機構改革の柱は、EU への単一法人格の付与と、EU の立法過 程の一元化への動きである。冒頭に述べたように、これまでの EU は欧州共同体、CFSP、 PJCC の三本柱から成り立っていたが、欧州憲法条約では、これらを一本化し、これまで三 つの柱ごとにそれぞれ異なる政治過程をとっていた仕組みをより分かりやすいものとする ような制度改革が盛り込まれていた。 まず、これまで EU には単一の法人格はなかったが（欧州委員会が法人格を有する）、欧州 国際問題 No. 563（2007 年 7 ・ 8 月）● 53 連載講座： EU の新たな挑戦― 4 EU の機構改革と欧州憲法条約 憲法条約では EU への法人格の付与が規定されている（憲法条約Ⅰ―7 条）。また、理事会や欧 州委員会、欧州議会の関係が整理され、外交・安全保障政策の分野を除くEU のあらゆる政 策決定過程のなかで欧州議会、欧州委員会、閣僚理事会による共同立法の定式化が盛り込 まれている。具体的には、欧州委員会の提案に対し、閣僚理事会と欧州理事会が共同で立 法を行なうことになっている（Ⅰ―34 条）。閣僚理事会と欧州議会の具体的な分担は規定され ていないが、欧州議会の関与が従来よりも強まる形となる。 また、複数国にまたがる 100 万人以上の EU 市民による請願に基づき、欧州委員会に法案 提出を要求する権利も盛り込まれている。 欧州憲法条約の批准プロセス 欧州憲法条約の発効のためには調印した 25 ヵ国すべての批准が必要であるが、フランス とオランダでの国民投票で批准拒否の結果が出て以降、批准のプロセスは事実上停止した ままである。EU 各国の批准の動きは以下のとおりである。調印した 25 ヵ国の半数を上回る 18 ヵ国が批准をしており（後にブルガリアとルーマニアも調印・批准）、そのうち7 ヵ国はフラ ンスとオランダが批准拒否の結果を出した後で批准を決定したということは閑却されがち である。 ［批准： 18 ヵ国（2007 年加盟の 2 ヵ国を含む）］ リトアニア： 2004 年11 月11 日 議会採決、可決 ハンガリー： 2004 年12 月20 日 議会採決、可決 スロヴェニア： 2005 年2 月1 日 議会採決、可決 スペイン： 2005 年2 月20 日 諮問のための国民投票（賛成 76.7%） 2005 年4 月28 日 下院可決 2005 年5 月18 日 上院可決 イタリア： 2005 年1 月20 日 下院可決 2005 年4 月6 日 上院可決 ギリシャ： 2005 年4 月19 日 議会採決、可決 スロヴァキア： 2005 年5 月11 日 議会採決、可決 ブルガリア： 2005 年5 月11 日 議会採決、可決 ルーマニア： 2005 年5 月17 日 議会採決、可決 オーストリア： 2005 年5 月11 日 下院可決 2005 年5 月25 日 上院可決 ドイツ： 2005 年5 月12 日 2005 年5 月27 日 連邦議会可決 連邦参議院可決 ラトヴィア： 2005 年6 月2 日 議会採決、可決 キプロス： 2005 年6 月30 日 議会採決、可決 マルタ： 2005 年7 月6 日 議会採決、可決 国際問題 No. 563（2007 年 7 ・ 8 月）● 54 連載講座： EU の新たな挑戦― 4 ルクセンブルク：2005 年7 月10 日 2006 年10 月25 日 EU の機構改革と欧州憲法条約 国民投票実施（賛成 56.5%） 議会による承認 ベルギー： 2006 年2 月8 日 議会および地域共同体による採決 エストニア： 2006 年5 月9 日 議会採決、可決 フィンランド： 2006 年12 月5 日 議会採決、可決 ［批准拒否： 2 ヵ国］ フランス： 2005 年5 月29 日 国民投票、反対 54.7%（投票率 70%） オランダ： 2005 年6 月1 日 国民投票、反対 61.7%（投票率 63%） ［批准手続きの未実施または凍結］ チェコ、デンマーク、アイルランド、ポーランド、ポルトガル、スウェーデン、イギリ ス フランスとオランダの2 ヵ国で批准反対の結果が出た背景には、さまざまな要因がある（1）。 反対の理由については、雇用や経済への懸念を挙げる人が多い。憲法条約が自由主義的と の印象を与え、自由な労働者の流入に対する危惧が背景にあるようである。また、トルコ 加盟反対という憲法条約の内容とは直接関係のない反対理由も多くみられる。それから、 憲法条約の内容自体とは関係なく、国内の政権への批判票が容易に反対に結びついたとい う現象もあった。 欧州憲法条約自体は付則などを除いても全部で 448 条に及ぶ膨大な量であり、その全体を みてその是非を判断することは一般の有権者にとっては容易な作業ではなかったはずであ る。2 ヵ国での反対の理由は、憲法条約の内容、特に機構改革に関する規定への反対であっ たとは一概に言えない。いずれにせよ、欧州憲法条約は 25 ヵ国すべての批准がないと発効 せず、当初の予定では 2006 年 11 月までに 25 ヵ国が批准を済ませるということであったが、 フランスとオランダの批准を拒否し、多くの国が批准プロセスの事実上の凍結に踏み切っ たことから、この予定は不可能となった。 今後の展望と新たな「改革条約」 2007 年 5 月に当選したフランスのサルコジ大統領は、より簡素化された条約をもう一度批 准に掛けようという提案をしていたが、6 月 21 ― 22 日に開かれた欧州理事会では、欧州憲 法条約について討議され、欧州憲法条約に代えて、従来の EU 条約・ EC 条約を修正する形 での新しい基本条約を締結するという方針が確認された。今後新たに締結される「改革条 約（Reform Treaty）」は、条約の名前から「憲法」という文言を削除し、より簡素化されたも のとなる。 欧州理事会では、理事会での票決方式をめぐってポーランドの反対などで紛糾したが、 導入を 2014 年まで延ばすことなどで譲歩し、欧州憲法条約の二重多数決方式（加盟国数の 55%、人口の 65%）の導入が採択された。また、EU 外務大臣の新設はイギリスの反対などで 見送られたが、代わりに「EU外交安全保障上級代表（High Representative of the Union for Foreign 国際問題 No. 563（2007 年 7 ・ 8 月）● 55 連載講座： EU の新たな挑戦― 4 EU の機構改革と欧州憲法条約 Affairs and Security Policy） 」というポストが置かれることになる。この新しい条約は、2007 年 末までに条文作成の作業を終えて2009 年までに批准・発効を目指すことになる。 欧州憲法条約は欧州の「憲法」を作ろうとし、EU をひとつの政治体にまとめようとする 遠大な試みであった。それは単一の国民ではなく複数の国民による社会契約の試みであり、 複数の国民または複数のデモスから成る統治制度の構築という、法的にも新しい試みであ った（2）。欧州憲法条約自体は結局実現に至らず、現在の EU はまだその段階にはないという ことなのであろうが、EU は今後も漸進的ながら統合の道を歩むものと思われる。新しい条 約の詳細は条文の完成に待たねばならないが、二重多数決方式や外交機能の強化など、欧 州憲法条約で掲げられた機構改革の多くは、多少の後退をみつつも新しい「改革条約」に 引き継がれることになるであろう。 （ 1 ） 例えばフランスにおける反対の理由には、フランスの雇用情勢に悪影響をもたらす（31%） 、フ ランスの経済状況はひど過ぎる、失業が多すぎる（26%） 、欧州憲法条約はリベラル過ぎる（19%） 、 といった回答が上位を占めた。必ずしも憲法条約の内容とは直接関係のない理由もみられる。片 岡貞治「欧州憲法条約とフランス」 、福岡耕治編『早稲田大学現代政治経済研究叢書24 ―欧州憲 法条約と EU 統合の行方』 、p. 70 参照。 （ 2 ） 庄司克宏「EU における立憲主義と欧州憲法条約の課題」、日本国際政治学会編『国際政治 142 、18―32ページ、参照。 新しいヨーロッパ―拡大EU の諸相』 ■主要参考文献 Treaty establishing a Constitution for Europe 小林勝監訳・解題、細井雅夫、村田雅威訳『欧州憲法条約』 、御茶ノ水書房、2005 年6 月。 、 庄司克宏「2004 年欧州憲法条約の概要と評価―『一層緊密化する連合』から『多様性の中の結合』へ」 『慶應法学』 （慶應義塾大学法科大学院）第 1 号（2004 年12月） 。 、2005年 8 月。 日本国際政治学会編『国際政治 142 新しいヨーロッパ―拡大EU の諸相』 、勁草書房、2007年 6月。 植田隆子編『EU スタディーズ 1 ―対外関係』 、早稲田 福田耕治編『早稲田大学現代政治経済研究所研究叢書 24 ―欧州憲法条約と EU 統合の行方』 大学出版部、2006年 10月。 中村民雄編『EU 研究の新地平』 、ミネルヴァ書房、2005 年2 月。 こくぼ・ちはや 日本国際問題研究所研究員 [email protected] 「連載講座： EU の新たな挑戦」（☆ 印は既刊） ☆ 第 1 回 EU の安全保障・防衛政策の可能性と課題 （4 月号） 広瀬佳一（防衛大学校教授） ☆ 第 2 回 EU の経済と単一通貨ユーロの現在（5 月号） 田中素香（中央大学教授） ☆ 第 3 回 欧州における移民問題の現状と課題（6 月号） 三浦信孝（中央大学教授） 第 5 回 トルコの EU 加盟交渉（9 月号） 八谷まち子（九州大学准教授） 国際問題 No. 563（2007 年 7 ・ 8 月）● 56